PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN

140  Download (0)

Full text

(1)

PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN

ETT KONSTRUKTIVT VERKTYG ELLER KEJSARENS NYA KLÄDER?

Vad händer i praktiken med ”principen om barnets bästa” när Migrationsverket handlägger asylärenden? Frågan behandlas ingående i denna bok, som grundar sig på ett interaktivt, aktionsorienterat forskningsprojekt i samverkan mellan BRIS och forskningsinstitutet MIM, Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare, vid Malmö högskola. Bokens övergripande syfte är att bidra till en fördju- pad dialog kring vad barnets bästa betyder och hur tjänstemän i offentlig förvaltning kan använda begreppet på ett konstruktivt sätt, både som bedömningsgrund och som verktyg i sitt arbete.

PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN ANNA LUNDBERG

ANNA LUNDBERG

(2)
(3)

PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN – ETT KONSTRUKTIVT VERKTYG ELLER KEJSARENS NYA KLÄDER?

ANNA LUNDBERG

(4)

Published by Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare (MIM)

© Malmö University and the author 2009 Printed in Sweden

Holmbergs, Malmö 2009 ISBN 978-91-7104-085-5

Online publications, www.bit.mah.se/MUEP

MALMÖ UNIVERSITY

MIM www.mah.se/mim

(5)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

FÖRORD... ... 7

BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR ... 9

1. INLEDNING ... 13

1.1 En studie av ord och handling ... 14

1.2 Fyra utgångspunkter ... 16

1.3 Disposition ... 19

2. EN VERKLIGHETSNÄRA STUDIE ... 21

2.1 Empiriskt material och tillvägagångssätt ... 22

2.1.1 Policydokument ... 22

2.1.2 Medföljande observation ... 23

2.1.3 Asylbeslut ... 23

2.1.4 Intervjuer ... 25

2.2 Mötet med Migrationsverket ... 26

2.2.1 Etiska aspekter ... 27

3. PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA OCH ASYL- SÖKANDE BARN ... 29

3.1 Tidigare studier ... 29

3.2 Barnets bästa ... 32

3.2.1 Barnets bästa och barns behov ... 34

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

(6)

3.2.2 Barnets bästa och mänskliga rättigheter ... 35

3.2.3 Barnets bästa och barns vilja ... 37

3.2.4 Barnets bästa i svensk utlänningslag och praxis ... 39

3.3 Sammanfattande avslutning ... 41

4. BARNETS BÄSTA I STYRDOKUMENT ... 43

4.1 Övergripande riktlinjer om barnets bästa i asylprocessen . 43 4.2 Riktlinjer som rör barn specifikt ... 46

4.3 Barnets bästa i handböcker och metodstöd ... 48

4.4 Sammanfattande avslutning ... 50

5. BARNETS BÄSTA I MIGRATIONSDOMSTOLARNA OCH MIGRATIONSVERKETS VÄGLEDANDE BESLUT .... 54

5.1 Inledning ... 54

5.2 Migrationsöverdomstolen ... 55

5.2.1 Fråga om ålder och vistelsetid... 55

5.2.2 Fråga om att särskilja skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter ... 57

5.2.3 Fråga om vård i hemlandet ... 59

5.2.4 Fråga om synnerligen ömmande omständigheter .... 60

5.2.5 Fråga om konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillstånd ... 62

5.2.6 Fråga om psykosocial utveckling ... 63

5.3 Migrationsdomstolarnas domar ... 65

5.4 Migrationsverkets vägledande beslut ... 66

5.5 Sammanfattande avslutning ... 67

6. BARNETS BÄSTA I ASYLBESLUT ... 70

6.1 Inledning ... 70

6.2 Ålder, hemland och utgång i ärendet ... 70

6.3 Skyldigheten att höra barn ... 73

6.4 Barnets asylskäl ... 76

6.4.1 Grunderna ... 76

6.5 Principen om barnets bästa i asylbeslut ... 81

(7)

7. BARNETS BÄSTA I DAGLIGT ARBETE ... 85

7.1 Inledning ... 85

7.2 Handläggares problem i det praktiska arbetet ... 85

7.2.1 Svårigheterna i intervjuer med barn ... 88

7.2.2 Svårigheterna att finna barns asylskäl ... 90

7.2.3 Svårigheterna att beakta barnets bästa-principen ... 93

7.2.4 Familjekollektivet som ett problem ... 96

7.3 Orsaker till handläggarnas problem ... 97

7.3.1 Brister hos andra aktörer ... 97

7.3.2 Ett överhängande produktionskrav ... 99

7.4 Konsekvenser av svårigheterna i arbetet ... 100

7.5 Lösningar ... 103

7.6 Sammanfattande avslutning ... 104

8. BARNETS BÄSTA I POLICY OCH PRAKTIK ...108

8.1 Individuella faktorer ... 109

8.2 Organisatoriska förutsättningar ... 113

8.3 Samhällsnivå ... 117

9. ATT MINSKA DISKREPANSERNA MELLAN POLICY OCH PRAKTIK ...121

KÄLLFÖRTECKNING ...124

SUMMARY ...134

OM FÖRFATTAREN / ABOUT THE AUTHOR ...136

(8)
(9)

FÖRORD

Denna rapport baseras på ett forsknings- och utbildningsprojekt som genomfördes 2006-2008 i samverkan mellan frivilligorganisationen BRIS och Malmö högskola: Barnets bästa i den svenska asylprocessen – från ord till handling. Projektet samfinansierades av BRIS, Europe- iska flyktingfonden, Magn. Bergwalls stiftelse och Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare (MIM). Bakgrunden var att Sverige, liksom flera andra nordiska länder, hade kritiserats för att asyl- sökande barn inte fått det mottagande som de har rätt till enligt natio- nell lagstiftning och internationella överenskommelser. Bland annat konstaterade FN:s barnrättskommitté 2005 att principen om barnets bästa inte tillgodosågs på ett tillfredsställande sätt i den svenska asyl- processen. Man ansåg det oklart både hur barn får komma till tals och på vilket sätt barns åsikter beaktas i enskilda beslut.

I projektet Barnets bästa i den svenska asylprocessen var ett övergri- pande syfte att bidra till att barnets bästa-principen får en mer kon- struktiv innebörd än tidigare, för de tjänstemän som möter barn i asyl- processen. I förlängningen antas detta leda till att barns rättigheter i asylprocessen tillgodoses i högre grad. Projektets mål skulle uppnås genom utbildningar för Migrationsverkets personal, dialogseminarier samt genom ett interaktivt arbete i en referensgrupp med olika modeller för att genomföra barnets bästa. Som en del av projektet genomfördes också en kartläggning av barnets bästa i asylprocessen, vilket presente- ras i föreliggande rapport.

Flera personer har bidragit till konstruktiva samtal om innehållet i rap- porten. Jag vill först och främst tacka alla de tjänstemän verksamma

(10)

på Migrationsverket som har gett av sin tid och delat med sig av sina tankar kring asylprocessen och innebörden av barnets bästa. Utan er hade studien inte varit möjlig att genomföra. Personalen på BRIS region Syd i Malmö, särskilt Lisa Dahlquist och Feriz Kryezin, har varit delak- tiga i projektet från början till slut och dessutom bidragit till att under- sökningen varit väldigt rolig att genomföra. För konstruktiv kritik vill jag tacka alla seminariedeltagare vid Globala politiska studier och MIM Malmö högskola, REMESO Linköpings universitet, NHV Göteborgs universitet samt barnrättsakademin vid Örebro universitet. Jag vill sär- skilt uppmärksamma mina kollegor Maria Appelqvist, Lisa Dahlquist, Björn Fryklund, Maja P. Frykman, Mikael Spång, Josefina Syssner och Berit Wigerfelt för att de lämnat värdefulla kommentarer på texten.

Ett särskilt tack också till Åsa Devillaz och Pieter Bevelander, som har hjälpt till med textgranskning respektive bearbetning av statistik.

Rapporten vänder sig till en bred målgrupp. Såväl tjänstemän som arbetar med policyutveckling som politiker och frivilligt aktiva kan ha intresse av att få en bild av vad som händer med barnets bästa-begrep- pet när detta införlivas i asylprocessens första instans. Det är min för- hoppning att en fördjupad dialog ska kunna komma till stånd omkring frågorna vad barnets bästa betyder och hur tjänstemän i offentlig för- valtning kan använda begreppet på ett konstruktivt sätt, som bedöm- ningsgrund och som verktyg i sitt arbete.

För att en sådan dialog ska vara möjlig krävs en förståelse av den process då vaga principer om mänskliga rättigheter, som barnets bästa, omsätts inom ramen för det handlingsutrymme som tjänstemän i offentlig för- valtning har att förvalta i sitt arbete.

(11)

BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR

Asylsökande

En asylsökande är en utländsk medborgare som ansökt om asyl eller uppehållstillstånd av asylliknande skäl och som är registrerad av Mig- rationsverket. Asylsökande som kommer till Sverige kan ansöka om asyl vid gränsen eller på någon av Migrationsverkets ansökningsenhe- ter som finns i Göteborg, Malmö och Stockholm (Solna)

(www.migrationsverket.se).

Barn

Barn definieras i den svenska utlänningslagen som personer under 18 år.

Detta överensstämmer med definitionen i FN:s konvention om barnets rättigheter (CRC 1989).

BRIS

Barnens rätt i samhället är en partipolitiskt och religiöst obunden orga- nisation vars verksamhet bygger på frivilligt arbete och ekonomiska bidrag från privatpersoner och företag. Organisationen bildades 1971.

Målet för BRIS är att förbättra barns och ungdomars villkor i enlig- het med FN:s barnkonvention. BRIS verkar som en länk mellan barn, vuxna och samhälle. Kärnan i BRIS verksamhet är Barnens hjälptele- fon och BRIS-mejlen dit barn och ungdomar upp till 18 år anonymt och kostnadsfritt kan vända sig när de behöver hjälp och stöd från en vuxen. BRIS arbetar också som opinionsbildare och remissinstans för att föra fram fakta om barns situation i Sverige idag samt öka vuxnas respekt för barn som individer (www.bris.se).

(12)

KFOR

Kosovo Force är en Nato-ledd internationell styrka som ansvarar för att etablera och upprätthålla fred och säkerhet i Kosovo.

MIM

Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare är ett flervetenskapligt forskningsinstitut på Malmö högskola inom forsk- ningsfältet migration, mångfald och välfärd. Institutet startade sin verk- samhet den 1 januari 2007. Ett syfte med MIM är att vara ett nav mellan forskare, policyskapare och praktiker som är aktivt verksamma på mig- rations- och integrationsfältet på alla nivåer (www.mah.se/mim).

Prop

Den svenska regeringen skriver ner lagförslag i propositioner som de sedan lämnar till riksdagen. Ofta har den svenska regeringen innan dess låtit en utredning fördjupa sig i ärendet (www.riksdagen.se).

PUT

Personer med permanent uppehållstillstånd har rätt att bo och arbeta i Sverige. De kan fritt resa in och ut ur landet. Om man reser ut ur Sverige måste man ha ett giltigt pass för att kunna återvända.

SOU

Innan regeringen lämnar ett förslag till riksdagen behöver det ofta utredas. Utredarna lämnar med utgångspunkt i utredningsdirektiven från regeringen sina förslag i ett betänkande. Betänkandet publiceras i en serie som heter Statens offentliga utredningar.

UNHCR

United Nations High Commissioner for Refugees, FN:s flyktingkom- missariat

(13)

UNMIK

United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, var verk- samt i Kosovo mellan 1999 och 2008. Uppdraget formulerades i en FN- resolution och syftade till att vara ett stöd i uppbyggnaden av demokra- tiska institutioner (S/RES/24, Annex 2, p 5).

UtlL

Utlänningslag (SFS 2005:716). SFS står för Svensk författningssamling och är den officiella serie i vilken lagar och andra författningar publice- ras. Serien har kommit ut sedan 1825 och omfattar fyra band om året.

Alla lagar (beslutade av riksdagen) publiceras normalt i SFS.

UM

Utlänningsmål, domstolsärende som rör utländska medborgare.

(14)
(15)

1. INLEDNING

På Migrationsverket fattas dagligen beslut som kan få avgörande kon- sekvenser för barn och deras familjer. Ett bifall på en ansökan om asyl innebär att dörren till Sverige öppnas, åtminstone i juridisk mening. Ett avslag innebär att familjen ska åka tillbaka till ett land som de lämnat.

Tjänstemännen som fattar dessa beslut ska ta hänsyn till principen om barnets bästa när de möter, utreder och beslutar om barn som söker asyl i Sverige. De är tänkta att möjliggöra för barn att komma till tals i asylprocessen och ska handlägga ärendena så snabbt som möjligt, sam- tidigt som asylprocessen är rättssäker och human. Barns egna asylskäl ska utredas och bedömas, samtidigt som principen om den reglerade invandringen ska upprätthållas. Vidare ska handläggarna i den mate- riella bedömningen beakta barnets hälsa och utveckling och barnets bästa i övrigt.

Dessa målsättningar har omsatts i styrdokument för Migrationsver- ket, och för de handläggare som dagligen möter asylsökande barn är de ständigt närvarande. Vad betyder begreppet barnets bästa? Vilken inne- börd tillskrivs det i policydokument rörande Migrationsverket? Vad händer med begreppet då det omsätts och används i praktiskt arbete med att handlägga asylärenden? Dessa frågor ska belysas i föreliggande rapport.

Sammantaget är undersökningen en tvärsnittsanalys, genomförd mellan september 2006 och mars 2008, av den process som äger rum då barnets bästa omvandlas från att vara ett abstrakt begrepp till ett praktiskt verktyg eller en bedömningsgrund i asylprocessen. Kartlägg- ningen är således inte en jämförelse med hur Migrationsverket tidigare har arbetat med barnets bästa. I fokus står tjänstemännens avvägningar när de beaktar principen om barnets bästa samt vad som påverkar dessa

(16)

avvägningar, under en period då en helt ny instans- och processord- ning nyligen hade trätt i kraft på utlänningsrättens område. Inspirerad av grundad teori, har min ambition varit att förutsättningslöst identi- fiera återkommande teman i tjänstemännens praktiska arbete, som jag därefter sökt förstå och förklara (Alvesson och Sköldberg 2008: 66f;

Mathiesen 2005: 27f, 155; Glaser och Strauss 1967).

Texten handlar om barn som söker asyl i Sverige tillsammans med sina föräldrar. År 2007 var det totala antalet människor som sökte asyl i Sverige 36207. Av dessa var 6204 barn i familj och 1264 ensamkom- mande barn och ungdomar. Således var drygt 17 procent av alla asylsö- kande i Sverige 2007 under 18 år och sökte asyl i Sverige tillsammans med en av eller båda sina föräldrar (Migrationsverkets årsredovisning 2007) (motsvarande siffra 2006 var 22,5 %). Barn är personer under 18 år (se Barnkonventionen artikel 1, Convention on the Rights of the Child 1989, härefter barnkonventionen, barnrättskonventionen eller FN:s barnkonvention).

1.1 En studie av ord och handling

Syftet med denna rapport är att belysa och diskutera vad som händer när principen om barnets bästa omsätts i den svenska asylprocessen, med fokus på dess första instans. Det är min avsikt att i ett första steg beskriva vad barnets bästa är tänkt att ha för funktion och innebörd enligt lagstiftning, praxis och andra policydokument (barnets bästa som policy). Dessa beskrivningar av barnets bästa sätter jag därefter i ett andra steg i relation till tjänstemännens avvägningar i det dagliga arbetet med anknytning till barnets bästa (barnets bästa som praktik).

På så sätt skapas en bild av vilken innebörd barnets bästa har i en kontext av den svenska asylprocessen, och likheter och diskrepanser mellan ord och handling kan identifieras. En central frågeställning i detta sammanhang är vilket handlingsutrymme lagstiftningen tillhanda- håller när det kommer till begreppet barnets bästa, och hur tjänstemän förvaltar detta handlingsutrymme. Genom att använda mig av ordet rättsanvändning istället för rättstillämpning vill jag beteckna att rätten är ett av flera, men inte det enda, styrmedel som påverkar innebörden av barnets bästa i asylprocessen. Materialet systematiseras i enlighet med följande modell:

(17)

Figur 1: Olika nivåer på vilka barnets bästa-principen införlivas i asylpro- cessen (av Anna Lundberg 2008, med inspiration från Lennart Lundquist 1987).

Statens övergripande intentioner att leva upp till barnrättskonventio- nens krav och andra samhällsintressen finns i den övre delen. Faktorer av organisatorisk karaktär placeras i mitten och tjänstemännens avväg- ningar i det praktiska arbetet i modellens nedre del. Riktlinjer, krav och förväntningar på samtliga nivåer i modellen har en betydelse för införli- vandet av barnets bästa. Gränsen mellan de olika nivåerna är inte kniv- skarpa utan de går in i varandra. Till exempel kommer idén om barn som rättighetsinnehavare till uttryck på flera olika nivåer. I den övre delen av modellen, samhällsnivån, finns statsmaktens åtaganden att res- pektera, skydda och tillgodose barns rättighet att vara delaktiga i beslut som rör dem. Dessa åtaganden omsätts på en organisatorisk nivå, när det exempelvis anordnas utbildningar för de anställda på Migrations- verket om hur samtal med enskilda barn bör gå till. På en individnivå realiseras rättigheterna i lägre eller högre grad i förhållande till enskilda individer, delvis beroende av hur tjänstemännen förhåller sig till rikt- linjer på de två övre nivåerna. Detta kan exempelvis ske genom att handläggare informerar barn om deras rättigheter, eller genom att de historier som barn förmedlar beaktas i en rättslig bedömning.

(18)

1.2 Fyra utgångspunkter

Fyra antaganden sätter ramen för undersökningen, såväl vad gäller urvalet av empiriskt material som avseende tolkningen av detsamma.

Det första antagandet är att principen om barnets bästa till sitt innehåll är obestämbar och öppen (jfr Freeman 2007: 9). Johanna Schiratzki, professor i rättsvetenskap, har uttryckt att vi helt enkelt inte vet vad barnets bästa är för något, men att alla upptänkliga aspekter av indi- videns liv i någon mening innefattas (Schiratzki 2005a: 52, 64). Vi har således att göra med ett öppet koncept (Schiratzki 2005a: 35).

Att så är fallet när det kommer till asylsökande barns rättigheter framkommer bland annat genom utlänningslagens formulering att

“barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt ska beaktas”

(UtlL 1:10). I förarbetena till samma lag står det uttryckligen att avväg- ningar mellan barnets bästa och andra samhällsintressen i sista hand måste ske i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet (prop 1996/97:25: 248). Lagstiftarens intention med en sådan öppen formulering är att möjliggöra för rättsanvändaren att göra individu- ella bedömningar i varje ärende samt att ta hänsyn till värden som inte uttryckligen nämns i lagstiftningen (Peczenik 1995: 45).

Det andra antagandet i den föreliggande undersökningen är att barnets bästa är en normativ princip. Det vill säga att den ställer upp ett ideal, som syftar på den generella normen att barn ska respekteras och skyddas (jfr Peczenik 1995: 446f). I detta avseende kan barnets bästa-begreppet ses som en förlängning av likvärdighetsprincipen – alla individer, barn som vuxna, är lika mycket värda och de ska som lika värda behandlas. En ytterligare dimension av barnets bästa är att barn som beroende av vuxna, har specifika behov av särbehandling, på ett sätt som inte finns med andra maktrelationer. På en mer strukturell nivå fyller begreppet funktionen att tydliggöra och motverka ojämlikhet mellan ’gruppen barn’ och andra människor i samhället (jfr Mathiesen 2005: 122). I detta avseende kan barnets bästa ses som en förlängning av diskrimineringsförbudet. Resonemanget medför att det i barnets bästa-begreppet finns en dubbelhet: Barn ska behandlas som likvärdiga samhällsmedborgare och barn måste ibland särbehandlas på grund av den ojämlikhet som råder mellan barn och andra grupper i samhället.

I enskilda situationer innebär det faktum att barnets bästa är en princip en flexibilitet som är karakteristisk för alla principer. Till skillnad från regler, där det tydligt framgår vad som är korrekt och inte korrekt, finns det vid

(19)

genomförande av principer en utmaning i det faktum att de är något som inte rakt av kan brytas emot, eller fullt ut beaktas (jfr Peczenik 1995: 450).

Detta medför ett större tolkningsutrymme för den som har att använda principen, och kan även innebära att barnets bästa ibland får ge vika för andra samhälleliga ideal och intressen. Barnrättskonventio- nen öppnar upp för en sådan tolkning genom formuleringen att barnets bästa ska vara en (inte den) avgörande aspekt(en) av barnets bästa (se artikel 3). Emellertid ska barnets bästa alltid övervägas, vilket innebär flera saker, som att barn ska få möjlighet att komma till tals och få sin åsikt respekterad (jfr SOU 1997:116: 129). Hur den avvägning, som i dessa sammanhang måste ske mellan barnets bästa och andra samhälls- intressen, är förmodligen en av de svåraste frågorna med anknytning till barnets bästa. Sammantaget kan vi konstatera att principen om barnets bästa på många sätt är vagt och en fråga om prioriteringar.

Det tredje antagandet i rapporten är att tjänstemännen på Migra- tionsverket har ett handlingsutrymme. Detta begrepp kan användas för att belysa och förstå processer då innehållet i styrdokument används i myndighetsutövning (Lipsky 1981; Mathiesen 2005; Johansson 2007:

41ff; Schierenbeck 2003b: kap 1). När styrdokument omsätts i enskilda beslut finns alltid ett utrymme för tolkning, och det fylls med olika innehåll beroende på tjänstemannens förhållningssätt och attityder (Hydén 1998: 11,41; Hollander, Jacobsson och Sjöström 2000). Tjäns- temannens handlingsutrymme ökar om styrdokumenten är vaga medan det minskar om styrningen är precis. Därför är det särskilt viktigt att studera handlingsutrymmet när man är intresserad av öppna koncept som barnets bästa, eftersom dessa inte kan eller bör regleras i detalj.

En problematisering av handlingsutrymmet är viktigare idag än någon- sin tidigare mot bakgrund av såväl den ramlagstiftning och målstyrning vilken präglar dagens förvaltning som det faktum att det blir allt vanli- gare med behovsprövade beslut. Ser vi till prövningen av asylsökande barns ärenden är det fråga om både behovsprövade och målstyrda beslut – det är ett övergripande mål att barnets bästa genomsyrar processen, och asylbedömningen handlar i många fall om att bedöma människors framtida behov. Att bedöma människors behov av skydd mot förföljelse, eller andra flyktingliknande skäl, är ofta en mycket delikat fråga, som handlar om att förutse vad som kan tänkas hända med en person vid ett återvändande till ett land som hon eller han har tvingats lämna.

(Goodwin-Gill & Mc Adam 2007: 54).

(20)

Statsvetaren Isabell Shierenbeck gör en distinktion mellan två olika typer av tjänstemän. Dels en flexibel frontlinjebyråkrat för vilken handlings- utrymmet är tämligen oproblematiskt och dels en strikt regel-tillämpare som strävar efter att närmast maskinellt applicera regelverket på ett korrekt sätt – vilket gör att handlingsutrymmet för denna person blir ett problem. Denna typ av tjänsteman har som mål att “respektera lagar- nas giltighet och att använda dem utan annat syfte än lagstiftarens”

(Rothstein 1992: 52 med hänvisningar; jfr Weber 1971). För en flexibel tjänsteman, menar Schierenbeck, innebär handlingsutrymmet däremot att stor vikt läggs vid tolkning och motivering av besluten (Schieren- beck 2003a: 107; Lundquist 1992; Rothstein 1992:50).

Att tjänstemän har ett handlingsutrymme behöver inte betyda att de upplever att de har det, och/eller att de faktiskt utnyttjar sitt handlings- utrymme. En flexibel tjänsteman, som menar att handlingsutrymme är något positivt, kan agera på ett sätt som innebär en begränsning av handlingsutrymmet. En byråkratisk tjänsteman, som tar fasta på styr- dokuments ändamål och bokstav, kan mycket väl agera flexibelt. Även tjänstemännens förståelse av, samt förmåga och vilja att förverkliga barnets bästa har en betydelse av huruvida de begränsar sitt handlings- utrymme, agerar inom ramen för det, eller agerar bortom styrdokumen- tens ramar (jfr Lundquist 1992: 75).

Utöver tjänstemännens föreställningar om sin roll och sitt handlings- utrymme, har i rättssociologisk forskning poängterats att den position och de premisser utifrån vilka beslutsfattaren arbetar, är viktiga i för- ståelsen av de bedömningar som rätten ger utrymme för (Hydén 1998:

22f). Professorn i rättssociologi Håkan Hydén har i detta sammanhang fört fram behovet av en så kallad “inverterad rättsdogmatisk metod”, som föreliggande undersökning tar inspiration i. Denna metod innebär att man tar sin början i de rättsliga besluten och dess konsekvenser och

“nystar sedan baklänges till de normativa premisser som de facto har styrt avgörandet” (Hydén 1999: 15). I ljuset av dessa resonemang kan vi konstatera att innehållet i migrationspolitiken skapas i flera steg, från enskilda beslut till övergripande normer i samhället. Ser vi till asylsö- kande barn så är det enligt min mening viktigt att komma ihåg att de, redan från början, befinner sig i ett underläge i förhållande till de tjäns- temän som de möter. De är underordnade dels som icke-medborgare, dels som minderåriga och dels på grund av en okunskap vad gäller svensk utlänningslagstiftning (jfr Shierenbeck 2003a: 105).

(21)

Det fjärde antagandet är att “talet om” barnets bästa, i sitt samman- hang, är av relevans för den reella innebörden av begreppet. I asylpro- cessen utgörs sammanhanget av flera olika saker: dels av utlänningsrät- ten, dels av andra styr- och policydokument som sätter ramarna för det dagliga arbetet på Migrationsverket, och dels av handläggares och beslutsfattares föreställningar om vad som är “det bästa” för asylsö- kande barn. Den sista av de tre variablerna som påverkar rättsanvänd- ningen har en annan, mer svårgripbar karaktär än de två övriga. Icke desto mindre är det min ambition att fånga även denna variabel, i en diskussion om hur tjänstemän på Migrationsverket utnyttjar sitt hand- lingsutrymme. Samtal bland tjänstemän på Migrationsverket antas i detta sammanhang återspegla hur asylsökande barn faktiskt behandlas (jfr Hall 1997: kap 1; se också Schierenbeck 2003b: 58ff).

En kritisk läsare undrade hur jag som forskare vet att tjänstemän- nens berättelser om hur de agerar stämmer överens med deras faktiska handlande? Detta kan jag aldrig säkert veta, men genom ett brett empi- riskt material och genom närhet till fältet, varvat med litteraturstudier där andra forskare ger sina bilder av arbetet på Migrationsverket så menar jag att återkommande mönster av vad som faktiskt och påtagligt förekommer när människor genomgår asylprocessen i Sverige kan illus- treras. Sammanfattningsvis är således min uppgift att belysa vad som händer med barnets bästa när denna princip genomförs inom det hand- lingsutrymme som tjänstemän på Migrationsverket har att förvalta.

1.3 Disposition

Nedan presenteras till att börja med undersökningens material och tillvägagångssätt. I efterföljande kapitel tre behandlas tidigare forsk- ning på området, följt av en introduktion av begreppet barnets bästa.

Därefter behandlas, i kapitel fyra till sex, undersökningens empiriska material: policys, domar, beslut och intervjuer. I den avslutande delen av rapporten, kapitel sju och åtta, diskuterar jag de strategier som tjäns- temän på Migrationsverket utvecklar för att kunna hantera barnets bästa. Framställningen har som nämnts utgångspunkten att tjänstemän på Migrationsverket har ett handlingsutrymme och att rätten och poli- tiken i viss utsträckning skapas när tjänstemännen agerar inom ramen för sitt uppdrag. Till sitt upplägg börjar framställningen däremot i internationella avtal och avslutas med samtal mellan tjänstemän. Ett sådant uppifrån-ner perspektiv kan möjligen framstå som inkonsekvent

(22)

mot bakgrund av studiens utgångspunkter. Jag har dock bedömt att då syftet är att förstå och förklara diskrepanser mellan policy (hur det är tänkt att gå till) och praktik (hur det faktiskt går till), och tjänste- männen dessutom utgår ifrån styrdokumenten som en ram för dagliga göromål, så faller det sig naturligt att redovisa processen i den ordning som följer.

(23)

2. EN VERKLIGHETSNÄRA STUDIE

Undersökningen har en empirinära ansats där såväl kvantitativa som kvalitativa data analyseras (jfr Alvesson och Sköldberg 2008: 55).

Avsikten är, som nämnts, att skapa en helhetsbild av hur barnets bästa beskrivs i policydokument respektive tar form när tjänstemän prakti- seras principen i sitt dagliga arbete och att förstå och förklara diskre- panser mellan policy och praktik (Johannessen och Tufte 2003: 35). På så sätt ges en bild av såväl barnets bästa i en viss kontext som vilket handlingsutrymme tjänstemän har och hur de förvaltar detta.

Det finns flera risker med att arbeta empirinära. För det första ris- kerar man att endast upprepa och bekräfta vad andra forskare redan har kommit fram till. För det andra kan man tappa distansen till fältet och, snarare än att belysa och problematisera informanternas föreställ- ningar och handlande, förmedla tankar och föreställningar hos dem.

Ett sätt att hantera denna risk, som använts i denna undersökning, är att varva fältarbetet och analysen av verklighetsnära data med littera- turstudier, främst inom områdena offentlig förvaltning, rättssociologi samt psykologi (jfr Alvesson och Sköldberg 2008: 494f). Icke desto mindre kommer rapporten sannolikt att bekräfta delar av vad andra forskare tidigare har sagt. Däremot skiljer den sig från många tidigare studier dels genom att flera nivåer beskrivs (individ-, organisations- och samhällsnivå) och dels genom att rättsanvändningen står i fokus.

Studiens tillvägagångssätt är inspirerat av så kallad framing. Detta är en metod som används inom mediaforskning för att “rama in” begrepp och skapa en förståelse av dem i ett visst sammanhang (Lakoff 2002, 2003). Även ord som inte används i detta sammanhang bidrar till en förståelse av begreppens innebörd. “Inramningen” sker genom att man besvarar ett antal frågor med fokus på det begrepp som stude-

(24)

ras. Den första frågan rör problem kopplade till begreppet. Studerar man exempelvis barnets bästa i asylprocessen är frågan vilka problem handläggarna associerar till när det gäller barnets bästa. Ett sådant uppenbart problem är svårigheterna i att använda ett vagt begrepp, men även frågor om ledningens prioriteringar, eller hur barn kan för- väntas reagera i sårbara och utsatta situationer kan vara problematiska för tjänstemännen. Den andra frågan handlar om vilka orsaker som diskuteras i förhållande till problemet. Migrationsverkets handläggare kanske lyfter fram otydliga riktlinjer från ledningen alternativt olika dilemman som aktualiseras i deras arbete, som orsaker till att begreppet barnets bästa är svårt att konkretisera. En tänkbar anledning till deras problem är att de agerar utifrån olika, inte sällan motstridiga, intres- sen. Den tredje frågan handlar om konsekvenser av problemen. I denna undersökning är en möjlig konsekvens av obestämbarheten hos barnets bästa att det blir en “floskel” i asylbeslut, det vill säga något man bara skriver in för sakens skull. Den fjärde frågan rör potentiella lösningar.

En lösning för handläggarna i föreliggande undersökning kan vara att de vill ha en checklista eller något annat verktyg som begripliggör prin- cipen om barnets bästa så att den blir användbar för dem.

Fördelen med framing är att det blir ett sätt att angripa materia- let. Frågorna blir framförallt ett stöd i intervjusituationen. Framing är också ett sätt att tolka innehållet i intervjuer och policydokument, och i detta sammanhang blir ansatsen ett verktyg för distans till fältet.

2.1 Empiriskt material och tillvägagångssätt

Undersökningens empiriska material utgörs av policydokument inklu- sive lagstiftning, gruppintervjuer med 35 tjänstemän samt 102 asylbe- slut vilka följts upp med telefonintervjuer i de fall det fanns anledning att ställa frågor kring formuleringar i det aktuella beslutet (cirka hälften av handläggande tjänstemän har intervjuats via telefon). Vidare har observationsstudier genomförts under en och en halv månads tid, på Migrationsverkets asylprövnings- och mottagningsenheter i Malmö och Växjö.

2.1.1 Policydokument

De policydokument som har studerats är utlänningslagstiftningen med förarbeten och kommentarer, samt relevanta domar från migrations- domstolarna och Migrationsöverdomstolen. Till detta kommer vägle-

(25)

dande avgöranden som Migrationsverkets rättsenhet meddelade 2007 för att främja en enhetlig och rättssäker rättsanvändning inom myndig- heten.

Utöver denna praxis har också som en del av dokument- och fallstu- dien analyserats Regleringsbrevet till Migrationsverket 2007 och 2008, Migrationsverkets Verksamhetsplan för 2007-2009, Strategi- och verk- samhetsplanen för år 2008-2010, Utlänningshandboken, gemensamma manualer, samt två rutinbeskrivningar/aktivitetsplaner på enhetsnivå.

2.1.2 Medföljande observation

Observationsstudier genomfördes under sammanlagt en och en halv månad på Migrationsverkets olika enheter i Malmö och Växjö under 2006 och i Malmö i början av 2008. Efter överenskommelse med enhetscheferna på respektive avdelning fick jag en kontaktperson på enheten som bistod med praktisk planering så att jag kunde följa med vid intervjuer med asylsökande barn och deras föräldrar, samt delta i personalmöten och fikapauser. Vidare hjälpte en av kontaktpersonerna mig att få fram asylbeslut för undersökningen. Under observationsstu- dierna deltog jag också i Migrationsverkets internutbildning om barns psykosociala utveckling samt i den introduktionsvecka som alla asylsö- kande genomgår för att få en uppfattning om svensk sjukvård, boende, arbete med mera. Jag satt med vid sex muntliga utredningstillfällen:

Två familjeutredningar och tre utredningar med barn utan vårdnads- havare, samt en utredning på mottagningsenheten då en asylsökande familj fick information om bland annat vilka rättigheter barn har till sjukvård, utbildning med mera i Sverige. Observationerna har bidragit till en förståelse av organisationen Migrationsverket och hur det dagliga arbetet där ter sig.

2.1.3 Asylbeslut

Besluten i undersökningen rör samtliga barn i asylsökande familjer som erhållit ett asylbeslut efter så kallad muntlig genomgång under 2007 på en av asylprövningsenheterna i Malmö (49 beslut), Stockholm (9 beslut) och Göteborg (44 beslut). Muntliga genomgångsärenden (MUGG-ärenden) innebär att de av Migrationsverket har definierats som svårare än andra ärenden att ta ställning till. Detta urval ska ses i ljuset av att det i inter- nationell forskning har poängterats att barnets bästa får en mer central funktion ju längre en situation är från att handla om barnets omedelbara

(26)

möjlighet att överleva och utvecklas. Om exempelvis ett barns liv står på spel i en viss situation, så är det relativt självklart att det är barnets bästa att hållas vid liv. Om man däremot ska fatta beslut på grundval av ris- kerna för att en människas psykosociala utveckling kan förväntas skadas vid ett återsändande, så är det svårare att avgöra vad som är barnets bästa. Denna svårighet gör det särskilt viktigt att försöka komma fram till innebörden av barnets bästa i utredningen (Alston 1994: 19f).

Urvalet i denna undersökning har gjorts med en ambition att studera och belysa svåra avvägningar som har anknytning till barnets bästa. I ärenden av svårare karaktär kan man tänka sig att förekomsten av for- mella eller symboliska beskrivningar av barnets bästa är mer sällsynta än i andra mindre komplexa ärenden. Det är också rimligt att tänka sig en mer ingående utredning som är både bred (samtliga faktorer i det enskilda fallet beaktas) och djupgående (det enskilda barnets situa- tion analyseras grundligt), i dessa svårare ärenden (jfr Alston 1994:

13). I urvalet av asylbeslut har jag följaktligen valt bort ärenden där utgången var uppenbar, till exempel fall där det redan från början stod klart att barnet eller dess föräldrar skulle få uppehållstillstånd på grund av exempelvis en krigssituation. Detta innebär att asylsökande familjer från Irak som sökte asyl under 2007, utesluts i den föreliggande under- sökningen, eftersom i princip samtliga av dessa barn fick uppehållstill- stånd under 2007 på grund av den väpnade konflikten i hemlandet.

Till grund för studien av asylbeslut har följande frågor varit vägle- dande: Vilken ålder och vilket kön har barnet och varifrån kommer vederbörande? Hur länge fick barnet vänta på beslut i första instans?

Vad var utgången i ärendet? Framkommer det i beslutet att barnet har kommit till tals och i så fall på vilket sätt? Tillhör barnet någon mino- ritetsgrupp och i så fall vilken? Åberopar barnet några asylskäl och i så fall vilka? På vilket sätt skiljer sig besluten åt mellan olika enheter?

Här ska påpekas att om barnet tillhör en minoritet och någon av föräld- rarna uppger att familjen som helhet utsatts för diskriminering så har detta tolkats som att barnet åberopar egna asylskäl.

Andra frågor rör principen om barnets bästa och den materiella grunden för uppehållstillstånd: Nämns begreppet barnets bästa i beslu- tet och, i så fall, hur beskrivs det? Nämns barnkonventionen i beslutet?

Används utlänningslagens paragraf om flyktingstatus (4:1) i förhållande till barnet och i så fall på vilket sätt? Används utlänningslagens para- graf rörande skyddsbehövande i övrigt (4:2) i förhållande till barnet

(27)

och i så fall på vilket sätt? Används utlänningslagens paragraf om syn- nerligen ömmande omständigheter (5:6) i förhållande till barnet och i så fall på vilket sätt?

Genom att analysera besluten utifrån frågorna ovan framkommer på vilket sätt tjänstemännen använder sig av principen om barnets bästa när de fattar beslut i asylärenden. Vidare ger materialet en bild av vilka konsekvenser statsmaktens intentioner med att införliva barnkonven- tionen i svensk lagstiftning får för barn som söker asyl i Sverige.

2.1.4 Intervjuer

Gruppintervjuer genomfördes med totalt 35 tjänstemän hösten 2006.

Tre dagar i veckan stod ett mötesrum till förfogande på ankomsten- heten i Malmö och där träffade jag tjänstemän från samtliga enheter i blandade grupper om två till sex personer. Informanter rekryterades genom att jag presenterade projektet vid arbetsplatsmöten på respek- tive enhet.

Intervjuerna höll på i cirka två och en halv timme och spelades in på band. Först presenterade sig deltagarna varpå jag förklarade utgångs- punkterna i projektet (se ovan under syfte och utgångspunkter). Inter- vjuerna hade en semistrukturerad karaktär där olika teman som omgär- dar begreppet barnets bästa stod i fokus (jfr beskrivningen av framing ovan). Det handlade framförallt om att höra barnet, hennes eller hans föräldrars ansvar för barnets bästa, samt barns asylskäl. Till dessa teman kan läggas en intensiv diskussion om Migrationsverket som organisation och arbetsgivare vilken ger en inblick i organisatoriska förutsättningar för att beakta barnets bästa.

Det ska poängteras att de tolkningar som det empiriska materialet bygger på inte gör några anspråk på att ge en allomfattande beskrivning av hur det går till när barnets bästa genomförs i den svenska asylpro- cessen. Denna studie är i huvudsak kvalitativt orienterad och därmed har jag mött många olika synsätt och förklaringar, vilket återspeglar att enskilda tjänstemän är individer med skilda lojaliteter och intressen.

Förvisso kan en klar tendens rörande barns möjligheter att komma till tals utläsas ur asylbesluten. Likaså framkommer i besluten de grunder på vilka barn fick uppehållstillstånd i Sverige under 2007. Men de enskilda tjänstemännens avvägningar bakom dessa tendenser syns bara i liten utsträckning i beslutsformuleringarna. Därför är intervjuerna en central del av materialet.

(28)

Genom intervjumaterialet kan beskrivas de problem som många av Migrationsverkets tjänstemän brottas med i sitt dagliga arbete när de ska leva upp till kraven om att höra barn och i övrigt beakta principen om barnets bästa. Undersökningens resultat får på så vis en generell giltighet, studiens kvalitativa fokus till trots. De utmaningar som aktua- liseras i handläggarnas arbete är likartade, även om sättet att hantera dem varierar mellan olika personer. I fokus för undersökningen står följaktligen kvaliteter, men jag är också ute efter generella tendenser i policydokument och asylbeslut.

2.2 Mötet med Migrationsverket

Föreliggande undersökning genomfördes under en omvälvande tid på Migrationsverket. Detta kan på olika sätt ha påverkat resultatet, och det är därför på sin plats att här kort behandla de aktuella förändring- arna. För det första trädde en ny utlänningslagstiftning i kraft den 31 mars 2006 och det innebar delvis nya förutsättningar för verksamhe- ten. Den tydligaste förändringen var avsaknaden av praxis från högre instans. Tidigare hade Utlänningsnämndens beslut stått i fokus när det gällde att få vägledning kring asylbesluten. När den nya utlänningslagen trädde i kraft inträdde en period då tjänstemännen väntade på praxis från, i första hand Migrationsöverdomstolen, och i andra hand migra- tionsdomstolarna.1 I ljuset av detta upplevde tjänstemännen att de hade ett större handlingsutrymme än normalt vid tiden för undersökningen.

För det andra genomgick myndigheten en stor organisationsföränd- ring hösten 2006 som innebar att det juridiska biträdet, som företräder den asylsökande i processen, fick en ny roll. Det blev i högre utsträck- ning upp till biträdet att hjälpa den sökande att presentera sina asyl- skäl, som därefter diskuteras muntligt med Verkets handläggare. Den inledande utredningen som det tidigare ankom på Migrationsverket att genomföra ersattes genom denna så kallade “modellverksamhet” av en snabb registrering, varefter ombudet numera presenterar en inlaga med grunderna för asyl. Denna organisationsförändring genomfördes i akt och mening att anpassa processen till det tvåpartsförfarande som den nya processordningen innebar (prop 2004/05:170: 150). Det kan påpekas att Migrationsverket inte genomförde någon analys av vilka konsekvenser organisationsförändringen skulle kunna få för barn i

1 I det interna informationsbladet ”Månadens praxis” redogör förvaltningsprocessenheten för aktuella domar i såväl Migrationsöverdomstolen som Migrationsdomstolarna.

(29)

asylprocessen (Wessel Anna, seminariet Barnkonsekvensanalyser, vad, hur, varför? 2008).

En tredje förändring som präglade arbetet på Migrationsverket under tiden för denna studie, var att myndigheten vid undersökningens start hade fått en helt ny ledning. Med Dan Eliasson i spetsen skulle organi- sationen anpassas för att korta handläggningstiderna och skapa större möjligheter för en ökad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU (Migrationsverket 2007: 5, 2008). För det fjärde innebar konflikten i Irak att fler människor än väntat sökte asyl i Sverige. Under andra halvåret 2006 ökade antalet asylsökande från Irak markant och därför skrevs prognoserna upp för år 2007. Även om den förväntade utveck- lingen för år 2007 stämde förhållandevis väl med utfallet fanns det en eftersläpning i verksamhetsplaneringen så till vida att befintliga perso- nalresurser inte räckte till.

Till samtliga dessa förändringar kan läggas en företeelse som alltjämt påverkar det dagliga arbetet på Migrationsverket; mediabevakningen.

I kölvattnet av debatter om apatiska barn, tårtkalas och en allmän amnesti, kan frågor rörande barnets bästa inte vara annat än ett laddat område för Migrationsverkets personal (se bl a Ascher och Gustavsson 2006; Hanson 2006; Johansson 2007; Kastner 2007; Svensk 2007).

Det var med en blandning av skepsis och förtjusning som jag togs emot av tjänstemännen. Skepsis så till vida att jag kom utifrån för att studera deras interna arbete och myndighetsutövning. Förtjusning därför att det fanns en osäkerhet kring såväl innebörden av barnets bästa som hur denna princip kan användas. Tjänstemännen gav uttryck för ett stort engagemang för barnfrågor som i viss mån förväntades kunna kanaliseras genom projektets aktiviteter.

2.2.1 Etiska aspekter

Undersökningen innebär en rad etiska överväganden både i förhål- lande till människor som har sökt asyl i Sverige och i förhållande till tjänstemännen på Migrationsverket. Enskilda individer som sökt asyl i Sverige har på olika sätt berörts i gruppintervjuerna, i samtalen på arbetsplatsen Migrationsverket och i samband med att jag suttit med vid den muntliga utredningen där den asylsökande själv deltar. Vad gäller observationer av utredningssituationen så har den berörda famil- jen tillfrågats, genom sitt offentliga biträde, några dagar innan utred- ningen och sedan återigen i samband med utredningen, om de godtar

(30)

min närvaro. Gällande observationsstudierna och intervjuerna så har dessa föregåtts av ett allmänt sekretessförbehåll undertecknat av mig själv och Migrationsverkets chef på asylområdet. De personer, anställda på Migrationsverket, som varit involverade i undersökningen, har fått möjlighet att ha synpunkter på denna text. Av hänsyn till i första hand de asylsökande som berörs i undersökningen men också till tjänstemän- nen på Migrationsverket har namn på personer, platser och länder bytts ut. Det ska inte gå att spåra en enskild individ i texten.

(31)

3. PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA OCH ASYLSÖKANDE BARN

3.1 Tidigare studier

En bred studie av barn som migrerar har genomförts på uppdrag av Rädda Barnen av sociologen Julia O’Connell Davidsson vid Notting- hams universitet. O’Connel har tillsammans med Caitlin Farrow gått igenom drygt 1000 undersökningar rörande barn som migrerar, med fokus på Europa. Av kartläggningen framkommer att skälen till att barn migrerar är fler än vad som brukar uppmärksammas. Det handlar om fattigdom, politisk instabilitet, krig och konflikter, klimatföränd- ringar, sjukdom, arbetslöshet, våld i hemmet och drömmar om ett bättre liv. Utöver att belysa orsaker till migration visar författarna att barns och ungdomars rättigheter kränks på fler områden än det finns kunskap om. En aspekt i detta sammanhang är att barn och unga själva många gånger saknar information om vilka rättigheter de faktiskt har (O’Connel och Farrow 2007).

Barns och ungas egna upplevelser av tiden som asylsökande i Sverige har studerats av Åsa Löwén, psykolog, präst och läkare, som i sin forskning undersökt asylsökande barns möten med utmaningar i asyl- processen. I fokus för studien står det salutogena, det vill säga det som ger mening i barnens vardag, snarare än det som skapar smärta och otrygghet. Löwén lyfter fram skolans roll samt betydelsen av vardagliga rutiner och en välfungerande föräldrakontakt som hälsofrämjande för barnen (Löwén 2006: 120, 157f.).

En annan studie som tar sin utgångspunkt i barns upplevelser är UNICEF:s rapport Lyssna på oss (2007) som baseras på intervjuer med 20 tidigare asylsökande ungdomar. Det är en mörk bild av asylproces-

(32)

sen som tonar fram i deras berättelser. Ungdomarna berättar om att de upplevde sig misstänkliggjorda i mötena med Migrationsverket och en gemensam uppfattning är att en lång oviss väntan och bristande infor- mation och insyn i asylprocessen ledde till stor psykisk stress (UNICEF 2007: 14). Att barns egna uppfattningar om sitt bästa sällan klarläggs framkommer i flera tidigare undersökningar (Andersson och Hollander 2004: 50; Stern 2006).

Andra undersökningar genomförda i Sverige på området än de ovan nämnda har i huvudsak haft en rättsvetenskaplig karaktär och därmed har rättsliga bedömningar stått i fokus (Barnombudsmannen 2000;

Rädda Barnen 2003, 2005, 2008; Schiratzki 1998, 2005; Nilsson 2007).

Gemensamt för resultaten i dessa studier är att rätten som verktyg inte räcker till för att principen om barnets bästa, med alla dess dimensio- ner, ska få ett genomslag i den rättsliga bedömningen. Rädda Barnens undersökningar visar att asylsökande barn förvisso kommer till tals i större utsträckning idag än tidigare. Däremot finns det anledning att anta att den information som framkommer i samtalen med barnen inte får någon större betydelse i prövningen av deras ärenden. Vidare är Rädda Barnen kritiska till hur utlänningslagstiftningen och dess förar- beten har utformats med avseende på barns skyddsskäl (Olsson 2007, med hänvisningar).

Juristen Eva Nilsson ifrågasätter i sin doktorsavhandling om barn egentligen över huvudtaget var tänkta att inlemmas i den rättsliga reg- lering som utlänningslagen står för, nämligen en reglering som har till yttersta syfte att begränsa invandringen, inte att se till barnets bästa. Ett allvarligt problem är att de materiella uppehållstillståndsreglerna inte har utformats med barn i fokus. Ett annat problem är att asylsökande konstrueras som “biljetter” till Sverige. Därmed blir varje särskilt per- spektiv omöjligt och barns underårighet en diskvalificering eller som bäst irrelevant. Nilsson belyser också att de exempel som ges i förarbe- tena till utlänningslagen tenderar att ha en exkluderande funktion när de omsätts i praktisk rättsanvändning, vilket hon menar är ett uttryck för en “rigid” tillämpning av en lagstiftning som medger ett tämligen vidsträckt utrymme för barns rättigheter (Nilsson 2007: 244).

Johanna Schiratzki presenterar i boken Barnets bästa i ett mångkul- turellt Sverige (2005) en undersökning av 95 beslut rörande barnets bästa i utlänningsnämnden 2004. Hon konstaterar att barnets bästa sammantaget inte påverkar barns och deras familjers skäl för asyl. Inte

(33)

i något fall i undersökningen medförde barnens skäl att de bedömts vara flyktingar (Schiratzki 2005a: 75). Det är sällsynt med självständiga bedömningar där det enskilda barnets berättelse läggs till grund för den juridiska bedömningen. Förarbetenas fasta tolkningar om vad som är barnets bästa används istället för att individens situation utreds grund- ligt. En förklaring till detta, menar Schiratzki, är att rätten arbetar med presumtioner, det vill säga att den utgår från antaganden om vad som är bra för barn enligt rättskällorna, och då tenderar innebörden av barnets bästa att begränsas till vad som står i dessa. Fördelen med de fasta tolk- ningarna är att det traditionella rättskriteriet om likhet inför lagen inte, åtminstone inte uppenbart, förbigås. Nackdelen är att vissa aspekter av barnets bästa sätts framför andra, vilket kan ha en exkluderande verkan i bedömningen av vad som är det bästa för ett enskilt barn. Schiratzki gör bedömningen att praxis har blivit mer restriktiv över tid då hon jämför materialet med undersökningar på samma område genomförda åren 1997-98 (se Schiratzki 1998).

En annan tänkbar förklaring till de inskränkningar som präglar tillämpningen av barnets bästa och som behandlas av etnologen Eva Norström, kan vara att tjänstemännen på Migrationsverket bereder ett mycket stort antal ärenden “i en miljö där det inte finns tid, utrymme eller tradition att utreda varje ärende fullständigt” (Norström 2004:

260). Norström problematiserar i sin doktorsavhandling de förhål- landen under vilka handläggare på Migrationsverket arbetar. Faktorer av betydelse för utredningen är exempelvis en misstroendekultur som präglar handläggningen samt ett otillfredsställt behov hos tjänstemän- nen att få diskutera etiska avvägningar som aktualiseras i arbetet (Nor- ström 2004: 265f). Norström berör även olika aspekter av rättsanvänd- ningen i ett asylärende. Vad som bestämmer dess utgång är beroende av tjänstemannens kunskaper och erfarenheter, handlag och känslor. Men också hennes eller hans intuition, position i arbetslaget och plats i hie- rarkin på Migrationsverket (Norström 2004: 129ff, 256ff). En påtaglig diskrepans mellan “logos och praxis” framkommer i Norströms studie, och hon drar slutsatsen att det finns ett stort behov hos Migrations- verkets personalstyrka av en genuinare förståelse för hur människor handlar i ett sådant nödläge som det innebär att lämna sitt hemland och söka skydd i ett annat land (Norström 2004: 274).

En större fråga, som Schiratzki lyfter, är om införandet av barnets bästa i Utlänningslagen över huvudtaget har inneburit några fördelar

(34)

för asylsökande barn. För att så skulle vara fallet talar en högre andel beslut om uppehållstillstånd för barnfamiljer än ärenden om uppehålls- tillstånd i övrigt. Emot talar den eskalerande ohälsan bland asylsö- kande barn. En relevant fråga är om barnets bästa bara har symboliskt värde som fått stå tillbaka för samhällsintresset att reglera invandringen (Schiratzki 2005a: 96).

3.2 Barnets bästa

En utgångspunkt i denna studie är att barnets bästa-principen till sitt innehåll är obestämbar och öppen (jfr Freeman 2007: 9; Schiratzki 2005a: 52, 64). Som begrepp karakteriseras barnets bästa också av att det används i många olika sammanhang, med olika betydelser och funktion. Barnläkaren Lars H. Gustavsson beskriver det som en mäktig fyr med lång räckvidd, där navigationen är beroende av fartygets aktu- ella position och destination liksom väderleken och sjökortets utseende.

“Att bara peka på fyren ger inte besked om möjlig farled. Men fyren står där den står, och utan den blir navigationen alltid omöjlig” (Gus- tavsson 1994: 35).

Barnets bästa kan följaktligen fylla olika funktioner och beskrivas på olika sätt. När begreppet används i politiska sammanhang kan det syfta till att få till stånd beslut i såväl den offentliga som den privata sfären.

I en organisation kan det handla om att sätta barns åsikter i fokus för verksamhetsutveckling. När begreppet används i rättsliga sammanhang blir det ofta en grund för att argumentera för ett visst utfall i ett enskilt ärende.

På ett allmänt plan kan man säga att barnets bästa-begreppet har en enande funktion för normer rörande barn i vitt skilda sammanhang.

Vidare är utmärkande för barnets bästa dess positiva konnotationer.

Alla är till synes överens om att barnets bästa är något önskvärt, och ingen skulle hävda att ett beslut tar för mycket hänsyn till “barnets bästa”. Begreppet har också en normerande funktion i bemärkelsen att det “uppmanar till handling” och tänks kunna påverka styrkeförhål- landen mellan olika aktörer (Lindgren 2006: 51f). En följd av detta är att barnets bästa påverkar människors sätt att prata om barn och beskriva sitt agerande i ett visst sammanhang.

Barnets bästa-begreppet är förknippat med många risker. Idealt sett leder dess användning till att barn, oavsett var de lever, respekteras och skyddas i högre utsträckning än de hade gjort utan barnets bästa (jfr

(35)

Peczenik 1995: 446f; jfr Nickel 2007: 160). Å den andra sidan finns det alltid en risk för att vaga principer, som vi tänker oss ska säkerställa att människor får sina individuella rättigheter och behov tillfredsställda, i själva verket döljer ojämlika maktrelationer eller blir en täckmantel för en rådande ideologi i samhället (Freeman 2007: 2). Detta gör det viktigt att ställa kritiska frågor kring barnets bästa: Hur konstrueras barn i samhället – som självständiga aktörer eller bihang till sina föräldrar?

Behandlas frågor rörande barn i huvudsak som en offentlig angelägen- het eller är det något som anses hanteras bäst inom familjens privata sfär? Finns det ett politiskt intresse för att involvera barn och unga i politiska och andra beslutsprocesser, och upplever barn själva att de är delaktiga i beslut som rör dem?

Svaren på dessa frågor varierar från tid till annan (Aries 1962; Zelizer 1994; Cunningham 1995; Veerman 1992: 4). Betraktar vi barnets bästa i ett historiskt perspektiv kan två tendenser urskiljas i väst när det kommer till synen på barn. För det första har barn sedan lång tid tillbaka betraktats som utsatta och sårbara vilket lett till att de sär- behandlas (Zelizer 1994; Andersson och Hollander 2004). Den andra tendensen är att barn de senaste hundra åren i allt större utsträckning har kommit att betraktas som individer med egna intressen, så kallade aktiva subjekt som ska respekteras som enskilda samhällsmedborgare (Bartley 1998; Zelizer 1994). Detta perspektiv har fått genomslag i forskning kring barn men också i flera nationella lagstiftningar, exem- pelvis genom ett tydliggörande av barns rättighet att göra sin röst hörd (se Andersson och Hollander 2004: 62; Stern 2006).2 I Sverige har den historiska utvecklingen också karakteriserats av ett allt större statligt intresse för familjer och barn. Detta var delvis en följd av att kvinnor tog en större plats i arbetslivet. Man kan säga att ansvaret för barn i Sverige har kommit att delas mellan familjen och det offentliga.

Sammanfattningsvis är innebörden av barnets bästa i en viss situa- tion beroende av både tidsperiod och kontext. Det är viktigt att komma ihåg att olika barndomar ser olika ut och därmed är barnets bästa inte det samma för alla grupper av barn (Sandin 1995; Schiratzki 2005a:

52f). Vidare är barnets bästa i enskilda situationer alltid beroende av uppfattningar och föreställningar hos de barn som berörs samt perso- ner i barns närhet som har befogenhet att fatta beslut om dem. Efter

2 I svensk lagstiftning har barnets bästa införlivats i bland annat Föräldrabalken (SFS 1949:381 6 kap 2a § första stycket), Socialtjänstlagen (SFS 2001:459 kap 1, 2 §), Namnlagen (SFS 1982:670, 6, 8, 11, 49 §), Lag om allmänna barnbidrag (SFS 1947:529, 5 §), Utlänningslagen (SFS 2005:716, kap 1, 10 §).

(36)

denna generella beskrivning tecknas nedan en bild av olika dimensioner av barnets bästa, relaterat till det sammanhang som står i fokus för denna undersökning – den svenska asylprocessen.

3.2.1 Barnets bästa och barns behov

En grundläggande dimension av barnets bästa handlar om barns behov.

Vad som karakteriserar ett behov varierar, men vissa behov får betrak- tas som generella för alla sammanhang (jfr Andersson och Hollander 2004; Doyal och Gough 1991; Woodhead 1997). Exempelvis är ett all- mänmänskligt behov skydd mot yttre faror och behovet av mat för att kunna överleva. Barn har, i takt med stigande ålder, ett allt större behov av att skapa relationer med andra vuxna än sina föräldrar. Det är också ett grundläggande behov att bli behandlad med aktning för sin person och att få ta ansvar för sina handlingar. Barn, liksom vuxna, behöver bli sedda och bekräftade (Andersson och Hollander 2004: 59f).

Utöver dessa generella behov kan barn i asylprocessen också ha sär- skilda behov knutna till den specifika situation som de befinner sig i.

Naturligtvis är det inte självklart att alla barn i asylsökande familjer upplever att asylprocessen är påfrestande. Men ett rimligt antagande är att det finns ett ökad risk för att asylsökande barn påverkas i negativ riktning på grund av att de befinner sig i en sårbar och utsatt situation.

De är, liksom de allra flesta andra barn, starkt beroende av föräldrar- nas villkor, och studier visar att väntan på asyl är något som har en negativ inverkan på människors välmående (se Andersson och Hollan- der 2004: 41; Norström 2004). Barn i asylprocessen befinner sig i en särskilt sårbar position, framförallt mot bakgrund av att de inte har någon historia i Sverige, vilket gör att de inte har samma känsla av sam- manhang som andra barn som lever och bor där (UNICEF 2007: 5).

Inte heller har de samma kunskap om sina rättigheter och skyldigheter som svenska barn har (Schiratzki 2005a: 28; Alderson 2000).

Föräldrarna i asylsökande familjer har beslutat, eller tvingats, att lämna sitt hemland och har i vissa fall förlorat sin förmåga att vara de föräldrar som barnen behöver (se Norström 2004: 207). Av detta följer att den närmaste omgivningen i det nya landet, utöver föräldrarna, kan vara särskilt viktig för barn som har migrerat (Löwén 2006: 156).

Forskning visar att en stor andel av barnen bär på en sorg eftersom de lämnat personer, omgivningar eller traditioner i hemlandet och istäl- let kommit till en plats där de kanske utsätts för diskriminering eller

(37)

känner sig främmande (Global Commission on International Migration 2005: 50). Vidare kan tiden i hemlandet och även migrationen i sig ha varit riskfylld och svår för barnen, något som kan leda till att det finns en utökad risk för att dessa barn är misstänksamma mot andra män- niskor (Raundalen och Dyregrov 1994: 60). Tidigare upplevelser kan också föranleda ett vårdbehov i det nya landet (O’Connell Davidson och Farrow 2007: 28; Löwén 2006: 156; UNICEF 2007: 5).

3.2.2 Barnets bästa och mänskliga rättigheter

Barns behov motsvaras i bästa fall av respekt för de mänskliga rättig- heter som världssamfundet har kommit överens om att barn åtnjuter.

Ur ett barnrättsperspektiv ska barn som söker asyl i princip ha samma möjligheter som andra barn i Sverige att tillgodogöra sig sina rättigheter, något som ibland innebär att en positiv särbehandling är nödvändig. I artikel 22 i barnkonventionen, som innehåller rättigheter som specifikt tillkommer asylsökande barn, framkommer att för asylsökande barn finns ett skydd som går utöver det som tillkommer alla barn. De ska nämligen erhålla “lämpligt skydd och bistånd” för att kunna åtnjuta rättigheterna i konventionen.3 Staten är den aktör som är ytterst ansvar för att denna rättighet tillgodoses.

Begreppet barnets bästa finns upptagen i flera av barnkonventionens artiklar. Artikel tre brukar beskrivas som den allra viktigaste i bemär- kelsen att den ska genomsyra tolkningen av alla övriga rättigheter i kon- ventionen (Hammarberg och Holmberg 2000: 31ff). Den anger att:

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga el- ler privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet … (författarens kursivering).

Av formuleringen i artikel tre följer att begreppet barnets bästa inte genererar skyldigheter för staten på samma sätt som andra, mer avgrän- sade, mänskliga rättigheter gör. Principen är snarare ett slags raster

3 Barnkonventionen artikel 22:

Konventionsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaran- den och oberoende av om det kommer ensamt eller är åtföljt av sina föräldrar eller någon annan person, erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i denna konvention och i andra internationella instrument rörande mänskliga rättigheter eller humanitär rätt …

(38)

varigenom andra rättigheter ska filtreras när de tolkas och används.

Omvänt kan rättigheterna i konventionen som helhet sägas utgöra en ram för innebörden av barnets bästa-principen. I kommentarer till barnkonventionen har hävdats att om man ville beakta barnets bästa så måste det ske med hänvisning till barns rättigheter (Freeman 2007: 9).

Man kan således säga att barnkonventionen som helhet är ett uttryck för hur vi kan förstå begreppet barnets bästa.

Övriga artiklar i konventionen som uttryckligen behandlar barnets bästa rör framförallt relationen barn-förälder. Innebörden av barnets bästa i ett enskilt ärende är beroende av vad ett barns föräldrar har för uppfattning om vad som är bra för barn. Så ska “barnets bästa”

komma i främsta rummet för föräldrar (artikel 18). Så får ett barn inte skiljas från sina föräldrar om det inte är för “barnets bästa” (artikel 9).

Så ska konventionsstaterna respektera föräldrarnas ansvar för sina barn (artikel 5, 14 punkt 2 och 18). Genom att på detta sätt, i en internatio- nell överenskommelse mellan stater, behandla relationer inom familjen, har barns mänskliga rättigheter gjorts till en fråga för flera aktörer än staten att hantera (Sandin 1995:4: 7). Detta kan ses som ett exempel på hur gränslinjen mellan civil- och offentlig rätt “är på väg att luckras upp” (Schiratzki 2005b: 17).

Ibland uppstår konfliktsituationer rörande vem som har det yttersta ansvaret för ett barn. I asylprocessen aktualiseras inte sällan frågan om var gränsen går mellan föräldrarnas och statens ansvar. Är det föräld- rarna eller Migrationsverket som har det yttersta ansvaret för barnets hälsa och framtida möjligheter till ett värdigt liv? I litteraturen om barnets bästa har hävdats att i det ögonblick som en myndighet involve- ras i ett barns liv, blir den aktuella frågan en offentlig sådan och därmed ökar statens ansvar för barnet (Schiratzki 2005a: 17; se även Diesen m fl 2007: kap 3). Vidare poängteras att i en avvägningssituation mellan barnets bästa och andra intressen så har dem som hävdar dessa andra intressen att bevisa att inga andra utvägar är rimliga (Alston 1994: 9).

I förarbetena till utlänningslagen uttrycker regeringen, i ett avsnitt om så kallade “gömda barn”, att föräldrar självklart har huvudansvaret för sina barn, men att detta inte befriar myndigheterna från deras ansvar (prop 1996/97:25: 252).

(39)

3.2.3 Barnets bästa och barns vilja

Den kanske mest grundläggande dimensionen av barnets bästa är det enskilda barnets upplevelser av vad som är bra för henne/honom.

Genom att lyssna till en människa får man kunskap om vad denna person upplever är bra för henne eller honom, det gäller såväl barn som vuxna (Stern 2006). Men barns vilja begränsas på olika sätt just för att de är barn. Exempelvis bestämmer föräldrar i stor utsträckning hur barn ska leva sina liv. Det kan hända att enskilda barns uppfatt- ning strider mot vad föräldrarna menar är bäst för barnet, eller mot vad till exempel en handläggare som har makt att besluta om barnet anser (Nigel och Claire 1998). Men oavsett omgivningens åsikter så har barnet en grundläggande rättighet att få göra sin röst hörd och att få sin åsikt respekterad (Andersson och Hollander 2004: 47). Detta är inte bara en fråga om rättigheter utan om respekt för barn i en vidare bemärkelse (jfr Alderson 2000).

Ibland definieras det enskilda barnets uppfattningar i termer av

“barnperspektivet”. Barns perspektiv på den egna tillvaron påverkas av faktorer som barnets ålder, kön, mognad, intresse, kompetens, själv- förtroende och känslor samt olika sammanhang som barnet befinner sig i (SOU 1997:116: 138).

Bodil Rasmusson, fil dr i socialt arbete, framhåller att begreppet barnperspektiv har konstruerats av vuxna, och att det inte är önskvärt med en avgränsad definition då det är viktigt att ständigt problemati- sera begreppet (Rasmusson 1994: 6f). Hon identifierar två olika infalls- vinklar på begreppet barnperspektiv som kan användas analogt för att förstå innebörden av barnets bästa. Den ena infallsvinkeln utgår från vuxenlivets syn på vad som anses vara bra för barn enligt bland annat vetenskap och beprövad erfarenhet. Den andra infallsvinkeln, kallad barnets perspektiv, utgår från barnets egen uppfattning och vilja.

Hur personer som arbetar med barn kan sätta sig in i barnets per- spektiv eller se med barns ögon blir därmed intressant. Det räcker inte att som vuxen behandla ett barn så som man själv anser vara barnets bästa. Istället måste man kunna leva sig in i, ha empati och förståelse för samt kunna identifiera sig med barnets situation (Rasmusson 1994:

20). Barn kan emellertid, enligt Rasmusson, inte själv ha ett barnper- spektiv eftersom de lever i det perspektivet. Därför blir det väsentligt att vuxna kan sätta sig in i hur barnet upplever de beslut som fattas gällande barnet och att de tar ansvar för dessa beslut.

Figur

Updating...

Referenser

Updating...

Relaterade ämnen :