CDM, en översikt och analys av aktuella modeller för vidareutveckling
Thea Ohlander
Examensarbete Mars 2007
Dokumentnamn
Examensarbete
Utgivningsdatum
Mars 2007
Dokumentutgivare, Dokumentet kan erhållas från
LUNDS TEKNISKA HÖGSKOLA
vid Lunds universitet
Institutionen för teknik och samhälle Miljö- och energisystem
Box 118 221 00 Lund
Telefon: 046-222 00 00 Telefax: 046-222 86 44
Författare
Thea Ohlander
Dokumenttitel och undertitel
CDM, en översikt och analys av aktuella modeller för vidareutveckling
Sammandrag
Ett av syftena med denna rapport är att beskriva de problem och möjligheter som är förknippade med CDM, mekanismen för ren utveckling, idag. Rapporten presenterar också aktuella modeller för
vidareutveckling av den flexibla mekanismen, samt analyserar huruvida dessa leder till att CDM:s syften uppfylls i högre grad än vad som görs idag. Rapporten är baserad på litteraturstudier och intervjuer.
CDM är en av de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet och innebär att ett industriland finansierar utsläppsminskande åtgärder i ett utvecklingsland. De utsläppsreduktioner som genereras av CDM -projekt ger upphov till utsläppsenheter kallade Certified Emission Reductions (CERs), vilka kan användas av finansiären för att uppnå åtaganden under Kyotoprotokollet. Syftet med CDM är att hjälpa icke Annex 1-länder att uppnå en hållbar utveckling och medverka till att halten växthusgaser i atmosfären stabiliseras, samt att underlätta för Annex 1-länder att klara sina utsläppsåtaganden.
Under det att mekanismen utvecklats har ett antal brister identifierats. CDM anses inte generera tillräckligt med utsläppsenheter jämfört med efterfrågan, vilket beror på att systemet är projektbaserat och bygger på komplicerade processer. Höga transaktionskostnader och ett begränsat antal lönsamma projekt- typer medför att CDM -projekt hittills framförallt har ägt rum i rikare utvecklingsländer. CDM anses inte heller leda till hållbar utveckling i värdländerna i någon större utsträckning. För att hantera dessa brister har förslag på vidareutveckling av modellen lagts fram, av vilka fyra presenteras i denna rapport. Policy-CDM innebär att införande av klimateffektiva policys kan ingå i mekanismen och generera CERs och bundling av stora projekt betyder att en gemensam ansökan görs för projekt som annars skulle ha genomförts enskilt.
Program-CDM innebär att CERs kan genereras genom att program för utsläppsminskande aktiviteter införs i värdlandet och med sektors-CDM kan CDM appliceras på en hel sektor inom ett land.
Undersökningen visar att samtliga modeller gör det möjligt för mekanismen att omfatta fler typer av projekt samt ökar antalet CERs som kan genereras. Dock blir det samtidigt svårare att fastställa
klimateffektiviteten för mekanismen eftersom övervakning och beräkningar behöver vara mycket omfattande.
Policy-CDM, program-CDM och sektors-CDM har alla högre potential att leda till hållbar utveckling i värdländerna än nuvarande projektbaserad CDM, men incitament för att särskilt gynna den typ av projekt som leder till hållbar utveckling saknas dock i dessa modeller för vidareutveckling av mekanismen.
Nyckelord
CDM, Mekanismen för ren utveckling, program-CDM, policy-CDM, sektors-CDM, bundling, vidareutvecklad CDM, tillgänglig mekanism, hållbar utveckling, klimateffektivitet, tekniköverföring.
Sidomfång
75
Språk
Svenska
Sammandrag på engelska
ISRN
ISRN LUTFD2/TFEM--07/5022--SE + (1-75)
Type of document
Master thesis
Date of issue
March 2007
Organisation, The document can be obtained through
LUND UNIVERSITY
Department of Technology and Society Environmental and Energy Systems Studies Box 118
SE - 221 00 Lund, Sweden Telephone: int+46 46-222 00 00 Telefax: int+46 46-222 86 44
Author
Thea Ohlander
Title and subtitle
CDM, an overview and analysis of models for developing the mechanism
Abstract
One of the aims of this study is to describe the problems and possibilities associated with the CDM today. The report also presents current models for development of the mechanism and investigates the functions of these models and whether or not they lead to a better achievement of the purposes of the CDM.
The report is based on interviews and literature studies.
The Clean Development Mechanism is a flexible mechanism in the Kyoto protocol which allows
developed countries to invest in greenhouse gas reducing actions in developing countries. The greenhouse gas reduction units that are generated through CDM-projects are called CERs (Certified Emission Reductions) and can be used by the developed country to meet its targets in the Kyoto Protocol. The purpose of the CDM is to assist developing countries in achieving sustainable development and in contributing to reducing greenhouse gases, and also to assist parties in achieving compliance with their quantified emission limitation and reduction commitments.
The CDM today is accused of generating too few reduction units compared to the demand, due to the project based system and complex procedures. Because of transaction costs and the type of projects favored by the system, CDM projects today are taking place mainly in richer developing countries. The CDM is by some accused of not achieving the purpose of leading to sustainable development in the host country. The question of sustainable development is not prioritized compared to the target of achieving emission reductions. These and other issues have led to proposals for changes in the mechanisms. Four of these models of developing the CDM are presented here. The policy CDM where implementation of climate effective policys in a host country can generate CERs, bundling of larger projects where one application is made for several projects, programmatic CDM where widespread emission reducing activities can be included and sectoral CDM that covers actions in a sector of the host country.
The study shows that all these models more or less expand the scope of the mechanism. At the same time the broader models make it harder to assure that verifiable emission reductions are produced. Policy CDM, programmatic CDM and sectoral CDM all have a higher potential than the project based CDM to lead to a sustainable development in the host countries, even though they still lack incentives for further promoting the type of projects that lead to a sustainable development.
Keywords
CDM, Clean development mechanism, programmatic CDM, policy CDM, sectoral CDM, bundling, developing the CDM, sustainable development, climate efficiency, technology transfer.
Number of pages
75
Language
Swedish, English abstract
ISRN
ISRN LUTFD2/TFEM--07/5022--SE + (1-75)
Sammanfattning
Mekanismen för ren utveckling, CDM, är en av de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet.
Denna mekanism innebär kortfattat att utsläppsminskande åtgärder kan göras i ett utvecklingsland genom finansiering från en part som har utsläppsåtaganden under Kyotoprotokollet. Den finansierande parten kan därigenom få de utsläppsenheter som dessa åtgärder genererar och i sin tur använda dem för att klara sitt åtagande. Utsläppsenheter som genererats av CDM-projekt kallas Certified Emission Reductions (CERs) och motsvarar liksom övriga utsläppsrätter ett ton utsläppt koldioxid eller annan växthusgas angivet i koldioxidekvivalenter.
Denna rapport syftar till att beskriva vilka problem och möjligheter som anses finnas med CDM i nuläget, samt att presentera fyra modeller som idag är aktuella för vidareutveckling av mekanismen. Rapporten utreder också vad dessa modeller innebär samt huruvida de leder till att CDM i högre grad uppnår sina syften.
Syftet med CDM är att hjälpa de utvecklingsländer som ratificerat Kyotoprotokollet att uppnå en hållbar utveckling och medverka till att halten växthusgaser i atmosfären stabiliseras, samt att underlätta för de industrialiserade länderna att klara sina utsläppsåtaganden Ett CDM- projekt ska för att vara godkänt leda till riktiga, mätbara, långtidsverkande fördelar i arbetet för en minskad klimatförändring.
Mekanismen är komplicerad och kräver ett omfattande system med administration, regelverk och kontrollinstanser. Det första CDM-projektet registrerades 2004 och vissa brister har identifierats av kritiker under utvecklingens gång. Mekanismen anses inte generera tillräckligt med utsläppsenheter jämfört med efterfrågan. Detta beror delvis på att det projektbaserade systemet begränsar hur många och vilken typ av verksamheter som kan omfattas. Processen kompliceras av att det måste fastställas att de CERs som genereras står för faktiska utsläppsminskningar. Detta samt att transaktionskostnaderna är höga gör att mekanismen är för dyr för de fattigaste utvecklingsländerna. Mekanismen anses av vissa inte heller leda till hållbar utveckling i värdländerna i någon större utsträckning.
Mekanismen uppfyller alltså idag inte sina syften till fullo, vilket gör att det finns ett antal förslag på vidareutveckling av modellen. De förslag som presenteras här är sektors-CDM, policy-CDM, bundling av stora projekt och program-CDM. I de fall enhetliga avgränsningar av dessa modeller saknas har egna definitioner gjorts efter litteraturstudier. Sektors-CDM innebär att CDM görs för en hel sektor inom ett land. Policy-CDM betyder att införande av klimateffektiva policys kan ingå i ett CDM-”projekt” och för bundling av stora projekt gäller att en gemensam ansökan görs för projekten. Program-CDM innebär att CERs kan genereras genom att program för spridda utsläppsminskande aktiviteter införs i värdlandet. Dessa modeller analyseras i rapporten utifrån kravet att CDMs syften ska kunna uppnås i högre grad än för projektbaserad CDM.
Sektors-CDM är idag en modell som saknar riktlinjer och är än så länge förknippat med en mängd osäkerheter. Osäkerheterna rör både strukturen och klimateffektiviteten, där additionalitet, övervakning och hur fördelningen av CERs ska ske är några frågetecken. Om dessa osäkerheter kan överkommas kan sektors-CDM vara en mekanism lämplig för att minska växthusgasutsläppen inom sektorer i utvecklingsländer. Policy-CDM i sin tur är en bred mekanism som kan ses som ett steg mot egna åtaganden för utvecklingsländer. Å andra sidan är utsläppsminskningen svår att verifiera. Policy-CDM skulle alternativt kunna
utvecklas till en form av stöd mer kopplat till hållbar utveckling och då utarbetas utanför ramarna för en flexibel mekanism. Det krävs mer efterforskning och tydliga riktlinjer för att avgöra huruvida dessa två modeller för vidareutveckling kan fungera på ett bra sätt i praktiken.
Bundling av stora projekt utvidgar inte mekanismen i någon högre grad, även om det kan underlätta själva CDM-processen. För att CDM ska kunna skalas upp bör mekanismen kunna utvidgas på ett mer systematiskt sätt än vad bundling kan åstadkomma. Program-CDM är den av de utvidgande modellerna som idag är tillåten men den är likväl förknippad med en del av de svårigheter som finns för sektors-CDM. Klimateffektiviteten för program-CDM är relativt osäker, vilket eventuellt kan åtgärdas genom diskontering. Ett alternativ är att en särskild märkning görs av de CERs som genereras av denna typ av CDM, vilket inte ökar klimatsäkerheten men särskiljer mindre klimatsäkra CERs från andra. Det saknas även säkerhet kring om mekanismen kommer att leda till hållbar utveckling i värdländerna. För att kunna påverka hur mekanismen ska utvecklas är det viktigt att det finns en klar bild av vad CDM som mekanism ska uppnå och vilka syften som ska komma i första hand.
Resultatet av denna rapport pekar på att alla modellerna för vidareutveckling utvidgar mekanismen, dock är klimateffektiviteten svår att säkerställa och det finns en risk att den blir mindre än för den nuvarande projektbaserade mekanismen. De undersökta modellerna bedöms ha högre potential än projektbaserad CDM att leda till hållbar utveckling, men de saknar fortfarande incitament för att göra detta.
En framtida modell av CDM bör för att kunna uppfylla alla sina syften, generera stora investeringar och pengaflöden, producera utsläppsenheter av hög klimatkvalitet och samtidigt leda till hållbar utveckling i värdländerna. Det är omfattande krav, vilka inte kan uppfyllas av de modeller för vidareutveckling som presenterats ovan. Frågan är om någon enskild mekanism klarar av att leda till alla dessa saker parallellt. Det kan därför vara på sin plats med en tydlig prioritering av CDMs syften för att ge riktlinjer för hur mekanismen ska utvecklas i framtiden.
Förord
Denna rapport är ett examensarbete på civilingenjörsutbildningen i Ekosystemteknik vid Lunds tekniska högskola. Rapporten initierades i samarbete med Mark Storey på Naturvårdsverkets klimatavdelning, Hk, och har skrivits med handledning från Bengt Johansson på Hk samt avdelningen för Miljö- och energisystem vid Lunds tekniska högskola.
Tack till Hk för en givande och mycket intressant höst, och till Miljö- och energisystem för all hjälp med avslutningen på arbetet. Tack också till respondenterna som ställde upp på intervjuer, och sist men inte minst ett stort tack till alla nära och kära för närvaro och stort stöd.
Förkortningar
Annex-1-land Land som har utsläppsminskande åtaganden enligt Kyotoprotokollet
BAU Business as usual
CDM Clean Development Mechanism
Mekanismen för ren utveckling under Kyotoprotokollet.
CER Certified Emission Reduction
En utsläppsenhet genererad genom ett CDM-projekt.
COP Conference of the Parties Möte för parterna till UNFCCC EU ET EU Emission Trading Scheme
EU:s handelssystem för utsläppsrätter GEF Global Environment Facility
Global miljöfond till skydd för naturresurser som är allmänna tillgångar IPCC International Panel on Climate Change
Ett internationellt expertorgan med uppgift att utvärdera klimatproblematiken. Bedriver ingen egen forskning men gör sammanställningar och tolkningar.
JI Joint Implementation
Mekanismen för gemensamt genomförande under Kyotoprotokollet LDC Least Developed Countries
De fattigaste utvecklingsländerna i världen.
MOP Meeting of the Parties
Möte för parterna till Kyotoprotokollet SIDS Small Island Developing States
Mindre utvecklingsländer som dessutom är ö-stater hör till dem som förväntas påverkas i hög grad av klimatförändringarna.
SD-PAMs Sustainable Development Programs and Measures.
Utvecklingsländer tar fram paket av olika styrmedel och åtgärder som ska stimulera hållbar utveckling i landet.
UNDP United Nations Development Program FN:s utvecklingsprogram
UNEP United Nations Environment Program FN: s miljöprogram
UNFCCC FN:s ramkonvention om klimatförändringar
Innehåll
1 INLEDNING... 10
1.1 Syfte ... 10
1.2 Disposition... 10
1.3 Avgränsningar ... 10
1.4 Metod... 11
1.4.1 Litteraturstudie... 11
1.4.2 Intervjuer och analys... 12
1.4.3 Perspektiv och källor... 13
2 KLIMATFÖRÄNDRINGEN, KYOTO OCH DE FLEXIBLA MEKANISMERNA . 14 2.1 Klimatförändringar och växthusgaser ... 14
2.2 Internationella överenskommelser ... 15
2.2.1 FN: s ramkonvention mot klimatförändringar, UNFCCC... 15
2.2.2 Kyotoprotokollet ... 16
2.3 De flexibla mekanismerna ... 18
2.3.1 Gemensamt genomförande, JI... 19
2.3.2 Mekanismen för ren utveckling, CDM ... 19
2.3.3 Handel med utsläppsrätter... 20
3 MER OM MEKANISMEN FÖR REN UTVECKLING ... 22
3.1 Bakgrund till CDM ... 22
3.2 Additionalitet ... 22
3.3 Referensscenario och metodik... 23
3.4 CDM-instanser ... 24
3.4.1 Executive Board... 25
3.4.2 Designated Operational Entity ... 25
3.4.3 Designated National Authority ... 26
3.5 Projektcykeln... 26
3.6 Ekonomi och CERs ... 28
3.6.1 Typer av CDM ... 28
3.6.2 Transaktionskostnader ... 29
3.6.3 Anpassningsfond och andra fonder... 29
3.6.4 Certified Emission Reductions... 30
4 ERFARENHETER AV CDM... 32
4.1 Positiva kvaliteter i systemet ... 32
4.1.1 Systemets potential ... 32
4.1.2 Fungerande uppbyggnad ... 32
4.1.3 CDM som smörjmedel och kompromiss... 33
4.1.4 Leap-frogging och utsläppsminskning... 34
4.2 Identifierade brister i systemet ... 34
4.2.1 Mekanismen inte tillräckligt omfattande... 34
4.2.2 Komplicerad process och klimatosäker metod... 35
4.2.3 Incitament för hållbar utveckling saknas ... 36
4.2.4 Dålig geografisk spridning... 39
5 MODELLER FÖR VIDAREUTVECKLING AV CDM ... 42
5.1 Policy-CDM... 42
5.2 Sektors-CDM ... 42
5.3 Program-CDM... 44
5.4 Bundling ... 46
5.5 CDM-diskontering ... 48
6 ANALYSKRITERIER ... 49
6.1 Klimateffektivitet ... 49
6.2 Utvidgat scope... 49
6.3 Smidigare process... 50
6.4 Gynna teknikspridning och hållbar utveckling ... 50
7 ANALYS AV MODELLERNA ... 51
7.1 Policy-CDM... 51
7.1.1 Klimateffektiviteten mer osäker än med dagens system ... 51
7.1.2 Mekanismen utvidgas men begränsas till staten ... 52
7.1.3 Processen blir inte nödvändigtvis enklare... 53
7.1.4 Potential för ökad tekniköverföring och hållbar utveckling... 54
7.2 Sektors-CDM ... 55
7.2.1 Klimateffektiviteten beror på utformningen ... 55
7.2.2 Utvidgande CDM-modell ... 56
7.2.3 Processen förväntas bli mer komplicerad... 57
7.2.4 Potential att gynna teknikspridning inom sektorn... 57
7.3 Program-CDM... 58
7.3.1 Klimateffektiviteten osäker... 58
7.3.2 Mekanismen utvidgas på privat nivå... 59
7.3.3 Processen riskerar att bli mer komplicerad ... 59
7.3.4 Kan gynna hållbar utveckling ... 60
7.4 Bundling ... 61
7.4.1 Klimateffektiviteten motsvarar projektbaserad CDM... 61
7.4.2 Leder till en viss uppskalning av mekanismen... 61
7.4.3 Bundling minskar vissa transaktionskostnader ... 61
7.4.4 Hållbar utvecklings-potentialen kan öka... 62
8 DISKUSSION ... 63
8.1 Incitament för hållbar utveckling eller marknadsmekanism för utsläppsminskning... 63
8.2 De utvidgade mekanismerna ... 64
8.3 Begränsningar och kapacitet för framtiden... 65
9 SLUTSATSER ... 67
10 KÄLLFÖRTECKNING ... 69
10.1 Skriftliga källor ... 69
10.2 Internetkällor... 71
10.3 Respondenter ... 73
Bilaga 1 ... 74
1 Inledning
Mekanismen för ren utveckling, CDM, är en av de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet.
Denna mekanism innebär kortfattat att utsläppsminskande åtgärder kan göras i ett utvecklingsland genom finansiering från en part som har utsläppsåtaganden under Kyotoprotokollet. Den finansierande parten kan därigenom få de utsläppsenheter som dessa åtgärder genererar och i sin tur använda dem för att klara sitt åtagande. Mekanismen är komplicerad och kräver ett omfattande system med administration, regelverk och kontrollinstanser. För att kunna fungera på ett önskvärt sätt i framtiden anser merparten av både kritiker och förespråkare att mekanismen bör utvecklas eller förändras. Hur och med avseende på vilka aspekter denna förändring bör ske finns det inte konsensus kring idag.
1.1 Syfte
Syftet med denna rapport är att beskriva vilka problem och möjligheter som anses finnas med CDM i nuläget, samt att presentera modeller som idag är aktuella för vidareutveckling av CDM och vad de innebär. Dessa modeller är policy-CDM, program-CDM, sektors-CDM samt bundling av stora projekt. Syftet är också att utvärdera om dessa modeller leder till att mekanismen i högre grad uppnår sina syften. Utvärderingen sker med utgångspunkt i ett antal analyskriterier.
1.2 Disposition
Rapporten inleds med en kortfattad presentation av bakgrunden till klimatproblematiken, för att därefter beskriva Kyotoprotokollet och de tre flexibla mekanismerna. Därpå beskrivs, i kapitel 3, CDM mer ingående, dess funktion och uppbyggnad klargörs för att öka läsarens förståelse för hur mekanismen fungerar.
Uttryckta brister och möjligheter med CDM presenteras i kapitel 4. Dessa brister och möjligheter baseras på rapportens källor för att ge en bild av vilka diskussioner som förs kring mekanismen. Därefter presenteras, i kapitel 5, fyra modeller för vidareutveckling av CDM.
För att en analys ska kunna göras sätts ett antal analyskriterier upp i kapitel 6, med utgångspunkt i att CDM ska kunna uppfylla sina syften. I kapitel 7 görs en utvärdering och analys av respektive modell utifrån de uppsatta kriterierna, följt av en diskussion i det åttonde kapitlet. Rapporten avslutas därefter med slutsatser och rekommendationer i kapitel 9.
1.3 Avgränsningar
CDM är beroende av att det finns en begränsning av växthusgasutsläpp och därmed en efterfrågan på utsläppsenheter. Rapporten tar inte upp diskussionen hur en efterfrågan på utsläppsenheter kan bibehållas i framtiden, eller hur en eventuell fortsatt klimatregim kan komma att se ut efter 2012. Utgångspunkten för detta är att utan ett pris på utsläppsminskningen försvinner incitamenten för handel med utsläppsenheter likväl som efterfrågan för CDM som mekanism.
Rapporten behandlar de modeller för vidareutveckling som är aktuella nu eller kan bli aktuella inom en inte allt för avlägsen framtid, ca tio år. De modeller som presenteras innebär en förändring av CDM men håller sig någorlunda inom ramen för de funktioner som tillskrivs CDM idag.
Att bidra till hållbar utveckling i värdländerna har här tolkats till att omfatta tillgång till förnybara energikällor och tekniköverföring. Dessa aspekter har inte analyserats vidare i något högre grad. En avgränsning av begreppet hållbar utveckling till en något mer konkret nivå ansågs nödvändig för att underlätta analysen. Med detta är det inte sagt att CDM inte kan bidra till hållbar utveckling inom en mängd andra områden.
Rapporten inkluderar inte diskussionen om huruvida sänkor eller avhållning från avskogning ska inkluderas i CDM.
1.4 Metod
1.4.1 Litteraturstudie
Litteraturstudier har i huvudsak använts för att bygga upp denna rapport. Eftersom ämnet är relativt nytt har artikelsökning på internet och i sökmotorer för vetenskapliga artiklar använts i hög grad, då tillgång till tryckt litteratur i ämnet är mycket begränsad. Även officiella hemsidor för CDM och välkända organisationer har utnyttjats. Sökandet efter tillförlitligt och uppdaterat material var en tidskrävande process eftersom ämnet är komplext och diskussionerna spridda över ett stort antal frågeställningar. Informationen har behandlats källkritiskt efter bästa förmåga, dock har det inte alltid varit möjligt att urskilja om någon särskild agenda ligger bakom en viss källa. Författaren har under hela informationssökningsprocessen strävat efter att använda primärkällor i första hand.
Källor som FN-dokument, akademiska uppsatser, vetenskapliga artiklar och böcker har använts för att göra en beskrivning av hur CDM är uppbyggt, historiskt och strukturellt, samt hur mekanismen fungerar. Denna bakgrund är gjord för att öka förståelsen för den aktuella frågeställningen.
Parallellt med att en bakgrundsbild skapades utgjorde källorna även underlag för en undersökning av vilka modeller för vidareutveckling som diskuteras för CDM idag.
Energimyndighetens rapport De flexibla mekanismernas roll efter 2012 användes tillsammans med andra kompletterande källor för att identifiera och särskilja de fyra modeller för vidareutveckling av CDM som presenteras. Då enhetliga definitioner i vissa fall saknades har egna tolkningar av modellerna gjorts utifrån det givna sammanhanget. Detta har i vissa fall varit nödvändigt för att kunna genomföra en analys.
Litteraturstudier användes även för att redovisa vilka svårigheter och möjligheter som är förknippade med mekanismen, och målsättningen har varit att ta med ett antal aspekter på hur CDM ska eller kan fungera. Här är det viktigt att ta upp, som Wedersheim-Paul & Eriksson (1989) poängterar, att problem inte existerar i sig, utan helt beror på vilka frågor eller krav som ställs. Vidare menar de att det därför kan vara viktigt att först komma fram till nya frågor, innan man letar efter lösningar på problemet. Med utgångspunkt i den bakgrund som presenterats identifierades därför kraven på nytt. Därefter härleddes utifrån dessa krav ett antal analyskriterier.
För att bekräfta att analyskriterierna är relevanta och i linje med den aktuella CDM-diskursen gjordes ett mindre antal intervjuer med experter och sakkunniga inom ämnet.
1.4.2 Intervjuer och analys
Intervjuerna utgör rapportens primärdata (Wedersheim-Paul & Eriksson 1989) och har gjorts för att fördjupa kunskaperna inom ämnet, för att få en bättre helhetsbild samt för att bekräfta att de uppsatta analyskriterierna är relevanta.
De intervjuade personerna har valts ut för att de besitter kunskaper om eller erfarenheter av CDM, samt för att de representerar olika aktörer vilka kan ha skilda synsätt på CDM som mekanism. Respondenterna är inte utvalda för att representera ett statistiskt genomsnitt utan för att ge en bild av vad olika aktörer anser om CDM idag och vilka utvecklingsmöjligheter de tror finns inom området. Ett mindre antal personer har valts ut eftersom ämnet är smalt och en viss kompetens inom CDM och de aktuella modellerna för vidareutveckling var nödvändig för att resultatet från intervjuerna skulle kunna vara till nytta för rapporten. Valet av respondenter gjordes utifrån informationssökning samt i samarbete med handledare.
Respondenterna redovisas i källförteckningen.
Intervjuerna användes för att ta reda på vad respondenterna, eller den organisation de arbetar för, ansåg eller hade för uppfattning om CDM som mekanism och modellerna för vidareutveckling. Intervjuerna var mellan 30 och 90 minuter långa, beroende på om det var en eller flera personer som medverkade samtidigt och hur lång tid respektive respondent krävde för att ge svar på alla frågor.
De frågor som ställdes i intervjuerna var öppna med avsikten att inleda med en översiktlig diskussion om CDM för att därefter styra in samtalet på de aktuella modellerna för vidareutveckling. Genom öppna frågor gavs respektive respondent möjlighet att fokusera på de aspekter av frågorna som han eller hon tyckte var av störst vikt. Genom att undvika ja- och nejfrågor var syftet att styra svaren så lite som möjligt, även om riktningen på intervjun stakades ut av intervjuaren för att få ett resultat som kunde vara av intresse för rapporten.
Frågorna har tagits fram i samarbete med handledaren. Samma frågor användes för samtliga intervjuer, men frågorna ställdes inte genomgående i samma ordning eftersom detta tidvis inte var möjligt på grund av hur samtalet utvecklades vid intervjutillfället. För samtliga frågor, se Bilaga 1.
På grund av ämnets komplexitet gjordes intervjuerna sent i arbetsskedet, som en bekräftelse av analyskriterierna, istället för att göras i början och då användas som en grund i arbetet.
Detta tillvägagångssätt valdes med hänsyn till att det är lättare för intervjuaren att tillgodogöra sig och bearbeta information med bakgrundskunskaper i det aktuella ämnet. Ju vagare uppfattning intervjuaren har i förväg om vad som är väsentligt att ta reda på genom intervjun, desto mer ostrukturerad kommer intervjusituationen att bli (Wedersheim-Paul, Eriksson 1989). Genom att vara väl påläst finns det större möjlighet för intervjuaren att styra intervjun mot det område som är relevant. Dock finns det samtidigt en risk att intervjuaren just genom att besitta dessa bakgrundskunskaper omedvetet påverkar vilken typ av svar som ges. De kunskaper som inhämtats under föregående litteraturstudier har sannolikt också skapat ett filter genom vilket den inhämtade informationen tolkas. Denna så kallade intervjuareffekt, att intervjuaren omedvetet styr svaret genom en viss typ av frågor, eller att svaren tolkas genom en omedveten inställning, är svår att komma undan i intervjusituationer.
Målsättningen var att göra besöksintervjuer i så hög utsträckning som möjligt eftersom denna typ av intervjuer, särskilt när respondenten delgivits frågorna i förväg, lämpar sig väl för komplicerade frågor (Wedersheim-Paul, Eriksson 1989). På grund av tidsbrist och även av ekonomiska skäl gjordes dock en telefonintervju. Telefonintervjuer har fördelen att det går
något snabbare och intervjuareffekten beräknas vara något mindre än vid en besöksintervju eftersom respondenten inte kan påverkas av intervjuaren utseende eller gester. Nackdelarna med denna typ av intervju är bland annat att det är svårare att få en personlig kontakt vilket kan begränsa den information som förmedlas. (Wedersheim-Paul, Eriksson 1989)
Det vanligast förekommande är att en intervjuare frågar ut en respondent i taget (Ejvegård 2003). I detta fall var respondenterna vid ett tillfälle två personer, eftersom den tillfrågade respondenten ansåg att hennes kunskaper kunde kompletteras genom den inkallade personens närvaro. Två av de planerade intervjuerna kom aldrig till stånd eftersom respondenten i det ena fallet inte var tillgänglig och i det andra inte hade möjlighet att ta sig tid. Intervjuerna gjordes i så stor utsträckning som möjligt på de intervjuades arbetsplats. Samtliga intervjuer har dokumenterats genom anteckningar och där det har varit möjligt har de även spelats in på mp3-spelare. Intervjuerna har därefter sammanfattats i text, men ej transkriberats.
1.4.3 Perspektiv och källor
Det faktum att rapporten framförallt baseras på rapporter skrivna av västerländska forskare och organisationer, samt intervjuer endast av svenska aktörer, begränsas den till ett västerländskt perspektiv. Även om samtliga aktörers största behållning av det mekanismen kan uppnå inkluderas i syftena blir effekten av användandet av denna typ av källor att värdländernas synpunkter redan är tolkade genom ett västerländskt filter, vilket givetvis påverkar resultatet.
2 Klimatförändringen, Kyoto och de flexibla mekanismerna
2.1 Klimatförändringar och växthusgaser
Under de senaste åren har förändringar i klimatet kunnat observeras över hela jorden. De tio varmaste åren som registrerats på jorden har alla inträffat efter 1990. I september 2006 presenterades rön om att medeltemperaturen ökat med 0,6°C de senaste 30 åren, vilket beräknas vara den högsta uppvärmningstakten under innevarande interglacialperiod på 12000 år (Hansen et al 2006).
Den ökade uppvärmningen är global och förväntas få stora konsekvenser världen över. Torka och ökenspridning följer av uppvärmningen, men också mer extremt väder som stormar och översvämningar. Kraftigare regn ger ökad erosion och förstörelse av landområden, och en höjning av havsytan är att vänta till följd av havsvattnets utvidgning vid höga temperaturer (IPCC 2007). Dessa miljöeffekter kan även få oerhörda konsekvenser för mänskligheten, då landområden försvinner förminskas vårt livsrum och då bördiga områden blir obrukbara förändras möjligheterna till produktion av mat och förnödenheter. Vilka exakta följder en kraftig uppvärmning av jordens klimat kan få är svårt att förutsäga idag. Klart är att det förändrade klimatet drabbar alla, och i allra högsta grad dem som har begränsade ekonomiska och strukturella möjligheter att anpassa sig till nya och hårdare levnadsvillkor.
Orsaken till den globala uppvärmningen är att jordens växthuseffekt ökat. Växthuseffekten utgör en naturlig del av jordens system och innebär att atmosfären behåller en del av den värme som strålar in till jorden så att temperaturen höjs. Det är såkallade växthusgaser som gör att värmen behålls i atmosfären, och utan dessa skulle medeltemperaturen på jorden vara ca -18°C (Reistad 2002). Det som bidragit till att klimatet förändras med så hög hastighet under de senaste åren är att växthuseffekten accelererat till följd av att mängden växthusgaser i atmosfären har ökat.
Halterna av växthusgasen koldioxid (CO2) har enligt Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ökat dramatiskt under de senaste 40 åren, se Figur 1. En av de huvudsakliga orsakerna till denna ökning bedöms vara antropogena utsläpp, främst den ökade förbränningen av fossila bränslen under 1900-talet.
Växthusgaser absorberar värme och följaktligen finns det en möjlighet att genom att begränsa utsläpp av dessa försöka komma till rätta med det växande globala klimatproblemet. Den vanligast förekommande växthusgasen är koldioxid, vilken står för ca 80% av växthusverkan (SOU 2005:10). Andra gaser som metan (CH4) och fluorkolväten (ex HFC) har större växthusverkan per utsläppt enhet men kortare livslängd i atmosfären. För att kunna mäta påverkan av olika utsläpp av växthusgaser och på ett enkelt sätt värdera dem mot varandra anges halter i koldioxidekvivalenter (CO2e). Detta innebär att alla växthusgaser mäts i relation till den växthusverkan koldioxid har. Ett utsläpp av metan har 21 gånger större växthusverkan än ett koldioxidutsläpp av samma storlek och fluorkolvätet HFC-23 motsvarar så mycket som 11’700 koldioxidekvivalenter (Pearson 2005).
Figur 1. Historiska data och scenarier för CO2koncentration i atmosfären. (IPCC 2001a)
Genom att begränsa utsläppen av växthusgaser kan det finnas en möjlighet att stabilisera halten på en nivå där stora klimatförändringar och ett hot mot mänsklig överlevnad kan undvikas. Det är mycket svårt att förutsäga vilka utsläppsmängder som leder till stabila koldioxidhalter i atmosfären i framtiden. Koldioxid och andra växthusgaser har lång uppehållstid i atmosfären och bidrar därmed till växthuseffekten långt efter det att de släppts ut. Det är också komplicerat att förutspå vilken temperaturförändring utsläppen medför, och vilka storskaliga klimatförändringar detta kan leda till. Idag använder man sig av olika framtidsmodeller med varierande scenarion för att illustrera vad som kan komma att hända och vilka sannolikheter som finns. Idag är koldioxidhalten ca 430 ppm vilket kan jämföras med den förindustriella nivån på ca 280 ppm, och ökningstakten beräknas vara 2 ppm/år (Stern 2006). Om koldioxidhalten genom stora utsläppsminskningar skulle kunna stabiliseras vid 550 ppm inom ca 100 år, förväntas medeltemperaturen på jorden öka med 1,6- 2,9°C jämfört med 1990 års nivåer (IPCC 2001b).
2.2 Internationella överenskommelser
Eftersom klimatförändringen är ett globalt problem krävs det också ett globalt samarbete för att kunna arbeta fram en lösning. Medvetenheten om klimatfrågan växte fram i slutet av 1980- talet och genererade en politisk vilja att lyfta ämnet till debatten. Genom rön från forskarvärlden blev klimatförändringen en realitet som ledde till att internationella samarbeten, på både frivillig och bindande basis, inleddes.
2.2.1 FN: s ramkonvention mot klimatförändringar, UNFCCC
1990 presenterade IPCC i en rapport data som visade att den växande halten antropogena växthusgaser i atmosfären kan leda till en global uppvärmning (UNEP 2001). Denna rapport
Kyotoprotokollet reglerar sex klimatpåverkande gaser
Koldioxid CO2
Metan CH4
Dikväveoxid N2O Fluorkolväten HFC Perfluorkarboner PFC Svavelhexafluorid SF6
(UNFCCC 1997 Kyoto Annex A) utgjorde underlag för det internationella samarbete som inleddes då FN:s ramkonvention om klimatförändringar, UNFCCC (i denna rapport kallad Konventionen), antogs på världstoppmötet i Rio de Janeiro 1992. Konventionen trädde i kraft i mars 1994 och fastställer att det globala klimatet påverkas av antropogena utsläpp av växthusgaser samt manar till nationella strategier för att begränsa utsläppen. Målet är att stabilisera halten växthusgaser i atmosfären, men vid vilken halt denna stabilisering bör ske preciseras inte. Syftet anges i konventionens andra artikel:
“The ultimate objective of this Convention /…/ is to achieve, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system.” 1
Idag har konventionen undertecknats av 189 av världens 194 självständiga stater och den understryker betydelsen av internationellt samarbete för anpassning till konsekvenserna av klimatförändringen. Konventionens parter träffas årligen på Conference of the Parties (COP) för att förhandla samt för att ha möten i de olika undergrupperna. (UNFCCC 2006b)
2.2.2 Kyotoprotokollet
UNFCCC utgör en ram för det fortsatta internationella klimatarbetet men innehåller inte detaljerade krav för de länder som skrivit under. På konventionens tredje partskonferens i Kyoto, Japan 1997 antogs dock ett juridiskt bindande avtal med specifika utsläppsbegränsningar för dagens industriländer, Kyotoprotokollet. Detta protokoll tar Konventionens arbete ett steg längre genom att fastställa kvantitativa åtaganden för 35 av de 164 länder som ratificerat avtalet. De länder som har utsläppsåtaganden är samtliga medverkande industrialiserade länder, och dessa finns listade i Kyotoprotokollets bilaga 1 (Annex-1). De utvecklingsländer som ratificerat Kyotoprotokollet har inga egna utsläppsåtaganden för den första åtagandeperioden. Samtliga länder som ratificerat Kyotoprotokollet anges som parter till protokollet.
De så kallade Annex 1-länderna får tilldelat en viss mängd tillåtna utsläpp i form av utsläppsenheter som gäller under den första åtagandeperioden 2008-2012. Mängden tilldelade utsläppsenheter baseras på beräkningar av hur stora utsläpp landet hade under ett definierat basår och hur mycket utsläppen bör minska utifrån en fastställd baslinje. Basåret för de flesta länder och gaser är 1990. Den mängd växthusgaser som ett land tillåts släppa ut under åtagandeperioden kallas tilldelad utsläppsmängd, assigned amount, och anges i koldioxidekvivalenter. Utsläpps- enheter som ett land tilldelas enligt Kyoto- protokollet kallas Assigned Amount Unit (AAU ) och varje enhet motsvarar ett ton utsläppt
koldioxid. Målet för den första åtagandeperioden Textbox 1 Växthusgaser i Kyotoprotokollet
är att mängden utsläpp för Annex 1-länderna sammanlagt ska minskas med 5,2 % jämfört med 1990 års nivå. Åtaganden finns specificerade land för land i Kyotoprotokollets bilaga B.
Kyotoprotokollet omfattar de sex huvudsakliga växthusgaserna, se Textbox 1. Enligt protokollet är det upp till parterna hur utsläppsminskningen fördelas mellan växthusgaserna, de viktiga är att växthusgasutsläppen minskar totalt sett. De kategorier av utsläppskällor som omfattas av Kyotoprotokollet listas i Textbox 2. Under protokollet ingår också verksamheter i skogs- och markanvändnings-sektorn så som skogsplantering och återbeskogning, vilket anges som utsläppsminskande då planteringar tar upp koldioxid från atmosfären genom fotosyntesen.
Vid färdigställandet innehöll Kyoto- protokollet tydliga mål men var i många avseenden inte genomarbetat vad gällde regler för övervakning och kontroll samt hur systemet operativt skulle skötas. Detta krävde ytterligare förhandlingar och på den sjunde partskonferensen, COP 7 i Marrakech 2001 kunde man till slut enas om mer detaljerade regler för hur Kyotoprotokollet ska efterlevas, den såkallade Marrakesh-överenskommelsen.
Här fastställdes det system för måluppfyllelse som ska säkerställa att parternas utsläppsåtaganden uppfylls. Systemet består delvis av en kommitté som ska bidra med råd och kunskap i processen samt utfärda varningar om en part verkar vara för långt ifrån att uppfylla sina åtaganden. I systemet ingår också riktlinjer för vilka åtgärder som vidtas om länder inte uppfyller sina mål samt vilka påföljder som kan bli aktuella. Om en part till protokollet inte når upp till sina utsläppsåtaganden ska bland annat en straffavgift betalas och motsvarande utsläppsminskning läggas till åtagandet för efterföljande period (UNFCCC 2006). I överenskommelsen understyrks också vikten av samarbete samt att de 35 Annex 1- länderna inte ska leva upp till sina åtaganden på utvecklingsländernas bekostnad (UNFCCC 2005). Marrakechfördraget innebar på detta sätt ett steg närmare en implementering av Konventionens syften.
Kyotoprotokollet kunde träda i kraft först när det var ratificerat av fler än 55% av de industrialiserade länderna som stod för mer än 55% av växthusgasutsläppen under basåret 1990. Detta skedde den 16 februari 2005. I Montreal i december 2005 hölls den elfte partskonferensen och det första partsmötet (Meeting of the parties, MOP) efter att Kyotoprotokollet trätt i kraft. Även här togs flera viktiga steg för ett fungerande protokoll.
Regler för Kyotoprotokollets efterlevnad antogs och en process för samarbete om en klimatregim bortom 2012 initierades (CCAP 2006).
Protokollet innehåller idag även krav på egengranskning, för parterna så väl som för själva protokollet. Senast år 2006 ska Annex 1-länderna lämna in en rapport till konventionen och redovisa de påvisbara framsteg som gjorts inom klimatområdet (Naturvårdsverket 2006). En granskning av Kyotoprotokollet kommer att påbörjas efter det andra partsmötet COP12/MOP2 i Nairobi, Kenya i november 2006 (CCAP 2006 ). Under denna granskning har
Kyotoprotokollet omfattar fem kategorier av utsläppskällor
Energisektorn
Industriella processer Lösningsmedel och andra kemiska produkter
Jordbruk Avfall
(UNFCCC 1997 Kyoto Annex A)
Textbox 2 Sektorer i Kyotoprotokollet
protokollets parter möjlighet att föreslå tänkbara vägar för ett fortsatt internationellt klimatsamarbete.
2.3 De flexibla mekanismerna
Kyotoprotokollet definierar tre flexibla mekanismer, verktyg som parterna kan använda för att uppfylla sina utsläppsåtaganden. Syftet med mekanismerna är att möjliggöra för Annex 1- länder att minska utsläppen av växthusgaser så kostnadseffektivt som möjligt. De flexibla mekanismerna är: handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling betecknas som projektbaserade mekanismer då de verkar genom utsläppsminskningar i projektform.
Alla länder som har åtaganden enligt Kyotoprotkollets Annex 1 får använda sig av de flexibla mekanismerna. Även företag eller icke-statliga organisationer kan använda sig av mekanismerna, men det är de nationella staterna som står som ansvariga (Marrakech 2002a).
Ett viktigt krav är att det måste kunna bevisas att användandet av mekanismen eller mekanismerna är supplementär till det övriga arbetet som görs i landet. Detta innebär att de flexibla mekanismerna i dagsläget endast får användas i liten skala jämfört med de utsläppsminskningar som görs nationellt (Kyotoprotokollet art 6,17). Varje land ska dock själv definiera vad som menas med supplementaritet, tex genom en procentsats av de åtgärderna som görs nationellt (Haites & Yamin 2004).
En annan viktig aspekt av de flexibla mekanismerna är att det ska kunna fastställas att de utsläppsrätter som införskaffas genom dem är värda lika mycket som de som allokeras genom protokollet. Om så inte är fallet blir de flexibla mekanismerna ett kryphål där miljöintegriteten undermineras. Därför är alla mekanismerna under Kyotoprotokollet baserade på samma system för målredovisning där samtliga utsläppsenheter är värda ett ton koldioxidekvivalenter (UNFCCC 2006). En översikt av de olika typerna av utsläppsenheter finns i Tabell 1. Annex 1-länder ska skicka in årliga redovisningar av utsläpp och är dessutom skyldiga att ha ett nationellt register för att registrera utsläpp och överföringar för de flexibla mekanismerna.
Dessa dokument ska finnas tillgängliga för allmänheten (UNFCCC 2006).
Tabell 1 Utsläppsenheter
Enhet Beskrivning
CER Certified Emission Reductions
Utsläppsminskning som åstadkommits genom CDM
ERU Emission Reduction Units
Utsläppsminskning genererad genom mekanismen JI
EUA EUropean Allowance
Utsläppsenheter giltiga i det europeiska handelssystemet, men inte för Kyoto.
AAU Assigned Amount Units
Den tilldelning utsläppsenheter varje land får under Kyotoprotokollet.
2.3.1 Gemensamt genomförande, JI
Mekanismen för gemensamt genomförande, Joint Implementation, innebär att ett Annex-1 land finansierar en utsläppsminskande åtgärd i ett annat land med åtaganden enligt Kyoto, och därefter får del av de utsläppsrätter som detta projekt genererar (Kyotoprotokollet artikel 6).
En utsläppsminskande åtgärd kan vara tex värmeåtervinning för fabriker, energieffektivisering, återplantering av skog eller investering i förnybara energislag. De utsläppsenheter som genereras av JI-projekt kallas Emission Reduction Units (ERU) och motsvarar ett ton CO2 (Kyotoprotokollet artikel 6).
Mekanismen för gemensamt genomförande förväntas användas framförallt för att genomföra projekt i övergångsekonomier, i exempelvis Östeuropa. Dessa länder har egna åtaganden och stora möjligheter att minska sina utsläpp men saknar i många fall egen finansiering.
Utsläppsminskningen kan här i många fall göras till betydligt lägre kostnad än vad som är fallet i andra annex 1-länder.
Det finns två typer av gemensamt genomförande. JI typ ett kallas de projekt där värdlandet uppfyller behörighetskraven under Kyotoprotokollet (Kyotoprotokollet art 6). JI typ två innebär att värdlandet är part till Kyotoprotokollet men inte har ett nationellt system för att beräkna utsläppsminskning, vilket gör att det krävs en internationell verifieringsprocess för att säkerställa att projektet kan räknas som ett gemensamt genomförande (Montreal 2005).
Antalet utsläppsenheter, ERUs, för projektet bestäms då av en övervakningskommitté utsedd av protokollets parter. Även vid projekt av JI typ ett kan värdlandet använda sig av en internationell verifieringsprocess för att säkerställa kvaliteten på utsläppsenheterna (UNFCCC 2006).
För att ett JI-projekt ska kunna genomföras måste det godkännas av både värdlandet och projektgenomföraren (Kyotoprotokollet art 6) och de administrativa kostnaderna ska delas mellan de båda parterna i projektet. JI-projekt som påbörjats från och med år 2000 får räknas med under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, dock kan endast de utsläppsminskningar som projektet genererar efter år 2008 räknas in (Haites & Yamin 2004). Utsläppsrätter från mekanismen för gemensamt genomförande får inte härstamma från kärnkraftsprojekt.
2.3.2 Mekanismen för ren utveckling, CDM
Mekanismen för ren utveckling, Clean Development Mechanism, definieras i Kyotoprotokollets artikel 12. CDM möjliggör för ett företag eller ett land att utföra ett utsläppsminskande projekt i ett icke Annex-1 land. De utsläppsrätter som detta projekt genererar kan finansiären köpa av värdlandet/projektet för att sedan sälja eller använda för att nå upp till sina egna åtaganden för utsläppsminskning. Därigenom kan Annex 1-länderna uppnå sina utsläppsåtaganden till en lägre kostnad än om samtliga utsläppsminskningar skulle göras nationellt. Utsläppsrätter som genererats av CDM-projekt kallas Certified Emission Reductions (CER) och motsvarar liksom övriga utsläppsrätter ett ton utsläppt koldioxid eller annan växthusgas angivet i koldioxidekvivalenter.
Syftet med CDM är att hjälpa icke Annex 1-länder att uppnå en hållbar utveckling och medverka till att halten växthusgaser i atmosfären stabiliseras, samt att underlätta för Annex 1-länder att klara sina utsläppsåtaganden (Kyotoprotokollet art 12). Att stabilisera halten växthusgaser i atmosfären är det övergripande målet med UNFCCC och som mekanism under Kyotoprotokollet ska CDM verka för att även Icke-Annex 1-länder kan medverka till att detta mål uppfylls. CDM ska också verka för en hållbar utveckling i de värdländer där projekten
genomförs. Detta kan ske exempelvis genom att projekten genererar tekniköverföring, introducerar förnybar energi som tidigare varit för kostsam eller bidrar till utbildning av och samverkan med lokalbefolkningen.
För att få medverka i ett CDM-projekt måste parterna ha ratificerat Kyotoprotokollet och infört en nationell instans för CDM-ärenden. Medverkan måste också vara frivillig (UNEP 2001). Projekt som genomförs via mekanismen för ren utveckling får inte inkludera kärnkraft och inte heller vissa skogsaktiviteter som t ex så kallade sänkprojekt (UNFCCC 2006).
Tillåtet som projekt är i dagsläget skogsplantering på mark som historiskt inte varit trädbevuxen och återbeskogning av områden som skövlats före 1990.
2.3.3 Handel med utsläppsrätter
Handel med utsläppsrätter innebär att ett land som inte kan genomföra hela den krävda utsläppsminskningen nationellt har möjlighet att köpa utsläppsrätter som representerar den överskridande mängden utsläpp. Dessa utsläppsrätter säljs av en aktör som har kunnat minska sina utsläpp på ett kostnadseffektivt sätt och gjort detta utöver vad som krävs enligt Kyotoavtalet. Således har denna part utsläppsrätter över som kan gå ut till försäljning. Denna mekanism regleras i Kyotoprotokollets artikel 17.
Under Kyotoprotokollets regim finns det möjlighet att handla med AAUs, CERs eller ERUs förutsatt att man uppfyller de gällande kraven för nationella system för handel med utsläppsrätter. En part till protokollet kan själv avgöra vilka andra parter man handlar med och vilken typ av utsläppsrätter som förvärvas. Dock måste det finnas ett antal utsläppsrätter i en pott, commitment period reserve, i det nationella registret som inte får användas för handel. Denna pott fungerar som en försäkring mot att ett land inte ska sälja utsläppsrätter över sina tillgångar och sedan misslyckas med att leva upp till sina egna utsläppsåtaganden (UNFCCC 2006).
De industrialiserade länderna inom EU har ett gemensamt åtagande under Kyoto, ett eget utsläppstak utifrån vilket fördelningen av utsläppsrätter sker inom unionen till de olika medlemsländerna. För att nå utsläppsmålen så kostnadseffektivt som möjligt har EU startat ett eget handelssystem för utsläppsrätter, EU Emissions Trading Scheme (EU ETS), där en gemensam restriktionsnivå sätts för de anläggningar i unionen som omfattas av systemet.
Textbox 3 Anläggningar i EUs handelssystem De typer av anläggningar som berörs
under EU:s första handelsperiod är Förbränningsanläggningar med en installerad kapacitet över 20MW samt anläggning ansluten till fjärrvärmenät med en total kapacitet över 20 MW
Mineraloljeraffinaderier Koksverk
Anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik papper, papp eller pappersmassa.
(www.energimyndigheten.se)
Endast en del av de utsläppsrätter EU-länderna blivit tilldelade under Kyotoprotokollet ingår i handelssystemet. Varje land lämnar in ett eget förslag på vilken mängd utsläppsrätter de behöver till sina handlande sektorer. De sektorer som inte handlar får då dela på de utsläppsrätter som blir över, det vill säga det utsläppsutrymme som återstår under Kyoto- åtagandet. EU:s handelssystem har varit igång sedan 2005 och den första handelsperioden pågår fram till 2007. EU:s andra handelsperiod sammanfaller med Kyotos första period, 2008- 2012. De utsläppsrätter som används inom EU:s handelssystem heter EUropean Allowance (EUA) och kan inte användas att handla med i Kyotos handelssystem (Prop. 2003/04:132).
Ytterliggare skillnader är att EU ETS endast omfattar växthusgasen koldioxid under den första handelsperioden, och riktar sig endast till företag inom speciella sektorer, se Textbox 3.
Under Kyotoprotokollet är det länder som handlar med varandra för att nå upp till sin åtagandenivå.
År 2003 antogs ett EU-direktiv som kopplar samman EU ETS med de flexibla mekanismerna, det så kallade länkdirektivet. Enligt detta direktiv är det tillåtet att använda sig av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer för att uppnå sina åtaganden, i EU:s handelssystem (Barata et al 2006). På detta sätt finns det redan idag en efterfrågan på utsläppsrätter från de flexibla mekanismerna trots att Kyotos första handelsperiod ännu inte inletts.
Figur 2 Schematisk bild över Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. (Chadwick 2006)
CDM omfattar projekt inom olika sektorer
Energieffektivisering i slutanvändning eller försörjning
Förnybar energi Bränsleutbyte
Jordbruk (utsläppsreduktion av framförallt CH4 och N20) Industriella processer
Sänkprojekt (skogsplantering och återbeskogning)
(UNEP introduction to the CDM)
3 Mer om mekanismen för ren utveckling
3.1 Bakgrund till CDM
Mekanismen för ren utveckling växte fram ur ett förslag som Brasilien lade fram under mötet i Kyoto 1997. Förslaget innebar att en fond, Clean Development Fund, skulle startas för att stödja utsläppsminskande verksamhet och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. Denna fond skulle finansieras genom straffavgifter för de Annex 1-länder som inte levde upp till sina utsläppsåtaganden. Detta motsatte sig de industrialiserade länderna, men föreslog istället en marknadsbaserad mekanism där utsläppsminskande projekt genomförs i utvecklingsländer.
Mekanismen kan samtidigt som den underlättar måluppfyllelsen under Kyotoprotokollet generera pengar till en anpassningsfond genom att ta ut en avgift för varje projekt som genomförs. Utvecklingsländerna accepterade förslaget på villkoret att hållbar utveckling gjordes till ett av mekanismens huvudsyften (Figueres 2006a). Resultatet blev en flexibel mekanism där utvecklingsländer är en part i det internationella arbetet för att minska utsläppen av växthusgaser.
CDM introducerades 1997 vid UNFCCCs tredje partsmöte då man enades om Kyotoprotokollet, men vid denna tidpunkt var detaljerna kring mekanismen inte färdigställda. Vid COP 7 i Marrakech år 2001 preciserades de formella förfarandena kring CDM och parterna kom överens om att möjliggöra en snabb start av systemet för denna mekanism (Matsuo 2004). Detta innebar bland annat att CDM-projekt kan generera utsläppsrätter för de utsläppsminskningar som gjorts från år 2000 och framåt, förutsatt att projektet i övrigt uppnår de uppsatta kraven (Marrakech 2002 pkt 104).
För att uppfylla syftet med Clean Development Mechanism finns det ett antal krav som de aktuella projekten måste leva upp till. Ett CDM projekt ska leda till riktiga, mätbara, långtidsverkande fördelar i arbetet
för en minskad klimatförändring (Kyotoprotokollet art 13). Projekten måste också vara additionella samt ha en godkänt metodik för fastställande av referensscenario och övervakning. Projekten måste även ingå i någon av de fastställda sektorer som illustreras i Textbox 4.
3.2 Additionalitet
Ett av de grundläggande kraven för ett CDM-projekt är att det måste vara additionellt. Detta innebär att projektet måste bidra till en minskning av antropogena utsläpp av växthusgaser jämfört med vad som hade släppts ut om inte det aktuella projektet kommit till stånd (Marrakech 2002 pkt 43). Kravet på additionalitet innebär därmed att det måste finnas ett tydligt referensscenario, en beräkning av vad som hade släppts ut om inte projektet ägt rum
Textbox 4 Sektorer inom CDM
eller om ett annat projekt ägt rum istället. Detta kallas internationellt för business as usual eller baseline-scenario (CDM home 2006).
Additionalitetskravet kan innebära att ett CDM-projekt inte kan bli godkänt om det sedan tidigare är lönsamt att genomföra det utan ett ekonomiskt stöd utifrån. Om projektet redan är lönsamt i sig själv kan det beräknas ingå i ett business-as-usual scenario, om inte särskilda skäl föreligger, och är därmed inte att beteckna som additionellt. CDM-projekt måste även vara additionella ur Annex 1-projektörens synpunkt på det sättet att de inte får finansieras av pengar som annars skulle ha gått till bistånd (Marrakech 2002b). Om det skulle vara möjligt att finansiera CDM projekt med bistånd skulle det innebära att inga ytterligare resurser överförs från nord till syd genom mekanismen. Detta skulle också kunna leda till att syftet att bidra till en hållbar utveckling i värdlandet motverkas.
3.3 Referensscenario och metodik
Ett referensscenario ska illustrera de antropogena utsläpp av växthusgaser som förväntas äga rum i avsaknad av det aktuella projektet, se Figur 3. Scenariot ska behandla utsläpp av alla växthusgaser under Kyotoprotokollet, från alla angivna sektorer inom projektgränserna.
Referensscenariot ska i rimligaste möjliga mån antas representera de alternativa utsläppen, förutsatt att scenariot har gjorts utifrån en godkänd metodik (Marrakech 2002 pkt 44). Antalet utsläppsenheter som ett projekt genererar bestäms av referensscenariot eftersom antalet CER representerar skillnaden mellan utfallet av projektet och vad som hade släppts ut om inte projektet kommit till stånd, se Figur 3. Varje minskat ton koldioxid i förhållande till referensscenariot ger en utsläppsenhet.
Vid beräkningen av ett referensscenario ska antaganden, metodik, nyckelfaktorer och additionalitet utredas med en konservativ utgångspunkt (Marrakech 2002 pkt 45). Ett referensscenario ska beräknas genom vissa specifika metoder och den metodik som används måste först vara godkänd. Detta kan ske genom återanvändning av en metodik som använts och godkänts tidigare, alternativt kan en ny metodik arbetas fram. Den nya metodiken måste i så fall först granskas och godkännas för att kunna användas för att framställa ett referensscenario (Matsuo 2004). I oktober 2006 fanns det 63 stycken godkända metodiker för att beräkna referensscenario och för övervakning (CDMhome 2006).
Metodiken utgörs av tre steg där det första är identifiering av ett referensscenario. Därefter ska referensscenariot återges genom matematiska formler som kan appliceras på mätbara parametrar. Slutligen ska det finnas en bestämd metodik för övervakningen av utsläpp under projektets livslängd eller krediteringsperiod (Matsuo 2004). När en metodik för referensscenario ska beräknas kan utföraren välja mellan olika förfaranden, beroende på vad som passar den aktuella projekttypen bäst. De tillvägagångssätt som accepteras är att man baserar de framtida utsläppen på (Marrakech 2002 pkt 45):
Aktuella eller historiska utsläpp,
utsläpp från en teknik som representerar en ekonomiskt attraktiv utveckling, eller medelutsläppen från liknande projekt som genomförts under de senaste fem åren under liknande sociala, ekonomiska, miljömässiga och tekniska förutsättningar och som är bland de 20% bästa i sin kategori.
Figur 3. Skiss över hur utsläppsenheter beräknas m h a referensscenario
Referensscenariots utformning beror i hög grad av hur projektets gränser definieras. Det är fastställt att projektgränsen ska definieras så att den omfattar alla antropogena utsläpp av växthusgaser som kontrolleras av projektdeltagarna och som kan tillskrivas det aktuella CDM-projektet (Marrakech 2002 pkt 52). De utsläpp som ett projekt genererar som hamnar utanför projektgränsen och inte definieras kallas läckage.
Det faktum att det är mycket invecklat att avgöra vad som skulle ha hänt om inte ett projekt kommit till stånd medför att proceduren för att framställa ett referensscenario blir komplicerad. Det är dock grundläggande för hela CDM-processen att det görs en uppskattning som är så korrekt som möjligt. Proceduren är fundamental eftersom referensscenariot utgör grunden till avgörandet huruvida det aktuella projektet är additionellt eller inte. Information som används för att bestämma additionalitet eller för att räkna ut referensscenario ska alltid finnas tillgängligt för allmänheten för att processen ska vara så transparent som möjligt.
(Marrakech 2002 pkt 27).
3.4 CDM-instanser
CDM definieras i Kyotoprotokollets artikel 12 men mekanismens uppbyggnad och de interna instansernas roll bestämts i hög utsträckning av mötena för Kyotoprotokollets parter (COP/MOP). På COP 7 i Marrakech fastställdes att:
”The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol (COP/MOP) shall have authority over and provide guidance to the clean development mechanism (CDM).” 2
2Marrakech 2002b, Annex pkt 2
Utsläppsminskande åtgärd /projekt
COP/MOP ger alltså vägledning för CDM, medan det finns en tillsatt styrelse som har det administrativa ansvaret, Executive Board. Det ska också finnas lokala enheter i respektive land, Designated Operational Enitities och Designated National Authorities som har egna ansvarsområden i CDM-processen. För att använda sig av mekanismen för ren utveckling måste en process genomföras i flera steg där de olika instanserna är ansvariga för skilda delar av projektcykeln.
3.4.1 Executive Board
Executive Board (EB) är tillsynsmyndigheten för CDM men har skyldighet att rapportera sina aktiviteter till COP/MOP. (Marrakech 2002 pkt 5) Det är EB som har det slutgiltiga avgörandet när ett CDM-projekt ska godkännas (valideras) och registreras. Det är också tillsynsmyndigheten som utfärdar CERs och godkänner metodiker för referensscenarier och övervakning. (CDMWatch 2006a)
EB har tio medlemmar, fem som representerar var och en av FN:s landsgrupper, två extra representanter från Annex 1-länder respektive Icke-Annex 1-länder, och slutligen en representant från den grupp av länder som kallas SIDS3 och anses vara nyckelaktörer i diskussionerna för att stävja klimatförändringar. För en styrelsemedlem finns det krav på teknisk eller politisk expertis i klimatfrågan och man blir invald av COP/MOP för en period på två år. (Marrakech 2002 pkt 7-14) Ordförande väljs inom styrelsen och EB ska sammanträda minst tre gånger per år, hittills har dock arbetsbördan krävt möten minst varannan månad. Mötena är om inte annat begärs öppna för allmänheten. (Haites & Yamin 2004)
Det är EB som övervakar CDM och sköter administrationen, men styrelsen har också i uppgift att rapportera till COP/MOP vad gäller exempelvis data om regional spridning av projekt och göra rekommendationer gällande metodiker och dylikt. COP/MOP bearbetar data för att i sin tur ge EB vägledning i strategiska frågor. EB är ansvarig för att sprida information om projekt som behöver investerare och vice versa, för att underlätta för genomförandet av CDM- projekt. Styrelsen ska göra relevant information tillgänglig för allmänheten, exempelvis genom att offentliggöra projekt eller metodiker för att externa aktörer ska få möjlighet att uttala sig om dem. (Marrakesh 2002b)
EB kan tillsätta arbetsgrupper, paneler eller liknande för att få assistans i sitt arbete i frågor som behöver grundligare genomgång. Det finns bland annat paneler för småskaliga CDM- projekt, ackreditering samt en metodik-panel som kan ge guidning i frågor som val av tillvägagångssätt för metodiken vid beräkning av referensscenario eller en övervakningsplan.(Haites & Yamin 2004) Det är Executive Boards uppgift att ackreditera nya oberoende granskare och sedan rekommendera dem för utnämning till Designated Operational Entities av COP/MOP. (CDMWatch 2006a)
3.4.2 Designated Operational Entity
En Designated Operational Entity, DOE, är en internationell organisation eller en inhemsk juridisk person som är utsedd av EB och accepterad av COP/MOP för att godkänna och
3 SIDS = Small Island Developing States. Små ö-stater i utvecklingsfas förväntas genom sin isolering, ekonomi och lokalisering tillhöra dem som drabbas först av det förändrade klimatet.
