Det Europeiska rådet och dess utveckling
En analys av det Europeiska rådet utifrån Historisk Institutionalism
Författare: Ludvig Rystad Handledare: Helena Ekelund Examinator: Helen Lindberg Termin: HT15
Ämne: Statsvetenskap Nivå: Kandidatuppsats
Abstrakt
The European Council is today an important and powerful institution in the EU. Starting as just informal meetings among the leaders of the European community in the 1960's, it has now developed and has become one of the seven institutions in the European Union. The study uses Historical Institutionalism as theory and process-tracing as method. Historical Institutionalism is providing the paper with the analysis tools. With critical juncture, positive feedbacks, path-dependency and sequencing as analysis tools the paper is explaining and analyzing the European Council from an historical institutionalistic perspective and also is identifying actors that are either promoting the progress of the European Council or are opponents of the progress of the European Council. The study shows that the critical juncture took place at the summit in Paris 1974 and therefore the institution was led into path dependency. The result of the critical juncture and the path dependency is that the institution is lacking options of changing itself. Instead the critical juncture is making the institution predictable in regard to which direction it's going to take due to the positive feedbacks and sequencing and therefore it is just going deeper in the path-dependency and making it harder to change direction the further down the same path the institution is going. Looking at the history, the study shows that the leaders of Germany and France has been important actors for institutional development for the European Council, but that the United Kingdom and Denmark often in the history has been negatively of institutional change, no matther who's prime minister at the time.
Nyckelord
Europeiska rådet, Europeiska Unionen, Historisk Institutionalism , Institutionell utveckling
Innehållsförteckning
1 Inledning...3
1.1 Problemformulering...3
1.2 Syfte...4
1.3 Frågeställningar...4
1.4 Tidigare forskning...5
2 Teori...6
2.1 Historisk Institutionalism...6
2.1.1 Teoretisk ramverk...6
2.1.2 Vad är en institution?...7
2.1.3 Centrala aspekter inom Historisk Institutionalism...7
2.1.4 Processen för institutionell förändring...9
2.1.5 Kritik av teori och diskussion om alternativa teorier...10
3 Metod och material...11
3.1 Process-spårning...11
3.2 Validitet och reliabitet...11
3.3 Avgränsningar...12
3.4 Material...13
4. Analys...13
4.1 Paris, 1974...13
4.2 London, 1977 ...16
4.3 Europeiska Enhetsakten...18
4.4 Maastrichtfördraget...21
4.5 Amsterdamfördraget...24
4.6 Nicefördraget...26
4.7 Lissabonfördraget...27
5 Resultat...30
5.1 Svar på frågeställningarna...30
5.2 Egna reflektioner och slutdiskussion om resultatet...33
5.3 Förslag på vidare forskning...34
Referenser ...35
Böcker...35
EU-fördrag...35
Digitala Källor...36
1 Inledning
Det Europeiska rådet är idag en av sju institutioner inom EU. Men det är inte en EU- institution som andra. Den skiljer sig i det att inte har ett säte, sekretariat. Det
Europeiska rådet existerar endast när sats- och regeringscheferna tillkallas till formella eller informella möten ett par gånger om året och till skillnad mot de andra
institutionerna i EU inrättades inte det Europeiska rådet genom något av de
grundläggande fördragen. I stället institutionaliserades rådet 1974 och nämndes för första gången i ett fördrag långt senare i den europeiska enhetsakten och institutionen blev officiellt vid inrättandet av Lissabonfördraget 2009. Idag är det Europeiska rådet EU:s högsta organ, dock skall det poängteras att det är ministerrådet som är EU:s högsta beslutande organ. (Tallberg 2013: 127ff)
Redan på 1960-talet möttes stats- och regeringschefer inom det dåvarande europeiska samarbetet och diskuterade utvecklingen av sammarbetet inom Europa i informella sammankomster. Sedan dess har dessa möten utvecklats från mötespraxis, till
institutionerande, till att nämnas i ett fördrag och till att bli ett tungt politiskt organ och en officiell institution inom EU med betydande makt och inflytande i EU. (Wessels 2016: 3ff). Idag är det Europeiska rådet en av de mer uppmärskammade institutioner med massmediala tillställningar som sker vid toppmöten. Intresset för denna institution har efterhand ökat för det europeiska rådet, inte minst med anledning av den flyktingvåg som kom till EU-området där det Europeiska rådets möten duggade tätt inpå varandra för att försöka komma till en lösning på flyktingmottagandet. 2015 tillkallades det europeiska rådet hela elva gånger medan Lissabonfördraget säger att det skall tillkallas minst två gånger på sex månader.(Lissabonfördraget: Artikel 15.3) (Europeiska rådets möteskalender: 2015)
1.1 Problemformulering
Europa och EU har genomgått stora förändringar sedan skapandet och dagens EU ser radikalt annorlunda ut än vad det gjorde tidigare. EU har efter hand utvidgats och allt fler medlemstater har tillkommit, Europa som kontinent har gått igenom olika
geopolitiska lägen och EU har stått inför olika utmaningar. Detta gör att EU och dess institutioner har varit tvungna att anpassa sig till dessa nya förhållanden. (Tallberg
2013: 19ff) Eftersom det Europeiska rådet idag är det högsta organet i EU och har stor medial uppmärksamhet så torde det vara av intresse att undersöka och förklara vad som har bidragit till utvecklingen av institutionen och varför det har blivit som det är, där det Europeiska rådet idag får utstå kritik med anledning av flyktingkrisen och oenigheten inom institutionen som har hindrat eventuella lösningar. (BBC 2015: np) Och trots att det Europeiska rådet är det högsta organet inom EU så har de den positionen i kraft av bestämmelser av en väldigt vag karaktär.(Wessels 2016: 172)
Med nya utlåtande, fördragsändringar och fördrag har det Europeiska rådet utvecklats sedan dess institutionaliserande 1974 och därmed ger det utrymme för att analysera utvecklingen utifrån en respektabel och etablerad teori för att förklara utvecklingen av EU:s högsta organ. För statsvetenskapen torde detta vara av högt intresse, då är
forskningen på det Europeiska rådet enligt Jonas Tallberg bristfällig och mycket tyngd har lagts på andra institutioner inom EU. Detta förklaras vid tidigare forskning (1.5) Därmed ämnar denna studie inte bara att ge svar på de frågeställningar studien har, utan också att tillföra förklaringar av det Europeiska rådet och en förståelse för denna viktiga institution som i en viss mening har kommit i en forskningsskugga jämfört med andra institutioner inom EU. Därmed ämnar studien att besvara den primära frågeställningen Hur kan man förklara det Europeiska rådet och dess utveckling utifrån historisk institutionalism? Och med att analysera det Europeiska rådet och ge svar på frågeställningen tillför därmed studien forskning på en institution där forskningen annars är bristfällig.
1.2 Syfte
Studiens syfte är att utifrån ett historisk institutionalistisk perspektiv förklara det Europeiska Rådet och dess utveckling. Frågan är influerad av den valda teorin. När analysen av fallet sker så skall studien också kunna identifiera aktörer som antingen driver på utvecklingen av institutionen eller tväremot, gör motstånd mot utvecklingen.
1.3 Frågeställningar
1. Hur kan man förklara det Europeiska rådet och dess utveckling utifrån Historisk institutionalism?
2. Vilka pådrivande aktörer går det att identifiera i utvecklingen av det Europeiska rådet?
3. Vilka motståndskraftiga aktörer går det att identifiera i utvecklingen av det Europeiska rådet?
1.4 Tidigare forskning
Utbudet är brett när det kommer till verk som tar sig an att beskriva de olika
institutionerna inom den Europeiska Unionen, Europeiska rådet inkluderat. I flertalet verk som behandlar institutioner i Europeiska Unionen förklaras det Europeiska Rådets funktion, men också dess historia beskrivs. Dock förklaras historian ofta i ytliga termer och fokus ligger på funktionen institutionen har i dagsläget.
I boken Theoretical Approaches to European Integration, skriven av Sabine Saurugger, tar författaren upp olika teorier och applicera dem på den europeiska integrationen och den Europeiska Unionen i stort. Ett kapitel i boken tar upp teorin instutionalism och en del av kapitlet tar upp historisk institutionalism specifikt som teori.(Saurugger 2014: 90) Två andra teorier inom instutionalismen tas också upp i boken, nämligen sociologisk institutionalism(Ibid: 94) och rationell institutionalism. Sabine Saurugger tar upp skillnaderna mellan RCI och historisk institutionalism när det kommer till studier av EU och påpekar sedermera att historisk institutionalism för det mesta har applicerats på den europeiska kommissionen samt europaparlamentet.(ibid: 92)
I Bargaining Power in the European Council påpekar Jonas Tallberg att trots att det Europeiska rådet är en av de sju institutionerna i EU, och dessutom en väldigt mäktig sådan, så är forskningen på institutionen förvånansvärt begränsat. En anledning som Jonas Tallberg tar upp är det Europeiska rådet som en väldigt intim institution som ofta verka inom stängda dörrar och odokumenterade möten. (Tallberg 2007: 2) Jonas
Tallberg undersöker i Bargaining Power in the European Council orsakerna till de olika förhandlingsstyrkorna i institutionen mellan aktörerna. Jonas Tallberg efterfrågar mer forskning av institutionen och menar att det finns brist i forskning angående det Europeiska rådet och verket skall ses som ett första steg mot en mer avancerad
förståelse och framtida forskning om det Europeiska rådet och dess förhandlingar under toppmötena. (Tallberg 2008: 25) Jonas Tallberg efterfrågar en annan typ av forskning än vad min studie ämnar göra, då Jonas Tallberg menar att forskning och studier av det
Europeiska rådet tenderar att handla om just historiska händelser och utveckling över tid. (Tallberg 2008: 25)
2 Teori
Denna studie är en kvaliativ fallstudie. Fallet är det Europeiska rådet och i och med studiens syfte och karaktär så krävs det en stor mängd av texter och material. Det teoretiska ramverket jag har valt och den teori som analysverktygen kommer ifrån är Historisk Institutionalism som tillhör den nyinstitutionalistiska skolan.
2.1 Historisk Institutionalism
Det finns flera olika etablerade forskare som är anhängare av historisk institutionalism.
Katherine Thelen, Sven Steinmo, Peter Hall och Rosemary Taylor använder alla av HI, bara för att nämna några. Dock har jag valt att använda mig främst av Paul Piersons tankar kring historisk institutionalism som han lägger fram i sin bok, Politics In Time utgiven av Princeton University Press, 2004.
2.1.1 Teoretisk ramverk
Historisk institutionalism är den teorin som används för denna studie. Historisk institutionalism är att betrakta som en av de olika nyinstitutinalistiska teoribildningar, där det också går att finna bland annat normativ institutionalism, sociologisk
institutionalism, rational choice institutionalism och nätverks institutionalism. (Marsh &
Stoker 2002: 96) Nyinstitutionalism är en fortsättning på traditionell institutionalism med det bästa traditionell institutionalism kan erbjuda, men med tydligare och sofistikerad teoretisk ramverk.(Marsh & Stoker 2002: 97)
Nyinstitutionalismen har ändrat fokus på en del som var centralt för den traditionella institutionalismen. Bland annat har man gått från formell till informell syn på
institutionerna, alltså tar nyinstitutionalister också hänsyn till informella konventioner och inte endast formella som traditionella institutionalister gör. Nyinstitutionalister går från en statisk uppfattning av institutioner till en dynamisk, vilket betyder att
nyinstitutionalister tittar på hur institutionell stabilitet åstadkommes via handlingar av mänskliga aktörer och att man måste titta på processer inom institutioner över tid.
Nyinstitutionalister går också från självständighet till förankring, vilket betyder att
nyinstitutionalister menar att politiska institutioner inte är självständiga ting som verkar och finns utan förankring i den tid och i den situation instituton verkar i.
Nyinstitutionalister menar alltså att institutioner är förankrade i särskilda sammanhang.
Från ett fokus på organisationer till ett fokus på regler. Detta betyder att
nyinstitutionalister tittar på institutioner som regeluppsättningar som sätter spelreglerna och handlingsutrymmet för beteendet av individuella aktörerna inom institutionen.
Nyinstitutionalister har också en mer värdekritisk inställning vilket betyder att de ämnar identifiera de olika sätt en institution förkroppsligar och formar samhälleliga normer och värderingar. Institutioner är alltså inte värdeneutrala, utan upprätthåller och är själva inbäddade I politiska värderingar. Den sista skiftningen nyinstitutionalister har gjort kontra traditionella institutionalister är att fokus har ändrats från en holistisk syn på institutioner till en mer uppdelad syn på institutionen där traditionella institutionalister tenderade att beskriva hela system där nyinstitutionalister menar att man måste titta på komponenterna inom institutionerna. (Marsh & Stoker 2002: 97ff)
2.1.2 Vad är en institution?
Enligt den nyinstitutionalistiska skolan kan en institution vara av en formell sort, såsom lagar, regler och konventioner, men man inkluderar också informella konventioner och tar därmed med normer och värderingar i sin analys. Genom att ta hänsyn till informella konventioner, och inte endast formella, får den nyinstitutinalistiska skolan en helt annan dimension i sitt synsätt på institutioner: den nyinstitutinalistiska skolan, där HI ingår, får en mer specifik och realistisk bild av vad det är som begränsar politiskt beteende samt beslutsfattande, än vad som hade varit ifall man endast skulle ta hänsyn till de formella konventioner. (Marsh & Stoker 2002: 103).
2.1.3 Centrala aspekter inom Historisk Institutionalism.
I de centrala aspekterna inom historisk institutionalism (HI) har jag valt att i studien lägga stor vikt vid framförallt fyra olika aspekter att använda mig av i analysen. De fyra aspekterna är det formativa momentet, stigberoende, feedbackeffekter samt sequencing.
Stigberoende (path dependency) betyder att det som händer i initialskedet har betydelse för möjliga utfall som kommer ske senare. Att när en institution har valt ett gå en viss väg och valt ett visst spår så är kostnaden att bryta upp det spåret och byta riktning alldeles för högt och därmed kommer institutionen att välja ett samma, påbörjade spår
trots att det finns andra valmöjligheter baserat på vilket spår som valdes initialt vid en annan tidpunkt. Alltså hindrar valet som institutionen gjorde tidigt handlingsutrymmet för vad som institutionen kan göra senare. Detta innebär att beslut som görs initialt är viktigt i analysen. Alltså är uppstår stigberoende nar en institution skapas, när
ursprungliga beslut fattas och när dessa institutioner och ursprungliga beslut formar den framtida utvecklingen, vilket gör att restriktioner bildas for framtida aktorers
handlingsutrymme. (Pierson 2004: 20ff) En metafor är liknelsen med ett träd. På en och samma stam finns det flera olika grena som ger andra alternativ. Och trots att man kan klättra till en annan gren och avvika från initialskedet så tenderar man att fortsätta på samma gren som man började med. (Pierson 2004: 20).
En viktig aspekt på stigberoende är att ju längre tid det går, och desto mer institutionen fastnar i ett visst spår, desto dyrare blir kostnaderna för att byta spår och att skapa ny riktning. Alltså ju längre tid institutionen är inne på ett spår, desto mindre är chansen att byta spår och skapa ett nytt stigberoende.(Pierson 2004: 21)
Det som genererar stigberoende är feedbackeffekter (positive feedback). Det är
feedbackeffekterna som gör att efter varje steg i en viss riktning ökar sannolikheten att institutionen skall forsätta på just det spåret och den riktningen. Det feedbackeffekterna gör är att förstärka institutionens initiala beslut och därmed gör att för varje steg i en viss riktning gör det svårare att byta riktning. Det är feedbackeffekterna som gör att ju längre ner på samma spår en institution går, desto svårare blir det at byta spår för institutionen i och med att kostnaderna för att göra detta skulle bli för höga. (Pierson 2004: 21ff) Alltså Feedbackeffekterna är det som gör att institutionerna fastnar i stigberoendet för att det är feedbackeffekterna som förstärker de initiala beslut som har gjorts(Peters 2012: 77). Paul Pierson menar att det finns fyra olika mekanismer som gör att feedbackeffekter är allmänt rådande: det centrala rollen av kollektivt beslutsfattande, den höga tätheten av institutionen, möjligheten av att använda politisk auktoritet för att behålla och öka den asymetriska maktfördelning samt institutionens inneboende
komplexitet och opacitet.(Pierson 2004: 30) Det finns också tre karaktärsdrag som gör att feedbackeffekter har en särskilt stark betydelse inom institutioner, vilket är
svagheten, ibland rent av saknaden, av effektivitetshöjande mekanismer för konkurrens och lärande, den korta tidshorisonten för de politiska aktörerna inom institutionen samt det inbyggda status-quo-tänktet. (Pierson 2004: 30ff).
Det formativa momentet är ett skede i historien som har haft en avgörande betydelse för den framtida vägen för institutionen. Det är det formativa momentet som låser fast institutionen och dess handlingsutrymme och det är vid det formativa momentet man kan spåra stigberoendet till. (Esaiasson 2012: 130) Stigberoende är alltså beroende av det formativa momentet, då det är vid det formativa momentet som stigberoendet börjar.
Det sista verktyget för analysen är sequencing. Sequencing innebär att tidpunkten och sekvenseringen också kan påverka resultatet av ett händelseförlopp och därmed påverkar det också det institutionella resultatet. Att ett beslut när det görs i en viss sekvens kan verka harmlöst när det sker, kan ha en väldigt stor påverkan i framtiden.
Sequencing är viktigt i analysen då det icke omvändbart det som händer, alltså steg i en sekvens av val gör att det blir icke reversibelt. Detta gör att sequencing inte är en cykel, utan ett stabilt utfall (Pierson 2004: 64). Sequencing gör att alternativ som förkastas i ett tidigt skede, förkastar också alternativ i ett framtida skede och därmed har tidiga beslut en stark inverkan på framtida resultat. (Ibid)
Därmed är dessa fyra analysverktygen viktiga i studien och analysen av det Europeiska rådet och det är de är till stor användning när man skall analysera fallet från ett
historiskt institutionalistiskt perspektiv.
2.1.4 Processen för institutionell förändring
Även om HI med de aspekter som har tagits upp i teoridelen 2.1.3 är en andvändbar teori för att förklara institutioners statiskhet och tröghet (Pierson 2004: 11), samt att Paul Pierson ser det som viktigare att studera institutionell utveckling snarare än institutionell förändring (Pierson 2004: 135), så går det att förklara institutionell
förändring och genombrott i processen med historisk institutionalistiskt perspektiv. Paul Pierson har identifierat tre olika tillvägagångssätt där institutionell förändring är möjlig och går att analysera utifrån HI. De tre tillvägagångssätten är layering, functional conversion samt diffusion. Layering innebär att nya institutionella faktorer läggs på de redan existerande institutionella faktorerna, functional conversion innebär att
institutioner som redan existerar får nya uppgifter och nya ändamål som därmed förändrade roller som också kan förändra institutionens funktionsätt. Diffusion skiljer sig från de de två föregående tillvägagångssätten då difussion innebär att hela
institutionen ersätts. När diffusion sker så sker det med konsensus hos aktörerna inom
institutionen. (Pierson 2004: 137ff)
2.1.5 Kritik av teori och diskussion om alternativa teorier.
Kritik har riktats mot hela den nyinstitutinalistiska skolan när det kommer till att förklara institutionell förändring. Kritikerna menar att det är vid den punkten den nyinstitutinalistiska skolan är som svagast och att mycket fokus från det
nyinstitutinalistiska skolan är utvecklingen av institutioner. (Marsh & Stoker 2002: 104) Och, som har nämnts, trots att det går att förklara institutionell förändring från ett historiskt institutionalistiskt perspektiv, så är användandet av HI primärt inte till för att förklara institutionell förändring, utan snarare institutionell utveckling. (Pierson 2004:
135) Dock är det en styrka Historisk institutionalism har, att kunna förklara
utvecklingen av institutioner med diverse mekanismer och verktyg och det skall sägas att Historisk institutionalism kan förklara institutionell förändring, även om fokus utifrån HI är att förklara utveckling av institution och inte förändring.
Det finns givetvis andra intressanta teorier inom den nyinstitutinalistiska skolan som studerar institutioner från en annan synvinkel. En annan nyinstitutinalistisk teori är Rational Choice institutionalism. Rational Choice institutionalism (RCI) menar att institutionella faktorer inte producerar ett beteende eller formar individer. Istället menar RCI att aktörer agerar för att maximera sin egen vinning utifrån sina preferenser.
Institutioner är skapade av människan för att målmedvetet lösa kollektiva problem.
Normativ institutionalism är en annan nyinstitutinalistisk teori. Normativ
institutionalism menar att politiska institutioner har inflytande över aktörer och påverka aktörernas beteende genom att forma deras normer, värderingar, intressen, identiteter samt aktörers övertygelser. Normativ institutionalister tar också hänsyn till
institutionens förankring i ett tidsmässig och kulturellt sammanhang, till skillnad från RCI som menar att institutioner finns för människor har skapat dem för att lösa
problem.(Marsh & stoker 2002: 95ff) Alltså finns det en väsentlig skillnad mellan RCI och normativ institutionalism och studera olika synvinklar i en institution.
Jämför RCI med HI och skillnaden är slående, då HI undersöker institutionens utveckling och hur institutionen är bunden och påverkad av sin historia, medan RCI menar att aktörers vinstintresse är centralt för att förstå institutionerna.
3 Metod och material
3.1 Process-spårning
I uppsatsen har jag valt att använda mig av metoden Process-spårning (Process-
tracing). Anledningen till att valet föll på Process-spårnings metoden var att det är den metod som är mest anpassad till mitt fall. Med Process-spårning ligger inte det primära fokuset på resultatet eller utfallet, utan metodens inriktning är snarare på händelserna som så småningom ledde fram till utfallet.(Esiasson 2012: 130)
Jag har valt att använda mig av den analytiska varianten av process-spårning. Den analytiska varianten utgår från en teori. Med denna metod och med teorin har jag alltså insett vad som är viktigt att förstå vid undersökningen av ett fenomen. Således har min förklaring till hur en kan förstå utvecklingen av det Europeiska Rådet varit avsiktligen selektiv (George & Bennet 2012: 211)
Konkret så skall en författare som använder sig av metoden till att börja med identifiera relevanta aktörer samt delbeslut som har fattats av de inblandande aktörer och
rekonstruera övervägande som gjorts i samband med delbesluten mellan aktörerna. Till sist skall författare översätta beslutsfattarnas övervägande till allmängiltiga faktorer.
Därmed ger metoden bland annat en möjlighet för studien att identifiera pådrivande aktörer samt motståndskraftiga aktörer till den institutionella utvecklingen av det Europeiska rådet och fungera som ett bra komplement till analysverktygen i historisk Institutionalism. Också så ger metoden ett verktyg för att kunna översätta aktörers övervägande till de som är viktigt för studien.(Esiasson 2012: 130)
3.2 Validitet och reliabitet
Validitet går att dela upp i två delar, nämligen intern respektive extern validitet.
Intern validitet handlar om att resultatet studien uppvisar verkligen är legitima och trovärdiga, alltså ifall studien har någon giltighet. Extern validitet innebär att det går att generalisera beskrivande samt förklarande undersökningsresultat till andra fall och kontexter. (Esiasson 2012: 58) För att öka trovärdigheten i studien har jag valt att kritisera och visa upp alternativa teorier i kontrast till Historisk institutionalism. Detta görs i ljuset av att teorin historisk institutionalism har en
väldigt stor inverkan på studien. Alltså för att öka trovärdigheten är det viktigt att ta upp kritik mot teorin och ta upp de alternativa teorierna som finns och ställa det i kontrast till den valda teorin i denna studie. I och med den externa
validiteten är till för att kunna generalisera undersökningsresultatet på andra fall och andra kontexter är inte den externa validiteten lika viktig i denna studie.
Målet för studien är nämligen inte till för att generalisera till andra kontexter, utan främsta målet är att förklara det Europeiska rådets utveckling utifrån
historisk institutionalism och därmed är inte extern validitet lika viktigt att stärka i just denna studie (Ibid: 58ff)
Hög reabilitet uppnås genom stor noggrannhet när man använder sig av sitt mätinstrument. Vid hög reabilitet lyser slumpmässiga och systematiska fel med sin frånvaro. (Esiasson 2012: 63) Detta innebär att med precision och exakthet så kan en annan individ göra samma studie med samma mätinstrument komma fram till samma resultat. (Esiasson 2012: 64). Därför är det viktigt att i den här typen av studier viktigt att specificera och förklara analysverktygen som ges i teorin grundligt och tydligt och att detta följs noggrant så inga misstag görs.
3.3 Avgränsningar
Trots att medlemsstaters stats- eller regeringschefer började träffas redan 1961 har jag valt att utgå från 1974.(Nugent 2010: 161) 1974 var året då det bestämdes att möten med stats- eller regeringschefer skulle institutionaliseras och därmed etablerades det som kom att bli det Europeiska rådet. Det är ett problem, när historisk institutionalism samt process-språning metoden skall tillämpas i en studie, att avgränsa tidsmässigt då det kan vara svårt för författaren att veta hur långt bak i tiden man skall studera och försöka hitta kausala processer till dagens Europeiska råd. Hur ska man som författare inte fastna i ett ändlöst sökande efter vad som ursprungligen ligger till grund för dagens Europeiska Råd? Det viktigaste motivet till att jag har valt att studera från 1974 är att det var det år som det bestämdes att det skulle institutionaliseras, till trots att det Europeiska rådet inte blev en av officiell institution förrän 1 Oktober 2009, i och med att Lissabonfördraget trädde i kraft.(Tallberg 2013: 127) En annan aspekt angående den tidsaspekt jag har valt är faktumet att det finns brist på både tid och utrymme. Jag har gjort valet av avgränsningar i relation till uppsatsens dignitet och storlek och har
kommit fram till att valet av att endast studera en institution och valet av tid är så mycket jag som författare kan omfamna i denna uppsats.
3.4 Material
Materialet i uppsatsen bygger på primärmaterial samt sekundärmaterial. Exempel på det primära materialet är EU-fördrag, rådsbeslut och andra officiella handlingar som finns att tillgå. Materialet har varit aktivt selektivt och därmed har jag valt ut de officiella handlingar som har varit relevant för uppsatsens syfte. Det sekundära materialet som har använts i uppsatsen är huvudsakligen facklitteratur. För att förstå Historisk
institutionalism har jag använt mig av Paul Piersons bok från 2004: Politics in time:
history, institutions, and social analysis. Alexander L. George och Andrew Bennett bok Case Studies and Theory Development in the Social Science är litteraturen jag har huvudsakligen använt mig av för att förstå process-spårningmetoden. The European Council som är skriven av Wolfgang Wessels, har också varit till stor nytta för att förstå historien och utvecklingen som skedde för det europeiska rådet före, under och efter Lissabonfördraget. Utöver dessa böcker har annat material också används, exempelvis annan facklitteratur för kompletterande syfte. Även internetkällor har använts. Vid analysen är det EU-fördrag och utlåtande av det Europeiska rådet som är det viktiga i analysen för att förstå utvecklingen av det Europeiska rådet.
4. Analys
Eftersom historisk institutionalism utgör ramen för analysen i denna studie så är
analysen tydligt indelat i kronologisk ordning. Analysen tar avstamp i december 1974 i Paris, då det är det första mötet där det beslutas om institutionaliserandet av det
Europeiska Rådet. Sedermera följer analysen ett tydligt mönster från Parismötet 1974 till Lissabon 2009.
4.1 Paris, 1974
År 1974 skedde det två toppmöten i Paris, ett i september och ytterligare ett i december.
Frankrikes dåvarande president Valéry Giscard d'Estaing var den som inkallade toppmötet.(Westlake 2004: 175)(Wessels 2016: 37) Han hade i början av 1970-talet, före sitt presidentskap, varit landets finansminister, samtidigt som Helmut Schmidt
innehade samma post i Västtyskland. 1974 blev Helmut Schmidt förbundskansler i Västtyskland samtidigt som Valéry Giscard d'Estaing blev president för Frankrike. Det var under tiden som finansministrar som d'Estaing och Schmidt upptäckte det positiva i att ha informella möten. Det var tillsammans med sina kollegor i USA och
Storbritannien som d'Estaing och Schmidt höll informella möten med där det
diskuterades om ekonomi och penningpolitik. Det faktum att finansministrarna kunde tala fritt, utan några tjänstemän som lyssnade på vad som sades under mötena,
värderades högt av såväl d'Estaing som Schmidt. (Westlake 2004: 175) Med denna erfarenhet såg både President Valéry Giscard d'Estaing och förbundskansler Helmut Schmidt positivt på faktumet att institutionalisera informella möten med stats- och regeringschefrar och således blev de två pådrivande aktörer i detta. Dock fanns det också farhågor för de aktörer som var pådrivande inför ett beslut att institutionalisera informella möten mellan stats-och regeringschefrar. Ett av de största bekymren var den negativa attityden den nya regeringen med Harold Wilson som premiärminister i Storbritannien hade gentemot Europa samarbetet generellt.(Ibid: 175) Wilson, som tillhörde det socialdemokratiska Labourpartiet, blev Storbritanniens nya
premiärminister i valet oktober 1974 med en knapp majoritet(Heptonstall 2012: 190) och hade i februari samma år lovat att omförhandla villkoren för fortsatt medlemskap i EC och sedermera hålla en folkomröstning och låta det brittiska folket säga sitt utifrån de nya villkoren. Under sin tid i opposition mellan 1970 till 1974 hade Harold Wilson också kritiserat den konservativa premiärministern Edward Heath för dennes
kompromisser med resterande medlemmar i EC i föregående förhandlingar.
(Deschamps 2016: 2)
Således hade de olika aktörerna till detta sammanträde gått in med olika inställningar med Helmut Schmidt och Valéry Giscard d'Estaing med en positiv inställning till fortsatt integration och mer institutionaliserande, medan Harold Wilson var mer
negativ.. Dock hade inte skepsismen till EG från Harold Wilson och Labourpartiet sida att göra med institutionalisering av det Europeiska rådet. I ett tal som Harold Wilson höll i London den 7 december 1974 tog han upp det vad han trodde i framtiden skulle kallas för det Europeiska rådet. I talet tog han upp fördelarna med att ha informella möten med stats- och regeringschefer där han bland annat nämnde vikten av att diskutera bland annat världens ekonomiska problem, inflationen, arbetslösheten, energifrågor och den internationella handeln. (Howard Wilson 1974)
I ett utlåtande efter toppmötet 9 och10 december i Paris togs institutionaliserandet av mötena som numera skulle kallas för det europeiska rådet upp. I meddelandet stod bland annat:
Recognizing the need for an overall approach to the internal problems involved in achieving European unity and the external problems facing Europe, the Heads of Government consider it essential to ensure progress and overall consistency in the activities of the Communities and in the work on political cooperation. (Wessels 2016:
40)
The Heads of Government have therefore decided to meet, accompanied by the Ministers of Foreign Affairs, three times a year and, whenever necessary, in the Council of the Communities and in the context of political co-operation.(Ibid: 40)
I utlåtandet som består av flera punkter, där ovanstående är punkt 2 och 3, var det bara på punkt 12 som länder ville göra ett utlåtande. Punkt 12 handlar om att
regeringscheferna ville se att folket i medlemskapsländerna skall få allmän rösträtt till det Europeiska parlamentet så snabbt som möjligt. Danmark gjorde en utlåtande om att landet inte kunde garantera att uppnå det målet till 1978 och Storbritannien gjorde också en redogörelse på samma punkt om att Storbritannien inte ville stå i vägen för
ytterligare framåtskridande utveckling och att Storbritanniens regering inte kunde ta ställning till förslaget innan omförhandlingarna inför folkomröstningen var slut.(EG tillgännagivande 1974) Inget av medlemsländerna gjorde någon offentlig redogörelse angående punkt 2 och 3 om institutionaliserandet av det Europeiska Rådet.(Ibid) Trots att Danmark och Storbritannien hade invändningar mot punkt 12, att det skulle införas allmän rösträtt till det europeiska parlamentet till 1978, så var just punkt 12 en viktig kompromiss för att uppnå konsensus runt institutionaliserandet av det europeiska rådet.
För de krafter som ville gå i en överstatlig federalistisk riktning så var punkt 12 ett viktigt steg i önskad riktning, nämligen att ha direktval till ett parlament. Och på andra sidan så var institutionaliserandet av det Europeiska rådet viktigt för krafter som ville gå en mellanstatlig riktning.(Wessels 2016: 38ff)
Utifrån historisk institutionalism så kan det argumenteras att dagens Europeiska Råd och dess funktion och struktur, som det ser ut idag, redan bestämdes i Paris 1974. Trots att mycket har hänt och att det europeiska samarbetet har utvecklats och utvidgas med nya medlemmar i den europeiska gemenskapen, som sedermera skall bli EU, så kan mycket av den utveckling som har skett sedan 1974 spåras till just Parismötet 1974.
Toppmötet 1974 kan ses som ett formativt moment då det utifrån det historiska
händelseförloppet medför att institutionen leds in på en viss stig. Därför går det utifrån historisk institutionalism argumentera att resultatet av toppmötet 1974 är ett formativt moment och att framtida reformer inom det Europeiska rådet har sitt ursprung från det formativa momentet, alltså resultatet av parismötet 1974. Det formativa momentet gör att handlingsutrymmet begränsas och att aktörerna låses fast kopplat till det formativa momentet.(Esaiasson 2012: 130) Detta gör alltså att det Europeiska rådet nu leds in till ett stigberoende med feedbackeffekter.
Alltså betyder det att det från och med toppmötet 1974 i Paris, där det beslutas om att institutionaliseras mötena som skall kallas för det Europeiska rådet, så leds institutionen in sig på ett stigberoende och att detta kommer påverka framtida beslut som kommer tas angående det Europeiska rådet. Beslut som tas initialt har en stor roll för hur processen skall fortsätta i framtiden.(Pierson 2004:21) Således är det första mötet av en viktig karaktär i analysen för att förstå hur utvecklingen har fortsatt sedan dess, då det första mötet har lagt grunden för fortsatta processer inom institutionen.
4.2 London, 1977
29 och 30 juni 1977 hölls ett toppmöte med det Europeiska rådet i London(The History of European Union 1977). Det hade redan innan mötet i Rom samma år florerat ett antal förslag som skulle förbättra de möten det Europeiska rådet höll. I London kom det Europeiska rådet fram till ett samförstånd för att komma ut med en kommuniké där ramverket för ett förbättrande av mötena åskådliggörs. Ramverken delades upp i fem olika kategorier. Kategorierna handlade om typen av diskussionen, förberedande av dagordningen, utfärdandet av utlåtande, inspelning av slutsatserna samt närvaron av tjänstemän.(EG tillkännagivande 1977)
När det kommer till vilken typ av diskussion som skall föras i det Europeiska rådet kom medlemmarna i det Europeiska rådet fram till att de informella diskussionerna som hålls internt i det Europeiska rådet inte är avsedda att komma fram till formella beslut eller att komma med offentliga utlåtanden. Också diskussioner som är utformade för att leda till ett beslut, leda till riktlinjer för framtida åtgärder eller något som skall leda till ett offentligt utlåtande skall uttrycka den gemensamma överenskommelsen som har beslutats inom det Europeiska Rådet. Överenskommelsen gällde också att det
Europeiska rådet också kan ha en funktion i att ibland behöva lösa kvarstående frågor som i grunden tas på en lägre nivå. (ibid)
När det kommer till förberedande av dagordningen klargjordes det i utlåtandet att det inte behövs mycket av förberedande, men att stats- och regeringschefer skall informera sina kollegor i det Europeiska rådet om vilka ämnen de ämnar ta upp på mötet. Det råder också enighet om att det är viktigt att förberedelserna inför diskussioner som slutligen syftar till att nå ett beslut, alternativt syftar till att utfärda ett offentligt utlåtande, förbereds noggrant och att det är respektives regerings utrikesminister som skall ansvara för förberedelserna av dagordningen.(Ibid)
Vid utfärdande av offentliga utlåtande kommer det Europeiska rådet att vilja
offentliggöra sina beslut inom vissa ämnen eller göra ett offentligt utlåtande som är av ett internationellt intresse. I dessa fall skall det alltid förberedas noggrant och alltid två till tre veckor i förväg.(Ibid)
Angående inspelningar under möten så skall det ej förekomma, ej heller nedskrivna protokoll under de informella mötena där stats och regeringscheferna diskutera och utbyter åsikter, utan endast skriftliga anteckningar av de slutsatser det Europeiska rådet har tagit angående ett beslut eller ett utfärdande av ett offentligt utlåtande.(Ibid) Och till sist så fastslås det att mötena i det Europeiska rådet skall vara så intimt så möjligt, alltså så få tjänstemän som möjligt skall närvara vid mötena. (Ibid)
Det är inte radikala justeringar som hände i London mötet 1977, men utfifrån ett HI- perspektiv kan det argumenteras att det Europeiska rådet har som institution fastnat i ett stigberoende. Att det skulle vara informella möten och att mötena skulle ha så få
tjänstemän och diverse olika personer var viktigt för både Valéry Giscard d'Estaing och
Helmut Schmidt. Det var en av de viktigare delen av idén att skapa det Europeiska rådet (Westlake 2004: 175). Cirka tre år efter mötet i Paris kommer denna redogörelse om att så få tjänstemän skall närvara vid mötena. Denna redogörelse gör att i denna fråga har institutionen fastnat i ett spår och efter denna redogörelse kommer det bli svårare för institutionen att förändra sig på denna punkt än vad det var innan redogörelsen kom efter mötet i London.(Pierson 2004: 21)Också motståndet mot att protokollföra eller spela in mötena under förhandling eller diskussion är också ett bevis på hur viktigt man ansåg det vara att hålla mötena så informella som möjligt och kan också kopplas till erfarenheterna Valéry Giscard d'Estaing och Helmut Schmidt hade från tiden då de båda var finansministrar i sina respektive länder. Här har alltså institutionen fastnat i ett stigberoende av att institutionen går mot en riktning av informalitet och att förändra detta har tack vare denna redogörelse också gjort det svårare för institutionen att förändra sig mot en mer formell institution med formella och öppna möten.
Feedbackeffekterna, som också är en viktig del inom historisk institutionalism, innebär att sannolikheten för att göra ytterligare steg i en viss riktning ökar med varje steg man gör i just den riktningen.(Ibid: 21ff) Alltså lyder argumentationen utifrån det HI-
perspektivet att toppmötet i London 1977 endast förstärkte den väg man tidigare anträtt och minskar möjligheten att välja en ny riktning eller en ny handlingsplan för
institutionen. Stigberoendet kan återkopplas till det formativa momentet som skedde topmötet 1974. Det formativa momentet ledde institutionen in på stigberoendet som nu finns i institutionen och förstärket i och med toppmötet i London 1977. De beslut som gjorts i London 1977 begränsar handlingsutrymmet framtida aktörer har att förändra institutionen då transaktionskostnaderna för att ändra och bryta upp och ta institutionen på en ny väg blir alldeles för högt för att göra.(Ibid: 19)
Det går också att finna sequencing då när detta utlåtande kom, kopplat till kritiken som då fanns mot hur institutionen fungerade. Utlåtandena kan verka harmlösa och små, men det skall kommas ihåg att det kan ha stor inverkan på framtiden och hur det påverka framtida institutionella resultat.
4.3 Europeiska Enhetsakten
Den europeiska enhetsakten, som blev signerad 1986 och trädde i kraft 1987, är en viktig del av det Europeiska rådets historia. Det är nu det Europeiska rådet för första gången nämns i ett fördrag.(Tallberg 2013: 127) Inför den Europeiska enhetsakten hade
en del politiska händelser inträffat som förändrade förutsättningarna för ytterligare integrering av EU generellt. I maj 1981 bröt socialisten François Mitterrand 23 år av konservativt högerstyre i Frankrike när han blev Frankrikes president.(Wessels 2016:
45) Till skillnad från sina föregångare hade François Mitterrand en annan agenda med sociala reformer. Dessutom ville Mitterrand se ett socialt Europa och 1981-1982 hade den goda relationen med Tyskland fördärvats och relationen var frostig.( Deschamps &
Maufort 2016: 2) Dock så skulle relationerna åter förbättras när kristdemokraten Helmut Kohl blev ny förbundskansler för Tyskland och återupptog den goda relationen med Frankrike.(Ibid) 1979 fick också Storbritannien en ny Premiärminister, Margaret Thatcher.(Wessels 2016: 45) Detta betyder att de tre viktiga länderna Storbritannien, Frankrike och Tyskland hade i loppet på bara några år fått nya stats- och
regeringschefer. Med Greklands nya premiärminister Andreas G. Papandreou som tillträde sitt ämbete 1981, tillsammans med Francois Mitterrand och Margaret Thatcher hade också det Europeiska rådet fått tre nya medlemmar som initialt var skeptiska och i vissa fall till och med extremt fientliga mot ytterligare integrering och nya gemensamma politiska förslag (Wessels 2016: 45ff) Framförallt var det Francois Mitterrand som ändrade sin ståndpunkt i frågan om ekonomisk integrering inom EU, där han initialt hade varit mycket skeptiskt och hellre lagt fram klassiska socialistiska förslag, men sedermera ändrat ståndpunkt och varit en pådrivare i det Europeiska rådet för att reformera mot en ytterligare integrering av den ekonomiska marknaden i EU. (Wessels 2016: 46) Precis som deras företrädare så såg både Helmut Kohl och Francois
Mitterrrand det Europeiska rådet som ett viktigt forum och en bra arena för att få igenom sin politik som skulle gynna sin del av Europa.(Ibid: 46)
Den 25 och 26 juni 1984 höll det Europeiska rådet ett möte i Fontainebleau utanför Paris.(Deschamps & Maufort 2016: 2) Detta möte har en viktig betydelse för att förstå innehållet av den europeiska enhetsakten. Det beslöts att det skulle sättas upp en
kommitté som skulle undersöka de institutionella frågorna. Kommittén skulle kallas för Dooge-kommittén eftersom den irländske politikern James Dooge ledde kommittén och skulle arbeta tillsammans med en representant för vardera medlemsland och en
representant för den europeiska kommissionen. Modellen för Dooge-kommittén var inspirerad av Spaak-kommittén som lade grunden för Romfördragen 1957.(EUR-lex 2010) Dooge-kommitténs förslag var bland annat att skapa en europeisk union och att inre europeisk marknad. Den institutionella förändringen som berörde det Europeiska
rådet handlade om att det europeiska rådet i framtiden skulle vara den institution som utnämnde presidenten av den Europeiska kommissionen.(Deschamps & Maufort 2016:
3)
I och med att rapporten med slutsatserna av Dooge-kommittén hade presenterats tillkallades det ett nytt toppmöte av det Europeiska rådet som skulle hållas i Milano i Italien den 28 och 29 Juni 1985. På toppmötet uttryckte framförallt Storbritannien och Danmark sin oro och sitt motstånd mot förstärka de europeiska institutionernas makt och uttryckte också skepsis mot en omarbetning av ett existerande fördrag.(Ibid: 3) Toppmötet i Milan kom till ett dödläge och Italiens premiärminister såg ingen annan utväg än att ha en omröstning om en sammakallning av en regeringskonferens.
Danmark, Storbritannien och Grekland var de enda länderna som röstade mot.(Ibid: 4) Trots att Danmark, Storbritannien och Grekland röstade nej sammankallades
regeringskonferensen med hänsyn till de stora institutionella förändringar som väntade kopplat till Dooge-kommitténs slutsatser. Efter hårda förhandlingar och genomgripande kompromisser kunde regeringskonferenserna enas och den europeiska enhetsakten kunde skrivas på.(Deschamps & Maufort 2016: 4) Dock skrevs det inte på vid samma datum utan först av 9 medlemsstater den 17 februari 1986 i Luxemburg och sedermera Danmark, Grekland och Italien den 28 februari samma år i Haag. Detta för att
Danmarks nationella parlament röstade ner enhetsakten med 80 röster mot 75 för att sedermera utkalla en folkomröstning för att ta ställning till enhetsakten. På grund av detta försenades ratificeringen av enhetsakten( Deschamps 2016)
Margaret Thatcher hade en väldigt negativ syn på antalet lagbestämmelser i fördraget.
Dessutom ogillade hon att ministerrådet kunde börja använda sig av
majoritetsomröstningar, vilket Margaret Thatcher såg en risk i att det skulle skapas ett fransk-tyskt block som skulle få alldeles för mycket makt och inflytande. Margaret Thatcher hade dock överseende med de för henne negativa förändringar som skulle ske i bland annat det Europeiska rådet, men såg väldigt positivt på att brittiska banker och brittiska försäkringsbolag skulle ha tillgång till EC marknaden samt den europeiska inre marknaden. Dessa faktorer tyckte Margaret Thatcher och hennes regering var tillräckligt positiva och därmed kunde Storbritannien acceptera den Europeiska enhetsakten, trots de negativa institutionella förändringa som skulle göras enligt deras synsätt. (Wessels 2016: 47)
Trots att det Europeiska rådet institutionaliserades efter toppmötet i Paris 1974 är det först i den Europeiska enhetsakten som det för första gången nämns i fördragen och det Europeiska rådet inrättas officiellt. (Tallberg 2013: 127) Dock har det Europeiska rådet fortsatt ingen befogenhet att fatta beslut eller vidta tvångsåtgärder gentemot andra institutionerr(EUR-lex 2010). Därmed tillkom inte någon ytterligare fastställande av befogenheter om vad det Europeiska rådet skulle kunna göra. Det skall poängteras att det tillslut blev enhetligt och konsensus kring den europeiska enhetsakten trots de starka motsättningarna mellan de pådrivande aktörerna i Frankrike och Tyskland och
motståndarna i Storbritannien med flera länder. Att det Europeiska rådet kunde komma till ett samförstånd att faktiskt att ändra på Romfördragen från 1957 och därmed kunna fortsätta utveckla det Europeiska rådet genom framtida fördragsförändringar får ses som ett styrkebesked i den konsensusanda som det Europeiska rådet skall vara.
Utifrån det historiskt institutionalistiska perspektivet kan detta ses som stigberoendet fortsätter att befästas i och med det Europeiska rådet inrättades officiellt och blev nämnt i ett fördrag utan större institutionella förändringar. Viktigt att komma ihåg är att ju längre tid det går och ju längre man går samma väg, desto svårare blir det att byta handlingsplan eller göra stora institutionella förändringar då kostnaderna för förändring blir allt högre. (Pierson 2004: 21)Att Margaret Thatcher som en aktör tillhörande motståndarna till institutionens förändringar och andra motståndare till de stora
institutionella förändringar ändå accepterade den europeiska enhetsakten kan ses som en feedbackeffekt, då Storbritannien var tvungna att som en aktör i det Europeiska rådet som institutionen ändra sin strategi och förväntningar till de nya spelreglerna som uppkommit. Därmed fick de gå med på de institutionella förändringarna för att få igenom de reformer de ansåg vara positiva, som tillgång till den interna marknaden.
Således kan det ses som en feedbackeffekt som bara befäster stigberoendet, att inte förändra institutionen i grunden, utan fortsätta utvecklingen av institutionen på samma väg för att kostnaden att förändra institutionen är för hög.
4.4 Maastrichtfördraget
Året 1990 sammankallades det två toppmöten i det Europeiska rådet för att diskutera och förhandla nya fördragstillägg (Tallberg 2013: 26) Anledningen till
sammankallandet av regeringskonferenserna var både av intern och extern karaktär.
Bland de externa anledningarna till att diskutera och förhandla fram ett nytt fördrag var
kommunismens fall i Östeuropa och ambitionen att ena de två tyska staterna. Den interna anledningen till sammankallandet av regeringskonferenserna var att EG:s medlemmar ville kompensera och utveckla den Europeiska enhetsakten.(EUR-lex 2010) Regeringskonferensen avslutades i Maastricht i december 1991 och det var där
Fördraget om europeiska unionen, som det även kallats, signerades. Dock så dröjde det ända till den 1 november 1993 för att det skulle trädas i kraft eftersom Danmark
orsakade ratificeringsproblem.(Tallberg 2013: 26ff) Anledningen var att det danska parlamentet hade röstat 125 för och 125 mot Maastrichtfördraget och därmed utlyste än en gång folkomröstning. I juni 1992 röstade 50.7% mot det nya fördraget.(EUR-lex 2006) Resultatet av omröstningen ledde till Edinburghavtalet, som antogs av det danska folket, där Danmark fick undantag rörandes unionsmedborgarskap, den gemensamma valutan, försvarspolitiken och inrikesfrågor.(Edinburghavtalet 1992) De problem som uppstod med Danmark relaterat till Maastrichtfördraget hade alltså inget med det Europeiska rådet att göra, utan det var andra faktorer som bidrog till att Edinburgavtalet var tvunget att gå igenom. Maastrichtfördraget betydde en omfattande fördjupning av sammarbetet i Europa. Framförallt skapades i och med fördraget den nya
organisationen, den Europeiska Unionen. Det EU som nu bildats bestod i och med Maastrichtfördraget av tre stycken pelare nämligen den Europeiska gemenskapen, mellanstatligt sammarbete på det utrikes- och säkerhetspolitiska området samt mellanstatligt samarbete inom rättsliga och inrikes frågor. (Tallberg 2013: 27)
Maastrichtfördraget definierar den sammansättning och de uppgifter det Europeiska rådet har om det var i den Europeiska enhetsakt som det Europeiska rådet blev nämnt i ett fördrag så är Maastrichtfördraget första gången det Europeiska rådet får en
definierad roll som institution. Fortfarande består det Europeiska rådet av stats- och regeringschefer från medlemstaterna samt presidenten av den Europeiska kommissionen och de är alla assisterande av deras respektive utrikesministrar. Sammanträda skall det europeiska rådet göra minst två gånger om året under ledning av stats- och
regeringschefen av det medlemsland som vid tiden innerhar ordförandeskapet av det Europeiska rådet.(Pappalardo 2016: 3)
Rollen det Europeiska rådet ska ha är att ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma de allmänna politiska riktlinjerna för denna utveckling. Efter varje sammanträde skall det Europeiska rådet överlämna en rapport till det europeiska
parlamentet. Dessutom ska rådet varje år överlämna en skriftlig rapport till samma parlament om vilka framsteg som har gjorts av unionen.(Maastrichtfördraget: Artikel D) Det Europeiska rådet har alltså fått en definierad roll i EU:s nya organisation, jämfört med den europeiska enhetsakten där det Europeiska rådet inte hade en definierad roll.
Sedermera ger den andra pelaren i EU en annan ny befogenhet för det Europeiska rådet.
Det är det Europeiska rådet som skall definiera och bestämma vilka principer och allmänna riktlinjer för det nya mellanstatliga samarbetet inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området.(Maastrichtfördraget: Artikel J.8.1)
Utifrån historisk institutionalistiska perspektivet så kan detta ses som functional conversion , alltså att en redan existerande institution får en ny uppgift att ta hand om.
Det kan också ses som en kombination av layering också, då den nya uppgiften som ges till det Europeiska rådet läggs på den redan existerande strukturen. Det europeiska rådet har aldrig haft som uppgift att definiera och bestämma vilka principer EU ska ha inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området och därmed har det europeiska rådet nu fått en ny uppgift, dock så har institutionen inte förändrats nämnvärt, utan fortfarande ser ut som den tidigare har gjort med stats- och regeringschefer och med utformningen av mötena. Men enligt HI är det bland annat functional conversion och layering som gör att en institution kan förändras och få genombrott, även om de är små.(Pierson 2004: 138)
Det kan också ses som sequencing då det inte är lagstiftande makt som det Europeiska rådet har fått, utan det är ministerrådet som skall sköta beslutsfattande på basis av de riktlinjer som det Europeiska rådet har kommit överens om.(Maastrichtfördraget:
Artikel J.8.2) Ifall man tittar på hur formuleringen såg ut vid det formativa momentet så är formuleringen också av icke-lagstiftande karaktär, utan handlar om interna
diskussioner. Alltså är detta sequencing då ett beslut som gjorts förr i historien fortfarande har betydelse av senare beslut. Alltså ifall inte formuleringarna i gamla beslut angående det europeiska rådet hade varit av en sådan karaktär som det var, hade det Europeiska rådet exempelvis kunnat ha en större beslutsfattande makt av utrikes- och säkerhetspolitiken i EU än vad de nu fick. Men eftersom ett historiskt beslut fortfarande påverkar händelseförloppet senare så blev resultatet det här och alltså kan ses som sequencing. Att det Europeiska rådet avisade möjligheten att ha lagstiftande makt 1974 gör att framtida beslut och resultat kommer påverkas av det och
möjligheterna för lagstiftande makt inte finns, trots att flera år har gått sedan 1974.
(Pierson 2004: 64)
Att det Europeiska rådet nu fick sin roll erkänd på papper är viktigt då det Europeiska rådet inte haft sin roll erkänd i ett fördrag för, även ifall det Europeiska rådet var nämn i den Europeiska enhetsakten. Men om vi tittar på det formativa momentet, mötet i Paris 1974, så argumenterades det av dåvarande medlemar av det Europeiska rådet att
anledningen till att institutionalisera de möten som hade hållits redan innan 1974 var att det behövdes kontinuerliga möten för att diskutera de interna problem med att uppnå europeisk enhet samt de externa problem som Europa stod inför och behovet att få till en övergripande strategi för att ta sig an dessa problem.(Wessels 2016: 40) Om man jämför det med rollen det Europeiska rådet fick i och med fördraget om Europeiska unionen så är det en liknande roll det Europeiska rådet har. Alltså kan sequencing förklara vad som har hänt här med, att det formativa momentet som hände 1974
fortfarande har betydelse av resultaten av besluten som sker i Maastrichtfördraget 1992.
Anledningen utifrån HI-perspektivet är att det Europeiska rådet har fastnat i ett stigberoende och därmed är institutionaliserandet 1974 fortfarande en viktig del i analysen för att förstå rollen det Europeiska rådet har fått i och med
Maastrichtfördraget. Stigberoendet startade 1974 i Paris och efter varje steg som har skett sedan dess har fördjupat stigberoendet och därmed blir kostnaderna för att byta riktning alldeles för höga. Därmed är det Europeiska rådets roll i stora drag likt det som det var inofficiellt 1974 vid institutionaliserandet. (Pierson 2004: 20ff)
4.5 Amsterdamfördraget
Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 efter att en reflektionsgrupp hade blivit tillsatt bara ett och ett halvt år efter att fördraget om Europeiska unionen hade trätt i kraft med målet att förbereda en ny regeringskonferens som skulle ta upp de
institutionella frågorna och skiljaktigheterna mellan medlemstaterna angående integrationsprocessen. Gruppen lämnade in en rapport till det Europeiska rådets
toppmöte i Madrid, december 1995, som diskuterades vid toppmötet i Turin i mars 1996 för att bli slutbehandlad i Amsterdam 16 och 17 juni 1997. (Pappalardo 2016: 1)
Precis som vid den Europeiska enhetsakten hade stora förändringar skett i många viktiga länder angående byte av stats- och regeringschefer och därmed var det nytt folk
med andra värderingar inom det Europeiska rådet som nu skulle förhandla fram de nya tilläggen i fördraget. Storbritannien hade fått en ny premiärminister i Tony Blair 1997, Frankrike en ny president 1995 i Jacques Chirac, Silvio Berlusconi blev en ny ledare i det Europeiska rådet för Italien 1994 och Spanien fick en ny premiärminister José María Aznar 1996. Gerhard Schröder blev Tysklands nya förbundskansler 1998. Det blev alltså en ny generation aktörer i det Europeiska rådet som hade till uppgift att skapa ett
”New Europe” efter fördraget om Europeiska unionen samt också det geopolitiska läget i framförallt Centraleuropa och Balkan.(Wessels 2016: 53ff)
I Amsterdamfördraget kom det till en ny uppgift angående det Europeiska rådets roll gällande den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken. Amsterdamfördraget säger att det Europeiska rådet skall definiera principerna och de allmänna riktlinjerna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, försvarsinblanding inkluderat. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som rör unionens säkerhet, inklusive den gradvisa utformningen av gemensam försvarspolitik, som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, om det Europeiska rådet så beslutar. Ifall det Europeiska rådet skulle besluta något om gemensam försvarspolitik så skall det Europeiska rådet rekommendera slutsatserna till medlemstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella krav. (Amsterdamfördraget: Artikel J.3.1)
(Amsterdamfördraget: Artikel J.7.1)
Annars fortsätter institutionen fungera som vanligt. Detta stärker teorin om stigberoende, nämligen att även om aktörerna förändras, i detta fall stats- och
regeringschefer, så är det svårt att byta inriktning på institutionen och gå en annan väg.
Stigberoendet och feedbackeffekterna gör det svårare och svårare att byta riktning på institutionen så att även om en ny generation av aktörer, i detta fall stats- och
regeringschefer, kommer fram likt det som hände i mitten av 90-talet med exempelvis Tony Blair, Jacques Chirac och Silvio Berlusconi samt att nya länder blir medlemmar i den Europeiska unionen och därmed nya aktörer blir medlemmar i det Europeiska unionen så är det fortsatt svårt att ta institutionen in på en annan väg på grund av stigberoendet och därmed feedbackeffekter. De nya aktörerna i institutionen anpassar sig själva i den existerande institutionen och kan inte handla utanför ramverket för den existerande institutionen, i detta fall det Europeiska rådet.
4.6 Nicefördraget
När EU inledde en utvidgning mot Central- och Östeuropa i slutet av 1990-talet kom också kraven på fler omfattande institutionella reformer för att möta de nya
utmaningarna med utvidgningarna som då skedde. De förändringarna som skedde vid Amsterdamfördraget var inte tillräckliga och därmed försökte regeringskonferensen under hela året 2000 att lösa de problem som uppkommit. Arbetet kulminerade i Nice 7- 9 December 2000. (Deschamps 2016: 2)
Fortfarande blev bestämmelsen av det Europeiska rådet i Nicefördraget detsamma, nämligen att ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma de allmänna politiska riktlinjer för denna utveckling. Efter varje sammanträde skall det Europeiska rådet fortfarande överlämna en rapport till det europeiska parlamentet samt varje år skall det Europeiska rådet överlämna en skriftlig rapport till samma parlament om vilka framsteg som har gjorts av unionen. Det Europeiska rådet består av stats- och regeringschefer av medlemstaterna samt presidenten av den Europeiska kommissionen och de är alla assisterande av deras respektive utrikesministrar samt en medlem från kommissionen. Sammanträda skall det europeiska rådet göra minst två gånger om året under ledning av stats- och regeringschefen av det medlemsland som vid tiden innerhar ordförandeskapet av det Europeiska rådet.(Wessels 2016: 26) Alltså fortfarande inget nytt i bestämmelsen, dock kom en förändring om mötesplatsen för det Europeiska rådets toppmöten. Från och med 2002 kommer ett möte hållas i Bryssel per ordförandeskap, och när EU väl innefattar 18 medlemmar så skall alla möten hållas i Bryssel.
(Nicefördraget: Förklaring 22) Det presenterades också ett förtydligande angående utformningen av det framtida försvar som togs upp i Amsterdamfördraget.
Förtydligandet gällde förslagen från det Europeiska rådet som inte skall påverka den karaktär en medlemstats säkerhets -och försvarspolitik har och att förslagen skall respektera medlemstaternas förpliktelser som några av medlemstaterna anses ha gentemot NATO.(Nicefördraget: Artikel J.7)
Historisk institutionalism tar upp statiskheten och trögheten en institution har, då förändring av en institutiton och förmågan att välja nya väg bara blir svårare med tiden tack vare feedbackeffekterna och spårbundheten kopplat till det formativa momentet som begränsade handlingsutrymmet för institutionen även i framtiden.(Pierson 2004:
21) Det har skett stora förändringar av EG och sedermera EU, nya medlemmar, nytt
geopolitiskt landskap och nya utmaningar. Det Europeiska rådet skapades i EG med endast 10 medlemmar och under 1990-talet skulle en stor utvidgning mot Central- och Östeuropa ske och därmed behövdes fördragstillägg för att ta sig an de nya
utmaningarna.(Tallberg 2013: 28) Dock så ser bestämmelserna för det Europeiska rådet likadant ut.
4.7 Lissabonfördraget
Både Amsterdamfördraget och Nicefördraget får ses som fördrag som inte tillfredsställde medlemstaterna kopplat till de nya institutionella utmaningar som krävdes i och med inkluderingen av nya medlemstater framförallt från Central- och Östeuropa. Detta skapade en frustration och det efterfrågades en debatt om hur
framtiden för EU skulle se ut.(Wessels 2016: 171) Ett konstitutionellt fördrag var på sin plats i Rom 2005, men blev avisat av Holland och Frankrike via folkomröstning. Under Tysklands ordförandeskap i det Europeiska rådet kom beskedet att en rapport skulle komma angående utveckling av den europeiska unionen angående det konstitutionella fördraget som gick i stupet 2005. (Wessels 2016: 173) Tyskland, med Angela Merkel i spetsen, var en pådrivande aktör för att få igenom ett nytt fördrag och det var Tyskland som lyckades att bryta dödläget efter misslyckandet 2005 och intensifierade samråden i det Europeiska rådet. (Maufort 2016: 2)(Wesels 2016: 173) Vid regeringskonferensen var det en konflikt framförallt Tyskland och Polen angående kriterierna och reglerna för kvalificerad majoritets röstningar inom europeiska unionens råd. Detta till trots lyckades aktörerna inom det Europeiska rådet nå konsensus kring det nya fördraget som skulle komma att kallas för Lissabonfördraget. Irland, som enda land, skapade
raticifieringsproblem då en folkomröstning röstade ner fördraget (Wessels 2016: 173, Maufort 2016: 2) Irland fick således garantier där det lovades ett vissa inslag angående säkerhets- och försvarspolitiken samt frågor rörande etik och moral inte skulle
genomföras. I garantierna nämns det Europeiska rådet angående att ifall ett beslut om ett gemensamt försvar måste kräva ett enhälligt beslut i det Europeiska rådet. (Protocol on the concerns of the Irish people on the Treaty of Lisbon: artikel 3)
Lissabonfördraget innebar avsevärda formella ändringar angående det Europeiska rådet jämfört med de utlåtande och fördrag som har skett sen dess institutionerande tre decennier tidigare. Med Lissabonfördraget fick det Europeiska rådet en officiell status som en av de sju olika institutionerna inom EU.(Lissabonfördraget: Artikel 13.1)
Europeiska rådets uppgifter i Lissabonfördraget är att det Europeiska rådet ska ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Det ska inte ha någon lagstiftande funktion.
Europeiska rådet ska bestå av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer samt av sin ordförande och kommissionens ordförande. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ska delta i dess arbete. Europeiska rådet ska sammanträda två gånger per halvår efter kallelse av sin ordförande. Om dagordningen kräver det, kan var och en av Europeiska rådets medlemmar besluta att den ska biträdas av en minister och, när det gäller kommissionens ordförande, av en ledamot av kommissionen. Om situationen kräver det, ska ordföranden sammankalla ett extra möte i Europeiska rådet.
(Lissabonfördraget: Artikel 15.1-15.3) Sedermera står det i artikel 15 att Europeiska rådet ska besluta med konsensus, om inte annat föreskrivs i fördragen, och att det Europeiska rådet ska välja sin ordförande med kvalificerad majoritet för en
mandatperiod av två och ett halvt år, som kan förnyas en gång. I händelse av förhinder eller allvarlig försummelse får Europeiska rådet avbryta ordförandens mandat enligt samma förfarande.(Lissabonfördraget: Artikel 15.4-15.5)
Med Lissabonfördraget har alltså det Europeiska rådet fått en permanent ordförande på ett mandat på två och ett halv år. Detta är nytt då ordförandeskapet har varit flytande mellan stats-och regeringscheferna inom det Europeiska rådet. Ordföranden för det Europeiska rådet får inte inneha ett nationellt mandat. Europeiska rådets ordförandes uppgift är att leda Europeiska rådets arbete och driva det framåt, verka för att underlätta sammanhållning och konsensus inom Europeiska rådet, säkerställa förberedelser och kontinuitet i arbetet samt skriva rapporten efter varje möte till Europaparlamentet. Det är också ordföranden representera unionen utåt i de frågor som omfattas av
gemensamma utrikesfrågor och säkerhetspolitiken, utan att de befogenheter åsidosätts som har tilldelats unionens höga representant för utrikes- och säkerhetspolitik.
(Lissabonfördraget: Arikel 15.6)
Det Europeiska rådet har fortsatt makt när det kommer till EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och det är det Europeiska rådet, med godkännande av
kommissionens ordförande, som utser unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Det är unionens höga representant för utrikes frågor och
säkerhetspolitik som skall leda unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.
Den höga representanten ska genom sina förslag bidra till utformningen av denna politik och ska såsom rådets bemyndigade ställföreträdare verkställa den. Den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik verkar också som kommissionens vice ordförande. Det Europeiska rådet kan avbryta den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik mandatperiod. (Lissabonfördraget: Artikel 18.1-18.4)
Europeiska rådet skall också fastställa EU:s strategiska intressen och mål när det kommer till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik men också andra områden som omfattar EU:s yttre åtgärder, såsom EU:s förbindelser med ett annat land utanför EU. (Lissabonfördraget: Artikel 22.1)
Det Europeiska rådet skall identifiera unionens strategiska intressen, ange målen och fastställa de allmänna riktlinjerna, inklusive för frågor som har försvarsmässiga konsekvenser. Det ska anta nödvändiga beslut och ifall det behövs så skall det
Europeiska rådets ordförande kunna sammankalla ett extra möte för att att fastställa den strategiska inriktningen av unionens politik inför denna utveckling. (Lissabonfördraget:
Artikel 26.1)
Att det Europeiska rådet nu slopar det flytande ordförandeskapet och numera har en ordförande på en mandatperiod på två och ett halvt år kan ses som layering utifrån HI- perspektivet. Det nya systemet med en ordförande på två och ett halvt år som inte innehar nationellt mandat är en ny institutionell faktor som läggs på den redan existerande institutionen. Därmed blir det layering och således har det skett en institutionell förändring med Lissabonfördraget. (Pierson 2004: 137)
I och med Maastrichtfördraget skedde också en institutionell förändring med functional conversion och layering i och med att det Europeiska rådet fick en utsagd uppgift att definiera och bestämma vilka principer EU ska ha inom det utrikes- och
säkerhetspolitiska området. Det Europeiska rådet har fortsatt en betydande roll för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Detta kan ses som sequencing i och med att beslutet som gjorts tidigare i historien, nämligen att ge det Europeiska rådet ansvar för riktlinjer och principer för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik i
Maastrichtfördraget så hade aldrig de artikelförändringarna som skedde vid
Lissabonfördraget angående det Europeiska rådet kopplat till den gemensamma utrikes-
