Olokaliserade markanvisningar i storskaliga stadsbyggnadsprojekt: Ett sätt att involvera byggherrar i ett tidigt skede

EXAMENSARBETE

INSTITUTIONEN FÖR FASTIGHETER OCH BYGGANDE MARK- OCH FASTIGHETSJURIDIK

AVANCERAD NIVÅ, 30 HP STOCKHOLM, SVERIGE 2018

Olokaliserade markanvisningar i storskaliga stadsbyggnadsprojekt

- Ett sätt att involvera byggherrar i ett tidigt skede

Sofia Ellenfors

CTION MANAGEMENT KTH

INSTITUTIONEN FÖR FASTIGHETER OCH BYGGANDE

Master of Science thesis

Title Unspecified land allocations in large-scale urban development projects – A way to involve property developers at an early stage

Author(s) Sofia Ellenfors

Department Department of Real Estate and Construction management TRITA number TRITA-ABE-MBT-18197

Supervisor Eidar Lindgren

Keywords land allocation, exploitation, property developers, urban development, municipality, detailed plan

Abstract

This study aims to examine how developers, without being allocated with localized building rights, and municipalities collectively undertake large-scale urban development projects.

Urban development projects involving several developers where some of them are assigned with a coordination role with complex issues regarding the construction and distribution of possibilities, costs and building rights. The study also aims to examine whether an interaction between the selected developers and the municipality is of importance for the

implementations of the detailed plan. In addition, the study investigates the pros and cons of involving selected developers in building om municipal land, a so-called land allocation.

The study consists of a case study which has been conducted in two municipalities in Stockholm County and is based on eleven interviews with representatives from property developers as well as the municipalities of Stockholm City and Järfälla. In addition, the study has been performed by examining land allocations, policies and agreements,

council resolutions, official statements and detailed plans etcetera.

The findings include that the role of selected developers is important for the implementation

of the detailed plan. This is due to the fact that the developers, with their technical and

financial knowledge, interact with the municipality to enable to implement the plan.

Examensarbete

Titel Olokaliserade markanvisningar i storskaliga stadsbyggnadsprojekt - Ett sätt att involvera byggherrar i ett tidigt skede

Författare Sofia Ellenfors

Institution Fastigheter och byggande TRITA nummer TRITA-ABE-MBT-18197 Handledare Eidar Lindgren

Nyckelord markanvisning, exploatering, byggherrar, stadsbyggnad, kommun, detaljplan

Sammanfattning

Studien har för avsikt att undersöka hur byggherrar, utan att tilldelas lokaliserade byggrätter, och kommun tillsammans kan arbeta med storskaliga stadsbyggnadsprojekt.

Stadsbyggnadsprojekt där flera byggherrar är involverade och där vissa av dem tilldelas en samordnande roll med komplicerade frågeställningar vad gäller byggande och fördelning av ansvar, kostnader och byggrätter. Studien har också för avsikt att utreda om en samverkan mellan de utvalda byggherrarna och kommunen är av betydelse för detaljplanens

genomförande. Dessutom undersöks vilka för- och nackdelar det kan finnas med att involvera utvalda byggherrar vid byggande på kommunal mark, en s.k. markanvisning.

Undersökningen består av en fallstudie som har utförts på två kommuner i Stockholms län.

Fallstudien har sin grund i elva intervjuer med representanter från byggbolag samt från kommunerna Stockholms stad och Järfälla kommun. Dessutom är undersökningen gjord genom studier av material kring markanvisningar såsom markanvisningspolicy, avtal, nämndbeslut, tjänsteutlåtanden och detaljplaner etc.

Resultaten pekar på att de utvalda byggherrarnas roll är av betydelse för detaljplanens

genomförande. Det beror på att byggherrarna med sina tekniska och ekonomiska kunskaper

samverkar med kommunen för att hela detaljplaneområdet ska gå att genomföra.

Förord

Detta examensarbete avslutar det sista året på Civilingenjörsprogrammet Samhällsbyggnad med inriktning mot mark-och fastighetsjuridik vid Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm.

Arbetet omfattar 30 hp och är skrivet under våren 2018 på institutionen för fastigheter och byggande, avdelningen för fastighetsvetenskap.

Ett stort tack riktas till handledarna Eidar Lindgren på KTH och Stefan Eriksson på Sweco som har bidragit med vägledning, rekommendationer och stöttning under terminens gång.

Utöver handledarna vill författaren även uttrycka tacksamhet till dem som har bidragit med sin tid och ställt upp på intervjuer.

Stockholm, juni 2018

Sofia Ellenfors

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 1

1.1 Bakgrund ... 1

1.2 Syfte ... 1

1.3 Frågeställningar ... 2

1.4 Avgränsningar ... 2

1.5 Disposition ... 2

2. Metod ... 3

2.1 Litteraturstudie ... 3

2.2 Intervjuer ... 3

Tabell 1. Respondenter ... 4

2.3 Källkritik ... 4

3. Teori ... 5

3.1 Plansystemet ... 5

3.1.1 Detaljplaneprocessen ... 6

3.2 Markexploatering ... 6

3.2.1 Markexploateringsprocessen ... 6

3.2.2 Markexploatering typfall D ... 7

3.3 Byggherrens roll i planprocessen när marken ägs av en kommun ... 8

3.4 Markanvisning ... 8

3.4.1 Markanvisningens koppling till detaljplaneprocessen ... 9

3.4.2 Markanvisningspolicys ... 9

3.5 Storskaliga stadsbyggnadsprojekt ... 10

4. Fallstudie ... 10

4.1 Fokus Skärholmen ... 10

4.1.1 Projektbeskrivning ... 10

4.1.2 Markanvisning ... 12

4.1.3 Olokaliserad markanvisning till utvalda byggherrar ... 12

4.1.4 Rollbeskrivning för utvalda byggherrar ... 13

4.1.5 Kommunens och byggherrarnas synpunkter ... 16

4.1.5.1 Stockholms stads synpunkter ... 16

4.1.5.2 Byggherrarnas synpunkter ... 17

4.2 Barkarbystaden detaljplane-etapp III och IV ... 19

4.2.1 Projektbeskrivning ... 19

4.2.2 Markanvisning ... 20

4.2.3 Olokaliserad markanvisning till utvalda byggherrar ... 20

4.2.4 Rollbeskrivning för utvalda byggherrar ... 21

4.2.5 Kommunens och byggherrarnas synpunkter ... 23

4.2.5.1 Järfälla kommuns synpunkter ... 23

4.2.5.2 Byggherrarnas synpunkter ... 24

4.3 Andra exempel ... 26

5. Analys och diskussion ... 27

6. Slutsats och vidare studier ... 29

7. Källförteckning ... 28

7.1 Skriftliga källor ... 28

7.2 Elektroniska källor ... 28

7.3 Muntliga källor ... 29

7.4 Bildkällor ... 30

8. Bilagor ... 31

8.1 Intervjufrågor Kommun ... 31

8.2 Intervjufrågor Byggherre ... 32

1

1. Inledning

I inledningen beskrivs arbetets bakgrund och syfte, dessutom förtydligas frågeställningar. Kapitlet avslutas med begränsningar följt av disposition för att förtydliga arbetets upplägg.

1.1 Bakgrund

Storstadsregionerna i Sverige växer idag med snabb takt och med en ökad befolkning följer en efterfrågan på nya bostäder. Kommuner har ett ansvar för bostadsförsörjningen och genom sitt planmonopol och ägandet av mark kan de möjliggöra en bebyggelseutveckling. De kommuner som har ett markinnehav kan genom markanvisning utse en byggherre för genomförandet av exploateringen och på så sätt också bestämma förutsättningarna för den.

I slutet av år 2016 publicerades en artikel i Fastighetsnytt. Artikeln beskrev en markanvisningsmetod som Stockholms stad skulle pröva i Skärholmen där ett omfattande bostadsbyggande ska ske inom en 10 årsperiod. Metoden innebär att ett fåtal utvalda byggherrar företräder övriga byggherrar i den första delen av planprocessen och att flertalet byggherrar markanvisas på en färdig detaljplan. De första byggherrarna fick benämningen ankarbyggherrar och deras uppgift är att

”företräda det allmänna byggherreintresset och säkerhetsställa ett genomförande av detaljplanen fram till detaljplanens samråd” (Nordlander, 2016)

År 2012 presenterade Boverket en rapport som handlar om förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande. Den visar att

en förutsättning för detaljplaneläggning är att någon vill bygga det som planeras.

Vidare framgår det att det främsta hindret för bostadsbyggande är höga

produktionskostnader i förhållande till konsumenternas betalningsvilja. I många fall saknas det alltså grundläggande förutsättningar för att planering och byggande ska komma till stånd (Boverket, 2012).

Ett intresse väcktes därför i att undersöka hur byggherrar och kommun tillsammans kan arbeta med storskaliga stadsbyggnadsprojekt och om en samverkan mellan parterna är av väsentlig betydelse för att en generell detaljplan ska vara möjlig att genomföra på ett bra sätt. Det är mindre viktigt om en byggherre kallas

ankarbyggherre och mer intressant vad som innefattas i kommunens respektive byggherrens roll i en detaljplaneprocess, vilket detta arbete ämnar undersöka.

1.2 Syfte

Syftet med arbetet är utforska och bättre förstå hur byggherrar och kommun kan

arbeta med storskaliga stadsbyggnadsprojekt. Fokus ligger också i att kartlägga en

samlad bild av vad det innebär att involvera och ge byggherrar ett utökat ansvar

och en samordningsroll tidigt i planprocessen samt vilka för- och nackdelar det finns

för de två parterna, kommunen och byggherren.

2

1.3 Frågeställningar

• Hur kan byggherrerollen se ut i storskaliga stadsbyggnadsprojekt?

• Vilka för- och nackdelar finns det med att involvera utvalda byggherrar, som får en samordnande roll, i storskaliga stadsbyggnadsprojekt?

1.4 Avgränsningar

Att byggherrar kan medverka i detaljplaneprocessen tillsammans med en kommun är inget nytt fenomen. Det har däremot tidigare inte gjorts några ingående studier om hur storskaliga stadsbyggnadsprojekt påverkas av att ha med byggherrar som tidigt blir involverade i planprocessen utan att få en geografiskt lokaliserad

markanvisning. Det beror både på att den rollen inte uttryckligen har existerat men också på att byggherrens roll tidigare inte har varit att samordna flera aktörers potentiella intressen.

Tidsramen för examensarbetet försvårar möjligheten att undersöka dessa

byggherrars roll på ett mer detaljerat sätt och därmed få en bredare grund från flera kvalitativa intervjuer. Det finns en möjlighet att empirin som har samlats in från intervjuerna inte är tillräcklig för att svara på frågorna fullt ut vilket gör att

avhandlingen ger ett mer allmänt svar på hur dessa byggherrar arbetar tillsammans med kommunen. Examensarbetet är till stor del baserat på studier av två

kommuner i Stockholms län; Stockholms stad och Järfälla kommun som har haft byggherrar involverade i två pågående planprocesser.

1.5 Disposition

Examensarbetets disposition är grundat på de akademiska kraven som ställs på detta arbete.

1. Inledning

I inledningen beskrivs arbetets bakgrund och syfte, dessutom förtydligas frågeställningar. Kapitlet avslutas med begränsningar följt av disposition för att förtydliga arbetets upplägg.

2. Metod

Metodkapitlet innehåller metodpresentation och forskningsansats. Kapitlet redovisar valda tillvägagångssätt för att svara på aktuell frågeställning. Syftet med

metodkapitlet är att ge en bakgrund till vald metod samt för att stärka arbetets validitet. Information och empiri för avhandlingen har samlats in genom publicerade artiklar, litteraturstudie och lagtext tillsammans med kvalitativa intervjuer.

3. Teori

Teorikapitlet utgör grunden för avhandlingens analys och diskussion. Kapitlet har

som avsikt att visa vad som är känt och okänt inom ämnet. Teorin har inhämtats

genom litteraturstudie av böcker, artiklar och rapporter.

3 4. Fallstudie

Empirin presenterar insamlad kunskap från skrivna dokument och intervjuer.

Dokumenten har hittats på respektive kommuns webbplats. Respondenterna i intervjuerna arbetar inom kommuner och i byggbolag. En sammanställning av respondenterna finns i tabell 1. Några slutsatser eller analyser redovisas inte i detta kapitel.

5. Analys och diskussion

I detta kapitel jämförs teori med praktik. Teorin som ligger till grund för denna avhandling ställs mot inhämtad empiri/fallstudie. Analysen skapar ett underlag till slutsatserna och avhandlingens rekommendationer.

6. Slutsats och vidare studier

I det sista kapitlet presenteras sammanfattande slutsatser och praktiska

rekommendationer till examensarbetets frågeställningar. Rekommendationerna utgår ifrån vilka vidare studier som kan vara intressanta att genomföra.

2. Metod

Metodkapitlet innehåller metodpresentation och forskningsansats. Kapitlet redovisar valda tillvägagångssätt för att svara på aktuell frågeställning. Syftet med

metodkapitlet är att ge en bakgrund till vald metod samt för att stärka arbetets validitet. Information och empiri för avhandlingen har samlats in genom publicerade artiklar, litteraturstudie och lagtext tillsammans med kvalitativa intervjuer.

2.1 Litteraturstudie

Metoden användes främst i inledningsskedet vid insamling av information, men metoden har också använts under arbetets gång när resultat har analyserats.

Befintlig forskning och publicerat material har använts och har sökts på internet, på plattformar som KTH bibliotek samt i fysiska böcker, rapporter och artiklar.

Litteraturstudien skapar ryggraden för avhandlingen och används som stöd för intervjuerna samt för att analysera svaren från dem.

2.2 Intervjuer

Intervjuernas fokus ligger i att försöka förstå hur byggherrar som är involverade i stora stadsbyggnadsprojekt arbetar. 11 intervjuer med aktörer och personer som har mandat och erfarenhet inom kommuner och byggbranschen har genomförts för att skapa en mer ingående förståelse för parternas arbete. Den information som samlats in från intervjuerna utgör en utgångspunkt för hur byggherrerollen i de två fallen kan tolkas. Inledningsvis var tanken att genomföra strukturerade intervjuer, där samma frågor ställs till samtliga tillfrågade. Metodvalet ändrades till

semistrukturerade intervjuer där ett antal strukturerade, på förhand utformade frågor, besvarades under intervjuerna, blandat med analys-och följdfrågor

(Saunders et al., 2009). Metodvalet öppnade upp för följdfrågor och gav en djupare

förståelse för respektive intervjusvar. Semistrukturerade intervjuer riskerar att bli

partiska då en hypotes är formulerad och om arbetet strävar efter ett specifikt svar

eller om respondenten inte passar för uppdraget. Därför är god kunskap kring

ämnet viktig för att kunna maximera nyttan av respektive intervju (Saunders et al.,

2009). Samtliga genomförda intervjuer har transkriberats för att kunna analysera

4 materialet i empiri. Transkriberingen är inte bilagd i denna avhandling men kan

erhållas på begäran.

Intervjupersonerna är inte namngivna i detta arbete av etiska skäl.

Referens Roll Tid Datum

Järfälla Kommun Projektchef 40 min 2018-02-15

Exploateringskontoret Stockholm Stad

Projektledare 50 min 2018-02-20

Järntorget VD 40 min 2018-02-21

Wallenstam Affärsområdeschef 40 min 2018-02-28

Erik Wallin Arkitekturchef 60 min 2018-03-06

Einar Mattsson Mark-och projektförvärvschef 30 min 2018-03-06

Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad

Projektledare 50 min 2018-03-09

Åke Sundvall vVD och Affärsområdeschef 40 min 2018-03-12

Byggvesta Projektledare 30 min 2018-03-15

SKB Fastighetsutvecklingschef 40 min 2018-03-16

Byggvesta Projektledare 40 min 2018-03-20

Tabell 1. Respondenter

2.3 Källkritik

Teoriavsnittet baseras på nationella artiklar, böcker och dokument. Det har visat sig att det fanns svårigheter att hitta omfattande litteratur gällande byggherrar som arbetar med storskaliga olokaliserade markreservationer då fenomenet är relativt nytt och lite forskning är påbörjad, därför har den litteratur som finns att tillgå använts i största möjliga mån.

Intervjufrågorna, som är bifogade i detta arbete, är fokuserade på begreppet

ankarbyggherre. Detta på grund av det vid arbetets start visade sig vara ett

begrepp som de tillfrågade intervjuobjekten kunde förhålla sig till, men också för

att författaren till detta arbete hade som avsikt att utreda begreppet. Det visade

sig under arbetets gång att det fanns ett större intresse att undersöka hur

byggherrerollen kan se ut i storskaliga stadsbyggnadsprojekt.

5

3. Teori

Teorikapitlet utgör grunden för avhandlingens analys och diskussion. Kapitlet har som avsikt att visa vad som är känt och okänt inom ämnet. Teorin har inhämtats genom litteraturstudie av böcker, artiklar och rapporter.

3.1 Plansystemet

Bestämmelser om planläggning av mark, vatten och byggande i Sverige regleras i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900). PBL innehåller bestämmelser om fyra olika typer av planer; regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser.

Regionplanens syfte är att samordna flera kommuners planering av tex. trafikleder, bebyggelse och grönområden. Regionplanen är endast vägledande och

bebyggelse kan därför tillåtas även om den inte överensstämmer med regionplanen (PBL 7 kap).

En översiktsplan ska täcka in hela kommunen och varje kommun ska ha en aktuell sådan. Liksom regionplanen är översiktsplanen inte bindande och det främsta syftet med översiktsplanen är att ange de stora, långsiktiga dragen i markanvändningen och bebyggelseutvecklingen samt vara vägledande när detaljplaner tas fram (PBL 3:1–3).

Detaljplanen reglerar markanvändning och byggande med bindande verkan.

Kommunen tar ställning till tillåten markanvändning utifrån bestämmelserna i 2 kap.

PBL samt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken (SOU 2015:109).

En detaljplan upprättas vanligtvis då en omfattande ny sammanhållen bebyggelse ska ske eller vid omvandling av bebyggelseområden (PBL 4:2). Det är kommunen som bestämmer var, när och hur en detaljplan ska upprättas (PBL 1:2). En

detaljplan består i regel av en plankarta med tillhörande planbestämmelser och ska reglera allmänna platser och kvartersmark samt vattenområden om sådant finns inom planens gränser (PBL 4:5). Detaljplanen ska också redovisa en

genomförandetid vilken kan sträcka sig mellan 5–15 år (PBL 5:21). Det finns utöver dessa tvingande bestämmelser annat som också kan regleras i en detaljplan. Detta kan exempelvis vara minsta tomtstorlek eller högsta byggnadshöjd vilket visar på detaljplanens flexibilitet (Boverket, 2016).

Den fjärde typen av plan som regleras i Plan-och bygglagen är

områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser kan tas fram för begränsade

områden som inte är detaljplanelagda. Områdesbestämmelser ger i motsats till

detaljplanen inte fastighetsägaren någon rättslig garanti för att få bygga men

bestämmelserna är rättsligt bindande, dvs. Bygglov får inte, enligt huvudregeln

strida mot områdesbestämmelserna. Områdesbestämmelser är främst avsedda för

att reglera befintlig bebyggelse och kan inte användas för att reglera uppförande av

nya bostadsområden där detaljplan krävs (SOU 2015:109).

6 3.1.1 Detaljplaneprocessen

Bestämmelser för upprättande av detaljplaner regleras i 5 kap. PBL. Den som önskar vidta en åtgärd som kräver en detaljplan kan begära av kommunen att de ska redovisa sin inställning till att inleda eventuell planläggning i ett s.k. planbesked (5:2 PBL). För att underlätta detaljplanearbetet kan därefter ett särskilt planprogram tas fram (5:10 PBL). Programmet kan bl.a. innehålla nulägesbeskrivning samt förutsättningar och syfte med planläggningen. Vidare bestäms i planprogrammet också hur planarbetet ska bedrivas och en tidplan för planprocessen upprättas. Om detaljplanen kan medföra betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning göras av planen, vilket medför att det inom ramen för miljöbedömningen kan krävas en miljökonsekvensbeskrivning.

När det finns ett färdigt detaljplaneförslag ska länsstyrelsen och

lantmäterimyndigheten yttra sig över detta i ett granskningsyttrande (5:22 PBL) Frågor som kan kräva ingripande från staten behandlas också. Dessa frågor rör exempelvis användningen av mark-och vattenområden som angår flera kommuner, likaså riksintressen och strandskydd beaktas här. Länsstyrelsen ska efter samråd och granskning inom tre veckor från det att kommunen beslutat att anta

detaljplanen avgöra om planen ska överprövas. Om länsstyrelsen finner att detaljplanen inte kan antas ska länsstyrelsen, helt eller till viss del upphäva kommunens beslut om att anta planen (11:11 PBL). En detaljplan antas i regel av kommunfullmäktige och efter antagande ska kommunen meddela länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och andra berörda (5:29 PBL). Hur samråd och granskning genomförs beror på vilket planförfarande som skall tillämpas, detta regleras i 5:7 PBL. En detaljplan kan också överklagas av “den som beslutet angår”. Enligt praxis anses beslut om detaljplaner beröra bl.a. ägare till fastighet inom planen eller i direkt gränsande till planområdet, vilka alltså har rätt att överklaga planen.

3.2 Markexploatering

Markexploatering innebär att markanvändningen ändras samt att ny bebyggelse uppförs. Vid en markexploatering berörs många aktörer och intressenter som har olika mål och incitament, dessutom ska ett flertal aktiviteter samordnas då dessa lägger grunden för olika aktörers rättigheter och skyldigheter i planprocessen (Kalbro & Lindgren, 2018).

Initiativet till ett exploateringsprojekt kan komma både från en

byggherre/fastighetsägare eller från kommunen. Ett exploateringsprojekt inleds då ett markområde utnyttjas ineffektivt eller om det finns ett behov av ny bebyggelse där mark krävs för att det ska vara möjligt att uppföra bebyggelsen (Kalbro &

Lindgren, 2018).

3.2.1 Markexploateringsprocessen

Genom plan-, bygg- och miljölagstiftning regleras planarbetet samt hur den nya bebyggelsen kan utformas och lokaliseras. Ansvaret för byggande, drift och finansiering av infrastruktur regleras i infrastrukturlagstiftningen. Dessutom krävs lagar som reglerar markåtkomst och ersättning för att kunna bestämma

ägoförhållanden och fastighetsindelning vid genomförandet av ett

exploateringsprojekt.

7 Varje exploatering är unik och processen anpassas därför till förutsättningarna i det enskilda fallet. Det finns däremot två centrala faktorer som har stor betydelse för hur ett exploateringsprojekt initieras, planeras och genomförs. De två betydelsefulla faktorerna är (1) vem eller vilka som äger marken som ska exploateras samt (2) om byggherren medverkar aktivt i utformningen av en detaljplan eller om kommunen ansvarar för hela planarbetet. Det går att urskilja fyra kända typfall för

genomförandet av en markexploatering vilka kommer att presenteras nedan. Ett exploateringsprojekt behöver däremot inte enbart följa ett av dessa fyra typfall utan det kan inom ett projektområdes delområden variera mellan de fyra olika (Kalbro &

Lindgren, 2018). Nedan illustreras fyra typfall för genomförande av en markexploatering.

Figur 1. Fyra typfall vid genomförande av en markexploatering (Kalbro & Lindgren, 2018)

De fyra typfallen skiljer sig åt i avseende på hur planprocessen går till, när markförvärv görs, vem som ansvarar för genomförandefrågor samt hur byggprocessen ser ut. Då kommunen måste äga marken för att kunna välja

byggherre förekommer markanvisningar antingen i fall 3 eller 4. Nedan beskrivs fall 4 mer ingående eftersom det är av relevans för arbetets fortsättning.

3.2.2 Markexploatering typfall D

Kommunen äger i detta fall marken som ska exploateras och utser byggherren i samband med att detaljplanearbetet ska påbörjas, en s.k. tidig markanvisning. En samverkansprocess mellan kommunen och byggherren sker och detaljplanearbetet projekteras och utvecklas av båda parter. När detaljplanen antas överlåts marken till byggherren (Kalbro & Lindgren, 2018).

När byggherren utses innan detaljplaneprocessen påbörjats ingår kommunen och

byggherren ett markanvisningsavtal. Byggherren accepterar genom avtalet de

villkor som kommunen ställt upp för markanvisningen och får dessutom en

ensamrätt att under en viss tid förhandla med kommunen om planering och

genomförande av byggprojektet inom ett visst markområde. Det markanvisade

området är lokaliserat på marken (Enhetschef Exploateringskontoret Stockholms

stad, 2018) och i markanvisningsavtalet läggs också grunderna fast för markpriset

om projektet senare kan förverkligas. I samband med detaljplanens antagande sker

8 en definitiv överlåtelse av den kommunala marken till byggherren. Därtill tecknas

också ett slutligt avtal om plangenomförande mellan parterna. Plangenomförandet hanterar samma frågor som ett exploateringsavtal där det beskrivs vem som ska ansvara för, och finansiera olika genomförandeåtgärder i planen (Bättre samarbete mellan stat och kommun). Genomförandeåtgärder reglerar exempelvis vem som ska bygga gator och anordningar för vatten och avlopp samt vem som genomför fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och att inrätta

gemensamhetsanläggningar etc. (Boverket, 2018).

3.3 Byggherrens roll i planprocessen när marken ägs av en kommun

En byggherre är en central aktör vid en markexploatering. Byggherren är den som låter uppföra byggnadsarbeten i egen regi eller med hjälp av byggentreprenörer. En

byggherre kan var ett offentligt organ, allmännyttiga bostadsföretag, enskilda

fastighetsägare eller privat bolag. Privata bolag kan både vara stora byggaktörer eller små företag (Kalbro & Lindgren, 2018).

Förhållandet mellan kommun och byggherre regleras i ett s.k. genomförandeavtal. Ett genomförandeavtal är en överenskommelse mellan parterna och upprättas då

bebyggelse uppförs av professionella byggherrar. Genomförandeavtalet preciserar, utöver vad som regleras av en detaljplan, kommunen och byggherrens ansvar, rättigheter och skyldigheter vid genomförandet av detaljplanen (ibid.).

När en kommun äger marken som ska bebyggas grundar sig kommunens diskussionsposition i första hand på markägandet, dvs inte det kommunala

planmonopolet som är fallet vid ett exploateringsavtal. Då kommunen är markägare uppstår en förhandlingssituation mellan parterna om markpriset. Det innebär att kommunen och byggherren i princip träffar en överenskommelse om det pris som byggherren är beredd att betala för marken. Vidare finns också begränsningar av gäller avtalsvillkor av byggnaders tekniska egenskaper men kommunen får trots att de är ägare av marken inte ställa några andra krav än vad som är reglerat i PBL, plan- och byggförordningen och Boverkets föreskrifter (ibid.).

3.4 Markanvisning

Kommuner i Sverige har ofta ett eget markinnehav och kan genom försäljning eller upplåtelse av mark styra markexploateringen. Översiktsplaner styr ofta vilken mark som kan bli aktuell att bebyggas. Andelen av kommunens totala areal som är kommunalägd mark varierar i Sverige. I en studie gjord av Boverket redovisas att det i storstäderna, i störst utsträckning, byggs bostäder på den mark som

ursprungligen ägts av kommunen. I samma studie redovisas att det är bristen på detaljplanelagd mark som kan skapa problem och hinder för bostadsbyggandet.

Orsaken till bristen på detaljplanelagd mark anses vara att detaljplaneprocessen är lång och utdragen (Boverket, 2005).

Markanvisning är en aktivitet i markexploateringsprocessen och innebär att mark

som ursprungligen ägs av kommunen ska exploateras och bebyggas med

bostäder. I 1 § andra stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala

markanvisningar som trädde i kraft den 1 januari 2015 definieras begreppet

markanvisning enligt följande: “Med markanvisning avses i denna lag en

överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren

ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med

kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt

markområde för byggande.”

9 När kommunen äger mark som ska bebyggas och överlåtas till en byggherre

regleras marköverlåtelse och plangenomförande i olika former av avtal. Vilka typer av avtal som tecknas beror på om byggherren utses tidigt eller sent i

planprocessen. När byggherren utses tidigt, innan detaljplaneprocessen har börjat, eller i inledningsskedet av att en planprocess ska starta, ingår kommunen och byggherren ett markanvisningsavtal. Genom detta avtal accepterar byggherren de villkor som kommunen har satt upp för markanvisningen. I samband med

detaljplanens antagande görs en definitiv överlåtelse av den kommunala marken till byggherren. I samband med denna marköverlåtelse tecknas ett avtal mellan

parterna om plangenomförande. Plangenomförandet är ett avtal som behandlar samma typ av frågor som ett exploateringsavtal, dvs. vem som ska ansvara för och finansiera olika åtgärder i detaljplanen. Ofta innehåller plangenomförandeavtalet också kvalitets-eller gestaltningsprogram samt frågor rörande bebyggelsens detaljerade utformning (Kalbro & Lindgren, 2018). En byggherre kan också utses sent i detaljplaneprocessen. Förfarandet innebär då att kommunen gör en

detaljplan på egen hand och överlåter sedan marken till byggherren i samband med, eller strax efter det att detaljplanen antas. Trots skillnad i vid vilken tidpunkt som byggherren blir markanvisad ingås normalt även i detta fall ett avtal om plangenomförande i samband med att marken överlåts till byggherren (ibid.).

3.4.1 Markanvisningens koppling till detaljplaneprocessen

I vilken mån kommunen sköter planläggningen själv eller om det görs tillsammans med byggherren påverkar vad som innefattas i förhandlingen. Vad förhandlingen avser beror också på när markanvisningen sker i detaljplaneprocessen (Caesar et.

al., 2012). Vid en tidig markanvisning utses byggherren innan detaljplaneprocessen påbörjats. Det innebär följaktligen att kommunen och byggherren ingår ett

markanvisningsavtal. Genom detta avtal accepterar byggherren de villkor som kommunen ställt upp för markanvisningen. Byggherren får genom att ingå ett markanvisningsavtal ensamrätt att under en viss tid, utifrån givna villkor förhandla med kommunen om planering och genomförande av byggprojektet. I samband med att detaljplanen antas sker sedan en definitiv marköverlåtelse av den kommunala marken till byggherren. Vid en sen markanvisning, vilket vanligtvis inte sker bland kommuner i Sverige, överlåts den kommunala marken först till byggherren efter det att kommunen själv har gjort och antagit en detaljplan. I detta fall medverkar alltså inte byggherren vid utformningen av detaljplanen utan köper den kommunala marken i samband med att planen färdigställts (SOU 2015:109).

3.4.2 Markanvisningspolicys

Enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar ska varje kommun i Sverige ha en s.k. markanvisningspolicy. Där ska framgå kommunens utgångspunkter och mål med markanvisningsverksamheten, hur markanvisningen ska genomföras samt principer för prissättningen av marken (SOU 2015:109).

Det finns idag inte någon specifik lagstiftning för tilldelning av markanvisningar, dvs.

bestämmelser om hur en kommun ska välja byggherre. Genom avsaknaden av direkta lagregler för markanvisningar har varje kommun stort utrymme att utforma egna förfaranden, anpassade efter varje kommuns förutsättningar i respektive projekt. En kommun som äger och säljer mark till byggherrar måste däremot ha riktlinjer för hur markanvisningsverksamheten ska bedrivas, en s.k

markanvisningspolicy. Kommunernas markanvisningspolicys ska innehålla riktlinjer och mål för hur markanvisningarna ska genomföras samt principerna för

markprissättningen. Det finns olika metoder som används för att genomföra

10 markanvisningar till byggherrar. Två huvudmetoder finns, vilka bestämmer hur

byggherren utses. Dessa två är anbudsförfarande /markanvisningstävling eller direktanvisning. (Caesar et. al., 2012). Detta examensarbete kommer inte att vidare gå in på de olika metoderna för hur tilldelning av mark kan genomföras men det kan nämnas att det finns bestämmelser om att försäljning av kommunal mark till ett pris som understiger marknadspriset kan vara otillåtet. Markförsäljningen regleras av både nationell- och EU rättslig lagstiftning (Kalbro & Lindgren, 2018).

3.5 Storskaliga stadsbyggnadsprojekt

Städer förnyas med samhällsutvecklingen och skapar nya villkor och förutsättningar för sina invånare. Samhället och omvärlden i är snabb omvandling och städer spelar en större roll än tidigare. I en stad finns både rumsliga, sociala, ekologiska och tekniska aspekter. Stadens komplexa infrastruktur, försörjningssystems, offentliga transportnät och miljö påverkar bebyggelsemönster och ett flertal aktörer är inblandade och styr påverkar processen när staden planeras och byggs (Healey, 2009).

I ett storskaligt stadsbyggnadsprojekt innefattas ett flertal aktiviteter. Området är av omfattande storlek och kan innehålla både bostäder, kontor, handel, skolor, service grönområden och kollektivtrafik. Projekten kan utvecklas både i befintliga stadsmiljöer eller på nya obebyggda platser. Ett storskaligt stadsbyggnadsprojekt har stora

utmaningar i att samordna flera aktörer vilka ska hantera konflikternande intressen, normer och ideal (Järfälla kommun, 2016a).

4. Fallstudie

I detta kapitel presenteras insamlad kunskap från publicerade dokument och intervjuer. Respondenterna i intervjuerna arbetar inom Stockholms stad eller Järfälla kommun samt i byggbolag. Först följer en fallstudie av projektet Fokus Skärholmen och därefter presenteras projektet Barkarbystadens detaljplane- etapper 3 och 4. En sammanställning av respondenterna från intervjuerna finns i tabell 1. Några slutsatser eller analyser redovisas inte i detta kapitel.

4.1 Fokus Skärholmen

4.1.1 Projektbeskrivning

Stadsbyggnadsnämnden och exploateringsnämnden fick i enlighet med Stockholms Stads budget för 2016 ett gemensamt uppdrag att genomföra ett

stadsbyggnadsprojekt i Skärholmens stadsdelsnämndsområde. Projektet kallas Fokus Skärholmen och har som målsättning att bygga minst 4000 bostäder i stadsdelarna Bredäng, Sätra, Skärholmen och Vårberg. I detta projekt används en metod om att ta fram “större generella detaljplaner”. Syftet med att arbeta fram dessa detaljplaner är att påskynda bostadsbyggandet genom en bättre

planberedskap. Dessutom syftar de till att samla och hantera planeringsfrågor i större helheter och gemensamma stadsbyggnadsstrategier för att minska detaljstyrningen i detaljplanerna och korta tiden mellan idé och färdigt bygge.

Detaljplanerna formas inte efter ett specifikt projekt utan ska fungera för många

olika byggsystem och projektkrav. Mer generella detaljplaner innebär att staden

initierar och driver planprocessen, med viss involvering av byggaktör. (Stockholms

stad, 2016a).

11 I startpromemorian för Fokus Skärholmen redovisades åtta geografiska

fokusområden i vilka Stockholms stad ser potential till stadsutveckling. Inom en del av dessa områden har Stockholms stad rådighet över marken och inom andra har privata aktörer rådigheten. I detta examensarbete behandlas endast de områden som kommunen har rådighet över (Stockholms stad, 2016b).

Figur 2. Åtta fokusområden inom Fokus Skärholmen (Stockholms stad, 2016d)

Skärholmen ligger i sydvästra delen av Stockholm. Området planerades och byggdes under 1960-talet och skulle utgöra ett nytt viktigt centrum för storstaden.

Stadsbyggnaden vid Skärholmens skapande präglades av modernismens ideer om funktionsseparering och stadsbilden kännetecknas idag av jämnhöga hus som är organiserade kring öppna kvarter med gemensamma gårdar. Området gränsar till Huddinge kommun, sträcker sig utmed Mälaren och Sätraskogens naturreservat (ibid.).

Projektet Fokus Skärholmen har som syfte att samordna flera markanvisningar i större detaljplaner där frågor som gäller de offentliga rummen, volym och

bebyggelsetyp, upplåtelseform och storlek ska behandlas gemensamt och inte i

enskilda projekt. Ett ledord i arbetet med Fokus Skärholmen är “stadens puls i

förortens grönska” tillsammans med en målsättning om att stärka den sociala

hållbarheten i området (ibid.). Stockholms stad har under arbetets gång velat

framhålla värdefulla existerande kvaliteter såsom grönområden men har också

belyst Skärholmen som en stadsdel med trygghetsproblem. Boende i området har

tillsammans med Stockholms Stad tagit fram strategier för att Skärholmen ska bli

ett område där det ska bli enklare och mer inspirerande att leva (Projektledare

Stockholms stad, 2018b).

12 Den övergripande tidplanen för det omfattande stadsbyggnadsprojektet Fokus

Skärholmen startade andra kvartalet år 2016 med att ta fram projektförutsättningar och områdesutredningar. Tre detaljplaner ska tas fram inom området vilka har legat i lite olika faser sedan starten av projektet Fokus Skärholmen. Det finns en strävan om att delar av området ska ha detaljplaner som är antagna under år 2018. Den detaljplan som i skrivande stund har kommit längst är Mälaräng som nu under maj månad 2018 är på granskning (Stockholms stad, 2018a). De andra detaljplanerna inom området är försenade, delvis på grund av förutsättningar som medför att marken för bebyggelse ska utredas mer ingående.

4.1.2 Markanvisning

Markanvisning till en byggherre ges i Stockholm stad enligt någon av dessa fyra typer av huvudförfaranden; direktanvisning, direktanvisning efter

jämförelseförfarande, anbud eller tävling (Stockholms stad, 2015).

Markanvisningen i projektet Fokus Skärholmen genomförs i tre olika skeden under planprocessens gång. Markanvisningarna sker efter principen direktanvisning efter jämförelseförfarande vilket används när flera byggherrar har sökt markanvisning på i princip samma plats. Ett antal byggherrar ombeds då att skissa på

byggnadsvolymer och gestaltningsideér samt andra särskilda förutsättningar som kommunen har satt upp för projektet (Stockholms stad, 2016b).

Den första markanvisningen gjordes vid start av planarbetet, tredje-fjärde kvartalet 2016, till ett fåtal aktörer, Stockholms stad kallade dem för ankarbyggherrar. Dessa markanvisningar var inte platsspecifika utan syftet med denna markanvisning var att Stockholms stad skulle knyta till sig kunniga och intresserade byggaktörer som skulle hjälpa kommunen att utveckla ett större planområde mot ett löfte om att få bygga en viss mängd bostäder inom planområdet, vilket lokaliserades längre fram i planprocessen. Den andra markanvisningen skedde efter samråd, andra kvartalet 2017, och Stockholms stads målsättning var att huvudparten av alla

markanvisningar skulle fördelas efter samråd. Markanvisningarna efter samråd var platsbestämd och den övergripande projektidén för planen var definierad men fram till granskning av detaljplanen kunde ett antal mindre ändringar göras. Den tredje och sista markanvisningen sker till mindre byggaktörer då detaljplanen är antagen vilket är planerat att ske under 2018 (ibid.). Stockholms stad ser en möjlighet att lämna mindre områden inom hela Fokus Skärholmen-området fram till sista markanvisningsskedet. Detta för att möjliggöra exploatering för de mindre

byggaktörerna som bland annat har svårare att hantera långa tidplaner (Stockholms stad, 2016c).

4.1.3 Olokaliserad markanvisning till utvalda byggherrar

Områden som var aktuella för en tidig markanvisning inom Fokus Skärholmen

omfattar sex tilldelningsområden inom de tre detaljplanerna Vårbergsvägen,

Skärholmsdalen och Mälaräng. Totalt tilldelades sex byggherrar en tidig

markanvisning men tre av dem innehar en roll med ett utökat ansvar och en

ospecificerad markanvisning, dessa tre är HSB, SKB och Byggvesta. HSB blev i

första markanvisningsskedet blivit utsedd till byggherre i Mälaräng där det planeras

att byggas max 1500 lägenheter varav HSB har blivit lovade byggrätter om 150

lägenheter. SKB är utsedd till byggherre vid Södra Skärholmsvägen där det

planeras max 1000 lägenheter varav SKB får bygga 166 av dem. Byggvesta är

byggherre i området Vårbergsvägen där det ska byggas 1000 lägenheter varav

13 bolaget får bygga 150 stycken. De tre detaljplanerna bedömdes vid

markanvisningstillfället vara möjliga att anta till september 2018 (Stockholms stad, 2016b) vilket troligtvis inte kommer att ske för samtliga.

Utöver de tre byggherrar som nämns ovan är Erik Wallin tidigt utsedd till byggherre i området Björksätravägen/Kråksätrabacken men ansvarar till skillnad från de andra tre byggaktörerna för byggnation av samtliga lägenheter i området, ca. 150-300 stycken (Projektledare Stockholms stad, 2018). För det sjätte tilldelningsområdet har de befintliga tomträttshavarna Primula Byggnad tillsammans med Svenska Bostäder blivit lovade 150 byggrätter vardera i området Ålgrytevägen där det ska byggas max 1200 lägenheter. Erik Wallin, Primula Byggnad och Svenska Bostäder omnämns fortsättningsvis inte vidare som en av byggherrarna trots att Stockholms stad har definierat deras byggherreroll som ett s.k. ankare. Att de inte omnämns beror dels på att den ena byggherren innehar en annan typ av byggherreroll än vad detta arbete undersöker och dels för att det ena planarbetet för närvarande är vilande i väntan på vidare utredningar (Stockholms stad 2018b).

Figur 3. Karta över Skärholmens stadsdelsområde där områdena 1–5 presenteras i texten ovan, (Stockholms stad, 2017c).

4.1.4 Rollbeskrivning för utvalda byggherrar Markanvisningsupplägg

I Fokus Skärholmen genomförs markanvisningarna i ett senare skede än vad som

vanligen sker i Stockholms stad (Stockholms stad, 2016d). Det genomförs däremot

en tidig markanvisning i inledningsskedet av planprocessen. Stockholms stad kallar

de byggherrar som markanvisas tidigt i planprocessen för ankarbyggherrar. I detta

arbete kommer de framöver att benämnas som byggherrar. I Stockholms stad

beskrivs den tidiga markanvisningsrollen med att byggherren får vara med och

forma exploateringsområdet från ett tidigt skede, att man först av alla byggherrar

14 som markanvisas får välja mark att bygga på samt att de får påverka utformandet av detaljplanen. Byggherrarna som är involverade i det tidiga skedet har i uppdrag att tillsammans med Stockholms stad arbeta fram ett helhetskoncept för det utpekade planområdet utan att veta var någonstans inom planområdet byggherren senare kommer att få bygga. Efter att samråd har ägt rum, där den andra av tre markanvisningar genomförs, är byggherrens uppdrag att leda framtagandet av övergripande tekniska frågeställningar såsom tex. parkering och avfall. Byggherren ska även hantera avtalsfrågor för Stockholms stads räkning vilka kan innefatta t ex.

gemensamhetsanläggningar. Dessutom ansvarar de första byggherrarna för samordning med de mindre byggaktörerna som blir markanvisade i det tredje och sista skedet (Projektledare Stockholms stad, 2018b).

De första byggherrarna utsågs i oktober-december 2016. Vid tecknande av

markanvisningsavtalet accepterade varje byggherre att de kommer att få bygga på ungefär 10 procent av marken någonstans inom det angivna området. Varje byggherre accepterade också att resterande delar av planområdet kommer att markanvisas till andra byggherrar efter det att detaljplanen varit på samråd eller vid planens antagande. Dessutom lovades de första byggherrarna att de först kommer att få välja vilken mark inom området de vill bygga på innan resterande delar anvisas. Markanvisningen innebär att byggherren under en tvåårsperiod har en option om att ensam förhandla om en exploatering med Stockholms stad samtidigt som byggherren ska verka för att området planläggs med ny bebyggelse.

Byggbolaget ska i rollen som byggherre förutom att bistå kommunen med efterfrågat material kring detaljplanen också bidra med byggherreperspektivet, vilket definieras längre fram (Stockholms stad, 2016d).

Innehåll i ansökan

Ansökan som byggherrarna genomförde skulle i det första markanvisnigsskedet bestå av fyra delar; projektidé, referensprojekt, projektorganisation samt syn på hållbar stadsbyggnad. Projektidén skulle redovisa byggherrens ambitioner för området samt vilka helhetsidéer som byggherren kunde bidra med.

Referensprojekten skulle visa på byggherrens tidigare erfarenheter av projekt med hög grad av samordning mellan aktörer. Projektorganisationen skulle med namn redovisa vem från byggföretaget som var tänkt som projektledare, och synen på hållbar stadsbyggnad skulle presentera vilka tre viktigaste faktorer byggbolaget ansåg behövdes för att skapa ett socialt hållbart Skärholmen (Stockholms stad, 2016b).

Utrednings-, bygg- och anläggningskostnader

Byggherren ska bistå Stockholm stad med att ta fram material till detaljplanen samt säkerställa hela detaljplanens genomförbarhet. Byggherren ska, liksom även övriga senare markanvisade byggherrar åläggas utredningskostnader för de utredningar och det arbete som bekostas av kommunen fram till detaljplanens samråd. Efter det att detaljplanen har varit på samråd står byggherren, liksom övriga byggherrar, var och en för sina utrednings-och projekteringskostnader (Stockholms stad, 2016d).

Byggherren ska också ansvara för att bekosta samtliga bygg- och

anläggningskostnader inom den blivande kvartersmarken inom markområdet.

Byggherren ska också svara för och bekosta projektering samt genomförande av

de återställande- och avslutningsarbeten som måste göras på allmän platsmark

invid den blivande kvartersmarken inom markområdet. Huvudregeln i övrigt är att

15 Stockholms stad bekostar projektering samt byggande av kommunala anläggningar inom allmän platsmark men parterna kan överenskomma om annat (ibid.).

Figur 4. Den utvalda byggherren HSB ansvarar för framtagandet av hela detaljplanen för Mälaräng. Vilket kvarter inom planområdet de ska bygga bestäms senare (Stockholms stad, 2018c).

Figur 5 Den utvalda byggherren Byggvesta ansvarar för framtagandet av hela detaljplanen för Vårbergsvägen. Vilket

kvarter inom planområdet de ska bygga bestäms senare (Stockholms stad, 2018d).

16

Figur 6 Den utvalda byggherren SKB ansvarar för framtagandet av hela detaljplanen för Skärholmsdalen. Vilket kvarter inom planområdet de ska bygga bestäms senare (Stockholms stad, 2018e).

4.1.5 Kommunens och byggherrarnas synpunkter

Under intervjuerna framkom åsikter från parternas arbete och insats under detaljplaneprocessen vilka redovisas nedan.

4.1.5.1 Stockholms stads synpunkter Planprocessen

Syftet med att ha med byggherrar tidigt i processen är enligt kommunen att få in byggherreperspektivet och att säkerställa genomförandet av plane. Vanligtvis är inte byggherrarna med och diskuterar det allmänna intresset, det gör kommunen själva men nu har byggherrarna deltagit i det arbetet och arbetat fram en

helhetsstruktur tillsammans med kommunen där offentliga rum och parker också

ingår i frågeställningen. Byggherrens roll har också varit att agera storebror åt

mindre aktörer som inte har möjlighet att vara med i en planprocess men som vill

bygga på en färdig detaljplan. Deras roll har även varit att ta hand om uppgifter som

landar mellan stolarna samt att ha ett samordningsansvar gentemot andra aktörer

som är involverade i planen. Byggherrens samordningsroll är avslutad när planen

är antagen, när de ska påbörja byggnation av sitt eget kvarter, men kommunen

hoppas att byggherren kan fortsätta att bistå kommunen med olika frågor även efter

antagen plan om det skulle behövas. Byggherrarna har varit en kvalitetssäkrande

part men de har överlag inte lagt ner en betydande arbetsinsats anser en person på

kommunen. En annan person menar samtidigt att dessa byggherrar har varit viktiga

i detta stora stadsbyggnadsprojekt som har varit tekniskt komplicerat vilket har krävt

andra kunskaper än vad kommunen besitter.

17 Ett kriterium för att bli utvald till byggherre tidigt var att de skulle ha erfarenhet, att de har haft stora projekt samt en relativt stor organisation med en bra uppbackning av kompetenta projektledare. Projektet i Fokus Skärholmen kräver att byggherren har ett bredare perspektiv, inte spanar in ett markområde och bara ser till sitt eget projekt eftersom deras roll uttryckligen innebär någonting annat än bara en

markanvisning till en enskild plats, det är en olokaliserad markreservation som byggherrarna hänvisas till i ett första skede framhåller en person på kommunen.

Byggherreperspektivet

Stockholm stad skulle ta fram större planer i egen regi och det väcktes en oro i att detaljplanen inte skulle bli byggbar, att det inte skulle finnas någon byggherre som kan eller vill genomföra planen för att den blir för tekniskt och ekonomiskt

komplicerad. En byggherre minskar olika risker för att planen inte ska gå att genomföra menar kommunen, och kallar det för byggherreperspektivet. De menar att deras uppgift som planmyndighet inte handlar om att säkerställa byggbarheten utan att de möjliggör bebyggelse. Att ha med byggherrar tidigt i planprocessen är ett sätt för kommunen att få värdefulla åsikter om planen utan att ha lovat bort alla byggrätter. Samtidigt menar kommunen att de byggherrar som blir markanvisade senare i processen inte kommer att märka att byggherrar har varit med i

detaljplanearbetet. Byggherrar tittar på plankarta och utvärderar om de kan och vill bygga.

För- och nackdelar

I och med att planerna är på en generell nivå är kommunens uppfattning att

planprocessen har gått snabbare och kommunen hoppas att det ska vara en fördel för byggherrarna att ha varit med från början av processen. Kommunen menar dock att det finns en risk med den här modellen vilken framförallt handlar om att

byggherrarna spanar in ett specifikt kvarter och börjar arbeta med

gestaltningsprogram och arkitektur för tidigt trots att de ska bistå kommunen med vägledning för hela planområdet. Kommunen riskerar mer när man jobbar med större planer än vad en byggherre gör menar kommunen. I Skärholmen är planerna dessutom generella med en målsättning om att bygga mycket bostäder. Det

kommer därför bli allt viktigare i framtiden att byggherrar fokuserar på kvalitet när storskaliga stadsbyggnadsprojekt ska genomföras. Det finns en risk att det här projektet inte uppnår en önskvärd kvalitet. En stor nackdel är att markpriset inte var bestämt från början, det hade varit lättare att ställa vissa krav och att vara mer konkret i processen om priset hade varit satt menar kommunen.

4.1.5.2 Byggherrarnas synpunkter Planprocessen

Rollen som byggherre i Fokus Skärholmen har varit att de ska vara ett stöd för kommunen under det att detaljplanen arbetas fram menar byggherrarna. Att föreslå och visa exempel på hur ett bostadsområde kan byggas på ett bra sätt.

Byggherrarna blev lovade en markanvisning på mellan 100 och 150 lägenheter och

för detta krävdes en prestation om att delge kunskap om främst tekniska frågor

kring kvarterens och husens utformning men byggherrarna anser att deras roll har

varit ganska diffus under processens gång. De menar att det kan ha berott på att

gestaltnigsidén redan var klar och att byggherrarna främst skulle bidra med

kunskap och experthjälp i strukturplaneringen och i produktionsfrågor.

18 Fram till samråd hade byggherrarna en övergripande roll och de anser att de till viss del har fått påverka detaljplanen, främst hur parkeringslösningar kan genomföras och hur sophanteringen ska anordnas men kommunen har också varit tydliga med att byggherrarna inte ska engagera sig i frågor som de inte har någon kunskap om.

Samtidigt menar byggherrarna att det finns en överenskommelse mellan parterna om att byggherrarna ska finnas till hands för att svara på vissa frågor som senare kanske inte berör deras eget markområde.

Byggherreperspektivet

Båda intervjuade byggherrarna ska bygga hyresrätter i området och menar att deras tidsperspektiv är evighet. De kommer inte att sälja sina hus utan det är ett långt förvaltande som ligger framför dem och därför har deras perspektiv varit att detaljplanen ska bli utformad utifrån att de ska byggas ett bostadsområde som är attraktivt över en lång tid. Produkten får gärna bli dyrare om den säkrar att det blir kvalitativa hus och ett bättre område. bli lite dyrare om den blir lite bättre. De menar att det finns tre kategorier; tid, ekonomi och kvalitet och en tillfrågad byggherre menar att kvalitet det viktigaste. Det handlar inte om att bygga snabbt och tjäna mycket pengar på projektet, menar de tillfrågade byggherrarna.

Byggherreperspektivet betyder trots allt att byggherren har en tydligare uppfattning om vad ett projekt kostar att genomföra, vilket är ett perspektiv som kommunen saknar. Det beror delvis på att det nu sker en generationsväxling inom kommunen menar en av de tillfrågade byggherrarna. Många nyutexaminerade börjar arbeta på kommunen och saknar vissa kunskaper inom ekonomi, marknadsläge och

byggkonstruktion vilket får konsekvenser när detaljplaner ska arbetas fram.

Kommunen tror ofta att en detaljplan ska innehålla alla typer kvaliteter, vilket inte är möjligt ur ett kostnadsperspektiv menar byggherrarna, därför är deras åsikter viktiga.

För- och nackdelar

Den största fördelen har varit att byggherrarna har fått vara med tidigt i planprocessen vilket har gett dem information om vad kommunen har haft för avsikter med detaljplanen. Det har funnits ett nära samarbete mellan parterna vilket har gett byggherrarna chansen att få påverka området, ett tätare samarbete än vad som vanligtvis sker vid markanvisning och kommunen har varit lyhörda för

byggherrarnas förslag. Byggherrarna framhåller dock att det hade varit fördelaktigt att komma in i processen ännu tidigare. När gestaltningsprogrammet var färdigställt fanns färre möjligheter till att påverka detaljplanen.

Byggherrerollen i det här projektet har ställt högre krav än i andra detaljplaneprojekt främst på grund av att byggherrarna investerar tid och pengar tidigt i ett projekt som de inte är säkra på om de senare vill genomföra, byggherrarna menar att de i princip arbetar gratis. Det hade varit fördelaktigt att förhandla om priset

inledningsvis. Att inte ha ett bestämt markpris komplicerar det fortsatta arbetet,

speciellt nu när marknaden är relativt instabil menar byggherrarna.

19

4.2 Barkarbystaden detaljplane-etapp III och IV

4.2.1 Projektbeskrivning

Barkarbystaden är ett område i Järfälla kommun som ska bebyggas med 18 000 nya bostäder och 10 000 arbetsplatser i 140 kvarter fram till år 2040.

Barkarbystaden byggs ut etappvis och innehåller flera detaljplaner där vissa är antagna, byggnation har påbörjats och avslutats och där människor redan bor.

Barkarbystaden kommer att bebyggas med stadsmässig struktur med en hög täthet och med en blandning av funktioner (Projektledare Järfälla kommun, 2018).

Dessutom är det genom Stockholmsförhandlingen överenskommet att stadsdelen kommer att innehålla två tunnelbanestationer (SLL, 2018).

Barkarbystadens etapp 3 är en deletapp i bebyggelsen av Barkarbystaden och ska innehålla 4100 - 4400 bostäder i 30 kvarter och har en area om 37 hektar.

Etappens planområde gränsar till utbyggnaden av den första etappen,

Barkarbystaden 1, samt till Järfälla kyrka, Ålsta hage samt Västra Järvafältets naturreservat. Merparten av kvarteren får en användningsbestämmelse som

benämns BCK vilket betyder bostäder, centrumverksamhet och kontor där de flesta kvarteren kommer att vara slutna men med entréer som orienteras mot gatan.

Detaljplanen för etapp 3 antogs av kommunfullmäktige den 19 mars 2018 och väntar nu på ett beslut om laga kraft (Järfälla Kommun, 2017b).

Barkarbystadens etapp 4 är även den en deletapp i stadsdelen och ligger i anslutning till etapp 3. Detaljplanen för etappen ska möjliggöra för en fortsatt utbyggnad av Barkarbystaden. Planområdet ska innehålla 1600 bostäder samt Barkarbystadens tunnelbanestation med två stycken uppgångar. (Järfälla kommun, 2016b).

Figur 7. Karta över Barkarbyfältet och de två markerade detaljplanerna III och IV (Järfälla kommun, 2018a)

Järfälla kommun har som målsättning att ta fram två flexibla detaljplaner för etapp 3

och 4 som inte ska styra utformningen av området mer än vad som kommunen

menar är nödvändigt. För att säkerställa att bebyggelsen får en arkitektonisk och

miljömässig kvalitet finns styrande dokument och avtal som reglerar kvalitet- och

20 hållbarhetsprogram (Järfälla kommun, 2016b).

4.2.2 Markanvisning

Järfälla kommun använder sig i regel av två metoder för att anvisa kommunägd mark. Mark anvisas antingen genom tävling då ett förfarande med konkurrens tillämpas, eller genom direktanvisning. Huvudprincipen i kommunen är

markanvisningstävling, och kommunen avgör om det ska vara en öppen eller en inbjuden tävling. En markanvisningstävling i Järfälla genomförs på; enbart pris, både på pris och kvalitetskriterier eller enbart på kvalitetskriterier med ett fast pris.

Byggherren som ansöker om en markanvisning genom tävling får i normalfallet ingen ersättning för omkostnader kopplade till medverkan. En markanvisning kan ske vid olika tidpunkter i detaljplaneprocessen och mark som anvisas till en byggherre regleras i ett markanvisningsavtal som sedan följs av ett

marköverlåtelse- eller markupplåtelseavtal beroende på om marken ska säljas eller upplåtas med tomträtt (Järfälla Kommun, 2016c).

Markanvisningarna i Barkarbystadens detaljplaner för etapp 3 och 4 har skett genom tävling. Markanvisningen sker i två omgångar där den första markanvisningen är en tidig markreservation till s.k. ankarbyggherrar följt av ytterligare en markanvisning som sker då detaljplanerna är antagna (Järfälla kommun, 2016a)

4.2.3 Olokaliserad markanvisning till utvalda byggherrar

Markanvisningen för etapp 3 och 4 till byggherrar är uttryckligen en markreservation med ett kommande markanvisningsavtal. Etapp 3 markanvisades tidigt till tre byggherrar och samtidigt till två byggherrar för etapp 4. De fem byggherrarna accepterade i avtalet med kommunen en tidig markreservation med en option om att få förhandla med kommunen om en markanvisning inom markområdet senare.

För etapp 3 utsågs Einar Mattsson, Byggvesta och Järntorget gemensamt till byggherrar och i etapp 4 utsågs Wallenstam och Åke Sundvall. Järfälla Kommun kallar, likt Stockholms stad, dessa byggherrar för ankarbyggherrar men

fortsättningsvis benämns de som byggherrar i detta arbete. De fem utvalda

byggbolagen hade tidigare medverkat som exploatörer för Barkarbystadens etapp 1 och blev efter en markanvisningstävling mellan 12 byggaktörer utsedda att inneha rollen som gemensamma sk. ankare i projekten. Kommunen har en intention om att varje byggherre ska tilldelas minst 100 byggrätter var inom respektive planområde, men byggherrarna visste inte inledningsvis inte var inom området de kommer att få bygga. Byggherren får alltså en olokaliserad markreservation där tilldelningen av vilket kvarter var och en av byggherrarna senare får exploatera kommer att ske när byggnadsordningen klarlagts (ibid.).

Vid tecknandet av den tidiga markreservationen accepterade byggherren att denne, tillsammans med kommunen ska verka för att upprätta en detaljplan för området med ny bebyggelse. Försäljningen av marken baseras på byggrätten enligt blivande detaljplan och parterna är enligt avtalet överens om att marköverlåtelsen regleras i markanvisningsavtalet som tecknas i samband med att marken överlåts till

byggherren. Byggherren accepterade också genom avtalet att denne ska inneha en

samordnande roll gentemot andra exploatörer och entreprenörer som kommer in i

ett senare skede i markanvisningsprocessen (Järfälla kommun, 2017a)

21 4.2.4 Rollbeskrivning för utvalda byggherrar

Markanvisningsupplägg

Fem byggherrar valdes i inledningsskedet in som aktörer för att tillsammans med Järfälla kommun arbeta fram och driva de två detaljplanerna i Barkarbystaden. Tre byggherrar utsågs efter samråd för att driva detaljplane-etapp 3. Dessutom valdes ytterligare två byggherrar för att driva detaljplanen för etapp 4, de utsågs före samråd. Syftet, enligt kommunen, med att ha med byggherrar i

detaljplaneprocessen är att de ska säkerställa detaljplanens genomförbarhet.

Järfälla kommuns ambition är att detaljplanerna för etapp 3 och 4 ska vara

generella och kommunen ville därför ha med byggherrar som arbetar med generella lösningar där ett specifikt byggsystem inte styr utformningen av husens

byggnadsdjup, fönstersättning, materialval etc. (Järfälla kommun, 2016d).

Att vara de första byggherrarna i etapp 3 och 4 innebär att aktören får en

markreservation inom planområdet och därtill får förhandla med kommunen om en markanvisning inom något av kvarteren i detaljplanen. De fem byggherrarna ingår i en projektgrupp tillsammans med representanter från kommunen och

byggherrarnas roll är att se och utvärdera detaljplanen utifrån ett

byggherreperspektiv. Varje byggherre ska också medverka till att upprätthålla det hållbarhets- och kvalitetsprogram som tas fram i samband med planen. Byggherren deltar i projektet på egen risk och på egen bekostnad (ibid.).

Innehåll i ansökan

Innehållet i ansökan till rollen som byggherre skulle i grova drag bestå av relevanta referensprojekt som bolaget tidigare har byggt i stadsmiljö samt exempel på

gestaltning och resultat av genomförda projekt. Dessutom skulle varje byggherre redovisa vilka erfarenheter bolaget har av samarbeten mellan olika aktörer, vilka erfarenheter bolaget har av att arbeta med miljö- och hållbarhetsfrågor samt tänkt projektorganisation och projektledare från företaget. De fem byggbolag som valdes utsågs genom en tävling hösten 2016 där upplåtelseform inte var ett

utvärderingskriterium. Kommunen hade vid planstart som avsikt att priset för marken skulle vara bestämt i kr/kvm BTA. Detta skedde inte utan priset på marken bestämdes senare (Järfälla kommun 2016a).

Utrednings- bygg- och anläggningskostnader

Innan det att en lokaliserad markanvisning genomförts ska byggherren genom sin medverkan tillföra kompetens för bostadsexploatering och ska i första hand delta i övergripande utredningar som berör hela planområdet. Byggherren kan också själv få genomföra utredningar som berör avgränsade delar av planområdet vilka senare kanske inte kommer att vara de delar som byggherren själv kommer att få

exploatera på (Järfälla kommun, 2016d).

Efter det att byggherren har fått en lokaliserad markanvisning står denna för

samtliga utrednings- och exploateringskostnader som krävs för det fortsatta

detaljplanearbetet och bebyggelsen. Byggherren bekostar också projektering av

blivande kvartersmark inom det markanvisade området. Dessutom beställer, utför

och bekostar byggherren på egen hand erforderliga provtagningar och utredningar

för att kartlägga och bedöma behovet av efterbehandlingsåtgärder inom den

blivande kvartersmarken samt tar fram en handlingsplan för den fortsatta

hanteringen som krävs för att marken ska kunna användas som bestämts enligt

22 detaljplanen (ibid.).

Under genomförandefasen bekostar byggherren samtliga bygg- och

anläggningskostnader inom den blivande kvartersmarken, inklusive rivningar och evakueringar. Kommunen utför och ansvarar för byggande av kommunala anläggningar inom allmän plats (ibid.).

Figur 8. Barkarbystaden etapp 3. De utvalda byggherrarna Einar Mattsson, Byggvesta och Järntorget ansvarar

tillsammans för framtagandet av hela detaljplanen som innehåller ca. 30 kvarter. Vilket kvarter inom planområdet

varje byggherre ska bygga bestäms senare. (Järfälla, 2016a).

23

Figur 9. Barkarbystaden etapp 4. De utvalda byggherrarna Wallenstam och Åke Sundvall ansvarar tillsammans för framtagandet av hela detaljplanen som innehåller ca.15 kvarter. Vilket kvarter inom planområdet varje byggherre ska bygga bestäms senare (Järfälla, 2018b).

4.2.5 Kommunens och byggherrarnas synpunkter

Under intervjuerna framkom åsikter från parternas arbete och insats under detaljplaneprocessen vilka redovisas nedan.

4.2.5.1 Järfälla kommuns synpunkter Planprocessen

Järfälla kommun har i Barkarbystadens etapp 3 och 4 arbetat med att ta fram “stora flexibla detaljplaner”. I dessa planer ska gränsen mellan allmän plats och privat mark bestämmas och dessutom regleras användningsbestämmelser samt exploateringsgraden i de olika kvarteren. Detaljerna regleras sedan i

kvalitetsprogram och i avtal och inte i detaljplanerna, vilket enligt kommunen gör planerna flexibla. Initiativet om att involvera byggherrar tidigt, med en olokaliserad markreservation i de två detaljplanerna kommer från tjänstemännen på kommunen och de har tidigare inom Järfälla inte arbetat på liknande sätt.

Järfälla kommun menar att byggherrarna har haft en betydande roll i planarbetet.

Områdets storlek är mycket omfattande och tekniska frågor om byggkonstruktion och dagvattenhantering har kunnat hanteras gemensamt mellan parterna.

Kommunen har en tendens att planera kvarterens utformning och gestaltning på ett sätt som inte blir tillämpbart i verkligheten, både på grund av ekonomi och

konstruktion. Järfälla kommun tror dessutom att de byggherrar som kommer in senare i detaljplaneprocessen är mer villiga att gå in i projektet om det har funnits byggherrar med från början. Uppfattningen är att byggherrar tänker på liknande sätt och kan därför se fler möjligheter med planen om byggherrar har varit med i

processen.