Revisionsrapport
Martin Bernhardtz Per Larsson Oktober 2017
Granskning av kommunens krisberedskap
Sollentuna kommun
Innehåll
Sammanfattning ... 2
1. Inledning ... 3
1.1. Bakgrund ... 3
1.2. Revisionsfråga ... 3
1.2.1. Kontrollmål ... 3
1.2.2. Revisionskriterier ... 4
1.3. Avgränsning ... 4
1.4. Metod ... 4
2. Iakttagelser ... 5
2.1. Organisation för krisberedskap och styrande dokument ... 5
2.1.1. Ansvarsfördelning ... 5
2.1.2. Tjänstemannaorganisation ... 5
2.2. Systematiskt arbete ... 7
2.2.1. Utbildning och övning... 7
2.3. Risk- och sårbarhetsanalyser ... 8
2.4. Samverkan och kriskommunikation ... 8
3. Revisionell bedömning... 10
Sammanfattning
PwC har på uppdrag av Sollentuna kommuns förtroendevalda revisorer granskat Sollen- tuna kommuns krisberedskap. Den övergripande revisionsfrågan, följt av kontrollmål är:
Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns en tillräcklig krisberedskap i en- lighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer?
o Kommunen har en ändamålsenlig organisation för krisledning och krisbe- redskap.
o Kommunen arbetar systematiskt med krisberedskap.
o Kommunen genomför risk- och sårbarhetsanalys i enlighet med MSB rikt- linjer.
o Kommunen arbetar ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisbered- skapsperspektiv.
Efter genomförd granskning bedömer vi att Sollentuna kommun har säkerställt att det finns en tillfredsställande krisberedskap i enlighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer.
Vidare bedömer vi att organisationen övar och erhåller utbildning i enlighet med lagstift- ningens ändamål. Kommunen samverkar med berörda aktörer i tillfredsställande mån.
Sollentuna kommun har vidare styrande dokumentation i enlighet med lagstiftning och i huvudsak i enlighet med förordningar. Vi ser däremot följande brister i styrande doku- mentation:
Det saknas information i den styrande dokumentationen avseende i vilken instans dokumentet är antaget.
Kopplingen mellan risk- och sårbarhetsanalysen och beslutade åtgärder för att minska sårbarheten i verksamheten och/eller stärka kommunens krishanterings- förmåga kan förtydligas. Åtgärderna anges i styrdokument för hantering för sam- hällsstörningar. Koppling mellan riskvärde och åtgärd bör framgå tydligare.
Risk- och sårbarhetsanalyser bör regelmässigt följas upp för att se om vidtagna åt- gärder förändrat riskbilden och/eller om nya risker uppkommit.
1. Inledning
1.1. Bakgrund
Kommunerna har en viktig roll i samhällets krisberedskap. Desto mer robusta kommu- nerna är, desto bättre blir hela samhället på att hantera kriser. En viktig grund för kom- munernas krisberedskap är de uppgifter som framgår av lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd bered- skap.
Lagen syftar till att kommuner skall identifiera risker och minska sårbarheten i sin verk- samhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner skall därige- nom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Med extraordinär händelse avses i denna lag en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun.
Enligt lagen skall kommunen analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa inom kommunen och hur de kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Vidare skall det även finnas en krisledningsnämnd i varje kommun för att fullgöra uppgifter under extra- ordinära händelser.
Kommunen ansvarar bland annat för den kommunala räddningstjänsten, stöd, service och information till innevånarna.
Revisorerna har med utgångspunkt i väsentlighet och risk funnit det angeläget att granska kommunens beredskap inför och vid kris, allvarliga eller extraordinära händelser.
1.2. Revisionsfråga
Granskningens revisionsfråga är:
Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns en tillräcklig krisberedskap i enlighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer?
1.2.1. Kontrollmål
Svaren på följande kontrollmål ligger till grund för besvarandet av revisionsfrågan:
o Kommunen har en ändamålsenlig organisation för krisledning och krisberedskap.
o Kommunen arbetar systematiskt med krisberedskap.
o Kommunen genomför risk- och sårbarhetsanalys i enlighet med MSB riktlinjer.
o Kommunen arbetar ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisberedskapsper- spektiv.
1.2.2. Revisionskriterier
Följande utgör kriterier som grund för svaret på revisionsfrågan:
Lag (2006:544) samt förordning (2006:637) om kommuners och lands-tings åt- gärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter om kommu- ners risk-och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:5).
Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (MSB 2012-5541)
1.3. Avgränsning
Granskningen avgränsas till kommunens övergripande krisberedskap under kommunsty- relsens ansvar. I övrigt se ovan nämnda kontrollfrågor.
1.4. Metod
Dokumentation som granskats är:
- Reglemente för krisledningsnämnden (KF 2015-06-11 § 78) - Risk- och sårbarhetsanalys Sollentuna kommun 2015-2018
- Styrdokument för hantering för samhällsstörningar inom Sollentuna kommun 2015-2018
- Krisplan Sollentuna kommun
Intervjuer har inom ramen för granskningen genomförts med:
o Kommunstyrelsens ordförande o Kommundirektör
o Presschef o Säkerhetschef
2. Iakttagelser
Nedan följer iakttagelser för respektive kontrollmål
2.1. Organisation för krisberedskap och styrande dokument
Kontrollmål: Kommunen har en ändamålsenlig organisation för krisledning och kris- beredskap.
2.1.1. Ansvarsfördelning
Enligt reglemente för kommunstyrelsen (version; rev KF 2015-05-07 § 48) ska kommun- styrelsen leda och samordna kommunens åtgärder när det gäller frågor som rör riskhan- tering, säkerhet, sårbarhet och beredskap inom hela den kommunala verksamheten. Li- kaså fastställs att kommunstyrelsen fullgör kommunens uppgifter enligt Lag (2006:544) och förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).
Enligt reglemente för krisledningsnämnden (KF 2015-06-11 § 78) består krislednings- nämnden av de ledamöter och ersättare som ingår i kommunstyrelsens arbetsutskott.
Krisledningsnämnden ska utgöra ledningsfunktion som, enligt lagstiftning gäller för kommunen vid extra ordinära händelser i fredstid.
2.1.2. Tjänstemannaorganisation
Under krisledningsnämnden finns en central krisledning- krisledningsgruppen. Den be- står av ledande tjänstemän men anpassas efter krisens art och vilka den ankommer. I en fulltalig krisledning är kommundirektören ordförande medan flertalet ur ledningsgrup- pen utgör stab. Den fulltaliga krisledningsgruppens bemanning beskrivs i krisplanen.
I praktiken angår kriser ofta en begränsad del av den kommunala verksamheten, och då utgörs krisledningen av ett mindre antal personer, exempelvis säkerhetschef, ansvarig kommunikatör, administrativ chef samt förvaltningschef eller dennes ersättare.
När en kris inträffat i en specifik verksamhet som angår ett begränsat antal personer, ex- empelvis om någonting inträffar på en skola, bildas en lokal krisledning- eller operativ grupp- som kan upprättas på skolan eller på utbildningsförvaltningen. Detsamma gäller kommunägda bolag. Då utgörs den lokala krisledningen av respektive grupp som, om den beslutas att upprättas, rapporterar till central krisledning. Personal från central krisled- ning, exempelvis säkerhetschef eller biträdande säkerhetschef, kan vid behov gå in och stötta den lokala krisledningen.
Beredskap
Kommunen har ingen formell befattning som utgör tjänsteman i beredskap (TiB). Däre- mot beskrivs under intervju att säkerhetschefen och biträdande säkerhetschef utgör kommunens krisjourpersonal. Dessa ska alltid vara tillgängliga per telefon och de plane-
rar ledighet, semestrar m.m. så att en av dem alltid befinner sig i Stockholmsområdet.
Kommundirektören utgör krisjour i tredje hand. Enligt intervju förväntas även förvalt- ningschefer att ha en viss tillgänglighet även utanför arbetstid, och att listor upprättas vid semestertider kring tillgängligheten.
Enligt intervju har såväl interna som externa verksamheter, som SOS alarm och länssty- relsens TiB, kontaktuppgifter till den som utgör krisjouren och larmar dessa vid behov.
I praktiken tar, enligt intervju, krisjouren i första hand beslut om att sammankalla kom- munens krisledning i samråd med kommundirektören. Mandatet att sammankalla kris- ledningsnämnden ligger enligt nämndens reglemente hos krisledningsnämndens ordfö- rande.
Krisplanen innehåller en larmlista med kontaktuppgifter till krisledningen som aktiveras vid behov, det finns även utpekade ersättare till respektive roll. Berörda personer i kris- ledningen ska vid inlarmning bege sig till avsedd lokal i kommunhuset som innehåller nödvändig utrustning som sambandsmedel för kriskommunikation, extra kontorsutrust- ning samt förnödenheter m.m. Det finns även en utpekad reservlokal i händelse av att kommunhuset inte är tillgängligt. Denna lokal är dessutom försedd med reservkraft.
Kriskommunikation
Kommunens kommunikationschef har det övergripande ansvaret för kommunens kris- kommunikation. Till förfogande finns kommunikationsorganisationen som enligt intervju sitter centralt på kommunledningskontoret. Kommunen har en presschef med ansvar att sköta kommunikation gentemot media.
I en krissituation arbetar kommunikatörerna, enligt intervjusvar, i möjligaste mån med sina vanliga kanaler på webben och sociala medier. Vid behov görs ett viktigt meddelande till allmänheten (VMA) via radio och/eller ett automatiskt meddelande till kommunens växel som informerar vart medborgare kan vända sig för vidare information.
Enligt intervjusvar har kommunen pressjour som roteras bland kommunikatörerna, men som inte är formaliserat i avtal eller motsvarande.
Frivilliggrupper och POSOM
Frivilliga resursgruppen (FRG) består, enligt kommunens hemsida, av privatpersoner som kommunledningen kan kalla in vid en extraordinär händelse där kommunens ordinarie resurser inte räcker till. FRG kan exempelvis hjälpa till med evakueringar, information, administration och andra praktiska uppgifter. Enligt intervju finns ca 110 aktiva inom kommunens frivilliga resursgrupper.
POSOM- grupper (psykiskt och socialt omhändertagande) kan, enligt kommunens hem- sida, kallas in när ett stort antal personer är i behov av psykologiskt och socialt stöd, ex- empelvis vid större olyckor. Gruppernas roll är att förebygga psykisk ohälsa genom direkt, eller indirekt stöd till drabbade. POSOM kan kallas av kommunens säkerhetschef även när händelsen inte är av den omfattningen att kommunens krisledning kallats in. I dessa fall verkar POSOM direkt under sin ledningsgrupp.
2.2. Systematiskt arbete
Kontrollmål: Kommunen arbetar systematiskt med krisberedskap.
Följande dokument styr Sollentuna kommuns krisberedskap:
Risk- och sårbarhetsanalys Sollentuna kommun 2015-2018 (beslutas enligt in- tervju i respektive nämnd och meddelas sedan i kommunfullmäktige)- beskriver i enlighet med LEH 2 kap 1 § de risker som kommunen identifierat och som kan leda till en extraor- dinär händelse, vilket kan leda till kris och allvarliga samhällsstörningar. Risk- och sår- barhetsanalysen (RSA) bedömer identifierade risker på en femgradig skala utifrån sanno- likhet och konsekvens. Enligt dokumentation och intervju genomför samtliga nämnder tillsammans med sina förvaltningar RSA med stöd av säkerhetschef, vars resultat sam- manställs till ett dokument.
Styrdokument för hantering för samhällsstörningar inom Sollentuna kom- mun 2015-2018 (vi har inte erhållit information om beslutande instans)- beskriver hur kommunen avser arbeta med krisberedskap under perioden samt målen för arbetet. Do- kumentet redovisar kommunens åtgärdsplan utifrån genomförda risk- och sårbarhetsana- lyser, med åtgärdsförslag och ansvarsfördelning. Vidare redovisas övnings- och utbild- ningsplan för perioden med tidsplan för övningstillfällen samt de funktioner som ska delta i övningarna.
Krisplan Sollentuna kommun (beslutad i kommunstyrelsen enligt intervju)- är framta- gen för att användas operativt vid krissituationer och syftar till att utgöra stöd och check- lista för kommunens krisorganisation. Planen innehåller checklistor för avdelningar, kon- tor och funktioner för olika skeenden i en krissituation- bedömning/initiering- initial fas- fortsättningsfas och avveckling. Krisplanen är omfattande i sin helhet och innehåller även kontaktuppgifter både internt i organisationen och till externa organisationer som rädd- ningstjänst, kommunala bolag och media.
2.2.1. Utbildning och övning
Som nämnt ovan återfinns övnings- och utbildningsplan för perioden 2015-2018 i styrdo- kumentet med tidsplan för övningstillfällen samt de funktioner som ska delta i övningar- na. Enligt planen och intervjuer eftersträvar kommunen att ha två övningar per år med centrala krisledningen och en mindre övning per år med krisledningsnämnden. Mellan dessa sker mindre övningar och utbildningsinsatser för krisledningen. Även ersättare i krisledningarna omfattas av övnings- och utbildningsinsatser.
Vidare sker regelbundna övningar och utbildningar ute på förvaltningar, kommunala bo- lag och med särskilda verksamheter som kommunikatörer och tekniska specialister. Det sker även övningar med POSOM-grupper och FRG.
Utöver övningsinsatser internt deltar Sollentuna kommun, efter behov och på begäran, i övningar som arrangeras av externa parter som kommunalförbundet Attunda räddnings- tjänst.
2.3. Risk- och sårbarhetsanalyser
Kontrollmål: Kommunen genomför risk- och sårbarhetsanalys i enlighet med MSB: s riktlinjer.
Enligt dokumentation och intervju tar respektive nämnd fram en risk- och sårbarhetsana- lys där de under två sammankomster bedömer identifierade risker på en femgradig skala utifrån sannolikhet och konsekvens. Resultatet sammanställs därefter i en kommunöver- gripande RSA, men denna sammanställning beslutas inte politiskt. Utöver risker identifie- ras kritiska beroenden för kommunens verksamhet som el, transporter och kommunikat- ioner.
Kommunens sammanställda RSA redovisar åtgärder som ska vidtas för att minimera de identifierade riskerna med angivet ansvarigt kontor samt när åtgärden ska vara klar. En- ligt intervjusvar har de åtgärder som enligt planen ska vara klara under 2016 vidtagits.
Däremot har inte RSA uppdaterats med hänsyn till de av åtgärderna minskade riskerna, utan det uppges göras under arbetet med upprättande av kommande mandatperiods RSA.
Enligt intervjusvar har arbetet med RSA i respektive nämnd/förvaltning bidragit till att öka kännedomen om riskerna i organisationen, men att det finns utvecklingsområden med arbetssättet för att kännedomen om dokumenten ska öka än mer i organisationen.
Då de upprättas varje mandatperiod bidrar personalomsättning till att kännedomen minskar med tiden till nästa upprättande.
Arbetssättet med upprättande av RSA ska enligt intervju även tillämpas i de kommunägda bolagen.
2.4. Samverkan och kriskommunikation
Kontrollmål: Kommunen arbetar ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisbered- skapsperspektiv.
Sollentuna kommun samverkar enligt intervjuer med flera olika aktörer inom ramen för krisberedskapen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och länsstyrelsen har ett samordnande ansvar inom krisberedskap som kommunen bl. a rapporterar till och deltar i arrangerade konferenser. Enligt intervju arrangerar länsstyrelsen konferens under två dagar per halvår med fokus på säkerhet.
Polis och räddningstjänst har Sollentuna kommun månadsvisa möten med. Kommunerna som är med i räddningstjänsten Attunda kommunalförbund träffas månadsvis där bl. a frågor rörande krisberedskap och robusthet kan diskuteras.
Enligt RSA samt intervjusvar anses samverkan med det lokala näringslivet vara ett ut- vecklingsområde. Analys över vissa samhällsviktiga funktioner har gjorts, men inga ruti- ner upparbetats med berörda verksamheter. Kommunen har inte tagit några initiativ till att bjuda in berörda verksamheter till samverkan angående krisberedskap.
Samverkan Stockholmsregionen
Enligt organisationens hemsida ska samarbetet inom Samverkan Stockholmsregionen bidra till en trygg, säker och störningsfri region. Samarbetet ska stärka samhällets för- måga att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner.
Aktörerna inom Samverkan Stockholmsregionen är kommunerna i Stockholms län, Kust- bevakningen Region Nord-Ost, Länsstyrelsen, Militärregion Mitt, Polisen Region Stock- holm, SOS Alarm, Stockholms hamnar, Stockholms läns landsting, Storstockholms brand- försvar, Södertörns brandförsvarsförbund, Brandkåren Attunda, och Trafikverket.
Enligt intervjuer deltar Sollentuna kommun aktivt i organisationens krisberedskapsar- bete, främst på tre nivåer:
1. Central gruppering på kommunchefsnivå 2. Operativ gruppering på säkerhetschefsnivå
3. Samordnat forum för kommunikation och kommunikatörer
Samverkan Stockholmsregionen arbetar både förebyggande med löpande möten och ope- rativt vid uppkomna händelser. Enligt intervjusvar är Sollentuna kommun nöjd med sam- arbetet vars organisation även levererar lägesuppdateringar regelbundet om länet som är svårt för enskilda kommuner att ha koll på.
3. Revisionell bedömning
Efter genomförd granskning bedömer vi att Sollentuna kommun har säkerställt att det finns en tillfredsställande krisberedskap i enlighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer.
Kontrollmål Bedömning
Kommunen har en ändamålsenlig organi- sation för krisledning och krisberedskap.
Uppfyllt: Vi bedömer att Sollentuna kommun har en ändamålsenlig organisat- ion för krisberedskap och krisledning.
Kommunen arbetar systematiskt med krisberedskap.
Uppfyllt: Vi bedömer att organisationen arbetar systematiskt med krisberedskap samt övar och erhåller utbildning i till- fredsställande utsträckning.
Sollentuna kommun har vidare styrande dokumentation i enlighet med lagstiftning och i huvudsak förordningar. Vi noterar några brister i dokumentationen vilka listas nedan.
Kommunen genomför risk- och sårbar- hetsanalys i enlighet med MSB riktlinjer.
Uppfyllt: Vi bedömer att risk- och sårbar- hetsanalyser genomförs i enlighet med MSB: s riktlinjer. Däremot anser vi att kommunen bör följa upp risk- och sårbar- hetsanalysen med större regelbundenhet.
Kommunen arbetar ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisberedskapsper- spektiv.
Uppfyllt: Kommunen samverkar med be- rörda aktörer på ett ändamålsenligt sätt.
Vi ser följande brister i styrande dokumentation:
Det saknas information i den styrande dokumentationen avseende i vilken instans dokumentet är antaget.
Kopplingen mellan risk- och sårbarhetsanalysen och beslutade åtgärder för att minska sårbarheten i verksamheten och/eller stärka kommunens krishanterings- förmåga kan förtydligas. Åtgärderna anges i styrdokument för hantering för sam- hällsstörningar. Koppling mellan riskvärde och åtgärd bör framgå tydligare.
Risk- och sårbarhetsanalyser bör regelmässigt följas upp för att se om vidtagna åt- gärder förändrat riskbilden och/eller om nya risker uppkommit.
Oktober 2017
Anders Hägg Martin Bernhardtz
Uppdragsledare Projektledare
