Revisorerna. Kommunstyrelsen. För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium

(1)

För kännedom:

Kommunfullmäktiges presidium

Revisionsrapport: Uppföljning av avtalshantering och process för avtalsskrivning Revisionen har genom KPMG genomfört en uppföljning av en tidigare granskning beträffande avtalshantering och process för avtalsskrivning, se bifogad rapport.

Vi önskar få kommunstyrelsens yttrande med anledning av de slutsatser som finns redovisade i sammanfattningen senast den 22 januari 2013. Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda.

Yttrandet kan lämnas till Lena Medin, KPMG, Box 476, 851 06 Sundsvall eller via mail

lena.medin@kpmg.se

FÖR ÅRE KOMMUNS REVISORER

Anitha Olofsson Greger Mårtensson

Ordförande Vice ordförande

(2)

Offentlig sektor - kommuner och landsting KPMG AB

22 oktober 2012 Antal sidor: 12

Uppföljning avtalshantering.docx

Åre kommun

Uppföljning av avtalshantering och process för avtalsskrivning

Revisionsrapport

(3)

Uppföljning avtalshantering.docx

Innehåll

1. Sammanfattning 1

2. Bakgrund 3

3. Syfte 3

4. Avgränsning 3

5. Revisionskriterier 4

6. Ansvarig styrelse 4

7. Metod 4

8. Projektorganisation 4

9. Beslutade åtgärder 4

10. Avtalsrutiner och mall 6

11. Förändringar i inköpsorganisationen 8

12. Förändring av delegationsordning 9

13. Jakt- och jordbruksarrenden 10

(4)

1. Sammanfattning

Vi har av Åre kommuns revisorer fått i uppdrag att granska avtalshantering och process för avtalsskrivning.

Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2012 och avser en uppföljning av resultatet av 2010 års revisionsrapporter. Bland 2010 års revisionsrapporter så har revisionen bedömt att revisionsrapporten ”Avtalshantering och process för avtalsskrivning¹

Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen har vidtagit beslutade åtgärder och om de har fått avsedd effekt.

” är den mest angelägna att följa upp.

Vår sammanfattande bedömning är att tillräckliga åtgärder inte har vidtagits för att förbättra den interna kontrollen kring processen avtalshantering och avtalsskrivning.

Våra iakttagelser och rekommendationer kan sammanfattas med:

• Kommunstyrelsens uppföljning har inte varit tillräcklig

Vi ser positivt på att kommunstyrelsen i samband med att svaren avlämnades även beslutade om att följa upp att vidtagna åtgärder också blir genomförda. Vi skulle gärna ha sett att upp- följningen hade dokumenterats, i protokoll eller bilaga till protokollet. Såsom vi uppfattat bedömde kommunstyrelsen efter sammanträdet i augusti 2011 att det inte fanns behov av någon ytterligare uppföljning. Vi anser utifrån vår granskning att beslutade åtgärder endast i begränsad omfattning är slutförda varför vi menar att kommunstyrelsen borde ha fortsatt att följa upp åtgärderna. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen inför rutiner som säkerställer att beslutade åtgärder med anledning av revisionsrapporter också genomförs, se avsnitt 9.

• Avtalen har inte samlats i ett avtalsregister

Vi konstaterar att ett antal åtgärder för att komma till rätta med de brister, som noterades i den tidigare granskningen har påbörjats, däribland ett webbaserat system att registrera avtal. Det saknas dock tidsplaner för när avtalsrutin ska vara framtagen eller när samtliga avtal ska vara registrerade i databasen. Vi är oroade över att arbetet med att samla avtalen för tekniska kontoret och skolförvaltningen har avstannat. Det kan i värsta fall tyda på en risk för att åtgärderna inte kommer att bli genomförda. Vår granskning visar att samtliga avtal inte diarieförs, vilket ska ske enligt kommunstyrelsens svar. Vi rekommenderar att en tidsgräns fastställs för när samtliga avtal ska vara registrerade i den webbaserade databasen. En handlingsplan för genomförandet bör också utarbetas, bl.a. för att säkerställa att det finns resurser för att inventera och ta fram samtliga avtal samt för att registrera dessa, se avsnitt 10.

1 2010-08-25

(5)

Uppföljning avtalshantering.docx 2

• Muntliga avtal

Det är inte lämpligt att kommunen har muntliga avtal, och vi kan inte heller utesluta att för- valtningen av skog bör upphandlas, varför vi rekommenderar att detta ses över omgående, se avsnitt 10.

• Inköpsorganisationen bör ses över

Vi uppfattar upphandlingsgruppens roll och ansvar ur internkontrollsynpunkt som otydligt. Vi rekommenderar att förändringsprocessen ses över för att säkerställa att kommunen har en ändamålsenlig inköpsorganisation. Vi förordar att begränsningen av antalet inköpsbehöriga inom skolan genomförs så snart som möjligt, och att motsvarande även sker för övriga områden inom kommunen, se avsnitt 11.

• Upphandling av facklitteratur och böcker

Vi anser att upphandling av facklitteratur och böcker måste prioriteras, se avsnitt 11.

• Rätten att teckna avtal är otydlig

Att teckna firma omfattar bl.a. rätten att teckna avtal för kommunens räkning. I ett beslut från augusti 2011 begränsas denna rätt till kommunstyrelsens ordförande och kommunchefen, och vid löpande förvaltningsåtgärder till kommunchef. Av delegationsordningen framgår dock att denna rätt tillfaller även andra förtroendevalda och tjänstemän. Vi är osäkra på hur dessa beslut som enligt vår bedömning båda gäller vem som ska ha rätten att teckna firma ska ses i förhållande till varandra. Vi kan därför inte heller uttala oss om de avtal som är undertecknade av mark- och exploateringschef och ekonomichef är undertecknade av rätt person.

Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tydliggör delegationen för rätten att teckna firma, se avsnitt 13.

• Ej genomförd översyn av jaktarrenden

Vi konstaterar att översynen av jaktarrenden inte har kommit igång såsom det framgår av kommunstyrelsens svar. Vi anser att det är väsentligt att uppdraget planeras och att resurser för genomförande tillsätts. Med hänsyn till att nuvarande mark- och exploateringschef kommer att lämna sin tjänst vid årsskiftet är vi oroade för att översynen kommer att dra ut ytterligare på tiden, se avsnitt 14.

(6)

2. Bakgrund

Vi har av Åre kommuns revisorer fått i uppdrag att följa upp resultatet av genomförda gransk- ningar under år 2010. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2012. Revisionen har beslutat att uppföljningen ska avse rekommendationerna i revisionsrapporten ”Avtalshantering och process för avtalsskrivning²

Revisionen har bedömt att det finns en risk att beslutade åtgärder inte har genomförts fullt ut i enlighet med kommunstyrelsens svar. Det finns också en risk för att vidtagna åtgärder inte fått avsedd effekt. Det är väsentligt att fattade beslut genomförs samt att det finns rutiner för att säkra att så sker.

”.

3. Syfte

Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen har vidtagit beslutade åtgärder och om de har fått avsedd effekt.

Vi har därför granskat:

om avtalsrutinen har setts över och om en gemensam avtalsmall har utformats.

om avtalen förvaras säkert.

om aktuell avtalsinformation finns lättillgänglig och om det är tydligt vid vilken tidpunkt som avtalen måste sägas upp för att inte automatiskt förlängas.

om kommunen har genomfört förändringar i inköpsorganisationen så att bättre och samlad kontroll över gällande avtal och inköpsprocesser har uppnåtts.

om delegationsordningen har setts över så att det tydligt framgår vilka som har rätt att teckna avtal.

om skriftliga avtal tecknas vad gäller jakt- och jordbruksarrenden m.m.

om upphandling av facklitteratur och böcker har genomförts.

4. Avgränsning

Granskningen är översiktlig.

2 2010-08-25

(7)

5. Revisionskriterier

Vi har bedömt om rutinerna uppfyller

• de av kommunstyrelsen beslutade åtgärderna³

• interna regelverk och policys

.

6. Ansvarig styrelse

Granskningen har avsett kommunstyrelsen.

Rapporten är saklighetsgranskad av Per-Eric Magnusson, kommunchef, Richard Högström, ekonomichef och Ingrid Persson, inköpssamordnare.

7. Metod

Granskningen har genomförts genom:

• Dokumentstudie av relevanta dokument

• Intervjuer med berörda tjänstemän

8. Projektorganisation

Granskningen har genomförts av Lena Medin, certifierad kommunal revisor.

9. Beslutade åtgärder

Den sammanfattande bedömningen av den tidigare granskningen var att den interna kontrollen kring processen för avtalshantering och avtalsskrivning kan förbättras. Rapporten omfattar ett antal rekommendationer.

3 2011-02-02, § 6

(8)

Kommunstyrelsen har i sitt svar angett att följande åtgärder ska vidtas eller är redan vidtagna när svaret lämnas:

• Rutiner kring inköp och avtal har setts över eller ska ses över genom att:

o Ekonomienheten arbetar och har arbetat med att försöka identifiera de avtal som finns i kommunen. Arbetet är enligt svaret inte avslutat.

o Fokus för år 2011 är att skapa reda bland avtal, avtalshantering och uppföljning.

Upphandlingar och avtal ska diarieföras och handlingar förvaras i arkiv. Elektroniska kopior ska finnas tillgänglig via webb.

o En liten informationsfolder har tagits fram avseende inköp.

o Avtalsrutin uppges finnas, men ska ses över och en gemensam avtalsmall håller på att utformas.

o Samråd ska ske med ekonomiavdelningen innan avtal skrivs.

• Antalet inköpare ska ses över i syfte att få en bättre och samlad kontroll över gällande avtal och inköpsprocesser.

• Köptroheten mot avtalade leverantörer bedöms enligt kommunstyrelsens svar vara god med undantag för böcker/litteratur. Upphandlingen av detta uppges finnas på listan över vilka upphandlingar som ska göras i samverkan med länet och upphandlingskontoret i Östersund.

• Översyn av riktlinjer och priser för jaktarrenden har påbörjats men dragit ut på tiden. Rutiner för hantering av ärenden som påverkas av arrenden har skapats. Skriftliga avtal ska upprättas där det är muntliga avtal eller om avtal saknas.

Kommunstyrelsen beslutade i samband med att svaret antogs att en redogörelse över genomförda åtgärder ska presenteras vid sammanträdet i augusti 2011. Återrapporteringen var enligt uppgift muntlig varför dokumentation saknas.

Kommentar

Vi bedömer att kommunstyrelsen svar i stort sett motsvarar de identifierade bristerna som finns i rapportens sammanfattning. Vi saknar dock svar/kommentarer till följande förslag till utveckling som också lämnades i rapporten:

att kommunstyrelsens delegationsordning bör reglera rätten att teckna avtal utöver ramavtal.

att formell upphandling av juridisk konsult bör genomföras. I samband med saklighets- granskning har det dock framkommit att tjänsten nyligen är upphandlad och att avtalet ska undertecknas av ekonomichefen inom kort.

Vidare har inte iakttagelsen beträffande dokumenterade överlämnanderutiner vid byte av personal kommenterats.

(9)

Vi ser positivt på att kommunstyrelsen i samband med att svaren avlämnades även beslutade om att följa upp att vidtagna åtgärder också blir genomförda. Vi skulle gärna ha sett att uppföljningen hade dokumenterats, i protokoll eller bilaga till protokollet. Såsom vi uppfattat bedömde kommunstyrelsen efter sammanträdet i augusti 2011 att det inte fanns behov av någon ytterligare uppföljning. Vi anser utifrån vår granskning att beslutade åtgärder endast i begränsad omfattning är slutförda varför vi menar att kommunstyrelsen borde ha fortsatt att följa upp åtgärderna. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen inför rutiner som säkerställer att beslutade åtgärder med anledning av revisionsrapporter också genomförs.

10. Avtalsrutiner och mall

Någon skriftlig avtalsrutin har inte upprättats. Rutinerna ska enligt uppgift ha setts över, men bedöms vid vår granskning inte finnas på plats. Någon uppgift om när den skriftliga avtalsrutinen ska vara färdigställd har inte lämnats.

De förändringar i linje med den tidigare granskningen som har genomförts eller är på gång uppges vara:

• Ett webbaserat system för avtalshantering, gemensamt med upphandlingsgruppen i Östersund, finns. Systemet har en funktion för påminnelse om att avtal är på väg att löpa ut. Påminnelsen skickas via mail både till den som är registrerad som ansvarig för avtalet och till inköpssamordnaren för att säkerställa att påminnelsen når någon mottagare. Den webbaserade databasen innehåller även funktioner för att skanna in avtal så att de via intranätet är tillgängliga för den som behöver utnyttja avtalet. En avtalsförteckning, utifrån databasen, finns även på kommunens externa hemsida. Avtalet kan däremot inte hämtas från den externa hemsidan.

• Originalavtal förvaras enligt ekonomichefen i kommunens arkiv som är både brand- och inbrottssäkert.

Vad gäller avtalsdatabasen så uppger några att målsättningen är att kommunens samtliga avtal ska finnas registrerade i det webbaserade systemet. Kommunchefen menar dock att det endast är avtalen som avser köp av varor och tjänster d.v.s. upphandlas som ska registreras där. Vid vår granskning (juni 2012) har omkring 15 avtal som enbart gäller Åre kommun registrerats i databasen, samtliga tecknade efter upphandling och av senare datum. Enligt uppgift ska avtalen vid tekniska kontoret och skolförvaltningen inledningsvis samlas in och skannas. Vad vi förstår har processen dock avstannat då det inte har lämnats in några avtal eller att de uppgifter som lämnats behöver kompletteras för att avtalen ska kunna registreras med fullständig information.

Vi har tagit del av manuella förteckningar över exploateringsavtal och arrendeavtal samt diverse andra förteckningar över avtal. Vi noterar att flera av förteckningarna saknar uppgift om när för- teckningen upprättade samt när respektive avtal tecknades och hur länge avtalen gäller.

Vi har noterat att varken exploateringsavtalet gällande Rödkullen eller de detaljplaneavtal som reglerar det arbete som påbörjats vid Rödkullen finns förtecknade i dessa manuella förteckningar.

(10)

Enligt kommunstyrelsens svar ska samtliga avtal vara diarieförda. Vår granskning visar dock att inget av de avtal som vi stickprovsvis kontrollerat (tre avtal) finns registrerade i diariet.

Kommunchefen uppger att avtalet gällande förvaltningen av kommunens skogar sedan många år baseras på en muntlig överenskommelse.

Samtliga avtal ska enligt den nya rutinen gå via inköpssamordnaren, som vad vi förstår även till- hör ekonomiavdelningen, för kontroll innan kommunchefen undertecknar dem. Inköpssam- ordnaren uttrycker dock viss tveksamhet om rutinen efterlevs fullt ut. Beträffande delegation se vidare avsnitt 12.

Någon generell avtalsmall har enligt de uppgifter vi erhållit inte upprättats, men inköpssam- ordnaren uppger att alla leverantörer ska skriva under avtal som kommunen upprättar och att kommunen inte accepterar standardavtal från leverantören.

Jurister kopplas enligt uppgift sällan eller aldrig in i samband med att avtal tecknas. Vad gäller exploateringsavtalet för Rödkullen så tillfrågades dock en jurist i vissa sakfrågor. Vår bedömning är att de synpunkter som framkommit inte beaktats, något som enligt uppgift ska vara politiskt förankrat. Det finns dock ingen dokumentation i form av protokoll eller liknande som styrker hur skrivelsen har behandlats.

Kommentar

Vi konstaterar att ett antal åtgärder för att komma till rätta med de brister som noterades i den tidigare granskningen har påbörjats. Det saknas dock tidsplaner för när avtalsrutinen ska vara framtagen eller när samtliga avtal ska vara registrerade i databasen. Vi är oroade över att arbetet med att samla avtalen för tekniska kontoret och skolförvaltningen har avstannat. Det kan i värsta fall tyda på en risk för att åtgärderna inte kommer att bli genomförda.

Med anledning av de iakttagelser som vi gjort vad gäller avtalsförteckningar, se ovan, så bedömer vi att det skulle kunna föreligga risk för att avtalsförteckningarna inte är kompletta och att äldre ej giltiga avtal fortfarande finns med i förteckningarna. Att avtal som borde ha sagts upp löper vidare skulle också kunna vara en risk. Vi ser därför ett behov av att systematiskt registrera samtliga avtal, förslagsvis i databasen.

Det är inte lämpligt att kommunen har muntliga avtal, och vi kan inte heller utesluta att för- valtningen av skog bör upphandlas, varför vi rekommenderar att detta ses över omgående.

Vi rekommenderar att tidsgräns fastställs för när samtliga avtal ska vara registrerade i den webbaserade databasen. En handlingsplan för genomförandet bör också utarbetas, bl.a. för att säker- ställa att det finns resurser för att inventera och ta fram samtliga avtal samt för att registrera dessa.

Kommunstyrelsen bör löpande följa upp att planen efterlevs.

(11)

11. Förändringar i inköpsorganisationen

Enligt kommunstyrelsens svar har förändringar genomförts i inköpsorganisationen. De för- ändringar som har presenterats för oss är:

• En upphandlingsgrupp med ansvar för upphandlings- och avtalsfrågor har bildats. Gruppen består av ekonomichef, inköpssamordnare, skolchef och teknisk chef. Gruppen rapporterar till ledningsgruppen.

• En översyn av vilka som har inköpsbehörighet inom skolan har genomförts. Syftet är att på sikt begränsa antalet som har rätt att köpa, samt att begränsa rätten till inköp till vissa avtal för att stärka kunskapen om upphandlingsregler och ramavtal. Några begränsande åtgärder har dock inte vidtagits vilket har förklarats med att en omorganisation ska genomföras.

Arbetet uppges ska påbörjas under hösten 2012, men någon uppgift om när de begränsande åtgärderna ska vara implementerade har vi inte fått.

Uppföljning av efterlevnad av ramavtal sker årligen. Enligt uppgift pågår förberedelser för att kunna genomföra mer precisa uppföljningar månadsvis. Uppföljningen för år 2011 visar att 82 % av de granskade inköpen har skett från ramavtalsleverantörer, vilket i stort sett motsvarar resultatet för året innan. De områden som uppvisar de största procentuella avvikelserna är facklitteratur (40 % av inköpen mot ramavtal) och böcker (2 %). Beloppsmässigt största avvikelsen avser undervisningsmaterial där kommunens inköp utanför ramavtal uppgick till 1 mkr (42 % av inköpen sker utanför ramavtalen).

Orsaken till den stora avvikelsen för böcker och facklitteratur uppges vara att upphandlingen av böcker och facklitteratur är fördröjd med mer än 1 ½ år. Upphandlingen ska enligt uppgift genomföras av upphandlingskontoret i Östersund.

Kommentar

Vi har inte fått någon konkret beskrivning av syftet med upphandlingsgruppen och hur arbetet i gruppen bedrivs. Vi uppfattar därför upphandlingsgruppens roll och ansvar ur internkontrollsynpunkt som otydligt.

Vi rekommenderar att förändringsprocessen ses över för att säkerställa att kommunen har en ändamålsenlig inköpsorganisation. Vi förordar att begränsningen av antalet inköpsbehöriga inom skolan genomförs så snart som möjligt, och att motsvarande begränsningar även genomförs för övriga områden inom kommunen.

Vi anser att upphandling av facklitteratur och böcker måste prioriteras. Om inte det sker i enlighet med nuvarande planer från Upphandlingskontoret bör kommunen överväga andra möjligheter, t.ex. egen upphandling.

(12)

12. Förändring av delegationsordning

Kommunstyrelsen har i sitt svar inte kommenterat rekommendationen gällande att delegationsordningen bör ändras så att den omfattar även avtal som inte är ramavtal.

Vad vi kan se har kommunstyrelsens delegationsordning⁴

Av delegationsordningen framgår bl.a. följande vad gäller avtal:

inte förändrats sedan granskningen år 2010.

• Godkännande av exploateringsavtal som avser detaljplan och som antagits av miljö-, bygg- och räddningsnämnden får ske av kommunstyrelsens ordförande i samråd med kommunstyrelsens 1:e och 2:e vice ordförande.

• Kommunchefen har rätt att träffa kollektivavtal.

• Ekonomichef har rätt att underteckna lånehandlingar.

• Markingenjören har rätt att bl.a. ingå avtal om servitut och ledningsrätt, jaktarrenden för- säljning av skog till enskilda personers eget årliga vedbehov och träffa avtal om avlösningsparkering.

Kommunstyrelsen har i ett särskilt beslut daterat 2011-08-31 bestämt följande vad gäller firma- tecknare⁵

Handlingar, skrivelser och beslut som ska undertecknas för Åre kommuns räkning ska undertecknas av kommunstyrelsen ordförande Eva Hellstrand och kontrasigneras av kommunchef Per-Eric Magnusson. Vid förfall av Eva Hellstrand undertecknar kommunstyrelsens 1:e vice ordförande Lars Mämpel och vid förfall av Per-Eric Magnusson undertecknar ekonomichef Richard Högström.

:

Kommunchef Per-Eric Magnusson har rätt att ensam teckna firma beträffande löpande förvaltningsåtgärder och vid förfall för Per-Eric Magnusson undertecknar ekonomichef Richard Högström.

Kommentar

Vi konstaterar att någon förändring av delegationsordningen inte har genomförts.

4 § 126, 2008-06-17

5 § 146, 2011-08-31

(13)

Att teckna firma omfattar bl.a. rätten att teckna avtal för kommunens räkning. Av beslutet från augusti 2011 begränsas denna rätt till kommunstyrelsens ordförande och kommunchefen, och vid löpande förvaltningsåtgärder till kommunchef, med ovan angivna ersättare. Av delegationsordningen framgår dock att denna rätt tillfaller även andra förtroendevalda och tjänstemän. Vi är osäkra på hur dessa beslut som enligt vår bedömning båda gäller vem som ska ha rätten att teckna firma ska ses i förhållande till varandra. Vi kan därför inte uttala oss om de avtal som är undertecknade av mark- och exploateringschef och ekonomichef är undertecknade av behörig.

Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tydliggör delegationen för rätten att teckna firma.

13. Jakt- och jordbruksarrenden

Av kommunstyrelsens svar framgår att översynen av riktlinjer och priser för jaktarrenden har påbörjats men dragit ut på tiden bl.a. på grund av vakanta tjänster inom kommunledningskansliet.

Däremot uppges rutiner för hantering av ärenden som påverkas av arrenden ha skapats.

Vi är tveksamma till om det har påbörjats någon översyn av jaktarrenden ännu. Enligt den tjänsteman vi talat med är förhoppningen att kunna göra något under år 2013.

Arrendeavtal finns manuellt förtecknade och är enligt uppgift systematiskt arkiverade. Samtliga jaktarrenden uppges vara grundade på skriftliga avtal. Vid t.ex. en försäljning eller exploatering av mark undersöks om det finns arrendeavtal som tidigare inte varit kända av kommunen. Enligt uppgift har inga sådana muntliga avtal upptäckts under senare tid, senaste var under år 2009.

Ansvarig tjänsteman utesluter dock inte att det kan finnas muntliga avtal avseende andra arrenden än jaktarrenden.

Kommentar

Vi konstaterar att översynen av jaktarrenden inte har kommit igång såsom det framgår av kommunstyrelsens svar. Vi anser att det är väsentligt att uppdraget planeras och att resurser för genomförande tillsätts. Med hänsyn till att nuvarande mark- och exploateringschef kommer att lämna sin tjänst vid årsskiftet är vi oroade för att översynen kommer att dra ut ytterligare på tiden.

KPMG, dag som ovan

Lena Medin

Certifierad kommunal revisor