Tillväxtfrämjande
investeringar i infrastruktur
– förslag till ett nytt infrastrukturpolitiskt ramverk
Jonas Frycklund Björn Lindgren Mårten Bergman
# 7
RefoRmagendan
förslag för ett företagsammare Sverige
Sammanfattning
Sverige har under lång tid underinvesterat i infrastruktur vilket har medfört att det, enligt en ny rapport, byggts upp en infrastrukturskuld på 300 miljarder kronor. Vid en oförändrad investeringsnivå kommer skulden att fortsätta växa för att år 2025 uppgå till 700 miljarder kronor. Trots detta verkar amorteringsviljan av infrastruktur- skulden generellt låg vid en översyn av ett antal investeringsplaner. Vi menar att det är av stor betydelse, framförallt för det svenska näringslivets fortsatta utveckling, att vända denna negativa trend. Infrastrukturskuldens storlek är redan idag skadlig för samhällsekonomin. Om skulden tillåts öka ännu mer riskerar detta ytterligare ero- dera basen för långsiktig ekonomisk tillväxt.
Samtidigt medför den demografiska utvecklingen, med allt fler äldre i vårdkrävande ålder och en marginellt växande andel arbetsför befolkning, att konkurrensen kommer att hårdna om de framtida offentliga skattemedlen. Detta gör det tveksamt om infra- strukturskulden kan amorteras med enbart anslag från statskassan och över löpande statsbudget.
För att ta sig ur infrastrukturskulden bedömer vi att det finns skäl att överväga ett antal förändringar hur vi i Sverige fördelar ansvaret för planering, genomförande och finansiering av infrastruktur. Det kommer att krävas en bred palett av åtgärder som både handlar om att hålla uppe investeringsvolymen, i kronor och ören, på en tillräcklig nivå, finna hållbara kompletterande finansieringssätt av infrastruktur och samtidigt se till att de tillgängliga resurserna nyttjas effektivare.
För att säkerställa kompletterande resurser till infrastrukturinvesteringar, höja effek- tiviteten i allokeringen av resurserna, stärka förutsättningarna för en dynamisk utveckling vid infrastrukturprojekt samt säkerställa en kontinuerlig, oberoende och sammanhängande utvärdering av svensk infrastruktur föreslås ett nytt infrastruktur- politiskt ramverk bestående av:
• Statligt holdingbolag för infrastrukturinvesteringar.
• Öppna möjligheter för försäkringsbolag som finansiärer av infrastruktur.
• Inrättande av ett Infrastrukturråd.
Innehåll
Sammanfattning . . . . 1
Introduktion . . . . 4
300 miljarder i infrastrukturskuld . . . . 5
Solida statsfinanser till priset av låga investeringar i långsiktig tillväxt . . . . 6
Förslag till ett nytt infrastrukturpolitiskt ramverk . . . . 7
1 Holdingbolag för infrastrukturinvesteringar . . . . 8
2 Försäkringsbolag som finansiärer av infrastruktur . . . .11
3 Infrastrukturråd . . . .14
Källor . . . .16
Introduktion
En väl fungerande infrastruktur är helt avgörande för ett fungerande modernt samhälle och ett konkurrenskraftigt näringsliv. Sveriges olika transportslag transporterar varje dag miljontals människor till och från sina arbetsplatser, patienter till sjukhusen och varor från fabriker till avsättningsmarknader och till butiker. Ledningar transporterar färskvatten och avfall till och från våra hem och sjukhus, telefon- och IT-infrastruktur är helt avgörande för kommunikation och elnäten ger elektricitet till våra kaffebryggare och till industrins processer.
Ett modernt samhälle behöver således en väl utbyggd och väl fungerande infrastruktur för att vardagen ska fungera och är en grundförutsättning för näringslivets konkurrens- förmåga, för fortsatt tillväxt och för ökat välstånd.
Den infrastruktur vi bygger idag har samhället nytta av under lång tid, samtidigt som den givetvis behöver långsiktig kontinuerlig översyn och underhållsinsatser. Hur stor stock av infrastruktur ett land behöver, därav hur stora investeringar som behöver göras, beror på flera olika faktorer. Några av de viktigaste är storleken på befintlig infrastrukturstock, befolkningstäthet, geografiskt läge, urbaniseringstryck och ekono- misk mognadsgrad.
På senare år har det förts en allt livligare debatt att Sverige under flera decennier har underinvesterat i infrastruktur. Ekonomiprofessor Assar Lindbeck har argumenterat för att slopa överskottsmålet för offentliga finanser till förmån för högre investerings- nivåer i reala tillgångar så som infrastruktur.1 Assar Lindbeck har också argumenterat för att sälja statliga bolag och investera i infrastruktur med premissen att offentligt ägd infrastruktur är viktigare än offentligt ägda företag.2
Ett liknande resonemang förs av SNS Konjunkturråd som slår fast att de svenska investeringarna i infrastruktur och bostäder sannolikt varit mycket låga under de senaste decennierna, både i ett historiskt och i ett internationellt perspektiv.3
Sverige har idag ett utvecklat infrastruktursystem men många decenniers försummelse av framförallt drift, underhåll, reinvesteringar och till viss del utbyggnad har skapat ett kapacitetssvagt och störningskänsligt system. Inom transportinfrastrukturen visar sig bristerna tydligast i järnvägen, vilket varken är bra för privatresenärer, arbets- pendlare, det konkurrensutsatta näringslivet eller den järnvägsberoende industrin.
Trafikverket själva målar upp en tydlig bild av denna problematik i den så kallade Kapacitetsutredningen.4
Svenskt Näringsliv delar denna oro vilken beskrivs av ett antal företag i skriften
”Fem röster om godset – Industrins beroende av järnvägen” där den hårt konkurrens- utsatta exportindustrins förutsättningar och utmaningar belyses.5
1 DN Debatt (2008-01-20).
2 DN Debatt (2011-09-08).
3 SNS (2012).
4 Trafikverket (2012).
5 Svenskt Näringsliv (2012).
300 miljarder i infrastrukturskuld
Konsultbolaget WSP Analys & Strategi har på Svenskt Näringslivs uppdrag gjort en beräkning av den svenska infrastrukturskulden.6 Beräkningen visar att de samlade svenska investeringarna i infrastruktur mer än halverats de senaste 50 åren. Investe- ringarna uppgick till nära 4 procent av BNP vid mitten av 1960-talet. Under 1970- och 80-talet sjönk denna andel kontinuerligt för att under de senaste två decennierna stabilisera sig på en nivå kring 1,5 procent av BNP.
När ekonomin växer ökar belastningen på vägar, spår, elnät, vatten- och avlopp med mera. Det innebär att det samlade värdet på infrastrukturen, den så kallade kapital- stocken, långsiktigt bör växa i samma takt som BNP.
De senaste tre decennierna har dock värdet på kapitalstocken vuxit väsentligt lång- sammare än BNP. I slutet på 1970-talet motsvarade detta värde nära 80 procent av BNP, en andel som idag minskat till omkring 60 procent.
Stocken av infrastruktur hade behövt vara värd omkring 300 miljarder mer år 2010 för att, mätt som andel av BNP, vara lika stor som genomsnittet för perioden 1968- 1978, vilket i rapporten antas vara en långsiktigt hållbar nivå på infrastruktur- investeringarna. Denna differens kan ses som ett mått på Sveriges infrastrukturskuld.
En skuld som är ungefär jämnt fördelad mellan kommunikationsinfrastruktur och infrastruktur för energiöverföring samt vatten och avlopp.7
Infrastrukturskulden kan också komma, vid oförändrade investeringsnivåer, att fortsätta öka under överskådlig framtid. Vid oförändrade nivåer, med en skuld på 300 miljarder år 2010, kommer den tilltagande förslitningen av kapitalstocken att öka skulden till 700 miljarder kronor år 2025.
Trots detta visar rapporten att statens amorteringsvilja på infrastrukturskulden är generellt låg. Ett exempel på detta är regeringens finansiella ram för investeringar i transportsystemet under perioden 2014–2025. För perioden avsätts totalt 522 mil- jarder kronor, där 281 miljarder ska allokeras till nyinvesteringar och resterande 241 miljarder avsätts till drift, underhåll och reinvesteringar. Rapporten visar att, jämfört med den tidigare planperioden, är detta ett nödvändigt men otillräckligt tillskott utifrån ett infrastrukturskuldsperspektiv. De planerade investeringarna i transportsystemet fram till 2025 kommer inte att räcka till för att upprätthålla investeringarnas andel av BNP.
Dilemmat är också att den demografiska utvecklingen, med allt fler äldre i vårdkrävande ålder och en marginellt växande andel arbetsför befolkning, medför att konkurrensen kommer att hårdna om de framtida offentliga skattemedlen. Detta gör det tveksamt om infrastrukturskulden kan amorteras med enbart anslag från statskassan och över löpande statsbudget.
6 Svenskt Näringsliv (2013). Infrastrukturskulden är beräknad på de totala (offentliga och privata) bygg- och anläggnings- investeringarna för transportinfrastruktur och infrastruktur för energiöverföring och vatten & avlopp.
7 I begreppet kommunikationsinfrastruktur innefattas Landtransporter, Luftfart, Sjöfart, Post- och telekommunikation.
För ytterligare beskrivning se Svenskt Näringsliv (2013), s. 13 ff.
Solida statsfinanser till priset av låga investeringar i långsiktig tillväxt Sedan den ekonomiska krisen på 1990-talet har den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet förbättrats kraftigt. Viktiga reformer som en självständig central- bank med inflationsmål och ett finanspolitiskt ramverk har bidragit till att en netto- skuld på 25 procent av BNP har vänts till en nästan lika stor nettoförmögenhet.
Av detta kan tre slutsatser dras. För det första, har den starka fokuseringen på att få ordning och reda på de offentliga finanserna lett till resultat. I själva verket har det gått bättre och snabbare än vad som förutsågs från början. Vi är nu i ett helt annat läge.
För det andra, har en negativ bieffekt av överskottsmålet varit att långsiktiga tillväxt- främjande investeringar, så som i infrastruktur, har fått stå tillbaka. Detta kan ha varit nödvändigt tidigare när trovärdigheten för den svenska staten var låg på kapital marknaderna. Men det är knappast ett hållbart argument idag.
För det tredje, att ett starkt ramverk är viktigt för att vända ett underskott till över- skott. Om detta kunde göras på ett område så kan det göras på andra områden.
Nu har vi inte längre något underskott i de offentliga finanserna. Det vi har istället är en infrastrukturskuld.
Förslag till ett nytt
infrastrukturpolitiskt ramverk
I följande avsnitt presenteras förslag till att förstärka effektiviteten och tillväxteffekten av infrastrukturinvesteringar. Vår förhoppning är att förslagen kan fungera som dis- kussionsstartare för ett nytt infrastrukturpolitiskt ramverk. Vi anser att ett sådant behöver möta följande målbilder:
• Säkerställa ytterligare resurser till infrastrukturinvesteringar för att amortera på infrastrukturskulden.
• Höja effektiviteten i allokeringen av resurser mellan infrastrukturprojekt.
• Stärka den dynamiska utvecklingen vid infrastrukturprojekt.
• Säkerställa en kontinuerlig, oberoende och sammanhängande utvärdering av svensk infrastrukturpolitik.
Till läsaren:
Notera är att infrastrukturskulden är beräknad på de totala (offentliga och privata) bygg- och anläggningsinvesteringarna för transportinfrastruktur och infrastruktur för energiöverföring, vatten och avlopp . De förslag till ett nytt infrastrukturpolitiskt ramverk som presenteras i detta papper behandlar däremot enbart transportinfrastruktur och specifikt väg och järnväg .
1 Holdingbolag för
infrastrukturinvesteringar
Sedan 2005 är den offentliga sektorns finansiella tillgångar större än skulderna.
Nettot har fortsatt att förbättras och den offentliga sektorns finansiella netto- förmögenhet uppgick år 2011 till 21 procent av BNP.
Ser man på statens finansiella tillgångar så är man hel- eller delägare i sammanlagt 58 bolag. Värdet på statens företagsinnehav uppskattas till 580 miljarder kronor.8 Vissa av företagen är aktiva på fria marknader och andra är mer av monopolverksamhet.
Nyligen har Ägarutredningen föreslagit att den statliga ägarstyrningen ska förbättras genom att två holdingbolag skapas som sedan i sin tur styr de statliga bolagsinnehaven.
Det ena holdingbolaget sköter företag som i första hand syftar till att skapa ekonomiskt värde och det andra holdingbolaget företag som främst ska skapa samhällsnytta.
Svenskt Näringsliv har i sitt remissvar tillstyrkt förslaget att på detta sätt professio- nalisera den statliga ägarstyrningen.9 Detta inte minst då vi den senaste tiden har sett exempel på hur den statliga ägarstyrningen har uppvisat brister. En naturlig slutsats av detta är att fler av statens finansiella innehav borde privatiseras. Men i väntan på en sådan utveckling är det ett minimikrav att styrningen av innehaven sker på ett mer rationellt sätt.
Staten har förutom de finansiella tillgångarna även materiella tillgångar. Där ingår infrastruktur som vägar och järnvägar, vissa byggnader och försvarsmaktens tillgångar.
I årsredovisning för staten bokförs dessa tillgångar till ett värde på 460 miljarder kronor.10 Dessa realtillgångar räknas inte in i den finansiella nettoställningen.
Skillnaden i redovisningssätt får konsekvenser. Finansiella tillgångar räknas med, medan materiella tillgångar inte gör det. Tillgångar som ligger i SJ och Green Cargo räknas in eftersom dessa är bolagiserade. Det här gör att tågen räknas som tillgångar medan rälsen som tågen går på inte räknas med, då de i de allra flesta fall inte är bolagiserade.
Genom att stora delar av infrastrukturen inte räknas med, framstår den offentliga sektorns finanser som sämre än vad de i verkligheten är. Det kan man i sig tycka är ett problem. Men än viktigare är att det som inte syns också riskerar att hamna i bakvattnet i styrningshänseende.
Fokus har på senare tid legat på hur de finansiella tillgångarnas ägarstyrning kan förbättras. Det är helt klart viktigt, men i jämförelse har de materiella tillgångarna lämnats ännu mer vind för våg. Det råder stor osäkerhet om deras värdering och ägarstyrningen är svag.
Tveksamma affärer i finansiella innehav upptäcks, uppmärksammas och granskas hårt i media. Motsvarande tveksamheter i den materiella förmögenhetsmassan slinker
8 Regeringskansliet (2011), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2011.
9 Svenskt Näringsliv (2012), Remissvar, Dnr 76/2012.
10 Regeringskansliet (2011), Årsredovisning för staten 2011, s. 151.
lättare igenom. Oavsett om det rör sig om en olönsam nyinvestering eller bristande underhåll som gör att värdet urholkas på tillgången.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att den offentliga sektorns finanser är i gott skick i Sverige. Tillgångarna är större än skulderna trots att man bara räknar med de finansiella tillgångarna. Räknar man även med de materiella tillgångarna så ökar marginalerna än mer. Samtidigt är det tydligt att det skiljer sig mycket åt hur de statliga tillgångarna förvaltas och det finns risker för att avkastningen inte blir så bra som den skulle kunna bli.
Ett sätt att komma till rätta med dessa problem vore att utvidga rollen för det planerade statliga holdingbolag som avses förvalta finansiella innehav (det bolag som syftar till att skapa ekonomiskt värde).
Ett statligt holdingbolag som har kompetens att förvalta finansiella tillgångar kan också ges i uppdrag att förvalta investeringar i fysisk infrastruktur. Figur 1 visar hur en sådan konstruktion kan se ut.
Figur 1. Holdingbolag för finansiering av infrastruktur.
Holdingbolaget ges mandat att även äga infrastrukturbolag. I ägardirektivet anges att avyttringar av finansiella innehav kan användas för att finansiera nyinvesteringar i infrastrukturbolag. Ett grundläggande krav för holdingbolagets alla innehav är att de ska syfta till ekonomisk avkastning. Detta krav gäller även nytillkommande infra- strukturinvesteringar.
Samhällsekonomiskt lönsamma infrastrukturprojekt som inte ryms i den ordinarie statsbudgeten kan organiseras som infrastrukturbolag. Om holdingbolaget finner ett projekt lönsamt kan man besluta att ge statlig finansiering till nybyggnationen.
Pengarna tas från privatiseringsintäkter i den statliga bolagsportföljen. Den skissade lösningen leder med andra ord bara till en omfördelning av den statliga förmögenhets- massan och är därmed politiskt neutral.
Infrastrukturbolaget sluter i sin tur ett funktionsavtal med staten. En väg eller järnväg byggs enligt de krav och specifikationer som staten anger. Så länge leveransen uppfyller kraven betalar sedan staten årlig ersättning till infrastrukturbolaget.
Denna ägarkonstruktion medför att rationellt beslutsfattande främjas i alla led.
I investerarrelationen mellan infrastrukturbolaget och holdingbolaget blir fokus på ekonomisk avkastning och hur man kan uppnå att infrastrukturbolaget säkrar sitt inkomstflöde. I kontraktet mellan staten och infrastrukturbolaget sätts ett pris som lätt kan vägas mot den nytta som staten ser med den nya infrastrukturen.
En annan fördel är att staten kan periodisera sina kostnader för infrastrukturutbygg- naden. Kostnaderna hamnar tidsmässigt synkroniserat med de samhällsekonomiska intäkterna. I det nuvarande regelverket kostnadsförs infrastrukturinvesteringar direkt.
Detta har missgynnat sådana investeringar som under överskottsmålets regim har tvingats slåss med löpande utgifter för innevarande år.
Med nuvarande redovisningsregler skulle ett skifte från finansiella till fysiska tillgångar se ut som en försämring av statsfinanserna. Skiftet skulle därför vara svårt att genom- föra inom ramen för överskottsmålet. Genom att använda holdingbolagslösningar kommer man runt detta redovisningsproblem och redovisningen kommer att bättre stämma överens med verkligheten.
Ett statligt holdingbolag som kan investera i infrastruktur skulle innebära att:
• Infrastrukturtillgångar synliggörs som finansiella tillgångar.
• Genomlysningen av statens förmögenhetsmassa blir mer transparent.
• Lönsamma infrastruktursatsningar inte längre missgynnas inom ramen för över- skottsmålet, utan endast de reala årliga kostnaderna räknas som kostnader.
• Den samhällsekonomiska bedömningen av nya projekt skärps då beslutsfattarna tvingas kontraktsätta sådant som tidigare ”bara” var underlagsmaterial till politiska investeringsbeslut.
2 Försäkringsbolag som
finansiärer av infrastruktur
Förslaget med ett statligt holdingbolag som kan äga infrastruktur kräver ingen privat ägarmedverkan. Det är i första hand ett annorlunda sätt att organisera det statliga ägandet så att styrningen blir mer rationell, mer inriktad på samhällsekonomisk lön- samhet och att mer resurser kan frigöras för att öka investeringarna. Men holding- bolagslösningen går också bra att kombinera med ökad privat finansiering.
Infrastrukturprojekt karaktäriseras av att ha stora initiala kostnader vid byggnationen av vägen, järnvägen, bron, tunneln etc. Intäkterna från investeringen kommer först när projektet är färdigbyggt och då är de löpande underhållskostnaderna normalt relativt låga. Infrastruktur är också en långsiktig investering, exempelvis en väg har egentligen ingen tidsbegränsning så länge underhåll och reinvesteringar sköts.
Denna karaktär på tillgångarna passar på flera punkter in på försäkringsbolag som har behov av säkra placeringar som ska matcha det framtida försäkringsåtagandet.
Vid årsskiftet 2011/2012 uppgick de svenska livbolagens placeringstillgångar till 2 374 miljarder kronor.11 Om enbart 5 procent av dessa placeringstillgångar avsätts till infrastrukturprojekt innebär det således närmare 120 miljarder kronor.
En struktur för att få försäkringsbolag att investera i infrastruktur kan se ut enligt följande:
• Försäkringsbolag tillåts att äga infrastrukturbolag som finansierar, bygger och driver enskild infrastruktur.
• Detta sker enskilt eller i ett konsortium av flera försäkringsbolag och/eller med stat/kommun.
• Försäkringsbolaget/konsortiet får i utbyte rätt till intäkter från infrastrukturen under en förbestämd tidsperiod (fortsättningsvis ”intäktsperiod”). Detta kan ske på något av följande sätt:
1. En avgift från staten eller kommunen baserat på antal brukare.
2. En fast årsavgift från staten eller kommunen.
• Under intäktsperioden ansvarar försäkringsbolaget för underhåll.
• När intäktsperioden är slut upphör rätten till intäkter liksom ansvaret för underhåll.
Val av intäktsmodell medför skillnader i risk för försäkringsbolaget. Enligt modell 1 kan intäkterna variera mellan olika år. Kostnaderna för underhåll varierar också delvis på grund av hur mycket infrastrukturen nyttjas. En del av underhållet är emeller tid en fast kostnad och varierar därför inte. Denna rörliga intäktsmodell anpassar intäkterna till den långsiktiga nyttjandeutvecklingen av infrastrukturen.
Enligt modell 2 är intäkten fastställd och garanterad av staten/kommunen varför det är en högre grad av förutsägbarhet. Kostnaderna för underhåll varierar dock beroende på nyttjandegraden. Nettointäkten är därmed fortfarande behäftad med viss osäkerhet.
För att parera för större oväntade nyttjandechocker under intäktsperioden kan en justering av den fastställda intäkten göras utifrån vissa på förhand givna parametrar, till exempel vart femte år.
11 SCB (2012)
Intäkterna till försäkringsbolaget kan också konstrueras som en kombination av modell 1 och 2. Man kan också använda sig av andra parametrar som tillgänglighet, kvalitetsnormer etc för att kontrollera att stat/kommun får det de beställt.
Rättigheten till intäkten bör konstrueras så att den anpassas till de specifika krav som gäller för ett försäkringsbolag. En möjlighet för försäkringsbolaget att göra en exit, det vill säga sälja intäktsrättigheten, kan vara nödvändig. Ytterligare hänsyn till regel- verket för försäkringsbolag och i Solvens II kan behövas.12
Schematiskt kan kostnaderna och intäkterna utfalla enligt figur 2. Intäktsflödet börjar när infrastrukturen är klar att användas. Beroende på vald intäktsmodell är intäkterna fasta eller varierar över tid. Intäkterna kan i början eventuellt begränsas något av att det finns vissa inkörnings- och inprovningsperioder innan fullt användande är möjligt.
Genom att sluttidpunkten är fastställd redan från början finns starka incitament att få investeringen färdig i tid.
Figur 2. Kostnader och intäkter för försäkringsbolag vid infrastrukturinvesteringar.
12 Solvens II är ett EU-regelverk som bygger på kvantitativa krav för beräkning av kapital, kvalitativa krav på riskhantering och intern kontroll och krav på publik information till marknaden. Regelverket syftar till att stärka sambandet mellan solvens- krav och risker för försäkringsbolag och ska ge ett bättre konsumentskydd. Se exempelvis Finansinspektionens hemsida för mer information.
Icke offentliga ägare har också större möjligheter att vara fria i upphandling av infrastruktur. Detta innebär bland annat att de i större utsträckning kan använda så kallade funktionsupphandlingar.
Enligt Solvens II ställs tydliga krav på att försäkringsbolagens intäkter ska matcha de försäkringsåtaganden som finns och de likviditetsbehov som dessa medför. Inves- teringar med längre löptid medför också högre risk enligt de beräkningsmodeller som används. Risken i infrastrukturinvesteringar enligt den modell som skisseras här behöver emellertid inte vara högre än risken i statsobligationer. Detta följer av att det inte är större risk att låna ut pengar till staten Sverige i form av en statsobligation än att göra en investering på staten Sveriges vägnar och få en garanti (intäktsrättighet) om årlig avkastning under en bestämd tidsperiod. Likheterna är stora med en kupong- obligation med ett nominellt värde på 0 kronor och en årlig kupongränta (i form av avgift från stat/kommun).
Fördelarna med att få in försäkringsbolagen som investerare är bland annat:
• Det kan tillföra nytt kapital till infrastrukturinvesteringar.
• Försäkringsbolagen har starka incitament att hålla nere såväl produktionskostnaden som kostnaden under hela intäktsperioden. Detta medför att kompromisser på den initiala investeringen motverkas av att det ger högre underhållskostnader.
• Försäkringsbolagen bidrar till att få en effektivare prioritering mellan olika infrastrukturprojekt.
3 Infrastrukturråd
Infrastrukturprojekt påverkar samhällsutvecklingen både på kort och på lång sikt.
Däremot är det svårt att med hög träffsäkerhet prognostisera de samhällsekonomiska effekterna på medellång- och lång sikt när en infrastruktursatsning ska göras. Detta, menar vi, ger ett relativt stort utrymme för godtycklighet och politisk populism.
För att avgöra och stötta beslutsfattandet om ett infrastrukturprojekts samhälls- ekonomiska lönsamhet har Sverige en lång tradition och kompetens i att utveckla samhällsekonomiska kalkyler. Den samhällsekonomiska kalkylen baseras dels på fast- ställda parametrar, till exempel att varje sparad reseminut ger en viss samhällsekono- misk vinst, likaså för varje liv som förväntas sparas till följd av ökad trafiksäkerhet och miljöeffekter etc.
Andra delar av den samhällsekonomiska analysen är däremot svårare att fastställa.
Det gäller till exempel hur stor inflyttning till Malmö som Öresundsbron skulle generera, hur många fler som kommer att välja tåg istället för taxi till följd av Arlandabanan eller hur pendlings- och godstrafikmönster kommer att förändras på grund av en investering som exempelvis Botniabanan.
Den samhällsekonomiska kalkylen för en infrastrukturinvestering syftar till att inkludera alla nyttor och kostnader som infaller under kalkylperioden men detta syfte uppnås inte. I praktiken är det endast den ekonomiska värderingen av lägre transportkostnader och kortare restid som inkluderas. På nyttosidan i kalkylen underskattas systematiskt en rad ekonomiska faktorer, speciellt när det gäller gods- transporternas nyttor. I detta finns en stor utmaning och utvecklingspotential i det framtida förbättringsarbetet av kalkylerna.13
Trots bristerna är samhällsekonomiska kalkylmodeller det bästa som står till buds för att prioritera mellan olika infrastrukturinvesteringar. Alternativet till dessa är rena gissningar. Beslutsfattare kan naturligtvis göra en prioritering baserad på andra grunder, till exempel regionalpolitiska skäl. Detta medför emellertid att besluten kan bli frukten av nyckfullhet eller påverkas av olika intressegruppers förmåga till poli- tisk opinionsbildning.
Idag är det staten som har huvudansvaret för och förvaltar den svenska transport- infrastrukturen. Staten satsar årligen mångmiljardbelopp på att utveckla och underhålla landets infrastruktur. Trafikverket ansvarar för långsiktig planering av transportsystemet för alla trafikslag samt för byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järn- vägar. Beslutsunderlag i form av samhällsekonomiska konsekvensanalyser är en del av denna planering. Större åtgärder ska emellertid godkännas av regeringen. Regeringen sätter också budgetramarna för nyinvesteringar och underhåll som sedermera god- känns av riksdagen.
13 Se exempelvis Svenskt Näringsliv (2011), s. 27 ff. för en utförligare diskussion om samhällsekonomiska kalkyler.
Vi anser att det finns starka skäl att öka transparensen och granskningen av besluts- processen kring framtagandet av investeringsramen för utveckling av transportsystemet samt de underlag som ligger till grund för besluten.
Effektivare urvalsprocesser är ett skäl och att bedöma den övergripande investerings- nivån och fördelningen mellan olika infrastrukturslag är ett annat.
Vi menar att det bör tillsättas ett infrastrukturråd, med det Finanspolitiska rådet som förlaga, för att få till en kontinuerlig, oberoende och sammanhängande utvärdering av svensk infrastrukturpolitik. Några av infrastrukturrådets huvuduppgifter skulle vara:
• Att kontinuerligt följa upp hur den svenska infrastrukturpolitiken följer de upp- satta transportpolitiska målen och att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Inom ramen för detta uppdrag bör rådet vara beställare och granskare av exempelvis en årligt återkommande rapport angående kapacitetsutnyttjandet i det svenska transportsystemet.
• Att granska berörda instanser som utvecklar och förbättrar de samhällsekonomiska kalkylmodellerna. Syftet är att öka kvaliteten i myndigheters, riksdagens och regeringens beslutsunderlag för att bättre kanalisera de offentliga medlen till de mest samhällsekonomiskt lönsamma och angelägna projekten.
• Att kontinuerligt granska avslutade och pågående infrastrukturprojekt i syfte att säkerställa att det finns tillförlitlig och transparent redovisning av projektens sam- hällsnytta och kostnadsutveckling. Syftet är att öka medvetenheten om kostnads- kontroll och produktivitetsutveckling samt tillgodose ett effektivt användande av de gemensamma skattemedlen.14
Rådet ska också årligen presentera en rapport med ett utlåtande vilken ska vara offentlig och debatteras i riksdagen. Rådets ledamöter ska tillsättas av riksdagen och vara oberoende från regeringen.
14 En förlaga till detta är Riksrevisionens granskningsstrategi ”Infrastruktur på nya villkor”.
Källor
DN Debatt (2008-01-20), Slopa överskottsmålet och använd pengarna nu, http://www.dn.se/debatt/slopa-overskottsmalet-och-anvand-pengarna-nu.
DN Debatt (2011-09-08), Så kan Sverige få fram pengar till ny infrastruktur, http://www.dn.se/debatt/sa-kan-sverige-fa-fram-pengar-till-ny-infrastruktur.
Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2011.
Regeringskansliet, Årsredovisning för staten 2011, sid 151.
SNS (2012), Enkla regler – svåra tider: behöver stabilitetspolitiken förändras, Konjunkturrådets rapport 2012, SNS Förlag.
SCB (2012), Försäkringsbolagen under 2011, FM 12 SM 1203, korrigerad version (2012-09-19).
Svenskt Näringsliv (2011), Infrastrukturens roll för omvandling och tillväxt – behovet av uthållig strategi.
Svenskt Näringsliv (2012), Fem röster om godset – Industrins beroende av järnvägen.
Svenskt Näringsliv (2012), Remissvar på Betänkandet ”Ekonomiskt värde och samhällsnytta”, Dnr 76/2012.
Svenskt Näringsliv (2013), Infrastrukturskulden.
Trafikverket (2012), Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag på lösningar till år 2025 och utblick mot år 2050.
