Uppsala Universitet
Statsvetenskapliga Institutionen Statskunskap C
HT18
Kostnaden att leva som andra.
- En frame-analys av riksdagens debatter om
Assistansersättningen under perioden 2008–2017
Författare: Jesper Svedin Handledare: Barbro Lewin och Leif Lewin
1.
Inledning
Under de tre senaste åren har frågan om personlig assistans fått ett större utrymme i såväl den politiska debatten som i dagspressen(se fig.1 sid.8). Tre områden har präg-lat denna debatt; vilka skall ha rätt till ersättning; är kostnaderna för höga; fusket med Assistansersättningen dvs. försöken att få ersättning fast en inte har de behov som föreskrivs i lagen. Debatten har också handlat om personer som drabbats av ef-fekten av olika domstolsbeslut som fått konsekvenser för Försäkringskassans (FK) tillämpning. Regeringens tilläggsdirektiv i regleringsbrevet till FK om att myndig-heten skall sträva efter att minska kostnaderna för assistansersättningen har också funnits med i debatten.
Den politiska debatten har utgått från det faktum att individer gått miste om sin er-sättning som en effekt av en mer restriktiv tillämpning av lagstiftningen och föreskrif-terna. Företrädare för olika partier har betonat att det är en orimlig tolkning av lagen som FK gör och att lagen måste ändras (Henriksson, Ohly 2017) (Luttrop, Bohm, Songer 2016). Samtidigt har andra politiker hävdat att kostnadsökningen är orimlig och att fusket måste stävjas (Johansson 2017).
De frågor som debatterats under de senaste åren är dock inte helt nya utan har fun-nits med under relativt lång tid. Kostnadsutvecklingen uppmärksammades redan 1995. Frågan om lagens tillämpning och frågan om fusk har behandlats i dagspressen till och från sedan 2012.(Svenska dagstidningar databas)
Detta är bakgrunden till att denna studie fokuserar på hur debatten kring dessa frå-gor förts av politiker. Ytterst är assistansersättningens villkor, förutsättningar och omfattning en fråga om politiska övervägande, prioriteringar och beslut. Därför val-des en arena för studien där diskussioner om assistansersättningen förts, nämligen debatter i Riksdagens socialutskott, interpellationsdebatter och frågestunder i Riks-dagen.
2.
Bakgrund
I detta avsnitt redogörs bakgrunden till införandet av LSS och den mediala diskuss-ionen om Assistansersättningens utveckling. Studien utgår från vad Erlandsson (2014) kallar för det socialpolitiska syftet med LSS. Vidare presenteras assistansre-formen och mer specifikt, assistansersättningen som en del av LSS-lagen, samt dess utveckling över tid. Därefter redovisas, i kvantitativ form, antalet artiklar i dagspres-sen, som behandlat assistansersättningen. Syftet med detta kapitel är att beskriva den kontext i vilken debatterna ägt rum.
2.1 Det socialpolitiska syftet med LSS
Under 1970- och 80-talet diskuterades och ifrågasattes huruvida välfärdsstatens ideal om standardiserade och generella offentliga lösningar tog tillräcklig hänsyn till indi-viduella variationer i behov och önskemål. Allt oftare hävdades det att fler individu-ella lösningar krävdes. Individer ville själva välja exempelvis läkare, skola och åld-ringsvård (Erlandsson, 2014).
De generella lösningarnas modell som präglat utformning av sociallagstiftningen ka-raktäriserades av en omsorgsfilosofi, som ledde till att ett stort antal personer med funktionsnedsättningar placerades på institutioner. Denna filosofi kritiserades och målet med handikappolitiken kom successivt att omformuleras. Syftet var att funkt-ionshindrade skulle kunna leva på samma sätt som alla andra genom stöd och service från samhället. Den nya politiken betonade den individuella friheten, valfrihet och mångfald i ett samhälle för alla (ibid.).
LSS-lagen föregicks av omsorgslagen som hade en mer omvårdande prägel i det av-seende att båda initiativ och ansvar låg hos samhället att tillgodose den funktions-hindrades behov. LSS-lagen ställer mer krav på den enskilde individen om kunskap kring lagstiftning och villkor då denne, eller dennes företrädare, är ansvarig för att själva ansöka om insatser (ibid.)
LSS-lagen tillhörde en större handikappreform, beslutad av riksdagen 1993 och som trädde i kraft i januari 1994. Insatser som beslutas i enlighet med denna lag har som mål att främja personer med funktionshinder och möjliggöra för dessa att leva som personer utan funktionshinder. All verksamhet som bedrivs enligt LSS ska underlätta vardagslivet för den funktionshindrade och ska möjlighet till att fullt delta i samhälls-livet. Den funktionshindrade har, i största möjliga mån, rätt till inflytande över hur insatserna enligt LSS utförs. LSS-lagen ger den funktionsnedsatte rätt till tio insatser för särskilt stöd och service utöver de insatser den har rätt till enligt annan lagstift-ning. En av dessa insatser är Personlig assistans (Försäkringskassan 2012).
2.2 Assistansersättningen
Assistansersättningen är en ersättning som kan beviljas personer med en långvarig funktionsnedsättning. Funktionsnedsättningen skall vara så betydande att personen inte klarar sig på egen hand, utan har behov av dagligt stöd, i form av personlig assi-stans. Möjligheten till personlig assistans regleras av LSS-lagen och administreras samt beviljas av Försäkringskassan. Denna ersättning, som betalas ut i schablonbe-lopp, är vikt till att betala personlig assistans som den beviljade antingen själv väljer att anställa eller som anställs av en extern anordnare, kommuner eller privata anord-nare. (Försäkringskassan 2017:2)
Assistansersättningen tillkom, som tidigare nämnts, 1994 som en del av LSS-lagen. Assistansreformen var en del av den individualisering som skedde i och med den nya lagstiftningen. Fokus flyttades från samhällets omsorg i stort, med kollektiva lös-ningar till den enskildes individuella behov och självbestämmanderätt. Således skap-ades en ny maktordningen inom svensk socialförsäkringspolitik. Den funktionshind-rade individens gavs inflytande över assistansens utformning och möjligheterna att leva som andra med goda levnadsvillkor. (ibid)
Ända sedan lagens införande 1994 har en grundläggande förutsättning för att en per-son skall beviljas perper-sonliga assistans är att denne ingår i en av tre perper-sonkretsar som berörs av lagen.(ibid)
1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd.
2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.
3. andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder, som uppenbart inte be-ror på normalt åldrande om de är stora och orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller ser-vice. (ibid s.10)
För att en person skall anses tillhöra någon av dessa personkretsar skall bedömningar göras och olika kriterier uppfyllas. Den första och andra personkretsen avgörs genom en medicinsk bedömning medans den tredje avgörs genom en behovsbedömning av individens vardagsliv och de problem den möter där. (IFS 2015)
förutsätter ingående kunskaper om personen i fråga. Då en person uppfyller villkoren för personlig assistans för sitt grundläggande behov har den även rätt till assistans för andra personliga behov. Då behovet är lägre än 20 timmar har personen inte rätt till assistansersättning från FK, utan då har den berörda kommunen ansvaret för andra typer av lösningar (Försäkringskassan 2017 s.11).
2.3 Kostnadsökningen för assistansersättningen.
Kostnadsökningen för assistansersättningen är väl känd. Det stod tidigt klart att assi-stansreformen översteg de prognostiserade kostnaderna. Enligt förarbetet inför la-gens införande 1994 skulle, enligt prognosen, assistansersättningen kosta 2,4 miljar-der. Redan 1995 överstegs den siffran och assistansersättningen var då uppe 3,7 mil-jarder. Till följd av denna ökade kostnad tillsatte regeringen Assistansutredningen. Fokus för utredningen var kostnadsökningen och målet var att presentera lösningar på hur assistansersättningens kostnaders skulle kunna minskas. Målet var då 900 miljoner. Utredningen gav flera förslag. Timantalet för att bli beviljad assistans skulle ökas till 40 timmar, barn under 16 år skulle inte ha rätt till personlig assistans, och rätten till assistans inom skola, daglig verksamhet och barnomsorg inte längre skulle finnas. Dessa förändringar ansågs vara för drastiska och de förändringar som rege-ringen presenterade för riksdagen var betydligt enklare. Trots ett sänkt mål om en minskning på 210 miljoner så fortsatte kostnaderna att öka. (ibid.)
I förarbetena inför införandet av assistansersättningen beräknade regeringen att om-kring 7000 personer i genomsnitt skulle ha ett behov som uppgick till 40 timmar per-sonlig assistans per vecka. Utifrån dessa antaganden skulle kostnaden för den statliga assistansersättning 2014 uppgå till cirka 4 miljarder kronor, med korrigerad prisnivå för 2014. I praktiken ökade istället både de beviljade timmarna samt antalet assi-stansberättigade. År 2014 erhöll cirka 16 000 personer statlig assistansersättning och utgifterna för assistansersättningen var 28 miljarder kronor. (ISF 2015)
I relation till kostnadsökningen för assistansersättningen över tid som tagits upp i rapporter från Försäkringskassan samt Inspektionen för socialförsäkringen, finns andra rapporter som menar att kostnadsökningen inte är så stor. Den kostnadsök-ningen som skett, skall ses som en naturlig ökning kopplad till den allmänna stan-dardutvecklingen i samhället som helhet. (Westerberg, 2017)
I sin rapport menar Bengt Westerberg att det främst är regeringens ekonomiska poli-tik och, som han uttrycker det, nedskärningar och smygavveckling av assistansersätt-ningen tillsammans med prejudicerande domslut är skäl till den rådande situationen idag. (ibid.)
2.4 LSS-lagens förändring över tid.
En annan viktig del kopplat till LSS lagen och assistansersättningen är de lagföränd-ringar och framförallt förtydliganden som gjorts av lagen sen dess tillkomst 1996 fram till idag. Här nedan ges en kortare beskrivning av dessa förändringar. (ISF 2015)
tillskott hade inget stöd i förarbetena till lagen. utan tillkom på grund utav Socialut-skottets betänkande i ärendet. Detta tillägg i preciseringen av grundläggande behov kompletterade de tidigare definierade behoven såsom hjälp med personlig hygien, måltider, på och avklädning mm. Anledningen var att vissa personer med psykiska funktionshinder skulle vara berättigade till personlig assistans.(ibid.)
År 2001 infördes även nya förändringar som gav personer som fyllt 65 år fortsatt rätt till personlig assistans. Tidigare hade dessa personer förlorat rätten till assistans da-gen då de fyllde 65 år. I och med de nya bestämmelserna togs således ålderstaket för rätten till personlig assistans bort, vilket bidrog till en ökad totalkostnad för den per-sonliga assistansen. (ibid.)
2.5 Domslut som förändrat rättspraxis och lagens tillämpning
Sedan lagen infördes har framförallt tre stycken domslut förändrat rättspraxis och påverkat assistansersättningens utformning.
● RÅ 2009 ref 57 slog fast att inte alla hjälpbehov kring på och avklädning, mål-tider samt personlig hygien skulle anses som ett grundläggande behov. ● HFD 2012 ref 41 förtydligade att sjukvårdande insatser enligt hälso- och
sjuk-vårdslagen inte skulle inverka på bedömningen av behovet till personlig assi-stans.
● HFD 2015 ref 46 klargjorde att endast personer som har en psykisk funktions-nedsättning skall innefattas i definitionen – annan hjälp som förutsätter ingå-ende kunskap om den funktionshindrade. (ibid)
2.6 Assistansersättningen i dagspressen.
De ovan nämnda domsluten förändrade praxis och definitionen av de grundläggande behoven vilket har påverkat hur FK bedömt vilka personer som har rätt till personlig assistans. Förändringarna har också uppmärksammats i media. Utrymmet har ökat påtagligt under senare år. En sökning i Tidningsdatabasen för Svenska Dagstidningar gav 3460 träffar under perioden 1993–20171(Kungliga biblioteket).
1En sökning under samma period på andra begrepp i den politiska debatten gav för integration 94 140, migration
FIG 1: Fördelningen av totala antalet artiklar utifrån sökordet ”assistansersättning” mellan åren 1993 – 2017 N=3460(Kungliga biblioteket)
Enligt statistiken framgår att antalet artiklar om assistansersättningen, under lång tid, var närmast försumbar. Efter år 2012 sker däremot en kraftig ökning av antalet artiklar. Flest artiklar är publicerade i Dagens Nyheter, Expressen och Svenska dag-bladet. Detta bör kunna ses som en spegling av de senaste årens intensiva diskuss-ioner kring assistansersättningen och dess utfall.
Fram till år 2012 hade, som tidigare nämnts, assistansersättningen inte särskilt stort utrymme i dagspressen. År 2008 skrev dock Kenneth Johansson, riksdagsman för centerpartiet och ordförande i LSS-kommittén angående kommitténs slutbetänkande Möjligheten att leva som andra en debattartikel i Dagens nyheter (Johansson,
2008). Här beskrivs att reglerna och kostnaderna för den funktionshindrades rätt till assistans var tvungen att stramas åt. För att kunna skapa assistansreform som är långsiktigt hållbar behövde den årliga kostnaden för personlig assistans minskas med 3 miljarder då den i nuläget låg på 20 miljarder.
Fram till och med år 2012 berör artiklar om assistansersättningen bland annat kost-nadsökningen för ersättningen (Carlson, 2010), hur personer förlorar sin assistanser-sättning (Löfgren, 2010 eller inte har rätt till den (Lagerfors, 2008), samt fusk kring ersättningen(TT 2010). Från 2012 och framåt är fördelningen ungefär densamma. Den största delen av artiklarna rör olika typer av fusk med ersättningen, där fokus ligger på hur individer fuskar till sig ersättning genom att bland annat ange falska be-hov till assistansersättning.
Tiden före 2014 behandlar artiklarna, som rör fusket med assistansersättningen, hu-vudsakligen individers fusk med ersättningen. Efter 2014 börjar det förekomma ar-tiklar, som snarare fokuserar på ett mer organiserat fusk. Det beskrivs bland annat hur assistansföretag och organiserad brottslighet lurar till sig mångmiljonbelopp från staten genom att utnyttja assistansersättningen. Fram till och med 2017 fortsätter ar-tiklarna att handla om företag och individer som fuskar med ersättningen; kostnads-ökningen; individer som förlorar assistans. Även besparingskravet i regleringsbrevet som skickades till försäkringskassan 2016 behandlas i flera artiklar.
3.
Syfte och frågeställningar
Som framgått ovan så infördes Assistansersättningen i samband med LSS-lagen 1994 och har på senare år fått ett allt större medialt fokus i form av en debatt kring kost-nadsökningar, besparingar, fusk och en lagstiftning som inte lever upp till sina in-tentioner.
Eftersom LSS-lagen är en rättighetslagstiftning, så har detta påverkat debatten. Inget politiskt parti i Sveriges Riksdag motsätter sig assistansersättningen eller LSS-lag-stiftningen. Alla är istället ense om, och ställer sig bakom grundidén och lagens in-tentioner. Skillnaden syns istället när det gäller problemformuleringen av lagen i dess nuvarande utformning och praxis.
Syftet med denna uppsats är att undersöka hur de politiska partierna positionerar sig i frågan om assistansersättning. Mer specifikt undersöka vilka probleminramningar de politiska aktörerna använder för att positionera sig i debatten. Vidare analyseras hur de olika inramningar som används kan förstås.
Fokus för studien är att undersöka vilka probleminramningar politiska aktörer gör för att positionera sig i debatten och om dessa förändras över tid. En analys kan också synliggöra mekanismer i policyprocessen som påverkar aktörernas möjlighet att agera, samt vilket genomslag de olika probleminramningarna de facto får. Studiens syfte kan mer precist uttryckas i nedanstående frågeställningar
● Vilka probleminramningar gör riksdagspartierna i debatten i Riksdagen om Assistansersättningen?
● Förändras probleminramningarna över tid?
● Vilka faktorer påverkar utformningen av och genomslaget hos dessa problem-inramningar?
4.
Teoretisk utgångspunkt och metodbeskrivning.
4.1
Den socialkonstruktivistiska utgångspunkten.
Begreppet ”social konstruktion” introducerades 1966 i Peter L. Bergers och Thomas Luckmanns inflytelserika verkThe Social Construction of Reality. A Tretise in the So-ciology of Knowledge. Konstruktionismen framstår där som en social teori med am-bitionen att förklara hur människor uppfattar och formar sin sociala verklighet (Ber-ger och Luckmann,1991).
Den sociala konstruktionen av samhället vilar på tre centrala antaganden, som sam-manfattar grunderna i den sociala konstruktivismen. Berger och Luckmann (1991, sid.79):
1. Society is a human product 2. Society is an objective reality 3. Man is a social product
Utifrån ovanstående kan man dra slutsatsen att samhället som konstruktion inte är statiskt utan påverkas av aktörer i socialt samspel. Men människor påverkas också av de institutionaliserade handlingarna, samhället. Den inte alltför vågade slutsatsen är att det råder en dynamik mellan människors handlande och samhällets utveckling och konstruktion. Exempel på sociala möten och processer är exempelvis policyskap-ande och policyförändringar som kan betraktas som sociala fenomen inom existe-rande sociala konstruktioner som riksdag och regering.
4.2
Policyskapande processer och social konstruktivism
Denna studie utgår från att idéer anses vara en central del av policyskapande proces-ser. Aktörer kan ha olika uppfattningar om värden om vad som är bra eller dåligt samt även hur den sociala verkligheten bör beskrivas. Det kan med andra ord före-komma olika uppfattningar om samma fenomen. Andemeningen är att idéer inte en-bart lever ett eget liv utan bidrar till den sociala konstruktionen av verkligheten Om aktörers handlingar och interaktion konkretiseras till det vi i vardagligt tal kallar politik, så handlar det om att fatta beslut som inte bara berör utan också direkt påver-kar samhället som den sociala konstruktion vi är en del av. Eriksson (2011) menar att vilka frågor som blir föremål för politiskt beslutsfattande är beroende av hur vi ser på världen och samhället, men också frågor om vilka problem som behöver lösas och hur man löser dem på bästa sätt. Det är således, enligt Eriksson (2011), i dessa processer av policyskapande som konstruktionen av den sociala verkligheten sker. Det betyder med andra ord att det som politiker uppfattar som problem och de lösningar som de förespråkar har sitt ursprung i den sociala kontext som de verkar inom. Exempel på sådana sociala kontexter är t.ex. intressegrupper/organisationer som politiska par-tier, familjekonstellationer; institutioner av olika slag, regering, riksdag etc.
När man skall undersöka hur policy skapas är det, enligt Eriksson (2011), utifrån en socialkonstruktivistisk ansats centralt att studera hur problem formuleras och upp-fattas. Hon skriver:
meningsskapande, men idéer påverkar också aktörernas intressen och deras rymme. Intressen skapas och omskapas i sociala processer och aktörernas handlingsut-rymme betingas av idéer på olika nivåer” (ibid. sid. 20–21).
I Erikson (2011) förs ett resonemang utifrån Baumgartner et al., (2006) om begrep-pet ”venue shopping”. Med detta avses en process i vilken aktörer söker en arena för sitt förslag. Denna teori utvecklades egentligen för att analysera det politiska syste-met i USA. Detta system kan i statsvetenskapliga termer beskrivas som såväl makt-delning som federalism med många olika politiska arenor.
Aktörer byter inte bara arenor frivilligt, utan man kan tvingas byta arena genom att exempelvis vinna eller förlora regeringsmakten i ett val. När man förlorar valet hän-visas man antingen till riksdagens kammare och utskott för att driva sina frågor eller att i den nyvunna regeringspositionen behöva omprioritera utifrån andra utgångs-punkter än de som gällde när man var i opposition.
Socialkonstruktivismen bidrar i detta sammanhang till en förståelse för hur formule-ring och konstruktionen av policy kan vara en central del i skapande av nya policies. Det är i det sammanhanget man kan betrakta aktören som både skapare av den soci-ala verkligheten men också begränsad av densamma.
Därför fokuserar analysen av empirin i den här studien på politikers utsagor i debat-ter om assistansersättningen i riksdagen och i socialutskottet. Dessa utsagor kan sä-gas vara idéer som kan påverka själva sakfrågan, vem som har rätt till en sådan er-sättning, och därmed vara en del i den sociala konstruktionen av assistansersätt-ningen och dess tillämpning.
4.3
Frame-analys
I föregående kapitel redogjordes för hur frame-analysen som analytiskt redskap grundar sig i den socialkonstruktivistiska idén om hur saker och händelser tillskrivs mening genom social konstruktion. En Frame-analys fokuserar även på aktörens roll och betydelse i en sådan process.
Frame-analysen är inte en ny metod i sig. Ursprungligen diskuterades frame-ana-lysen inom sociologin. Bland annat diskuterade man hur människor organiserar situ-ationer och händelsers i sin omgivning i så kallade frames och därigenom tillskriver dem en djupare mening och innebörd (se t.ex. Goffman,1974 i Eriksson, 2015). Efter Goffmans introducering av frame som begrepp har metoden också tagits upp av flera discipliner, omformulerats till viss del, men grundtanken är i stort densamma oavsett disciplin.
problemet beskrivs; problemets effekter övervägs; en lösning på problemet presente-ras. (Entman, 1993)
Rein och Schöön (1996) beskriver vad de kallar för en frame-kritisk policyanalys, där fokus ligger på att lokalisera och synliggöra konkurrerade frames inom en rådande policydiskussion. De menar att det inom alla politiska frågor existerar olika uppfatt-ningar eller frames som konkurrerar om betydelse, genomslag och resurser i den ak-tuella frågan. Rein och Schöön (1996) menar att en frame-kritisk policyanalys ska ge underlag som gör att vi kan förstå hur politiska kontroverser uppstår inom en sådan process. De beskriver vad de kallar för ”theoretical frames”. Detta innebär att fraanalysen är en metod som tydliggör vad aktörer gör rent språkligt för att skapa me-ning i det påstående som förs fram och för att övertala andra om sin ståndpunkt.
4.4
Dynamisk frame-analys.
Erikson(2011; 2015) menar att även då frame-analysen har varit fruktsam och gett re-sultat inom policyforskningen, så finns det ändå ett utrymme för utveckling. Tidigare forskning på området, som exempelvis Rein och Schöön (1996), har kunnat förklara varför policykontroverser uppstår. De har också pekat på betydelsen av relationen mellan aktör och idé när det kommer till mobiliseringsprocesser i sociala rörelser (Benford och Snow1988; 2000).
Enligt Erikson (2015) har frame-analysen dock hittills haft svårt att förklara policy-processen som sådan, samt att förklara varför det sker policyförändringar.
För att spåra hur denna institutionalisering går till beskriver Eriksson (2015) fyra steg som, hon menar, beskriver graden av institutionalisering som en policyidé kan ha. Denna grad är föränderlig, i den mening att policyidéns inflytande både kan öka och minska beroende på om och hur dess kontext förändras. Nedan framgår de fyra graderna av institutionalisering en policyidé kan ha enligt Erikson (2015).
(1) Att nå den politiska agendan. Det första kritiska steget är när en inramning når den politiska agendan och blir föremål för en faktisk diskussion på en eller flera poli-tiska arenor.
(2) Stöd fås från en koalition av aktörer eller nyckelaktörer. I det andra steget argu-menterar olika politiska aktörer för den aktuella inramningen och en koalition av ak-törer eller några nyckelakak-törer, exempelvis ett politiskt partis företrädare eller en mi-nister, tar med inramningen i sin argumentation.
(3) Officiell bekräftelse. Det tredje steget är när inramningen uttrycks i ett officiellt uttalande (t.ex. rapporter eller direktiv).
(4) Policyn får genomslag. Det fjärde steget är när en inramning leder till olika di-rekta politiska åtgärder som lagstiftning eller andra typer av regelverk. (Erikson, 2015 s.457)
4.5
Institutionalisering och jurisdiktion som mekanismer
i policyprocesser.
Institutionaliseringsgraden av en inramning, visar inte bara hur olika idéer konkurre-rar med varandra. Den visar även på hur idéer i olika grad påverkar aktörers möjlig-heter att agera. En institutionaliserad inramning skapar en kontext som aktören måste förhålla sig till, då denna presenterar nya policyförslag. Antingen presenterar aktören policyförslag i linje med rådande kontext eller ett förslag som ifrågasätter den institutionaliserade framen, och manar till förändring, och ny inramning. Erikson (2015) beskriver i sin studie om den svenska sexköpslagen (Erikson 2011) hur detta kan fungera i praktiken. I studien visar hon på hur kriminaliseringsinram-ningen i den debatten, med tillhörande problemformulering, gjorde det svårt för poli-tiska aktörer i Sverige att argumentera för en legalisering och ett arbete mot stigmati-sering. Kriminaliseringsinramningen, som byggde på tanken om sexköp som en ojämn maktrelation mellan könen, var väldigt institutionaliserad i Sverige och var en-ligt Erikson (2015) anledningen till att legaliseringsinramningen fick så litet utrymme i policyprocessen i Sverige.
Det är detta som Eriksson (2015) beskriver, genom att hänvisa till Erikson (2011; 2012), hur prostitutionen i Sverige hamnade mellan två jurisdiktioner, nämligen so-cialutskottet och justitieutskottet. Detta ledde till en debatt som tillslut vanns av ju-stitieutskottet som startade en utredning kring kriminalisering. Erikson (2015) visar genom sitt exempel på betydelsen av inramning av frågor och hur denna inramning kan påverka policyprocessen, jurisdiktionen och aktörers möjligheter att agera.
4.6
Teoretisk applicering
Ovan beskrivna dynamiska frame-analys, tillsammans med tidigare forskning, ligger till grund för det ramverk som används för analysen av empirin i denna studie. Ana-lysen kommer att vara tvådelad för att besvara frågeställningarna och uppnå syftet med studien.
Första steget i analysen syftar till att, med stöd i empirin, söka finna inramningar av assistansersättningen som gjorts av aktörer i policyprocessen. Det kan ge en övergri-pande bild av hur assistansersättningen har problematiserats över tid. Den analysen grundar sig i Eriksons (2011) tidigare arbete med dynamisk frame-analys, men kan även spåras tillbaka till tidigare forskning om frame-analys som nämnts tidigare i denna studie (se t.ex. Entman, 1993; Rein och Schöön, 1996; Benford och Snow, 2000).
Första steget i analysen utgår från tre frågeställningar som inramningar ofta skapas från.
• Hur beskrivs assistansersättningen som ett problem? • Hur beskrivs orsakerna till problemet?
• Vilken lösning presenteras av problemet?
Det andra steget i analysen handlar om att synliggöra eventuella faktorer som påver-kar probleminramningarnas utformning och genomslag. Detta bygger på Eriksons (2015) tankar om institutionalisering och jurisdiktionella mekanismer och hur dessa båda ramverk påverkar aktörers möjlighet att förändra eller skapa nya inramningar i policyprocesser. Analysen syftar således till att undersöka om dessa två mekanismer kan identifieras inom policyprocessen avseende assistansersättningen, och om dessa påverkat inramningarnas utformning och genomslag.
5.
Om analys av dokument
Det har ovan framgått att frame-analys utgår från texter med olika ursprung. Detta betyder att den kan anses utgöra en form av innehålls- eller textanalys (se t.ex. Esai-asson et al, 2012). Nedan följer en kortare genomgång av begreppen och hur denna studie förhåller sig till dem i den gjorda frame-analysen.
5.1
Innehållsanalys
ange frekvensen av vissa ord och uttryck i de undersökta texterna försöker man ta fram och analysera information om texterna och avsändaren. Innehållsanalys är såle-des främst en kvantitativ metod. (Esaiasson et al, 2012)
Bergström och Borús (2012) anser att kvantitativ innehållsanalys inte alltid är lämp-lig att använda sig av. De menar att ett sådant angreppssätt företrädesvis lyfter fram ett manifest, tydligt framskrivet, textinnehåll, vilket gör att ett underförstått och out-sagt innehåll inte synliggörs. De menar vidare att ett starkt kvantifierat och strukture-rat sätt att arbeta med en analys begränsar textens eget sätt att “tala”. Med det avser man att en text inte talar mer än via de kategoriseringar och begrepp som forskaren valt att utgå från i sin analys. Därmed utelämnas sådant som inte ingått i analyssche-mat och texten “tillåts” inte tala fullt ut om vad den egentligen innehåller.
5.2
Kvalitativ textanalys
Textanalys kan definieras som en kvalitativ metod att analysera och åskådliggöra det väsentligaste innehållet i en text. Detta sker genom noggranna genomläsningar av textens innehåll, helhet och delar relaterat till den kontext i vilken den ingår. Mer specifikt benämns den “kvalitativ textanalys” (Esaiasson et al, 2017).
Skäl som talar för en kvalitativ analys är bland andra möjligheten att fånga helheten i texten. Om man vill försöka synliggöra ett budskap under ytan av själva texten så krä-ver det en mer intensiv läsning av materialet. En systematisk analys är, som Esaias-son et al uttrycker det, ”…varianter på beskrivande analyser.” (EsaiasEsaias-son et al, 2012, sid. 211). Sådana kan ha som syfte att klargöra tankestrukturer hos olika aktörer; att logiskt ordna textens innehåll; att klassificera innehållet i texten. (Esaiasson et al, 2012).
5.3
Tillämpning av kvalitativ textanalys
I denna studie har protokoll från riksdagsdebatter och interpellationsdebatter an-vänds. Dessa är att betrakta som politiska texter. Enligt Eriksson (2011) är sådana texter svåra att analysera eftersom de idéer som där kommer till uttryck inte alltid är renodlade. I sin argumentation för sin sak försöker nämligen politiker gärna räkna upp så många motiv och skäl som möjligt för att vinna gehör för sitt förslag.
Ett annat skäl som Eriksson (2011) också menar kan ge upphov till tvetydigheter och motsägelser i materialet är att politiska ställningstaganden ofta är resultatet av flera aktörers samarbete och kompromisser. Därför bör det tydligt klargöras när motsägel-ser förekommer och söka finna förklaringar till dessa.
6.
Material och avgränsningar
Vid studier om policy och policyförändring kan olika materialval och avgränsningar göras. Möjliga material är exempelvis policyförslag, motioner, utredningar och parti-program. I detta avsnitt redovisas kortfattat de val och ställningstaganden som gjorts i denna studie kopplat till valet av empiri.
Syftet med studien är att undersöka hur de politiska partierna valt att formulera sig kring assistansersättningen som ett politiskt problem över tid. Därför har valet gjorts att undersöka hur dessa problemformuleringar formats och om de förändrats av poli-tiska aktörer i riksdagsdebatter och i socialutskottet.
Det finns även annat material om LSS och Assistansersättningen som exempelvis ut-redningar, motioner, direktiv och regleringsbrev som också skulle ha kunnat utgöra studieobjekt i denna studie. Dessa har valts bort av två skäl.
För det första kan denna typ av dokument betraktas som mer statiska och mer utför-ligt förberedda. Den här studien har, som tidigare framgått, en socialkonstruktivistisk utgångspunkt med antagandet att aktörer i policyprocesser både skapar och är påver-kade av den kontext de agerar inom. Därför kan debatter antas vara en bättre källa för att synliggöra policyprocesser. Interaktionen mellan aktörer, samt möjligheten att urskilja en förändring över tid kan antas var större i dessa. Därför har urvalet av em-piri begränsats till protokoll; socialutskottets debatter; interpellationsdebatter och frågestunder i Riksdagen där assistansersättningen behandlats.
För det andra så har övriga dokument valts bort av omfångs- och tidsmässiga skäl. Dessa dokument skulle möjligen ha kunnat gynna studien vad gäller nyansrikedom och bredd. Dock bedöms möjligheten att behandla alla dessa inom ramen för denna studies omfattning som små.
Som tidigare nämnts så påverkas aktörers möjligheter att agera utifrån institutional-iserade ramar. Därför har valet gjorts att granska debatten över en tidsperiod som in-nefattar ett regeringsskifte, vilket kan anses gynnsamt sett ur studiens syfte.
Det går att, på relativt goda grunder, anta att det finns ett visst samband mellan den mediala bilden, position i Riksdagen och den politiska debatten om assistansersätt-ningen. Detta kommer rimligen till uttryck i dels riksdagsdebatter, dels medier där intresseorganisationer, sakkunniga och politiker m.fl. genom bland annat uttalanden och debattartiklar formar en idébaserad kontext inom vilken positionering och poli-cyskapande sker.
7.
Analys - Probleminramningar
Som tidigare nämnts innehåller analysen två delar ( se sid 14). I denna del görs en övergripande analys av empirin med utgångspunkt i syftets två första frågeställ-ningar. Empirin bearbetas utifrån de tre frågorna hämtade från teorin om frame-ana-lys som rör problemformulering, orsaksförklaring och lösningsförslag. Anaframe-ana-lysen syf-tar till att dels identifiera övergripande probleminramningar med tillhörande orsaks-förklaringar och lösningsförslag, dels undersöka om dessa förändras över tid.
Den andra delen av analysen, bygger på resultatet av den första delen. En ytterligare analys av empirin görs då för att försöka klargöra faktorer som påverkar utform-ningen och genomslaget av dessa probleminramningar.
7.1
Hur beskrivs assistansersättningen som ett problem?
Vid granskning av protokoll från debatterna om assistansersättningen framkommer, redan tidigt under den valda tidsperioden, flera probleminramningar kopplade till as-sistansersättningen. Vad som även är tydligt är konkurrensen mellan dessa inram-ningar. Den konkurrensen beskrivs av Tobias Krantz i dåvarande Folkpartiet.
“Jag vill från Folkpartiets sida deklarera att vi naturligtvis är beredda att genomföra reformer för att se till att denna reform blir ekonomiskt och mänskligt hållbar i ett längre perspektiv. Men vi kommer ald-rig att rucka på grunderna i den svenska assistansreformen…” (Tobias Krantz, Folkpartiet, 2008/09: SoU15) 12.
Kostnadsökningarna för assistansen, som beskrevs tidigare i studiens inledande de-lar, har, som det kommer att färgat debatten under hela den aktuella tidsperioden. Kostnadsökningen har hela tiden varit ett faktum då statistiken konstant visat hur kostnaderna successivt ökat.
“...LSS är en fantastisk reform. Men den är också, som Eva Olofsson var inne på, en reform som har haft en kostnadsutveckling som gör att det som från början kostade 4 miljarder i dag kostar mer än sjukförsäkringen. Det gör att vi måste titta på hur vi kan se till att värna reformen för framtiden. Den kostnadsutveckling som har varit har varit mycket dramatisk. Där finns det anledning, och jag känner att det finns en stor anledning, att verkligen värna den här reformen för framtiden. Då är det angeläget att titta på hur vi får den att bli väl fungerande så att de som behöver hjälpen kan få den, men också̊ titta på̊ hur vi kommer åt det som är fusk och överutnyttjande, som flera olika utredningar har pekat på̊ förekommer. (Maria Larsson, Kristdemokraterna, Prot. 2010/11:62) 2.
“...Jag tror att vi alla kan enas om att kostnadsutvecklingen är oroande, att vi behöver gå till botten med orsakerna till den och att pengarna faktiskt ska gå till det som de är avsedda för. (Sofia Fölster, Moderaterna, Interpellation 2015/16:573) 3.
“...De senaste tio åren har också kostnaderna för assistansersättningen nästan fördubblats, samtidigt som antalet personer som får assistansersättning inte alls ökat i samma utsträckning. Det är nödvän-digt att få bättre kunskap om denna kostnadsutveckling och skapa ett långsiktigt hållbart ekonomiskt ersättningssystem.” (Åsa Regnér, Socialdemokraterna, Interpellation 2015/16:573) 4.
Vad citaten uttrycker är, som framgår ovan, en oro för kostnadsutvecklingen. Detta har hela tiden funnits med i debatten kring assistansersättningen från början av vald tidsperiod fram till idag.
Vad som också utgjort en central del av debatten är det som Tobias Krantz var inne på (citat 1). Nämligen grunderna till lagen, eller lagens intentioner. Det uttrycks tidigt en probleminramning kopplad till intentionerna bakom lagen, i jämförelse med hur lagen fungerar i praktiken. Det har ifrågasatts huruvida lagen lever upp till dess in-tentioner.
“...Nu upplever manga att tanken med lagstiftningen kraftigt har börjat urholkas i takt med att allt fler får sin personliga assistans ifrågasatt. Som en representant for de rörelsehindrade barnen och ungdo-marna nyligen uttryckte det: Förut var det behoven som styrde, numera satts allt oftare en prislapp på̊ alla insatser. Vi måste sätta stopp för den utvecklingen! (Lennart Axelsson, Socialdemokraterna, 2010/11: SoU11) 5.
“...Men som jag ser saken har detta resulterat i att juridiken går före politikens intentioner om hur vi vill att lagen ska fungera. Det är också orsaken till att ungefär 900 personer sett sina timmar minska, eller också har man fått se sin assistansersättning bli indragen.(Marie Nordén, Socialdemokraterna, Interpellation 2011/12:291) 6.
“...Men ingenting har hänt. I stället ville den förra regeringen invänta rapporten från ISF. Nu har den rapporten kommit, och den bekräftar det vi redan visste: Försäkringskassan har utan politiska beslut skruvat åt bedömningarna och lagt tonvikten vid de integritetskänsliga delarna av de grundläggande behoven. Därmed är det ett faktum att Försäkringskassan inte efterlever intentionerna med lagstift-ningen. Den oro som brukarna har vittnat om var befogad. I åtta år har vi alltså stått och tittat på när människor har förlorat rätten att leva ett liv som andra.”(Maj Karlsson, Vänsterpartiet, Interpellat-ionsdebatt 2014/15:113) 7.
“...Vi ser hur inflödet till assistansersättning minskar kontinuerligt sedan november 2015 och att utflö-det ökar. Personer som hade rätt till stöd så som lagstiftningen tolkades tidigare får inte utflö-detta längre. Människor som borde ha fått komma in får inte längre det stöd som vi en gång här i kammaren var överens om att de skulle ha rätt till. (Emma Henriksson, Kristdemokraterna, Socialutskottets betän-kande 2016/17: SoU8) 8.
Sammanfattningsvis kan noteras att de, utan konkurrens, tydligaste probleminram-ningarna som görs inom den valda tidsramen är två stycken av övergripande karak-tär. Den ena uttrycker att kostnadsökningen av assistansersättningen är oroväck-ande stor (citat 1–4) och den andra att lagens ursprungliga intentioner inte efterlevs (citat 5–8). Dessa inramningar finns således med från ett tidigt skede i debatten och har funnits med under hela den aktuella tidsperioden. Vad som också kan noteras är att de båda probleminramningarna har samexisterat dvs. de har förekommit paral-lellt i debatten, men att de konstant konkurrerat med varandra, vad gäller utrymme i debatten.
7.2
Orsaker till problem med assistansersättningen
7.2.1
Assistansersättningens kostnadsökning.
Den första övergripande probleminramningen kopplad till assistansersättningen har kategoriserats som kostnadsökningen. Detta problem har haft olika orsaksförkla-ringar. Bland dessa har fusket med assistansersättningen lyfts upp som ett problem. År 2010/11 börjar dessa diskussioner om fusket tas upp i debatten.
Nedanstående citat visar hur man uttryckt sig kring detta problem.
“...Under det senaste året har det stormat rejält kring assistansen. Rubriker om fusk har toppat tid-ningarnas förstasidor. I mars 2011 tillsattes därför en utredning av regeringen för att försöka hitta sätt att komma åt fusket.” (Lennart Axelsson, Socialdemokraterna, 2011/12:SoU13) 9.
“... Vi har under de senaste två åren fått all anledning att känna oro för assistansreformen. Anled-ningen är förstås vad vi har kunnat läsa om fusk och bedrägeri. Det är svårt att få någon klar bild av omfattningen. Men det urholkar helt klart människors förtroende när man till exempel får läsa att en enskild person i Sundsvall kan ha lurat till sig så mycket som 20 miljoner kronor…”
(Anders W Johansson, Centerpartiet, 2012/13:SoU1) 10.
“... Det är en av de snabbast ökande utgifterna i de offentliga finanserna. Merparten av detta kommer till god användning, men som i alla typer av ersättningssystem finns här också fusk och fingerade ex-empel. Vi har insett att om vi långsiktigt ska kunna säkra bra finansiering till behövande måste vi vara tydliga och skarpa mot dem som fuskar.” (Fredrik Reinfeldt, Moderaterna, Frågestund (Riksdagens protokoll 2011/12:49) 11.
“...Jag tror att det finns en väldigt stor uppslutning bakom att den här reformen ska värnas men att den också ska bekämpas om den utnyttjas på ett otillbörligt sätt. Det är anledningen till att vi tillsatt Fuskutredningen. Reformen har förändrats över tid. Första året, 1995 när den genomfördes, var kost-naden för den 4 miljarder - i dag drygt 20 miljarder.” (Maria Larsson, Kristdemokraterna, Interpellat-ion 2011/12:291) 12.
“...Det är ingen som på något sätt bejakar sådana bedrägerier och sådan kriminalitet. Vi tycker dock att det är alldeles fel sätt att komma åt den. Det var alltså nio domar som hade med assistans att göra i februari 2012. Brotten mot reglerna om tillfällig föräldrapenning var samtidigt 2 088 till antalet, men dem pratar vi inte om här eller lägger till grund för regelförändringar. Det verkar som om det är assi-stansreformen i dess helhet som man vill åt.” (Agneta Luttropp, Miljöpartiet 2012/13:SoU1) 13. “...Herr talman! Vi socialdemokrater står naturligtvis, precis som hela den seriösa funktionshindersrö-relsen, helt bakom att vi måste skapa regler för hanteringen av den personliga assistansen så att vi så långt det någonsin är möjligt tar bort förutsättningarna för att kriminella ska kunna missbruka syste-met. Men det måste ske på ett sätt som inte kollektivt bestraffar alla assistansanvändare. Det första misstaget som regeringen gjorde var att inte presentera förslaget i en egen proposition utan som en väldigt liten del av hela den stora budgetpropositionen.” (Lennart Axelsson, Socialdemokraterna, 2012/13:SoU1)14.
En annan orsak som också diskuteras gäller felaktigt nyttjande av assistansersätt-ningen. Här flyttas nu fokus i debatten från att tidigare främst gällt individers fusk till hur framförallt privata utförare anses använda medlen från assistansersättningen på ett otillbörligt vis.
Denna orsaksbeskrivning, att vissa privata utförare använder assistansersättningen på fel sätt bygger på att kostnadsökningen till stor del anses kunna förklaras av ett ökat antal beviljade timmar trots relativt liten ökning av personer som ansökt om er-sättning.
“...Från 2006 och fram till förra året fördubblades kostnaden för den här reformen och är nu uppe i ungefär 30 miljarder. Men ökningen var endast ytterligare 2 000 personer - alltså drygt 2 000 perso-ner men en kostnad på 15 miljarder. Det väcker frågor åtminstone hos mig. Hela reformen omfattar drygt 16 000 personer, och kostnaden är 30 miljarder.” (Åsa Regnér, Socialdemokraterna, Interpellat-ionsdebatt 2015/16:135) 16.
“Fru talman! Ja, "ändamålsenligt" handlar helt enkelt om att pengarna ska gå till det ändamål det var tänkt. Vi vill vara säkra på att den här rättighetslagstiftningen går till just de rättigheter som lagen bi-drar till att genomföra. Vi vill till exempel inte att pengar ska gå till oseriösa företag. Vi vill ha bättre kontroll på det. (Åsa Regnér, Socialdemokraterna, Interpellationsdebatt 2015/16:548) 17.
“...Det handlar om att man bedriver ett korståg mot de privata välfärdsföretagen, och det innebär att man straffar dem som har valt privata assistansföretag. Om det är så att det privata assistansföretaget begår en stöld mot skattebetalarna måste det ju vara så att den stackars assistansberättigade som har valt ett privat assistansföretag är medhjälpare vid stölden.” (Anders C Jonsson, Centerpartiet, 2016/17:SoU1)18.
“...Vidare pekar Försäkringskassan på att de brukare som har privata anordnare också har en snabbare timökning än de som har en kommunal anordnare. Antalet timmar ökar också kraftigt vid ett byte från en kommunal anordnare till en privat. Försäkringskassan bedömer det som troligt att privata anord-nare i större utsträckning än andra söker om fler timmar. Mot bakgrund av detta är LSS-utredningens uppdrag att analysera vilken roll privata anordnare har i kostnadsutvecklingen inom assistansen sär-skilt intressant.” (Åsa Regnér, Socialdemokraterna, Interpellationsdebatt 2016/17:215) 19.
När det gäller problemet med kostnadsökningen, så uttrycker alla partier en oro över detta. Det anses vara en konstant ökning av den aktuella budgetposten (citat 11 och 16). Man tar också upp frågan om dels individers fusk (citat 10, 11, 12,14), dels kost-nadsdrivande och otillbörligt utnyttjande av resurserna från privata utförare (citat 15, 17, 19).
I detta avsnitt framgår således att det existerar konkurrerande probleminramningar men även konkurrerande orsaksförklaringar till dessa inramningar. Det handlar dels om kostnadsökning genom fusk av enskilda personer, dels fusk från privata utförare.
7.2.2
Lagens ursprungliga intentioner efterlevs inte.
Att lagens ursprungliga intentioner inte efterlevs har diskuterats redan från början av den valda tidsperioden. En första orsaksförklaring som debatterats är HFD:s - högsta förvaltningsrättens domar kring tolkningen av “grundläggande behov” som grund till problemen med assistansersättningen. Dessa domar beskrivs vara orsaken till att människor, som har rätt till assistans, inte längre får det. Till en början gäller detta Regeringsrättens dom från 2009.
“...Orsaken till att det skett en förändring när det gäller att bedöma hur de grundläggande behoven ska se ut, vad som gäller, är den dom från Regeringsrätten år 2009 som sedan har fått fungera som praxis. Men som jag ser saken har detta resulterat i att juridiken går före politikens intentioner om hur vi vill att lagen ska fungera.”(Marie Norden, Socialdemokraterna, Interpellation 2011/12:291) 20.
Regeringsrättens dom innebär en omdefiniering av grundläggande behov.” (Agneta luttropp, Miljöpar-tiet, 2011/12: SoU13) 21.
“... Det är ju så att Försäkringskassan började skärpa sin bedömning 2007. Det kom sedan också en regeringsrättsdom 2009. Det var högsta beslutande instans som skärpte till det ännu mer. Det här ska försäkringskassorna följa. Det är den berömda domen om att man ska ha integritetsnära grundläg-gande behov.” (Eva Olofsson, Vänsterpartiet, Interpellationsdebatt 2012/13:300) 22.
“...Riksdagen gav i ett tillkännagivande 2012 regeringen i uppdrag att ta reda på hur många som hade drabbats av neddragningarna och vad som har hänt med dem som hade fått minskad assistans. Någon sådan redovisning har regeringen inte levererat. Det betyder att frågan inte alls kommer att redovisas före valet 2014. Det är mycket beklagligt, men ganska typiskt för hanteringen av LSS-frågorna. Om domstolar i sina domar på ett avgörande sätt ändrar hittillsvarande praxis för LSS-bedömningen måste det till ett förtydligande från den politiska sidan.” (Catharina Bråkenhielm, Socialdemokraterna, 2013/14: SoU7) 23.
“...I rapporten från ISF kan också utläsas att det är personer som tillhör personkrets 3 som förlorar rätten till assistansersättning. Men samtidigt pekar rapporten på att antalet timmar ökar. Förändring-arna beror en rättslig tolkning av § 9 a. Redan i juni 2009 gav Regeringsrätten Försäkringskassan rätt i sin nya tolkning att grundläggande behov ska vara integritetskänsliga för att ge rätt till personlig assi-stans.” (Mikael Dahlqvist, Socialdemokraterna, 2014/15: SoU8) 24.
Under de senaste åren har även de senare domarna från 2012 och 2015 lyfts upp som ett betydande problem kopplat till upprätthållandet av lagens intentioner.
“...Ja, regeringen har tillsatt en utredning som ska vara klar 2018, men den tar inte sikte på de föränd-ringar som har skett på grund av att domstolen har meddelat prejudicerande domar. Flera år i efter-hand har Försäkringskassan ändrat sin tillämpning. Situationen är akut, och regeringen borde göra någonting nu.” (Emma Henriksson, Kristdemokraterna, Debatt om förslag 2016/17:8) 25.
“...Med en kraftigt hårdnande praxis, och med regeringens goda minne, har andelen personer som får avslag på nya ansökningar om assistansersättning från Försäkringskassan blivit rekordhög. Det har aldrig någonsin i lagstiftningens historia varit så hög andel avslag. Det gäller även antalet som får minskad eller helt indragen assistans vid omprövning.” (Bengt Eliasson, Liberalerna, Nationella mål 2017) 26.
Samtliga citat, 20–26, visar tydligt det problem man uppfattar att de redovisade do-marna medför. Man menar bl.a. att juridiken går före de politiska intentionerna, dvs andemeningen med lagen (citat 20). Man anser också att det legat till grund för ny praxis i FK:s tillämpningar av lagen (citat 22–26). Det är denna nya praxis som gör att individer nu förlorar eller inte får sin ersättning (citat 24 - 26).
I inramningen av problemet fokuserar således på flera på att domarna har påverkat praxis, vilket har inneburit att individer kommer i kläm och inte anses få den ersätt-ning de borde vara berättigade till. Detta har sedan ökat allt mer efter de två senare domarna från 2012 och 2015(citat 28, 29)
I nästa avsnitt behandlas de lösningsförslag som presenteras kopplat till dessa pro-bleminramningar med kostnadsökning och en lagstiftning som inte fungerar.
7.3
Lösningsförslag
lösningsförslag kommer inte utvecklas vidare då de anses ligga utanför syftet med denna studie.
Vad gäller den probleminramning att lagens intentioner inte efterlevs så har riks-dagspartiernas inställning till samt lösningsförslag på varierat över tid. I denna studie karaktäriseras lösningsförslagen som antingen mer extensiva eller mer restriktiva Det ena lösningsförslaget har fokuserat på lagens utformning. Förespråkare för
denna lösning har hävdat att det krävs antingen ett förtydligande eller att lagen måste göras om. Att människor förlorat den assistans de tidigare varit berättigade till ses som ett direkt resultat av domarna och den medföljande förändringen av praxis. Idéen är tämligen enkel. Lagen har urholkats och lever inte upp till dess intentioner, därför behöver den antingen förtydligas eller skrivas om, vilket framgår av flertalet citat nedan. Detta lösningsförslag ses som mer extensivt i sin syn på förändring av lag m.m.
“...När det gäller vad vi skulle kunna ha gjort istället tror jag med all säkerhet att vi hade sett till att vi fått fram ett besked så att vi från regeringens sida kunde lämna en tolkning av det som håller på att hända och de behov som behöver mötas när det gäller förändringar i lagstiftningen. Jag är ganska övertygad om att vi hade sett till att det hade blivit så.”(Lennart Axelsson, Socialdemokraterna, 2011/12:SoU13) 27.
“...Med utgångspunkt från Försäkringskassans fortsatt alltmer restriktiva bedömningar vad beträffar grundläggande behov enligt § 9 a LSS finns det anledning att tydligare definiera vad vi menar med grundläggande behov, detta för att bibehålla lagens intentioner.” (Bengt Eliasson, Liberalerna, 2014/15:SoU8) 28.
“...De åtgärder som behövs är förändrad lagstiftning. Rättsläget har förändrats. Vi har fått underlagen från Försäkringskassan. Regeringen väntar och väntar på nya underlag.”(Emma Henrikson, Kristde-mokraterna, 2017/18:SoU5) 29.
“...Jag kan ge ledamoten ett svar på vad jag skulle göra om jag var ansvarig minister - tänk om det vore så väl! Då skulle jag ändra lagstiftningen. Det är det som är vårt ansvar. När rättsläget ändras ändrar vi lagstiftningen. Det förslaget har vi kristdemokrater framfört.”(Emma Henrikson, Kristdemokraterna, 2017/18:SoU5) 30.
“...Liberalernas krav är solklara. Tidtabellen måste göras om. Det behövs ett snabbspår, och politiken måste hänga samman. Människor ska inte behöva vänta. Regeringen måste snabba på utredningen och också komma med tilläggsdirektiv till den.”(Bengt Eliasson, Liberalerna, 2017/18:SoU5) 31. “...Det borde kunna göras nu, utan att man väntar på att hela utredningen är klar. Vi känner till terna av detta, statsrådet känner till effekterna, Matilda känner till effekterna och jag känner till effek-terna. Det är tid att reagera och agera.”(Christina Önebjär, Liberalerna, 2016/17:446) 32.
“... Detta fenomen är känt sedan 2009, och det vet du precis lika väl som jag, Emma Henriksson. Din regeringsföreträdare på den tiden hade - ursäkta - samma budskap som du ger oss kritik för, nämligen att assistansen blir för dyr och att det finns fusk och oegentligheter. Med utgångspunkt från detta tycker jag att vi kan vara ärliga mot varandra och säga att detta är ett problem som vi inte har kunnat hantera under kanske tio års tid.” (Mikael Dahlqvist, Socialdemokraterna, 2017/18:SoU5) 33.
och förändrad praxis har påverkat människor. Stort fokus läggs i detta lösningsför-slag på vikten av ordentliga utredningar innan några lagändringar kan komma på tal. Man säger helt enkelt att man måste säkerställa att det är just lagtexten och domarna som ligger bakom den negativa förändringen och inte andra orsaker. Grundtanken i detta förslag är att lagändringar inte ska hastas fram utan alltid föregås av noggranna utredningar. Flertalet partier resonerar i princip likadant (34–42).
“...Beträffande intentionerna i LSS – som har diskuterats och som tidigare talare har tagit upp – ser vi att vi måste ha underlag för att bedöma om vi behöver göra lagskärpningar. Det är det som just nu på-går.”(Kenneth Anderson, Centerpartiet, 2010/11:SoU11) 34.
“...Fru talman! Att det är ett fasligt utredande kan jag hålla med om. När jag var i opposition tyckte jag alltid att det bara utreddes och utreddes. Men sedan jag kom i majoritetsställning har jag fått bita i det sura äpplet och lärt mig att det ibland är bättre att tänka efter före och ha ett beslutsunderlag. Jag blir också irriterad när man tror sig veta vad det är som behöver göras, men det drar ut på tiden.” (Ken-neth Anderson, Centerpartiet, 2010/11:SoU11) 35.
“...För min del är kunskap alltid grunden för beslut. Vi befinner oss i ett läge där vi inte har den till-räckliga kunskapen för att fatta några beslut. Det var anledningen till uppdragen. Det var också̊ vad riksdagen, där Eva Olofsson själv sitter, gav regeringen i uppdrag att göra. Låt oss återkomma när vi har den kunskapen, vi måste ha den först.”(Maria Larsson, Kristdemokraterna, 2010/11:62) 36. “...Vi är helt överens om Regeringsrättens dom, men ska lagen ändras måste det finnas ett underlag så att vi vet på vilket sätt vi ska ändra den. Annars blir det som ni brukar säga, att vi gör fort och
fel.”(Margareta B Kjellin, Moderaterna, 2011/12:13) 37.
“...Visst kan jag tycka att det går långsamt. Demokratin mal på, och det tar lång tid. Men ambitionerna för LSS-lagstiftningen finns hos alliansregeringen. Jag har läst interpellationsdebatterna och vad stats-råden har sagt, och ingen vill försämra lagstiftningen. Det är viktigt att vi lever upp till intentionerna. Det är dock mycket utredningsarbete på vägen dit.”(Maria L Brömster, Folkpartiet, 2011/12:13) 38. “...Men med den information vi har i dag är det egentligen inte möjligt att veta varför andelen assi-stansindragningar ökade mellan år 2008 och år 2010. Dock har de inte fortsatt att öka mellan år 2010 och år 2011. Statistiken är alltså inte heller när det gäller tvåårsomprövningar entydig. Det kan ha att göra med den dom som interpellanten nämner. Det kan ha att göra med att det konstaterats att många utredningar initialt haft en bristfällig dokumentation och att tvåårsomprövningarna blir en möjlighet att ompröva den första utredningen. Det kan ha att göra med förändrade arbetssätt inom Försäkrings-kassan. Men som sagt: Den nya rättspraxisen kan också ha betydelse. Det vet vi inte i dag. Därför finns det all anledning att djupdyka i och att analysera vad de skillnader vi ser i det statistiska materialet be-ror på.” (Maria Larsson, Kristdemokraterna, 2011/12:291) 39.
“...Det är viktigt att lägga fast att de förändringar som har skett inom området inte beror på att riksdag och regering har fattat andra beslut utan därför att Högsta förvaltningsdomstolen har gjort en tolkning av lagen. Det har vi att rätta oss efter. Om det ska göras någon förändring i den delen måste det först vara noggrant underbyggt, och det är det inte. Vi vet ju inte, och man kan inte säga något förrän man vet.” (Margaretha B Kjellin, Moderaterna, 2012/13:SoU1) 40.
“...Högsta förvaltningsdomstolens domar bildar prejudikat för hur lagstiftningen ska tolkas. Det är den högsta rättsvårdande instansen i vårt land. Om fler ska omfattas av rätten till ersättningen måste lagen ändras. En sådan ändring skulle behöva utredas och kostnadsberäknas.” (Åsa Regner, Socialdemokra-terna, 2014/15:113) 41.
Av ovanstående citat framgår att det finns sammanfattningsvis två olika och konkur-rerande lösningsförslag angående problemet med lagens intentioner.
Det ena lösningsförslaget bygger på ett antagande att det finns tillräcklig information om att lagens intentioner inte uppfylls eftersom människor förlorar sin assistans idag. Därför behöver arbetet påbörjas direkt för att antingen förändra eller förtydliga lagen (c 29–31).
Det andra lösningsförslaget förespråkar ett noggrant utredande innan lagändringar och förtydliganden kan göras (citat 34–42) Skulle utredningar och analyser visa att en lagändring är nödvändig, så är förespråkarna nödvändigtvis inte emot lagänd-ringar, så länge som kravet på en noggrann utredning är uppfyllt.
7.4
Sammanfattning.
Efter en analys av empirin har två övergripande probleminramningar identifierats. Dels kostnadsökningar, dels att lagens intentioner inte efterlevs. Dessa problemin-ramningar har dominerat debatten hela tidsperioden och är desamma sedan 2008. Vad som däremot förändrats är hur partierna positionerar sig inom dessa problemin-ramningar.
8.
Analys - Faktorers påverkan.
Den här delen av analysen utgår från syftets tredje frågeställning, vilka faktorer som påverkar utformningen av och genomslaget hos dessa probleminramningar? I den inledande analysdelen, avsnitt 7, redogjordes för de konkurrerande problemin-ramningarna som präglat debatten om assistansersättningen sedan 2008. De två övergripande probleminramningarna som textanalysen utmynnade i var kostnadsök-ningen och att lagens intentioner inte efterlevs.
I detta avsnitt analyseras om och hur dessa inramningar konkurrerat med varandra över tiden, samt vilka partier som förespråkat vilken inramning. Frågan här är huruvida partierna håller sig till samma probleminramning eller om den förändras över tiden. Här nedan beskrivs hur partierna förhåller sig till dessa två problemin-ramningar över tid.
8.1
Kostnadsökningen
Det konstaterades att reformen förändrats över tid och utgifterna för budgetposten konstant ökade. (c 11)
Efter 2014 förändras detta. Allianspartierna verkar nu släppa kostnadsutvecklingen som probleminramning och kritiserar snarare den rödgröna för att bedriva en bespa-ringskampanj mot assistansersättningen genom regleringsbrev samt bedriva ett krig mot de privata företagen inom assistansbranschen (18, 26). Vad som är tydligt är att kostnadsökningen som probleminramning tappar i sitt genomslag efter 2014 och alli-anspartierna ändrar sin positionering angående denna inramning.
Vad gäller de rödgröna partierna så har den en mer restriktiv inställningen till pro-blemen med kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen fram till 2014. Istället kritiseras regeringen Reinfeldt för att bedriva en för hård jakt på fusk. De menade att givetvis så var man emot fusk och felaktigt utnyttjande av assistansersättningen men kritiserade regeringen för att straffa kollektivet med de medel de använde för att komma till bukt med fusket (c13, 14).
Efter 2014 förändras dock även de rödgröna partierna positionering gentemot kost-nadsökningen som probleminramning. Under regeringen Löfven från 2014 får in-ramningen med kostnadsökningen ett större genomslag. Det förklaras nu som ett stort problem som behöver lösas. Detta gjorde man bland annat genom att påpeka behovet att minska utgifterna i regleringsbrevet till försäkringskassan 2016 som tidi-gare nämnts i denna studie. Regeringen Löfven problematiserade kostnadsökningen framförallt genom att påpeka det ökade antal timmar som beviljas trots att antalet brukare inte ökar särskilt mycket. Därmed lyfter de frågan om företags otillbörliga ut-tag från assistansersättningen. De flyttade därmed fokus från den fuskande individen till hur assistansbolagen mottog och använde ersättningen (c. 15, 16, 17, 19).Detta gjorde att debatten skiftade fokus från individers fusk till otillbörliga uttag av ersätt-ningar av assistansbolagen, vilket också kopplades till den mer ideologiskt präglade debatten om vinster i välfärden. Något som även syntes i alliansens sätt att agera ef-ter 2014 (c 18).
8.2
Lagens intentioner
Före 2014 har Allianspartierna, under regeringen Reinfeldt, en mer reserverad in-ställning till probleminramningen kopplad till lagens intentioner och lyfter hela tiden fram vikten av att utreda ett problem ordentligt innan eventuella lagförändringar kommer på tal. Även om det verkar finnas saker som pekar på att problem existerar kopplade till domslut från HFD samt förändrad praxis hos försäkringskassan så är in-formationen angående orsakerna till detta inte tillräcklig
(c 34,35,37,38).
bespa-genomslag hos allianspartierna. De HFD domar som kommer 2012 och 2015 bidrar till att allianspartierna riktar stark kritik mot regeringen Löfvén och hävdar att för-tydliganden samt direkta lagförändringar måste komma till genast (c 29–32).
Fram till 2014 dominerar, bland de rödgröna partierna, probleminramningen om la-gens intentioner där de i debatterna lyfter fram hur människor förlorar sin ersättning som följd av regeringsrättens dom 2009. De kräver att lagen skall förändras eller för-tydligas för att lösa problemet. Kopplat till detta riktas även kritik till regeringen Re-infeldt för jakten på fusket, behovsbedömningarna som försäkringskassan börjar med, samt regering Reinfeldts utredningar som leder till nya utredningar. De menar att dessa, tillsammans med regeringsrättens dom urholkar lagen (c 20–23).
Från 2014 sker en förändring i hur de rödgröna partierna förhåller sig till lagens in-tentioner i debatterna. De rödgröna partierna under regeringen Löfvén antar nu en mer restriktiv inställning till lagförändringar och lyfter behovet av att grundligt ut-reda LSS-lagen som helhet, innan beslut om lagändringar bör tas (c 41, 42).
Granskningen av materialet visar att partiernas inramning av problemet förändras under den aktuella tidsperioden för studien. Noterbart är att den vändning som sker 2014 då allianspartierna och de rödgröna i vissa debatter nästan ordagrant byter pro-bleminramning med varandra. Samma konkurrerande propro-bleminramningar som do-minerade debatten innan 2014 fortsätter således att dominera debatten även efter 2014, men partierna som står bakom inramningarna är inte desamma. (c 2, 16, 17, 11, 33)
Vidare framgår av materialet att probleminramningar kopplat till Kostnadsökningen dominerar såväl debatten som de faktiska politiska beslut som tas under berörd tids-period. Inramningen att lagens intentioner inte efterlevs finns visserligen med i dis-kussionen under hela tidsperioden, men den lyckas inte konkurrera ut kostnadsök-ningen som dominerande inramning. Detta förhållande är knappast särskilt anmärk-ningsvärt beaktande den roll och det ansvar som en regering, till skillnad mot en op-position, har i förhållande till en statsbudget.
Ovanstående förhållande kan kopplas tillbaka till tidigare resonemang i studien om graden av institutionalisering hos policyidéer. Kostnadsökningen, som problemramning, når flera gånger upp till den fjärde graden av institutionalisering, vilket in-nebär att den leder fram till att faktiska politiska beslut tas kopplade till kostnadsök-ningen. Detta skiljer sig från den andra probleminramningen om att lagens intent-ioner inte efterlevs. Den inramningen existerar visserligen i den politiska debatten under hela tidsperioden, men når aldrig den institutionaliseringsgrad som leder fram till faktiska politiska beslut. Den når bara den första och andra graden av institution-alisering enligt Erikson (2015) modell (se sid. 12–13).
När regeringsmakten skiftar 2014 blir den gamla oppositionen den nya regeringen. Att gå från att vara i opposition till att ingå i en regering med budgetansvar och vice versa är ett exempel på hur aktörer i policyprocesser får ett förändrat utrymme att forma policyidéer och probleminramningar. Beroende på hur ramarna förändras ge-nom detta skifte, begränsas eller främjas aktörens möjligheter att göra olika problem-inramningar. Detta kan anses vara ett resultat av hur institutionaliserade och juris-diktionella mekanismer påverkar och skapar dessa ramar för olika aktörer.
Av analysen av materialet kan följande slutsatser dras:
(1) partier i opposition tenderar att lyfta problem med lagens intentioner medan partier i regeringsställning tenderar att fokusera på problem med kostnadsök-ningen.
(2) partier i regeringsställning tenderar att ha en mer restriktiv inställning till pro-blemen med lagens intentioner och förespråkar utredningar istället för direkta beslut och lagändringar i frågan.
(3) Probleminramningar som rör kostnadsökningen prioriteras konstant över in-ramningar som rör lagens intentioner. Detta har resulterat i att direkta poli-tiska åtgärder som rör kostnadsökningen, medan lagändringar och förtydli-ganden för att säkerställa lagens intentioner uteblivit.
Förutom förändring i probleminramning som partierna gör efter regeringsskiftet 2014, så är Vänsterpartiets agerande ytterligare ett exempel, som stärker studiens slutsatser. Vänsterpartiet har befunnit sig i opposition under hela den berörda tidspe-rioden och stått fast vid sin probleminramning, nämligen att lagens intentioner inte efterlevs. De har även kritiserat både regering Reinfeldt och Regering Löfvén för att prioritera kostnadsökningen framför lagens intentioner. När politiska aktörer gör probleminramningar av Assistansersättningen så utgör således, utifrån ovanstående slutsatser, opposition, regeringsmakt och budgetansvar exempel på institutional-iserade och jurisdiktionella mekanismer som påverkar hur partierna positionerar sig inom detta ämnesområde.
8.3
Har analysen gett svar på studiens syfte?
I syftet presenterades följande tre frågeställningar. Ger analysen underlag för att svara på dessa frågor.
1. Vilka probleminramningar gör riksdagspartierna i debatten i Riksdagen om Assistansersättningen?
2. Förändras probleminramningarna över tid?
3. Vilka faktorer påverkar utformningen av och genomslaget hos dessa pro-bleminramningar?
På första frågan har analysen visat att det finns två övergripande probleminram-ningar, kostnadsökningar och lagens intentioner.
Även fråga tre besvaras av analysen. Den visar att det finns två mekanismer som på-verkar utformningen, men främst genomslaget. Dessa mekanismer är jurisdiktion och institutionalisering, dvs. om man sitter i regeringsställning eller är i opposition.
9.
Studiens metodologiska kvalitet.
En central fråga i forskning är vilken kvalitet som en studies resultat har. Kvaliteten i en kvantitativ studie kan generellt sett definieras genom hög validitet, hög reliabilitet samt hög grad av generaliserbarhet (se t.ex. Esaiasson et al, 2017; Svensson & Starrin, 2010; Kvale, 1997).
När det gäller kvalitativt orienterade studien har begrepp som validitet, reliabilitet och generaliserbarhet en delvis annorlunda betydelse. Ofta talar man i stället om för-ståelse och trovärdighet. Larsson, 1994 (I Starrin & Svensson, red.,1994, sid 165) tar upp tre övergripande kvalitetsaspekter:
1. Kvaliteter i framställningen som helhet som perspektivmedvetenhet, intern lo-gik och etiskt värde
2. Kvaliteter i resultaten som innebördsrikedom, struktur och teoritillskott 3. Validitetskriterier som diskurskriteriet, empirisk förankring, konsistens, det
pragmatiska kriteriet
Larson (1994) konstaterar att alla kriterier inte alltid är tillämpliga och att kriterierna ibland kan vara alternativ till varandra. Nedan behandlas de kriterier som anses rele-vanta för denna studie.
9.1
Perspektivmedvetenhet
Larsson (1994) hävdar att forskaren alltid bär med sig erfarenheter och värderingar, förförståelse. Detta kan påverka tolkningen av empirin. Därför är det viktigt att fors-karen tydliggör sin förförståelse. Detta är perspektivmedvetenhet.
I denna studie har forskning 0m dels LSS och lagstiftningen, dels frame-analys och dess användning vid policystudier redovisats. Studien om lagstiftningen kring LSS har tillfört viktiga kunskaper om lagens tillkomst. Studien om Sexköpslagen har visat hur frame-analys kan användas vid studier av politiska processer. Detta har samman-taget bidragit till att studien kunnat genomföras på ett relevant sätt och bidragit till god kvalitet.
