Landstingsrådsberedningen SKRIVELSE 2013-04-10
LS 1301-0163
Landstingsstyrelsen
Yttrande över delbetänkandena Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och för- utsägbara byggregler (SOU 2012:86) och Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
Föredragande landstingsråd: Charlotte Broberg Ärendebeskrivning
Socialdepartementet har berett landstinget möjlighet att yttra sig över del- betänkandena Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) och Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
Förslag till beslut
Landstingsrådsberedningen föreslår landstingsstyrelsen besluta att avge yttrande till Socialdepartementet enligt landstingsdirektörens tjänsteutlåtande.
Landstingsrådsberedningens motivering
Socialdepartementet har genom remiss lämnat möjlighet för Landstinget att yttra sig över delbetänkandena Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav samt Ett effektivare plangenomförande. Stockholms läns lands- ting har i egenskap av regionplaneorgan till uppgift att bevaka regionala frågor som rör kommunernas och statliga myndigheters planering. I RUFS framgår att byggandet i länets kommuner bör anpassas till den långsiktiga efterfrågan och att bostadsmarknadens funktionssätt bör utformas för att nå hög kapacitet och kvalitet i byggprocessen. Detta är angeläget utifrån vår vision om att bli Europas mest attraktiva storstadsregion och det är en stor utmaning att bygga för en starkt växande befolkning och samtidigt Mara de regionala och nationella miljömålen.
Stockholms läns landsting
2(3)SKRIVELSE 2013-04-10
LS 1301-0163
Syftet med Byggkravsutredningen är att underlätta för byggandet i Sverige genom att utröna vilka skillnader som förekommer i landets kommuner avseende tillämpning och tolkning av tekniska egenskapskrav i samband med plan- och byggprocesser. Plangenomförandeutredningen har haft i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan för att skapa en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelagstiftning.
I Byggkravsutredningen föreslås bland annat att en så kallad "stoppbe- stämmelse" införs mot att kommuner ställer krav som går utöver Boverkets byggregler (BBR). Detta mot bakgrund av att många kommuner ställer hög- re krav än vad som regleras i BBR, angående exempelvis minskad energian- vändning. Vidare föreslås att ett råd inrättas bestående av Boverket, Ener- gimyndigheten, bostadsproducenterna och kommunerna. Rådet får till uppgift att långsiktigt arbeta med att ta fram underlag för ställningstagan- den till beslut om BBR:s innehåll. Vidare föreslår utredningen att första överklagandeinstans för detaljplaner ska vara mark- och miljödomstolen, istället för länsstyrelsen som idag. Länsstyrelsen föreslås istället få en för- ändrad roll med fokus på rådgivning.
Stockholms läns landsting har uppmärksammats för sitt framgångsrika miljöarbete och i miljöprogrammet Miljöutmaning 2016 framgår ett antal högt ställda mål varav energianvändning utgör en viktig del. Mot denna bakgrund är det centralt att nödvändiga energieffektiviseringar integreras i arbetet med en effektiv och förutsägbar plan- och byggprocess. Vi ser därför risker i "stoppbestämmelsen", vilken kan få negativa konsekvenser för kommunernas långsiktiga arbete med hållbar samhällsutveckling.
I utredningens förslag om stoppbestämmelsen påstås att energieffektivise- ring leder till ökade kostnader, men då har hänsyn inte tagits till att väga in de långsiktiga effekterna på boendeekonomin. I landstingets miljöprograms målområde energi bedöms att vinsterna överstiger kostnaderna redan efter fem år när det kommer till att genomföra energieffektiviserande åtgärder.
Landstingets ambition är att kommunerna i regionen ska kunna säkerställa god kvalitet och energieffektivitet på byggnader och utemiljö som en del i stadens förtätning.
Det är positivt med införandet av ett nationellt energiklassningssystem för byggande. Ett väldefmierat, nationellt energiklassningssystem skulle kunna underlätta industriellt byggande av lågenergihus och stimulera genom- gripande energirenoveringar. Det skulle vara positivt för utvecklingen av lågenergihusbyggande om energiklassning av byggnader kunde göras enty- dig och nationell och på sikt även nordisk och europeisk. Det är viktigt att
SKRIVELSE LS 1301-0163 2013-04-10
både BBR och energiklassificeringssystemet styr mot ett byggande som är förenligt med Färdplan 2050 - ett Sverige utan utsläpp av växthusgaser.
Beslutsunderlag
Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande den 22 februari 2013
Tillväxt- och regionplaneringsutskottets protokollsutdrag den 14 mars 2013 Tillväxt, miljö och regionplanerings tjänsteutlåtande den 22 februari 2013 Sammanfattning av Byggkravsutredningens delbetänkande - Ökat bo- stadsbyggande och samorenade miljökrav - genom enhetliga och förutsäg- bara byggregler (SOU 2012:86)
Sammanfattning av Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett
Stockholms läns landsting
1(7)Landstingsstyrelsens förvaltning Tillväxt, miljö och regionplanering
TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Handläggare:
Anna Modin, i samråd med Strategiska fastighetsfrågor och investeringar
Landstingsstyrelsens tillväxt- och
regionplaneringsutskott
Yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) samt Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
Ärendebeskrivning
Landstinget har genom remiss från Socialdepartementet lämnats tillfälle att yttra sig över Byggkravsutredningens delbetänkande - Okat
bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86), samt
Plangenomförandeutredningens delbetänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91).
Beslutsunderlag
Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande den 22 februari 2013 Förslag till yttrande
Sammanfattning av Byggkravsutredningens delbetänkande - Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86)
Sammanfattning av Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Förslag till beslut
Tillväxt- och regionplaneringsutskottet föreslår landstingsstyrelsen besluta att avge yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande - Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) och
Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare
plangenomförande (SOU 2012:91) i enlighet med bilagt förslag till yttrande.
Förvaltningens förslag och motivering
Byggkravsutredningens syfte är att underlätta för byggandet i Sverige.
Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och
byggprocesserna. Delbetänkande I hanterar särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskapskrav, delbetänkande II hanterar byggherreansvar, byggfelförsäkring och konsumentskydd. Delbetänkande II ingår inte i remissen.
Byggkravsutredningen konstaterar att det är vanligt förekommande att kommuner ställer krav på exempelvis minskad energianvändning och ökad tillgänglighet utöver vad som regleras i Boverkets byggregler (BBR).
Tänkbara negativa konsekvenser och risker av detta anges vara inverkan på byggnaders övriga tekniska egenskaper (exv. ventilation), merkostnader i produktion och administration, motverkar industriella koncept, minskat bostadsbyggande, minskad konkurrens m.m. Utredningen föreslår därför att en "stoppbestämmelse" införs mot att kommuner ställer krav som går utöver BBR:s regler (gäller såväl kommunägd som privatägd mark) och att avtal som inkluderar särkrav kan ogiltigförklaras.
Utredningen har också analyserat förutsättningarna för ett nationellt klassningssystem för byggnaders energianvändning och avråder från att införa ett sådant. Utredningen föreslår vidare att länsstyrelsen får en förändrad roll med tonvikt på rådgivning och att första överklagandeinstans för detaljplaner istället ska vara mark- och miljödomstolen. Utredningen föreslår också att ett råd inrättas inkluderande Boverket,
Energimyndigheten, bostadsproducenterna och kommunerna. Rådets uppgift är att långsiktigt arbeta med att ta fram underlag för
ställningstaganden till beslut om BBR:s innehåll.
Stockholms läns landsting
3(7)TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Flera av utredningens förslag kritiseras av Ola Göransson,
miljödepartementet, Per Högström, Näringsdepartementet och Anna Eklund, Sveriges Kommuner och Landsting vilka varit förordnade som experter i utredningsarbetet. Kritiken redovisas i utredningen som särskilda yttranden och rör i huvudsak att förslagen innebär ett oproportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och äganderätten, att
beslutsunderlaget har allvarliga brister (exempelvis har enbart
produktionskostnader beaktats, inte driftskostnader), samt oron för att det lokala hållbarhetsarbetet hindras. Det särskilda yttrande som kommer från Sveriges Byggindustrier bejakar utredningens förslag.
Plangenomförandeutredningens uppdrag är att se över reglerna om genomförande av detaljplan i syfte att skapa en tydlig, effektiv och
transparent plangenomförandelagstiftning som skapar förulsättningar för planering och byggande i Sverige. I uppdraget ingår att lämna
författningsförslag i PBL och annan berörd lagstiftning.
Utredningen föreslår bl.a. att kommunen som regel fortsatt ska vara huvudman för allmänna platser men införa förtydligande paragrafer under vilka premisser enskilda fastighetsägare kan vara huvudman samt regler om ersättning m.m. I likhet med Byggkravsutredningen föreslår
Plangenomförandeutredningen att utreda möjligheten att överföra hantering av överklagade detaljplaner från länsstyrelsen till Mark- och miljödomstolen.
Utredningen föreslår en förändring av systemet för gatukostnadsersättning i syfte att förenkla systemet och skapa större rättvisa och förutsägbarhet för fastighetsägarna i kommunen. Förslaget innebär att den taxebaserade avgiften ska kunna ingå i de åtgärder som krävs för att kommunen ska kunna uppfylla sina lagliga skyldigheter i egenskap av huvudman för detaljplaneområden. Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en övervägande del av kommunens bebyggelseområden. Utredningen föreslår att exploatörsbestämmelserna (PBL 6 kap 3-i2§§) upphävs eftersom de inte bedöms behövas då ersättningsfrågor bör avgöras enligt
expropriationslagen (ExL).
Utredningen anser att starka skäl talar för att exploateringsavtalen bör lagregleras. Beredning och beslut om avtal bör samordnas med
motsvarande regler för framtagandet av en detaljplan. Förslaget tar stöd i erfarenheter från andra länder och kräver vissa förändringar i PBL kap 5.
Kommunen bör så tidigt som möjligt offentliggöra sina avsikter med ett
TJÄNSTEUTLÅTANDE
,2013-02-22 LS 1301-0163
exploateringsavtal. Grundläggande bestämmelser för exploateringsavtal kan anges redan i Översiktsplanen. Det innebär att kommunen behöver ha framförhållning med vad den vill åstadkomma i olika områden, i vissa fall långt innan något byggprojekt är aktuellt. Exploateringsavtal bör enligt utredningens förslag behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i planeringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen. Utredningen konstaterar att detta kommer att tynga processen men anser att fördelarna överväger. Ett
exploateringsavtal ska enligt utredningen inte få ålägga en byggherre att bekosta så kallad social infrastruktur, det vill säga byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla.
Utredningen förväntar sig att effekten av förslagen är en tydligare och mer rättvis fördelning av de kostnader som uppstår i plangenomförandet mellan kommunen och berörda byggherrar och fastighetsägare.
SKL:s expert Anna Eklund har varit förordnad som expert även i
Plangenomförandeutredningen och har lämnat ett särskilt yttrande där hon uttrycker oro för att samordningen av detaljplaneprocessen och det
civilrättsliga exploateringsavtalet blir betungande utan att man vinner några fördelar. Hon anser också att den nya modellen med taxa för gatukostnader inte analyserats nog samt att behovet av att kunna göra avsteg från fastställd taxa inte är tydliggjort. Villaägarnas riksförbund har också lämnat ett särskilt yttrande där de är kritiska till att kommunen kan ta ut gatukostnader av fastighetsägare i befintlig bebyggelse.
Bakgrund
Regeringen har beslutat att tillkalla två särskilda utredare med uppdragen att se över vissa byggfrågor respektive se över bestämmelserna om
genomförande av detaljplan. Socialdepartementet har remitterat delbetänkande av Byggkravsutredningen "Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler"
(SOU 2012:86) och betänkande av Plangenomförandeutredningen "Ett effektivare plangenomförande" (SOU 2012:91). Svar ska ha inkommit till Socialdepartementet senast den 24 april 2013.
Överväganden
De remitterade betänkandena innehåller en rad olika förslag och
bedömningar. Förvaltningen kommenterar enbart de förslag som kan anses ha en regional dimension, påverkar landstingets verksamhet eller
kontakten mellan landstinget och kommunerna.
Stockholms läns landsting
5(7)TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Förvaltningen konstaterar att syftet att öka bostadsbyggandet och göra plangenomförandet effektivare är angeläget och stämmer väl med de iakttagelser förvaltningen gjort om utvecklingen inom bostadsbyggandet.
Det stämmer även väl överens med Stockholms läns regionala
utvecklingsplan RUFS 2010 som är antagen av såväl landstingsfullmäktige som Länsstyrelsen i Stockholms län. Åtaganden för den regionala
bostadsförsörjningen i RUFS 2010 är att
- Anpassa byggandet i alla kommuner till den långsiktiga efterfrågan.
- Anpassa bostadsmarknadens funktionssätt för att nå hög kapacitet och kvalitet i byggprocessen.
Det framgår av RUFS att det bör läggas stor vikt vid att hitta sätt att driva på teknikutvecklingen för energieffektiva bostäder och effektivare energianvändning för att nå en uthållig kapacitet och kvalitet i bostadssektorn och därmed kunna bli Europas mest attraktiva
storstadsregion. Stockholms läns landstingsfullmäktige har också med bred politisk majoritet beslutat om miljöprogrammet Miljöutmaning 2016.
Visionen är att landstingets miljöarbete är banbrytande, stimulerar miljöteknisk utveckling och inspirerar andra aktörer. Miljöprogrammet innehåller högt ställda mål med utgångspunkt från landstingets mest betydande miljöaspekter och där utgör energianvändning en viktig del.
Förvaltningen konstaterar att en effektiv och förutsägbar plan- och
byggprocess måste gå hand i hand med nödvändiga energieffektiviseringar.
Byggkravsutredningen gör bedömningen att ett nationellt råd bör inrättas för nationell samordning av bland annat demonstrationsprojekt för att stimulera lågenergibyggnader. Förvaltningen vill i detta sammanhang understryka att energieffektiviseringar inom bland annat
bostadsbyggnadssektorn är mycket angelägna och bör säkerställas på ett tydligare sätt i utredningen.
Förvaltningen finner att förslaget i Byggkravsutredningen om en
"stoppbestämmelse" för kommunala särkrav förefaller otillräckligt underbyggt. De sammanvägda och långsiktiga effekterna på boendeekonomin bör vägas in i kostnadsberäkningarna. Inom miljöprogrammets målområde energi har det bedömts att under en femårsperiod överstiger vinsterna kostnaderna för att genomföra nödvändiga energieffektiviserande åtgärder. Vid byggandet av Nya Karolinska i Solna har Stockholm läns landsting använt en
Livscykelkostnadsanalys (LCC) och har med den metoden kunnat ekonomiskt motivera viktiga miljöanpassningar i byggandet av ett
TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
universitetssjukhus i världsklass. Förvaltningen ställer sig därför tveksam till påståenden om ökade kostnader för energieffektivisering som
utredningen motiverar sina förslag med.
Förvaltningen ifrågasätter om analysen är tillräckligt välgrundad för ett så långtgående förslag som ett förbud mot kommunalt kravställande vid byggande på egen mark. Förslaget riskerar att få negativa effekter på kommunernas långsiktiga arbete med hållbar samhällsutveckling genom att begränsa de verktyg kommunerna förfogar över. Krav som kommunen kan ställa då den är markägare är viktiga i en rad avseenden. En stor utmaning för Stockholmsregionen är att bygga för en starkt växande befolkning och samtidigt förbättra livsmiljön. För att utveclda en god bebyggd miljö med hög attraktivitet i ett långsiktigt perspektiv, krävs medel och redskap för att hantera komplicerade stadsutvecklingsprocesser. Just vid
markanvisningsavtal kan kommunen säkerställa att kvaliteten på utemiljön och grönområden sker som en del av stadens förtätning - eller
stadsutveckling. Att hänvisa till tänkbara följder är inte tillräckligt för en förändring som får så genomgripande konsekvenser.
Att koppla genomförande till tidiga strategiska planeringsskeden
(exempelvis översiktsplan), som föreslås i Plangenomförandeutredningen, är en intressant tanke som kan utvecklas och testas. Förhoppningsvis leder ett sådant förfarande till en mer aktuell och prioriterad strategisk planering och som i sin tur kan leda till framförhållning även för omvandling av verksamhetsområden med mera. Det är dock viktigt att denna typ av planer hålls ständigt aktuella.
Byggkravsutredningen framhåller vikten av industriellt byggande. En viktig faktor i en attraktiv region är att det finns hög kvalitet i de byggnader som uppförs och att de är anpassade till lokala förhållanden och bidrar till att värna och utveckla regionens kultur-, miljö- och skönhetsvärden för att skapa en god livsmiljö.
Förvaltningen anser, vad gäller båda utredningarna, att landstingets roll som regionplaneorgan bör påpekas. Detta dels för att på frivillig väg samordna olika kommunala krav för att göra byggmarknaden mer enhetlig och dels för att verka för att strategisk planering kommer till stånd.
Ekonomiska konsekvenser av beslutet Beslutet har inga ekonomiska konsekvenser.
Stockholms läns landsting
7(7)TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Miljökonsekvenser av beslutet
Förslaget får med stor sannolikhet negativa konsekvenser för miljön.
Energieffektiviseringen är angelägen för att nå målen i RUFS 2010, miljöutmaning 2016 och regeringens egen Färdplan 2050.
Miljökonsekvensbedömning är ej relevant i detta ärende.
Toivo Heinsoo \ Landstingsdirektör
Peter Haglund
Direktör SLL Tillväxt, miljö och regionplanering
Landstingsstyrelsen FÖRSLAG TILL YTTRANDE Diarienummer 2013-02-22 LS 1301-0163
Yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) samt Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
Landstingstyrelsen konstaterar att syftet att öka bostadsbyggandet och att göra plangenomförandet effektivare är angeläget och stämmer väl med de iakttagelser landstingstyrelsen gjort om utvecklingen inom
bostadsbyggandet. Det stämmer även väl överens med Stockholms läns regionala utvecklingsplan RUFS 2010 som är antagen av såväl
Landstingsfullmäktige som Länsstyrelsen i Stockholms län. Åtaganden för den regionala bostadsförsörjningen i RUFS 2010 är att
- anpassa byggandet i alla kommuner till den långsiktiga efterfrågan, samt att
- anpassa bostadsmarknadens funktionssätt för att nå hög kapacitet och kvalitet i byggprocessen.
Det framgår av RUFS att det bör läggas stor vikt vid att hitta sätt att driva på teknikutvecklingen för energieffektiva bostäder och effektivare
energianvändning för att nå en uthållig kapacitet och kvalitet i bostadssektorn och därmed kunna bli Europas mest attraktiva
storstadsregion. Stockholms läns landstingsfullmäktige har också med bred politisk majoritet beslutat om miljöprogrammet Miljöutmaning 2016.
Visionen är att landstingets miljöarbete är banbrytande, stimulerar miljöteknisk utveckling och inspirerar andra aktörer. Miljöprogrammet innehåller högt ställda mål med utgångspunkt från landstingets mest betydande miljöaspekter och där utgör energianvändning en viktig del.
Byggkravsutredningen
Landstingstyrelsen konstaterar att en effektiv och förutsägbar plan- och byggprocess måste gå hand i hand med nödvändiga energieffektiviseringar.
Byggkravsutredningen gör bedömningen att ett nationellt råd bör inrättas för nationell samordning av bland annat demonstrationsprojekt för att stimulera lågenergibyggnader. Landstingstyrelsen vill i detta sammanhang
Stockholins läns landsting
2(3)FÖRSLAG TILL YTTRANDE 2013-02-22
Diarienummer LS 1301-0163
understryka att energieffektiviseringar inom bland annat
bostadsbyggnadssektorn är mycket angelägna och bör säkerställas på ett tydligare sätt i utredningen.
Landstingstyrelsen finner att förslaget i Byggkravsutredningen om en
"stoppbestämmelse" för kommunala särkrav förefaller otillräckligt underbyggt. De sammanvägda och långsiktiga effekterna på
boendeekonomin bör vägas in i kostnadsberäkningarna. Som exempel kan nämnas att inom miljöprogrammets målområde energi har det bedömts att under en femårsperiod överstiger vinsterna kostnaderna för att genomföra nödvändiga energieffektiviserande åtgärder. Vid byggandet av Nya
Karolinska i Solna har Stockholm läns landsting använt en
Livscykelkostnadsanalys (LCC) och har med den metoden kunnat ekonomiskt motivera viktiga miljöanpassningar i byggandet av ett universitetssjukhus i världsklass. Landstingstyrelsen ställer sig därför tveksam till de påståenden om ökade kostnader för energieffektivisering som utredningen motiverar sina förslag med.
Landstingstyrelsen ifrågasätter således om analysen är tillräckligt
välgrundad för ett så långtgående förslag som ett förbud mot kommunalt kravställande vid byggande på egen mark. Förslaget riskerar att få negativa effekter på kommunernas långsiktiga arbete med hållbar
samhällsutveckling genom att begränsa de verktyg kommunerna förfogar över. Krav som kommunen kan ställa då den är markägare är viktiga i en rad avseenden. En stor utmaning för Stockholmsregionen är att bygga för en starkt växande befolkning och samtidigt förbättra livsmiljön. För att utveckla en god bebyggd miljö med hög attraktivitet i ett långsiktigt perspektiv, krävs medel och redskap för att hantera komplicerade
stadsutvecklingsprocesser. Just vid markanvisningsavtal kan kommunen säkerställa att kvaliteten på byggnader, utemiljö och grönområden sker som en del av stadens förtätning - eller stadsutveckling. Att hänvisa till
tänkbara följder är inte tillräckligt underlag för en förändring som får så genomgripande konsekvenser.
När det gäller Stockholmsregionen kan en frivillig samordning av olika kommunala krav vara att föredra för att uppnå mer enhetlighet utan att ge avkall på de långsiktigt positiva utvecklingsfrågorna. Stockholms läns landsting kan, i egenskap av regionplaneorgan, ha en roll i detta sammanhang.
Byggkravsutredningen framhåller även vikten av industriellt byggande.
Detta bör balanseras mot att det i en attraktiv region ska åstadkommas hög
FÖRSLAG TILL YTTRANDE 2013-02-22
Diarienummer LS 1301-0163
kvalitet i de byggnader som uppförs och att dessa är anpassade till lokala förhållanden och bidrar till att värna och utveckla regionens kultur-, miljö- och skönhetsvärden för att skapa en god livsmiljö.
Plangenomförandeutredningen
Utredningen innehåller en rad plan- och genomförandetekniska förslag som landstinget, i egenskap av regionplaneorgan, har mycket liten del i.
Synpunkterna begränsas därför till den översiktliga planeringen.
Att koppla genomförande till tidiga strategiska planeringsskeden
(exempelvis översiktsplan), som föreslås i Plangenomförandeutredningen, är en intressant tanke som landstingstyrelsen ställer sig positiv till.
Förhoppningsvis leder ett sådant förfarande till en mer aktuell och prioriterad strategisk planering och som i sin tur kan leda till
framförhållning även för omvandling av verksamhetsområden med mera.
Det är dock viktigt att denna typ av planer hålls ständigt aktuella.
JIL Stockholms läns landsting
Landstingsstyrelsen
Tillväxt- och regionplaneringsutskottet
UTDRAG PROTOKOLL 2013-03-14
1(1)
Nr 2/2013
Justerat: 2013-03-21 Justeringen anslogs: 2013-03-22
Charlotte Broberg Nanna Wikholm
Ankom
Stockholms läns landstinc
2013 -03- 2 6
§14 8
Yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) samt
Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
LS 1301-0163
Tjänsteutlåtande 2013-02-22
Tillväxt- och regionplaneringsutskottet beslutade i enlighet med förvaltningens förslag att föreslå landstingsstyrelsen besluta
att avge yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande - Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) och Plangenomförande-
utredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) i enlighet med bilagt förslag till yttrande, bilaga 5.
Vid protokollet Börje Wredén
Exp till: Landstingsstyrelsen
Utdragsbestyrkande: C/fll/tytfi
^fiA^^^
1
O
Landstingsstyrelsen
Tillväxt- och regionplaneringsutskottet FÖRSLAG TILL BESLUT 2013-03-14
Bilaga 5 LS 1301-0163
Yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) samt Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
Landstingstyrelsen konstaterar att syftet att öka bostadsbyggandet och att göra plangenomförandet effektivare är angeläget och stämmer väl med de iakttagelser landstingstyrelsen gjort om utvecklingen inom
bostadsbyggandet. Det stämmer även väl överens med Stockholms läns regionala utvecklingsplan RUFS 2010 som är antagen av såväl
Landstingsfullmäktige som Länsstyrelsen i Stockholms län. Åtaganden för den regionala bostadsförsörjningen i RUFS 2010 är att
- anpassa byggandet i alla kommuner till den långsiktiga efterfrågan, samt att
- anpassa bostadsmarknadens funktionssätt för att nå hög kapacitet och kvalitet i byggprocessen.
Det framgår av RUFS att det bör läggas stor vikt vid att hitta sätt att driva på teknikutvecklingen för energieffektiva bostäder och effektivare
energianvändning för att nå en uthållig kapacitet och kvalitet i bostadssektorn och därmed kunna bli Europas mest attraktiva
storstadsregion. Stockholms läns landstingsfullmäktige har också med bred politisk majoritet beslutat om miljöprogrammet Miljöutmaning 2016.
Visionen är att landstingets miljöarbete är banbrytande, stimulerar miljöteknisk utveckling och inspirerar andra aktörer. Miljöprogrammet innehåller högt ställda mål med utgångspunkt från landstingets mest betydande miljöaspekter och där utgör energianvändning en viktig del.
Byggkravsutredningen
Landstingstyrelsen konstaterar att en effektiv och förutsägbar plan- och byggprocess måste gå hand i hand med nödvändiga energieffektiviseringar.
Byggkravsutredningen gör bedömningen att ett nationellt råd bör inrättas för nationell samordning av bland annat demonstrationsprojekt för att stimulera lågenergibyggnader. Landstingstyrelsen vill i detta sammanhang understryka att energieffektiviseringar inom bland annat
bostadsbyggnadssektorn är mycket angelägna och bör säkerställas på ett tydligare sätt i utredningen.
Stockholms läns landsting
2(3)FÖRSLAG TILL BESLUT 2013-03-14
Bilaga 5 LS 1301-0163
Landstingstyrelsen finner att förslaget i Byggkravsutredningen om en
"stoppbestämmelse" för kommunala särkrav förefaller otillräckligt underbyggt. De sammanvägda och långsiktiga effekterna på
boendeekonomin bör vägas in i kostnadsberäkningarna. Som exempel kan nämnas att inom miljöprogrammets målområde energi har det bedömts att under en femårsperiod överstiger vinsterna kostnaderna för att genomföra nödvändiga energieffektiviserande åtgärder. Vid byggandet av Nya
Karolinska i Solna har Stockholm läns landsting använt en
Livscykelkostnadsanalys (LCC) och har med den metoden kunnat ekonomiskt motivera viktiga miljöanpassningar i byggandet av ett universitetssjukhus i världsklass. Landstingstyrelsen ställer sig därför tveksam till de påståenden om ökade kostnader för energieffektivisering som utredningen motiverar sina förslag med.
Landstingstyrelsen ifrågasätter således om analysen är tillräckligt
välgrundad för ett så långtgående förslag som ett förbud mot kommunalt kravställande vid byggande på egen mark. Förslaget riskerar att få negativa effekter på kommunernas långsiktiga arbete med hållbar
samhällsutveckling genom att begränsa de verktyg kommunerna förfogar över. Krav som kommunen kan ställa då den är markägare är viktiga i en rad avseenden. En stor utmaning för Stockholmsregionen är att bygga för en starkt växande befolkning och samtidigt förbättra livsmiljön. För att utveckla en god bebyggd miljö med hög attraktivitet i ett långsiktigt perspektiv, krävs medel och redskap för att hantera komplicerade
stadsutvecklingsprocesser. Just vid markanvisningsavtal kan kommunen säkerställa att kvaliteten på byggnader, utemiljö och grönområden sker som en del av stadens förtätning - eller stadsutveckling. Att hänvisa till
tänkbara följder är inte tillräckligt underlag för en förändring som får så genomgripande konsekvenser.
När det gäller Stockholmsregionen kan en frivillig samordning av olika kommunala krav vara att föredra för att uppnå mer enhetlighet utan att ge avkall på de långsiktigt positiva utvecklingsfrågorna. Stockholms läns landsting kan, i egenskap av regionplaneorgan, ha en roll i detta sammanhang.
Byggkravsutredningen framhåller även vikten av industriellt byggande.
Detta bör balanseras mot att det i en attraktiv region ska åstadkommas hög kvalitet i de byggnader som uppförs och att dessa är anpassade till lokala förhållanden och bidrar till att värna och utveckla regionens kultur-, miljö- och skönhetsvärden för att skapa en god livsmiljö.
FÖRSLAG TILL BESLUT 2013-03-14
Bilaga 5 LS 1301-0163
Plangenomförandeutredningen
Utredningen innehåller en rad plan- och genomförandetekniska förslag som landstinget, i egenskap av regionplaneorgan, har mycket liten del i.
Synpunkterna begränsas därför till den översiktliga planeringen.
Att koppla genomförande till tidiga strategiska planeringsskeden
(exempelvis översiktsplan), som föreslås i Plangenomförandeutredningen, är en intressant tanke som landstingstyrelsen ställer sig positiv till.
Förhoppningsvis leder ett sådant förfarande till en mer aktuell och prioriterad strategisk planering och som i sin tur kan leda till
framförhållning även för omvandling av verksamhetsområden med mera.
Det är dock viktigt att denna typ av planer hålls ständigt aktuella.
Stockholms läns landsting
1(7)Landstingsstyrelsens förvaltning Tillväxt, miljö och regionplanering
TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Handläggare:
Anna Modin, i samråd med Strategiska fastighetsfrågor och investeringar
Landstingsstyrelsens tillväxt- och
regionplaneringsutskott
Yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) samt Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
Ärendebeskrivning
Landstinget har genom remiss från Socialdepartementet lämnats tillfälle att yttra sig över Byggkravsutredningens delbetänkande - Ökat
bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86), samt
Plangenomförandeutredningens delbetänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91).
Beslutsunderlag
Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande den 22 februari 2013 Förslag till yttrande
Sammanfattning av Byggkravsutredningens delbetänkande - Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86)
Sammanfattning av Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)
TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Förslag till beslut
Tillväxt- och regionplaneringsutskottet föreslår landstingsstyrelsen besluta att avge yttrande över Byggkravsutredningens delbetänkande - Ökat
bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) och
Plangenomförandeutredningens delbetänkande - Ett effektivare
plangenomförande (SOU 2012:91) i enlighet med bilagt förslag till yttrande.
Förvaltningens förslag och motivering
Byggkravsutredningens syfte är att underlätta för byggandet i Sverige.
Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och
byggprocesserna. Delbetänkande I hanterar särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskapskrav, delbetänkande II hanterar byggherreansvar, byggfelförsäkring och konsumentskydd. Delbetänkande II ingår inte i remissen.
Byggkravsutredningen konstaterar att det är vanligt förekommande att kommuner ställer krav på exempelvis minskad energianvändning och ökad tillgänglighet utöver vad som regleras i Boverkets byggregler (BBR).
Tänkbara negativa konsekvenser och risker av detta anges vara inverkan på byggnaders övriga tekniska egenskaper (exv. ventilation), merkostnader i produktion och administration, motverkar industriella koncept, minskat bostadsbyggande, minskad konkurrens m.m. Utredningen föreslår därför att en "stoppbestämmelse" införs mot att kommuner ställer krav som går utöver BBR:s regler (gäller såväl kommunägd som privatägd mark) och att avtal som inkluderar särkrav kan ogiltigförklaras.
Utredningen har också analyserat förutsättningarna för ett nationellt klassningssystem för byggnaders energianvändning och avråder från att införa ett sådant. Utredningen föreslår vidare att länsstyrelsen får en
förändrad roll med tonvikt på rådgivning och att första överklagandeinstans för detaljplaner istället ska vara mark- och miljödomstolen. Utredningen föreslår också att ett råd inrättas inkluderande Boverket,
Energimyndigheten, bostadsproducenterna och kommunerna. Rådets uppgift är att långsiktigt arbeta med att ta fram underlag för
ställningstaganden till beslut om BBR:s innehåll.
Stockholms läns landsting
3 (7)TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Flera av utredningens förslag kritiseras av Ola Göransson,
miljödepartementet, Per Högström, Näringsdepartementet och Anna Eklund, Sveriges Kommuner och Landsting vilka varit förordnade som experter i utredningsarbetet. Kritiken redovisas i utredningen som särskilda yttranden och rör i huvudsak att förslagen innebär ett oproportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och äganderätten, att
beslutsunderlaget har allvarliga brister (exempelvis har enbart
produktionskostnader beaktats, inte driftskostnader), samt oron för att det lokala hållbarhetsarbetet hindras. Det särskilda yttrande som kommer från Sveriges Byggindustrier bejakar utredningens förslag.
Plangenomförandeutredningens uppdrag är att se över reglerna om genomförande av detaljplan i syfte att skapa en tydlig, effektiv och
transparent plangenomförandelagstiftning som skapar förutsättningar för planering och byggande i Sverige. I uppdraget ingår att lämna
författningsförslag i PBL och annan berörd lagstiftning.
Utredningen föreslår bl.a. att kommunen som regel fortsatt ska vara huvudman för allmänna platser men införa förtydligande paragrafer under vilka premisser enskilda fastighetsägare kan vara huvudman samt regler om ersättning m.m. I likhet med Byggkravsutredningen föreslår
Plangenomförandeutredningen att utreda möjligheten att överföra hantering av överklagade detaljplaner från länsstyrelsen till Mark- och miljödomstolen.
Utredningen föreslår en förändring av systemet för gatukostnadsersättning i syfte att förenkla systemet och skapa större rättvisa och förutsägbarhet för fastighetsägarna i kommunen. Förslaget innebär att den taxebaserade avgiften ska kunna ingå i de åtgärder som krävs för att kommunen ska kunna uppfylla sina lagliga skyldigheter i egenskap av huvudman för detaljplaneområden. Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en övervägande del av kommunens bebyggelseområden. Utredningen föreslår att exploatörsbestämmelserna (PBL 6 kap 3~12§§) upphävs eftersom de inte bedöms behövas då ersättningsfrågor bör avgöras enligt
expropriationslagen (ExL).
Utredningen anser att starka skäl talar för att exploateringsavtalen bör lagregleras. Beredning och beslut om avtal bör samordnas med
motsvarande regler för framtagandet av en detaljplan. Förslaget tar stöd i erfarenheter från andra länder och kräver vissa förändringar i PBL kap 5.
Kommunen bör så tidigt som möjligt offentliggöra sina avsikter med ett
TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
exploateringsavtal. Grundläggande bestämmelser för exploateringsavtal kan anges redan i översiktsplanen. Det innebär att kommunen behöver ha framförhållning med vad den vill åstadkomma i olika områden, i vissa fall långt innan något byggprojekt är aktuellt. Exploateringsavtal bör enligt utredningens förslag behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i planeringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen. Utredningen konstaterar att detta kommer att tynga processen men anser att fördelarna överväger. Ett
exploateringsavtal ska enligt utredningen inte få ålägga en byggherre att bekosta så kallad social infrastruktur, det vill säga byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla.
Utredningen förväntar sig att effekten av förslagen är en tydligare och mer rättvis fördelning av de kostnader som uppstår i plangenomförandet mellan kommunen och berörda byggherrar och fastighetsägare.
SKL:s expert Anna Eklund har varit förordnad som expert även i
Plangenomförandeutredningen och har lämnat ett särskilt yttrande där hon uttrycker oro för att samordningen av detaljplaneprocessen och det
civilrättsliga exploateringsavtalet blir betungande utan att man vinner några fördelar. Hon anser också att den nya modellen med taxa för gatukostnader inte analyserats nog samt att behovet av att kunna göra avsteg från fastställd taxa inte är tydliggjort. Villaägarnas riksförbund har också lämnat ett särskilt yttrande där de är kritiska till att kommunen kan ta ut gatukostnader av fastighetsägare i befintlig bebyggelse.
Bakgrund
Regeringen har beslutat att tillkalla två särskilda utredare med uppdragen att se över vissa byggfrågor respektive se över bestämmelserna om
genomförande av detaljplan. Socialdepartementet har remitterat delbetänkande av Byggkravsutredningen "Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler"
(SOU 2012:86) och betänkande av Plangenomförandeutredningen "Ett effektivare plangenomförande" (SOU 2012:91). Svar ska ha inkommit till Socialdepartementet senast den 24 april 2013.
Överväganden
De remitterade betänkandena innehåller en rad olika förslag och
bedömningar. Förvaltningen kommenterar enbart de förslag som kan anses ha en regional dimension, påverkar landstingets verksamhet eller
kontakten mellan landstinget och kommunerna.
Stockholms läns landsting
5(7)TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
Förvaltningen konstaterar att syftet att öka bostadsbyggandet och göra plangenomförandet effektivare är angeläget och stämmer väl med de iakttagelser förvaltningen gjort om utvecklingen inom bostadsbyggandet.
Det stämmer även väl överens med Stockholms läns regionala
utvecklingsplan RUFS 2010 som är antagen av såväl landstingsfullmäktige som Länsstyrelsen i Stockholms län. Åtaganden för den regionala
bostadsförsörjningen i RUFS 2010 är att
- Anpassa byggandet i alla kommuner till den långsiktiga efterfrågan.
- Anpassa bostadsmarknadens funktionssätt för att nå hög kapacitet och kvalitet i byggprocessen.
Det framgår av RUFS att det bör läggas stor vikt vid att hitta sätt att driva på teknikutvecklingen för energieffektiva bostäder och effektivare
energianvändning för att nå en uthållig kapacitet och kvalitet i bostadssektorn och därmed kunna bli Europas mest attraktiva
storstadsregion. Stockholms läns landstingsfullmäktige har också med bred politisk majoritet beslutat om miljöprogrammet Miljöutmaning 2016.
Visionen är att landstingets miljöarbete är banbrytande, stimulerar miljöteknisk utveckling och inspirerar andra aktörer. Miljöprogrammet innehåller högt ställda mål med utgångspunkt från landstingets mest betydande miljöaspekter och där utgör energianvändning en viktig del.
Förvaltningen konstaterar att en effektiv och förutsägbar plan- och
byggprocess måste gå hand i hand med nödvändiga energieffektiviseringar.
Byggkravsutredningen gör bedömningen att ett nationellt råd bör inrättas för nationell samordning av bland annat demonstrationsprojekt för att stimulera lågenergibyggnader. Förvaltningen vill i detta sammanhang understryka att energieffektiviseringar inom bland annat
bostadsbyggnadssektorn är mycket angelägna och bör säkerställas på ett tydligare sätt i utredningen.
Förvaltningen finner att förslaget i Byggkravsutredningen om en
"stoppbestämmelse" för kommunala särkrav förefaller otillräckligt underbyggt. De sammanvägda och långsiktiga effekterna på boendeekonomin bör vägas in i kostnadsberäkningarna. Inom miljöprogrammets målområde energi har det bedömts att under en femårsperiod överstiger vinsterna kostnaderna för att genomföra nödvändiga energieffektiviserande åtgärder. Vid byggandet av Nya Karolinska i Solna har Stockholm läns landsting använt en
Livscykelkostnadsanalys (LCC) och har med den metoden kunnat ekonomiskt motivera viktiga miljöanpassningar i byggandet av ett
TJÄNSTEUTLÅTANDE
2013-02-22 LS 1301-0163
universitetssjukhus i världsklass. Förvaltningen ställer sig därför tveksam till påståenden om ökade kostnader för energieffektivisering som
utredningen motiverar sina förslag med.
Förvaltningen ifrågasätter om analysen är tillräckligt välgrundad för ett så långtgående förslag som ett förbud mot kommunalt kravställande vid byggande på egen mark. Förslaget riskerar att få negativa effekter på
kommunernas långsiktiga arbete med hållbar samhällsutveckling genom att begränsa de verktyg kommunerna förfogar över. Krav som kommunen kan ställa då den är markägare är viktiga i en rad avseenden. En stor utmaning för Stockholmsregionen är att bygga för en starkt växande befolkning och samtidigt förbättra livsmiljön. För att utveckla en god bebyggd miljö med hög attraktivitet i ett långsiktigt perspektiv, krävs medel och redskap för att hantera komplicerade stadsutvecklingsprocesser. Just vid
markanvisningsavtal kan kommunen säkerställa att kvaliteten på utemiljön och grönområden sker som en del av stadens förtätning - eller
stadsutveckling. Att hänvisa till tänkbara följder är inte tillräckligt för en förändring som får så genomgripande konsekvenser.
Att koppla genomförande till tidiga strategiska planeringsskeden
(exempelvis översiktsplan), som föreslås i Plangenomförandeutredningen, är en intressant tanke som kan utvecklas och testas. Förhoppningsvis leder ett sådant förfarande till en mer aktuell och prioriterad strategisk planering och som i sin tur kan leda till framförhållning även för omvandling av verksamhetsområden med mera. Det är dock viktigt att denna typ av planer hålls ständigt aktuella.
Byggkravsutredningen framhåller vikten av industriellt byggande. En viktig faktor i en attraktiv region är att det fmns hög kvalitet i de byggnader som uppförs och att de är anpassade till lokala förhållanden och bidrar till att värna och utveclda regionens kultur-, miljö- och skönhetsvärden för att skapa en god livsmiljö.
Förvaltningen anser, vad gäller båda utredningarna, att landstingets roll som regionplaneorgan bör påpekas. Detta dels för att på frivillig väg samordna olika kommunala krav för att göra byggmarknaden mer enhetlig och dels för att verka för att strategisk planering kommer till stånd.
Ekonomiska konsekvenser av beslutet Beslutet har inga ekonomiska konsekvenser.
Stockholms läns landsting
7(7) TJÄNSTEUTLÅTANDE2013-02-22 LS 1301-0163
Miljökonsekvenser av beslutet
Förslaget får med stor sannolikhet negativa konsekvenser för miljön.
Energieffektiviseringen är angelägen för att nå målen i RUFS 2010, miljöutmaning 2016 och regeringens egen Färdplan 2050.
Miljökonsekvensbedömning är ej relevant i detta ärende.
Toivo Heinsoo Landstingsdirektör
Peter Haglund
Direktör SLL Tillväxt, miljö och regionplanering
Utredningens direktiv
Byggkravsutredningens syfte är att underlätta för byggandet i Sverige. Utredningen har sedan november 2011 haft i uppdrag att kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och byggprocesserna. En viktig aspekt som behöver analyseras är vad som händer med produktionskostnaden och produktivitetsutvecklingen när kommuner ställer sinsemellan olika krav med nivåer utöver Boverkets byggregler - BBR (BFS 2011:26) på tekniska egenskaper för byggnader (särkrav).
I uppdraget ingår även att utreda förutsättningarna att dela upp byggherreansvaret på olika aktörer i byggprocessen. I september 2012 fick utredningen även i uppdrag att utreda nuvarande bygg- felsförsäkring och behovet att ge konsumenter ett skydd i de fall det under den lagstadgade reklamationstiden uppträder ett fel eller skada i ett småhus och konsumenten inte får rättelse genom rekla- mation.
Utredningen har delats upp i två betänkanden varav del I avser särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskaper och del II delat byggherreansvar, byggfelsförsäkring och konsumentskydd. Detta betänkande avser del I.
Kartläggning av kommunernas särkrav avseende byggnaders tekniska egenskaper
För att kartlägga förekomst av särkrav utöver BBR har utredningen genomfört en enkätundersökning. För genomförandet av denna anlitades SCB. Enkäten skickades våren 2012 ut till 150 kommuner med en svarsfrekvens på 77 %. I princip samma enkät skickades ut till 162 byggbolag, såväl byggande bolag som uppför bostadshus i
Sammanfattning SOU 2012:86
egen regi som allmännyttiga bostadsföretag, med en svarsfrekvens på 67 %. Svarsfrekvensen betraktas av utredningen som mycket god.
Av kartläggningen framgår bl.a. att av de 109 byggbolag (67 %) som svarat på enkäten angav cirka 70 % att de mött särkrav. I gruppen byggbolag som bygger fler än 300 lägenheter per år anger 19 av 20 att de mött särkrav. De särkrav som oftast framträder är krav vad gäller energianvändning och tillgänglighet, där krav vad gäller bygg- naders energianvändning är vanligast. Kraven ställs oftast i mark- anvisningsavtal avseende kommunal mark, i några fall som plan- bestämmelse men det förekommer även exempel på att krav ställs i samband med bygglov. Krav ställs även i exploateringsavtal vid byggande på privat mark.
Utredningen har i egen regi genomfört en enkät till 21 produ- center och säljare av byggmaterial och byggprodukter. Svar har erhållits från samtliga företag. Av dessa 21 företag anger 10 att de upplevt att kommuner ställt olika krav, så att vissa byggmaterial har kunnat nyttjas i en kommun men inte i en annan.
Konsekvenser av att särkrav ställs utöver BBR
Särkravens tänkbara konsekvenser och risker kan delas upp på nedanstående sätt.
- Positiva konsekvenser i det specifika avseende som kravet avser, t.ex. minskad energianvändning eller ökad tillgänglighet.
- Inverkan på byggnadens övriga tekniska egenskaper, t.ex. svårig- heter att kombinera låg energianvändning och krav vad gäller ventilation/luftfuktighet.
- Direkta merkostnader för projektering och uppförande av bygg- nader beroende på att byggnaden måste anpassas till kommun- ens särkrav.
- Motverkar industriella koncept med lägre kostnader.
- Indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande.
- Administrativa kostnader för offentlig sektor, dvs. för kom- munernas arbete med särkrav och dess uppföljning.
- Administrativa kostnader hos byggherrar, projektorer och andra aktörer i byggprocessen för att hantera kommuners särkrav.
10
egen regi som allmännyttiga bostadsföretag, med en svarsfrekvens på 67 %. Svarsfrekvensen betraktas av utredningen som mycket god.
Av kartläggningen framgår bl.a. att av de 109 byggbolag (67 %) som svarat på enkäten angav cirka 70 % att de mött särkrav. I gruppen byggbolag som bygger fler än 300 lägenheter per år anger 19 av 20 att de mött särkrav. De särkrav som oftast framträder är krav vad gäller energianvändning och tillgänglighet, där krav vad gäller bygg- naders energianvändning är vanligast. Kraven ställs oftast i mark- anvisningsavtal avseende kommunal mark, i några fall som plan- bestammelse men det förekommer även exempel på att krav ställs i samband med bygglov. Krav ställs även i exploateringsavtal vid byggande på privat mark.
Utredningen har i egen regi genomfört en enkät till 21 produ- center och säljare av byggmaterial och byggprodukter. Svar har erhållits från samtliga företag. Av dessa 21 företag anger 10 att de upplevt att kommuner ställt olika krav, så att vissa byggmaterial har kunnat nyttjas i en kommun men inte i en annan.
Konsekvenser av att särkrav ställs utöver BBR
Särkravens tänkbara konsekvenser och risker kan delas upp på nedanstående sätt.
- Positiva konsekvenser i det specifika avseende som kravet avser, t.ex. minskad energianvändning eller ökad tillgänglighet.
- Inverkan på byggnadens övriga tekniska egenskaper, t.ex. svårig- heter att kombinera låg energianvändning och krav vad gäller ventilation/luftfuktighet.
- Direkta merkostnader för projektering och uppförande av bygg- nader beroende på att byggnaden måste anpassas till kommun- ens särkrav.
- Motverkar industriella koncept med lägre kostnader.
- Indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande.
- Administrativa kostnader för offentlig sektor, dvs. för kom- munernas arbete med särkrav och dess uppföljning.
- Administrativa kostnader hos byggherrar, projektorer och andra aktörer i byggprocessen för att hantera kommuners särkrav.
10
SOU 2012:86 Sammanfattning
- Motverkar fri rörlighet av byggprodukter.
- Minskad konkurrens inom byggsektorn beroende på svårhanter- liga regler.
Den för utredningen mest centrala frågan har varit att bedöma hur särkraven utöver BBR inverkar på byggkostnaden. Detta har skett med stöd av SCB:s enkät, Boverkets rapport 2011:31 om energi- användning och kostnadskonsekvenser i nya byggnader samt en kompletterande studie utförd av Agnieszka Zalejska-Jonsson, K T H . Utredningens samlade bedömning är att den direkta mer- kostnaden för uppförande av bostäder i genomsnitt uppgår till 10 till 15 %, vilken till helt övervägande del beror av särkrav vad gäller bostäders energianvändning.
Nationellt klassningssystem för byggnaders energianvändning Av direktiven framgår att utredningen ska analysera förutsättning- arna för och konsekvenserna av ett nationellt klassningssystem.
Utredningen finner en rad frågetecken för det fall ett klassnings- system ska övervägas avseende byggnaders energianvändning. Ska ett sådant system avse även byggande på privat mark, dvs. vid myndighetsutövning, eller ska systemet endast användas då kom- munen via markanvisning önskar ställa högre krav? O m systemet i reell mening ska bli nationellt med sikte på bostadsbyggandet i stort, krävs att det även omfattar byggande via kommunal mark- anvisning. Därmed krävs en lagreglering som säkerställer att kom- munen inte vid markanvisning ställer andra krav är de som finns i klassningssystemet.
Andra frågor är om kommunen ska bestämma en viss kravnivå som ska gälla generellt eller om kraven ska kunna variera inom kommunen. Hur länge ska kravnivån gälla och när ska den kunna ändras? Ska kommunens beslut om energiklass kunna variera mellan olika områden/byggprojekt och kunna tillämpas på privat mark, måste sådana beslut, liksom annan myndighetsutövning, ske på ett motiverat, tydligt och rättssäkert sätt. För begränsade områden där bebyggelse sker med stöd av detaljplan, kan kommunens energikrav enligt klassningssystemet kanske anges som planbestämmelse. Alter- nativt kan för spridd bebyggelse kraven läggas fast inom ohka delar av kommunen med områdesbestämmelser. I det fall kravet ställs som bestämmelse i detaljplan eller som områdesbestämmelse bör
i l
detta rimligtvis kunna överklagas på samma sätt som övriga bestäm- melser.
En konsekvens av ett klassningssystem är att regelverket blir mer komplicerat än i dag. Det faktum att kraven skulle variera kommer dessutom att fördyra byggandet, eftersom projektering och produktion måste anpassas till flera kravnivåer, i stället för enbart till en nivå.
Sammanfattningsvis ser utredningen ett flertal problem om regelverket i BBR skulle innefatta ett klassningssystem. De gällande reglerna i BBR är en balansering mellan flera olika tekniska egen- skapskrav och fastighetsekonomiska och samhällsekonomiska bedömningar. Bör inte även den högsta klassen i ett sådant system vara avvägd mot krav på god byggteknik och vara samhällsekono- miskt motiverad? Frågan blir då varför ett sådant krav inte ska utgöra ett nationellt enhetligt krav? En följdfråga blir också varför lägre nivåer då skulle accepteras? Ett system där kraven kan variera ter sig därför märkligt. Utredningen avråder från att införa ett klassningssystem där kommuner kan ställa olika krav.
Definition av genomförandeavtal
Utredningen föreslår att det i PBL införs begreppet genomförande- avtal som ett samlingsbegrepp med undergrupperna exploaterings- avtal och markanvisningsavtal. Därmed ges en enhetlighet i benäm- ningen av avtal som berör plangenomförande. Med exploaterings- avtal avses avtal där parterna reglerar byggande på privat mark. Med markanvisningsavtal avses avtal där kommunen överlåter eller upp- låter mark och i avtal reglerar byggandet på den kommunala mark avtalet omfattar.
"Stoppbestämmelse5' införs och avtal kan förklaras ogiltigt Utredningen bedömer att nackdelarna med kommunala särkrav är så betydande att de bör hindras. Därför föreslås en "stoppbestäm- melse" i PBL som innebär att kommunen inte får ingå ett genom- förandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnader som går utöver vad som gäller enligt PBL eller före- skrifter meddelade med stöd av PBL.
12
SOU 2012:86 Sammanfattning
Ovanstående bestämmelse tydliggör att vid byggande på privat mark och vid markanvisning av kommunal mark får särkrav avseende tekniska egenskapskrav utöver plan- och bygglagstiftningen inte ställas. I detta sammanhang har utredningen även bedömt att det finns ett behov av att tydliggöra att de krav i PBL avseende plan- genomförande (bekostande av gator m.m.) som kommunen kan ställa vid byggande på privat mark inte får utökas genom avtal.
"Stoppbestämmelsen" är således hindret för dylika krav via avtal och utredningen föreslår att avtal som strider mot denna bestäm- melse ska kunna helt eller delvis ogiltighets förklaras.
Länsstyrelsens ändrade roll
Länsstyrelsen föreslås av utredningen få en ändrad roll på sätt att de utöver att vara rådgivande gentemot kommunen under plan- processen ska kunna överpröva detaljplanen med avseende på den formella hanteringen av planen och bestämmelsernas lagstöd.
På motsvarande sätt föreslås även rådgivning kunna ske beträff- ande genomförandeavtalens stöd i PBL samt överprövning och eventuell ogiltigförklaring av avtalens överenstämmelse med PBL och föreslagen "stoppbestämmelse".
Länsstyrelsen föreslås inte längre vara första överklagande- instans vad avser detaljplaner.
Domstolarnas ändrade roll
Mark- och miljödomstolen föreslås bli första överklagandeinstans vad avser detaljplaner. Dessutom får mark- och miljödomstolen och därmed Mark- och miljööverdomstolen en ny uppgift att pröva länsstyrelsens beslut att ogiltigförklara genomförandeavtal.
Samordning av aktörer inom området byggnaders energianvändning
Många företag, organisationer, kommuner och myndigheter är aktiva i arbete med bostäders energianvändning. Inte sällan drar olika aktörer åt olika håll. Utredningen gör därför bedömningen att ett "Råd" bör inrättas med representanter för de berörda parterna Boverket, Energimyndigheten, bostadsproducenterna och kom-
13
mimerna. "Rådets" arbetsuppgifter bör vara att i första hand lång- siktigt arbeta med att ta fram underlag för ställningstaganden till beslut om BBR:s innehåll. "Rådet" organiseras som en fristående enhet inom Boverket och finansieras genom omfördelning av befintliga medel. En särskild utredning bör klarlägga "Rådets"
närmare organisation.
"Rådet" ska arbeta med fem huvudsakliga uppgifter enligt nedanstående.
- Det långsiktiga arbetet med byggande och energikrav i tids- perspektivet år 2020 och år 2050, dvs. framförhållning och att ta ut kompassriktningen.
- Stödja och följa forskning vad gäller byggnaders energianvänd- ning.
- Ta fram och delfinansiera demonstrationsprojekt som driver utvecklingen framåt.
- Utvärdera och följa upp genomförda projekt.
- Fortlöpande ge underlag för revidering av BBR, dvs. ge underlag till Boverket för deras beslut.
Vad händer med byggandet och det långsiktiga arbetet med hållbar samhällsutveckling om reglerna inte ändras respektive om reglerna ändras?
Om reglerna inte ändras kommer enligt utredningens bedöm- ning bostadsbyggandet att fördyras och försvåras p.g.a. att
- sannolikt kommer fler kommuner att tillämpa särkrav utöver BBR,
- byggkostnaderna i fler projekt kommer att stiga med 10 till 15 %,
- hyresbostäder får svårare att ta ut merkostnaden för byggandet med särkrav utöver BBR jämfört med bostadsrätter och ägande- rätter,
- byggmarknaden kommer att fortsätta vara uppdelad i del- marknader med minskad konkurrens till följd,
- det industriella byggandet försvåras och
14
