1992 rd - UtUB 5 - RP 9
Utrikesutskottets betänkande nr 5 om regeringens proposition om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Ryska Federationen om samarbete i Murmanskområdet, Republiken Karelen, S:t Petersburg och Leningradområdet
Riksdagen remitterade den 13 mars 1992 re- geringens proposition nr 9 till utrikesutskottet för beredning.
I enlighet med riksdagens beslut har grund- lagsutskottet gett ett utlåtande i saken. Utlåtan- det ingår som bilaga till detta betänkande.
Utskottet har hört utrikesministern Paavo Väyrynen, avdelningschefen Jaakko Blomberg, byråchefen Marita Eerikäinen, byråchefen Har- ry Helenius, utrikesrådet Unto Turunen och ambassadrådet Rauli Suikkanen vid utrikesmi- nisteriet, överdirektörerna Kari Kourilehto vid miljöministeriet och Kalervo Siikala vid under- visningsministeriet, konsultative tjänstemannen Paavo Pirttimäki vid inrikesministeriet, ärkebis- kopen Johannes vid ortodoxa kyrkosamfundet i Finland, landshövdingen Matti Jaatinen vid länsstyrelsen i Kymmene län, akademikern Pertti Virtaranta, professorerna Juha Pentikäi- nen och Ilkka Saraviita, biträdande professorn Natalia Baschmakoff, direktören Valdemar Melanko vid Sovjetinstitutet, biträdande chefen Kari Rantarna vid Centralkriminalpolisen och överstelöjtnanden Matti Sandqvist vid Gräns- bevakningsväsendet
Utrikesutskottet har behandlat ärendet och anför vördsamt följande.
Regeringens proposition
Regeringen föreslår i propositionen att riks- dagen skall godkänna överenskommelsen om samarbete i Murmanskområdet, Republiken Karelen, S:t Petersburg och Leningradområdet som Finland ingick med Ryssland den 20 januari 1992. Enligt överenskommelsen förbinder sig regeringarna i Finland och Ryssland att främja bilateralt samarbete på regional och lokal nivå.
Finlands regering utfåster sig att bidra till kost- naderna för samarbetet inom ramen för de anslag som årligen reserveras för detta ändamål.
Rysslands regering utfåster sig att förbättra 2202101
verksamhetsbetingelserna för finländska företag och sammanslutningar i de områden som över- enskommelsen gäller. Verkställigheten av över- enskommelsen övervakas av en utvecklings- grupp för det mellanstatliga närområdessamar- betet
Överenskommelsen träder i kraft 30 dagar efter det att parterna har meddelat varandra att överenskommelsen godkänts internt. I proposi- tionen ingår ett förslag tilllag om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen. La- gen avses träda i kraft vid samma tidpunkt som överenskommelsen.
Överenskommelsen - utgångspunkter och innehåll
De nordliga och östliga länen i Finland har under de senaste åren aktivt gått in för samarbete med Murmansk, Karelen och det nuvarande S:t Petersburgområdet Också de regionala och lo- kala myndigheterna i Ryssland har arbetat för att skapa direkta kontakter med myndigheter på olika plan i Finland.
Sommaren 1991 fattade Finlands regering beslut om att utreda möjligheterna att ingå ett avtal om närområdessamarbete med Ryssland.
Ett utkast till överenskommelse överläts till fö- reträdare för Ryssland i november 1991. Efter flera förhandlingsomgångar undertecknades överenskommelsen den 20 januari 1992 i Hel- singfors.
Overenskommelsen fastställer de rättsliga ra- marna för ett samarbete av biståndstyp för att utveckla Murmanskområdet, Republiken Kare- len, S:t Petersburg och Leningradområdet Vida- re skapar överenskommelsen nödvändiga system för direkt samarbete mellan myndigheterna och för samordning av samarbetet.
Enligt avtalet kan samarbete bedrivas inom en rad sektorer av intresse för båda parter. Sam- arbetsområdena räknas upp i överenskommet-
sen, men parterna kan också komma överens om andra samarbetsobjekt. Samarbetet kan omfatta att utarbeta rapporter och utredningar, bereda och genomföra projekt, tekniskt bistånd, eta- blera samföretag och andra gemensamt över- enskomna samarbetsformer.
Parterna upprättar en utvecklingsgrupp för närområdessamarbetet med uppgift att samord- na det. Båda parter utser sina företrädare i utvecklingsgruppen.
Behöriga myndigheter för de överenskomna samarbetssektorerna, i Finland respektive mi- nisterium, kan inom ramen för sin behörighet och tillgängliga resurser avtala med varandra om verkställigheten av överenskommelsen. Avtals- behörighet delegeras också till regionala och lokala myndigheter, som dock bara kan avtala om samarbete beträffande enskilda projekt.
Denna begränsade avtalsbehörighet som gäller länsstyrelserna, de statliga distriktsförvaltnings- myndigheterna, kommunerna och kommunal- förbunden svarar enligt propositionen mot ett uppenbart praktiskt behov.
De ekonomiska förpliktelserna ingår i artikel 6. Enligt den utfäster sig Finlands regering att stå för en del av kostnaderna för samarbetet inom ramen för de anslag som årligen reserveras för detta ändamål. Rysslands regering utfåster sig att förbättra finländska företags och samman- slutningars verksamhetsmöjligheter inom de samarbetsområden som avses i överenskom- melsen. Finländsk personal som arbetar inom projekten samt leveranser och service som gäller projekten befrias helt eller delvis från skatter, tullar och andra avgifter i Ryssland på det sätt som särskilt avtalas från fall till fall.
I statsbudgeterna för 1991 och 1992 har sammanlagt 160 miljoner mark avsatts för bi- stånd av gåvanatur till de närområden som avses i överenskommelsen. Anslagen kommer att dis- poneras för bland annat miljö- och lantbruks- samarbete, humanitärt bistånd, utbildning och tekniskt bistånd samt för finansiering av utred- ningar, rapporter, projektplanering och tekniskt bistånd.
Utskottets ställningstaganden
De generella målen för närområdessamarbetet Enligt artikel l i överenskommelsen medver- kar Finland vid utvecklingen av närområdena i Ryssland. Samprojekt som eventuellt genomförs
i Finland omfattas således inte av överenskom- melsen.
Utskottet uppmärksammar att regeringen i propositionen nämner att överenskommelsen förverkligar regeringens handlingsprogram för Central- och Östeuropa, där det konstateras att Finlands bilaterala samarbete med beaktande av våra egna utgångspunkter bör komplettera den multilaterala hjälpen. Enligt handlingsprogram- met koncentreras Finlands bilaterala samarbete till närområdena i Ryssland och Baltikum, där vi har de bästa förutsättningarna för vår verk- samhet och verksamheten har störst effekt för mottagarna.
Utskottet omfattar uppfattningen att en stabil utveckling i Finlands närområden är av stor betydelse för vårt land och finner det därför viktigt att det ställs som mål att minska skill- naderna i den ekonomiska utvecklingen. Ut- skottet menar att den aktuella överenskommel- sen kan bidra till större ekonomisk aktivitet inom våra närområden och därigenom skapa en grund för utvecklingen där. Vidare anser ut- skottet att Finland samtidigt bör gå in för att effektivt avvätja miljöhot mot vårt land.
Enligt utskottets uppfattning är överenskom- melsen av stor vikt också därför att den skapar en avtalsgrund för tidigare spontant uppkommet närområdessamarbete på bland annat det kom- munala planet och därmed undanröjer vissa hinder och olägenheter som tidigare stört sam- arbetet. Ytterligare fmner utskottet det angeläget med garantier för att anslagen disponeras och inriktas på behörigt sätt.
Artikel 5 gäller åtgärder som partema kan vidta inom ramen för gällande lagstiftning för att underlätta formaliteterna vid planeringen och genomförandet av samarbetsprojekt. Som ex- empel anför propositionen färre gränsformali- teter och nya gränsövergångsställen. Enligt vad utskottet har erfarit har åtminstone persontra- fiken över östgränsen ökat avsevärt under de två senaste åren och utskottet anser det därför vara ett viktigt mål att öppna nya gränsövergångs- ställen. En del mindre passkontrollställen kom- mer veterligen att ombildas till officiella gränsö- vergångsställen.
Utvecklingsgruppen och de behöriga myndighe- terna
I artikel 3 sägs att parterna skall upprätta en utvecklingsgrupp för närområdessamarbetet
Överenskommelsen om närområdessamarbete mellan Finland och Ryssland 3
med uppgift att samordna genomförandet av samarbetet och att uppgöra samarbetsprogram.
Utvecklingsgruppen har bland annat befogen- heter att fatta beslut om justeringar i bilagorna till överenskommelsen. Utskottet finner det ac- ceptabelt att gruppen har denna praktiska juste- ringsrätt I samma artikel nämns vilka behöriga myndigheter som svarar för verkställigheten av samarbetet och att dessa kan stå i direkt kontakt samt avtala med varandra om genomförandet av överenskommelsen inom ramen för sin behö- righet och tillgängliga resurser. De regionala och lokala myndigheter som inom ramen för sin behörighet och tillgängliga resurser har rätt att avtala om samarbetet inom enskilda projekt tas upp i artikel4. De behöriga myndigheterna på båda nivåer räknas upp i bilagorna till överens- kommelsen.
Utskottet konstaterar att överenskommelsen kan karakteriseras som ett ramavtal som verk- ställs av myndigheter på flera nivåer, bland annat länsstyrelserna och kommunerna. De re- gionala och lokala myndigheterna har rätt att överenskomma om samarbetet vid enskilda projekt, men inom ramen för sina befogenheter och tillgängliga resurser. Den avtalsbehörighet som dessa myndigheter har är således bunden vid själva överenskommelsen och dess ändamål.
Det faktum att behöriga myndigheter, som är ansvariga för samarbetet enligt andra stycket i artikel 4, kan stå i direkt kontakt med varandra betyder enligt utskottets mening att informa- tionsutbytet om överenskommelsen kommer att gå förbi utrikesministeriet i större utsträckning än vad som fallet har varit med tidigare stats- fördrag. Detta harmonierar dock med överens- kommelsens syfte och karaktär.
Utskottet anför vidare att det är oklart hur passusen i första stycket i artikel 4 skall tolkas om att avtalsparterna står i kontakt med var- andraför att säkerställa att regionala och lokala myndigheter har de förutsättningar som bedöms nödvändiga för samarbetet enligt överenskom- melsen. Utskottet anser att regeringen eller ut- vecklingsgruppen för närområdessamarbetet bör ge myndigheterna exakta anvisningar om tolk- ningen av denna bestämmelse.
Samarbetssektorer
Första stycket i artikel 2 innehåller en för- teckning över avtalade samarbetssektorer. I arti-
keln nämns främjande av bilateral handel, eko- nomisk utveckling, utnyttjande av naturresurser, utveckling av lantbruk och livsmedelsproduk- tion, förbättrande av trafikförbindelser och tele- kommunikationer, förbättrande av utbyte av information, miljövård och förbättrande av sä- kerheten vid kärnkraftverk, utvecklande av för- valtningen, hälsovård och social trygghet, forskning och produktutveckling, turism, utbild- ning, kultur, verksamhet med vänskapsstäder och vänskapskommuner, idrott samt kontakter mellan ungdomen.
Utskottet finner att förteckningen mycket väl uppfyller behoven för och möjligheterna med närområdessamarbetet Därtill har Finland och Ryssland för avsikt att ingå bilaterala avtal inom vissa sektorer, bland annat miljövården. Finland har redan tidigare, 1987, ingått avtal med Sov- jetunionen om tidig information vid kärnolyckor och informationsutbyte rörande kärnanlägg- ningar. Utskottet anser att regeringen och Ryssland, som efterträtt Sovjetunionen, så snart som möjligt bör slå fast att avtalet fortsätter att gälla och se till att det fungerar.
Som utskottet ser det bör Finland också utreda möjligheterna att utsträcka samarbetet till brottsbekämpning i våra närområden, särskilt när det gäller gränsöverskridande verksamhet.
Enligt vad utskottet erfarit har brottsligheten klart ökat på senare tid, åtminstone när det gäller narkotikahandel och ekonomiska brott.
Samtidigt har disproportionen mellan polisens tillgängliga resurser och brottsligheten tilltagit.
Inte heller har samarbetet mellan de polisiära myndigheterna inom närområdena utvecklats i tillräckligt hög grad. Utskottet noterar med tillfredsställelse att Finland och Ryssland för närvarande förhandlar om ett avtal om hand- räckning i brottsfalL Det kommer troligen att underlätta problemen med det polisiära samar- betet. Vidare anser utskottet att även lagstift- ningen om polisiärt samarbete bör förbättras.
På grundval av det ovan anförda föreslår utrikesutskottet, som omfattar synpunkterna och ställningstagandet till behandlingsordningen i grundlagsutskottets utlåtande, vördsamt
att Riksdagen skall godkänna de be- stämmelser som kräver Riksdagens sam- tycke i den i Helsingfors den 20 januari 1992 ingångna överenskommelsen mellan Republiken Finland och Ryska Federatio-
nen om samarbete i Murmanskområdet, Republiken Karelen, S:t Petersburg och Leningradområdet.
Helsingfors den 8 maj 1992
I den avgörande behandlingen deltog ordfö- randen Paasio, vice ordföranden Donner, med- lemmarna Aittoniemi, Haavisto, Jaakonsaari, Kalliomäki, Kemppainen, Kääriäinen, Laurila,
Samtidigt föreslår utskottet
att lagförslaget i regeringens proposi- tion skall godkännas utan ändringar.
Miettinen, Ollila, Renko, Tuomioja och Wahl- ström samt suppleanterna Hämäläinen, Lippo- nen och Moilanen.
Överenskommelsen om närområdessamarbete mellan Finland och Ryssland 5
RIKSDAGENS GRUNDLAGSUTSKOTT
Helsingfors den 14 apri1!992
Utlåtande nr 7
Bilaga
Till Utrikesutskottet
Samtidigt som riksdagen den 13 mars 1992 remitterade regeringens proposition nr 9 om godkännande av vissa bestämmelser i överens- kommelsen med Ryska Federationen om sam- arbete i Murmanskområdet, Republiken Kare- len, S:t Petersburg och Leningradområdet till utrikesutskottet för beredning bestämde den att grundlagsutskottet skall avge utlåtande i saken till utrikesutskottet.
Utskottet har hört utrikesrådet Unto Turu- nen, byråchefen Marita Eerikäinen och utrikes- sekreteraren Marja Lehto vid utrikesministeriet och professorerna Mikael Riden, Antero Jyränki och Ilkka Saraviita.
Grundlagsutskottet har behandlat ärendet från statsforfattningsrättslig synpunkt och anför vördsamt följande.
Regeringens proposition
Regeringen föreslår att riksdagen skall god- känna överenskommelsen om samarbete i Mur- manskområdet, Republiken Karelen, S:t Pe- tersburg och Leningradområdet, som ingicks med Ryssland den 20 januari 1992. Enligt överenskommelsen förbinder sig regeringarna i Finland och Ryssland att främja bilateralt sam- arbete på regional och lokal nivå. Finlands regering utfaster sig att stå för en del av kostna- derna för samarbetet inom ramen för de anslag som årligen reserveras för detta ändamål. Ryss- lands regering utfaster sig att förbättra finländ- ska företags och sammanslutningars verksam- hetsmöjligheter i de områden som avses i över- enskommelsen. Genomförandet av överens- kommelsen övervakas av en utvecklingsgrupp för närområdessamarbetet, som tillsatts rege- ringarna emellan.
Overenskommelsen träder i kraft 30 dagar efter det att partema har meddelat varandra att överenskommelsen har trätt i kraft internt. I
propositionen ingår ett förslag till lag om god- kännande av vissa bestämmelser i överenskom- melsen. Lagen avses träda i kraft vid samma tidpunkt som överenskommelsen.
Regeringen konstaterar i motiveringen till lagstiftningsordningen att delegeringen av av- talsbehörighet till regionala och lokala myndig- heter endast avser genomföring av konkreta projekt i Ryssland inom ramen för myndighe- temas behörighet. Med beaktande av att utöv- ningen av behörigheten dessutom står under översyn anser regeringen att överenskommelsen kan godkännas i vanlig lagstiftningsordning.
Regeringen har emellertid ansett det önskvärt att utlåtande inhämtas av grundlagsutskottet, ef- tersom lagstiftningsordningen i statsförfatt- ningsrättsligt hänseende i viss mån kan anses lämna rum för tolkning.
Utskottets ställningstaganden Riksdagens samtycke
Hänvisande till propositionens motivering anser grundlagsutskottet att åtminstone de om- ständigheter som nämns i motiveringen kräver riksdagens samtycke på det sätt som avses i 33 § regeringsformen och 69 § riksdagsordningen.
Behandlingsordningen för lagförslaget
I statsfördragspraxis anses det att behörighet att ingå avtal i samband med genomförandet av ett fördrag, som slutits enligt 33 § regeringsfor- men, kan delegeras. Delegering är tillåten inom gränserna för det bemyndigande fördraget, men ger inte befogenhet att komma överens om sådana ändringar i avtalsförhållandet som in- verkar på det egentliga fordragets karaktär eller målsättning eller om frågor som enligt 33 §
regeringsformen och 69 §riksdagsordningen krä- ver riksdagens samtycke (t.ex. GrUU 12/1978 rd, 2/1983 rd och 13/1989 rd).
Enligt artikel 3 i överenskommelsen har mi- nisterierna befogenhet att inom ramen för sin behörighet och tillgängliga resurser avtala om frågor som gäller genomförandet av överens- kommelsen. Med hänsyn till att avtalsbehörig- heten begränsar sig till samarbetsformer som nämns i stycke 2 i artikel 2 och till det närområde som avses i överenskommelsen, håller den sig inom gränser som enligt praxis i grundlagsut- skottet ansetts vara acceptabla med tanke på 33 § regeringsformen.
Överenskommelsens artikel4 ger de regionala och lokala myndigheterna befogenhet att inom ramen för sin behörighet och tillgängliga resurser avtala om genomförandet av enskilda samar-
I den avgörande behandlingen deltog ordfö- randen Zyskowicz, vice ordföranden Alho, med- lemmarna Jansson, Kaarilahti, Kekkonen, Kos-
betsprojekt. Också till denna del är myndighe- ternas avtalsbehörighet bunden vid gränserna och målsättningen för själva statsfördraget, varför bemyndigandet inte står i strid med 33 § regeringsformen.
Med stöd av det ovan sagda anför grundlags- utskottet vördsamt
att riksdagens samtycke behövs för överenskommelsen och att förslaget om att godkänna den bör behandlas i den ordning som föreskrivs i 69 § 2 mom. riksdagsord- ningen och att ärendet bör avgöras med enkel majoritet av rösterna och
att lagförslaget i regeringens proposi- tion kan behandlas i den ordning som anges i ingressen.
kinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen, Nikula, Varpasuo, Vistbacka, Vähänäkki och Väistö samt suppleanten von Bell.
