294460
Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om granskning av bildprogram
PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL I denna proposition föreslås att lagen om
granskning av bildprogram ändras. För- handsgranskning enligt lagen gäller nuförti- den bara en mycket liten del av sådant mate- rial som barn och unga kan få tillgång till.
Granskningen gäller inte bildprogram som förmedlas från utlandet via Internet och satel- littelevision. Distributörerna av dessa pro- gram är utanför finländsk jurisdiktion. Vo- lymen beställ-TV som i enlighet med gällan- de lag omfattas av granskning ökar så snabbt att granskning så som lagen kräver blir omöj- lig att genomföra utan betydligt ökade resur- ser. Nuvarande system för förhandsgransk- ning skyddar inte barnen på ett ändamålsen- ligt sätt.
Den regeringsproposition som behandlas är första skedet i en lagreform om granskning av bildprogram. Det föreslås ändringar bara av de missförhållanden som anses vara mest brådskande och som bland annat hänför sig till televisionsbolagens beställ-TV. Det är meningen att efteråt bereda en grundligare refrom i syfte att övergå till en bredare me- dieneutral marknadsuppföljning och efter- granskning. Aktörernas ansvar i kommunika- tionsbranschen får en starkare betoning.
Det föreslås i denna proposition att lagen om granskning av bildprogram ändras så att förhandsgranskningen slopas för de bildpro- gram som sänts eller ska sändas i televisio- nen före klockan 21 när program som ingår i programutbudet för TV görs tillgängliga för allmänheten som beställ-TV eller sprids som upptagningar. Sådana program anses inte
skadliga för barn. Utövare av televisions- verksamhet har inom ramen för systemet med självreglering enligt lag med hänsyn till skyddet av barn förbundit sig att sända pro- gram som är skadliga för barn efter vissa klockslag.
Syftet är att barn ska skyddas i den nya medieomgivningen. Distributören av ett bildprogram som befrias från förhands- granskning ska sätta en åldersrekommenda- tion för programmet. Statens filmgransk- ningsbyrå ska ha rätt att kräva förhands- granskning av ett ogranskat beställ-TV- program eller en upptagning, om det finns skäl att misstänka att det innehåller material som kan skada barnets utveckling, samt att ändra den åldersgräns som satts för pro- grammet.
Meningen är att i fortsättningen när för- handsgranskningen slopas, kan sparade re- surser överföras till preventiva åtgärder, så- som infomation,om och styrning av innehål- let i utbjudna bildprogram samt stöd för me- diemässiga färdigheter och kunskaper och tillsyn över marknaden i efterskott redan med stöd av denna proposition och allt oftare i fortsättningen. Dessa uppgifter sköts av Sta- tens filmgranskningsbyrå, som under den fortsatta beredningen omvandlas till ett Me- dieråd.
Dessutom föreslås bestämmelser i lagen om en tillsynsavgift för distributörer av bild- program som är befriade från förhands- granskning.
Lagen avses träda i kraft den 1 juli 2009.
—————
ALLMÄN MOTIVERING 1 Nuläge
1.1 Lagstiftning och praxis
Lagen om granskning av bildprogram (775/2000), bildprogramslagen, trädde i kraft vid ingången av 2001. I lagen bestäms om åtgärder avsedda att skydda minderåriga vid visning och spridning av bildprogram. Till bildprogrammen hör filmer och andra pro- gram som förevisas i form av rörliga bilder, även om de sprids som upptagningar eller beställ-TV-tjänster. Till bildprogrammen hör också interaktiva bildprogram till exempel video- och datorspel.
Enligt lagen får bildprogram för personer under 18 år inte visas eller spridas offentligt innan de har granskats. Granskningsmyndig- het är Statens filmgranskningsbyrå. Gransk- ningsmyndigheten ska godkänna att ett bild- program visas för eller sprids bland personer i alla åldrar, om det enligt lagen inte bedöms vara skadligt för barns utveckling. Gransk- ningsmyndigheten kan utfärda en åldersgräns på 18, 15, 13, 11 eller 7 år för ett bildpro- gram. Som skadligt för barns utveckling be- traktas ett bildprogram som på grund av sitt våldsinslag eller sexuella innehåll eller ge- nom att inge skräck eller på något annat jäm- förbart sätt är ägnat att inverka skadligt på deras utveckling. Brott mot bestämmelserna om granskning av bildprogram och olaglig visning och spridning av ett bildprogram är straffbara gärningar.
I lagen finns vissa bestämmelser om un- dantag från granskningsskyldigheten. En del av undantagen grundar sig på programinne- hållet och användningsändamålet. Till exem- pel bildprogram som uteslutande eller hu- vudsakligen innehåller musikframföranden eller återgivningar av motionsevenemang el- ler andaktsstunder får förevisas utan gransk- ning. Animations-, lek- eller andra motsva- rande framställningar som är lämpliga för barn samt program som behandlar turism, miljö eller därmed jämförbara teman får ock- så förevisas utan granskning. En annan kate- gori undantag gäller vissa förevisare av bild- program, såsom skolor, allmänna bibliotek
och vetenskapliga kongresser. Ett tredje un- dantag utgör vissa demonstrationer vid vilka tillstånd att förevisa bildprogram utan granskning kan ges. Också interaktiva bild- program såsom video- och datorspel är befri- ade från förhandsgranskning. Spel ska dock vara försedda med en anteckning om ålders- gränsen. För spel har för det mesta det euro- peiska PEGI-märkningssystemet (Pan- European Game Information) varit i bruk se- dan 2003. Bildprogram som förblir ograns- kade ska enligt huvudregeln anmälas till Sta- tens filmgranskningsbyrå.
Bildprogrammiljön har de senaste åren un- dergått snabba ständigt fortgående föränd- ringar. Antalet audiovisuella produkter som sprids ökar och spridningen av program sker via allt flera kanaler. Särskilt hos barn och unga har praktiken och vanorna ändrats i frå- ga om användningen av medierna. Internet har blivit det viktigaste medieverktyget för barn och unga. Enligt kommunikationsmini- steriets rapport om barns och ungas medie- värld i ett nötskal (Lasten ja nuorten media- maailma pähkinänkuoressa) som publicera- des den 18 november 2008 favoriseras Inter- net redan av 51 procent av 3—7-åringarna, 92 procent av 8—12-åringarna och 99 pro- cent av 13—16-åringarna. Av sjuåringarna använder redan 15 procent Internet regelbun- det. Med Internet och spel fördriver nutidens barn och unga största delen av den tid de an- vänder medierna.
I regeringsprogrammet för statsminister Vanhanens andra regering, enligt vilket för- utsättningar för en trygg mediemiljö för barn och unga ska förbättras, har uppmärksamhet fästs vid förändringarna i mediesektorn. Mot- svarande linjedragningar finns också bland målsättningarna i Barn- och ungdomspolitis- ka utvecklingsprogrammet 2007—2011 samt Politikprogrammet för barns, ungas och fa- miljers välfärd.
Genom medietekniken är det nuförtiden möjligt att via Internet hålla bildprogram till- gängliga för allmänheten som beställ-TV (vi- deo-on-demand). Med beställ-TV avses en- ligt 2 § i bildprogramslagen en tjänst där ett bildprogram och dess programinnehåll hålls
tillgängligt för allmänheten genom telenätets förmedling.
För beställ-TV är det inte fråga om att var- aktigt eller för en viss tid överlåta ägandet av en bildprogramupptagning, utan om att hålla bildprogram med programinnehåll tillgängli- ga för allmänheten under önskad tid och från önskad plats genom telenätets förmedling.
Beställ-TV kan användas också av minder- åriga. Det är då möjligt att barn på datater- minaler som används av dem beställer sådana program som enligt den nuvarande bildpro- gramslagen är förbjudna för personer som är yngre än 18 år.
Den som sprider beställ-TV för personer under 18 år får enligt bildprogramslagen hål- la endast sådana bildprogram jämte program- innehåll tillgängliga som godkänts för vis- ning eller spridning bland dessa personer, samt sådana bildprogram jämte programin- nehåll som är befriade från granskning. Den som sprider tjänsten är således skyldig att på samma sätt som övriga distributörer av bild- program se till att ogranskade program er- bjuds endast fullvuxna användare. I straffla- gen (39/1889) är det föreskrivet att olaglig visning eller spridning av bildprogram bland minderåriga är en straffbar gärning.
Den senaste tiden har utbudet av beställ- tjänster ökat. Alla nationella TV-bolag har öppnat en service för att hålla program som visas i TV tillgängliga för allmänheten via kommunikationsnätet. Efter att ett program sänts ut lägger TV-bolagen ut det som be- ställtjänst tillgängligt för allmänheten under en viss tid via Internet. TV-bolagen kan ock- så erbjuda program för allmänheten som be- ställ-TV före sändningen i televisionen. Ock- så andra aktörer än TV-bolag sprider beställ- TV på Internet.
Europaparlamentet och rådet antog den 11 december 2007 ett direktiv (2007/65/EY), som ändrade rådets direktiv om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i med- lemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, (89/552/ETY), televisionsdirekti- vet. Direktivets tillämpningsområde utvidga- des genom ändringen att förutom televi- sionsverksamhet omfatta beställ-TV som förmedlas på näten och namnet ändrades
samtidigt till direktiv om audiovisuella me- dietjänster.
Bestämmelsen om skyddet av minderåriga förblir i fråga om televisionsverksamhet oförändrad i direktivet. Program som är skadliga för minderåriga ska fortsättningsvis sändas bara under sådana tider när barn inte i allmänhet ser på TV. Det förnyade direktivet innehåller också nya bestämmelser om be- ställ-TV. Enligt artikel 1 g avses med beställ- tjänst en audiovisuell medietjänst som er- bjuds av en leverantör av medietjänster för att ge möjlighet att se program vid en tid- punkt som användaren väljer och på dennes egen begäran utifrån en katalog med program som valts ut av leverantören av medietjäns- ter. I direktivet omfattar definitionen av au- diovisuella medietjänster endast sådana tv- sändningar eller beställtjänster som är mass- medier, dvs. tjänster som är avsedda att tas emot av en betydande andel av allmänheten.
Definitionen bör utesluta alla tjänster vilkas huvudsakliga syfte inte är att erbjuda pro- gram, dvs. när det audiovisuella innehållet enbart är en sidoeffekt av tjänsten och inte dess huvudsakliga syfte.
Enligt direktivets artikel 3 h ska medlems- staterna vidta lämpliga åtgärder för att se till att audiovisuella medietjänster på begäran som tillhandahålls av leverantörer av medie- tjänster under deras jurisdiktion och som all- varligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga en- dast tillhandahålls på ett sådant sätt att min- deråriga normalt inte hör eller ser sådana au- diovisuella medietjänster på begäran.
Lagen om televisions- och radioverksamhet (744/1998) tillämpas på verksamheten i TV- bolag. Enligt 19 § ska en utövare av televi- sionsverksamhet sörja för att sådana televi- sionsprogram som på grund av våldsinslag eller sexuellt innehåll eller genom att inge skräck eller på något annat jämförbart sätt är ägnade att inverka skadligt på barns utveck- ling sänds på en tid då barn i allmänhet inte ser televisionsprogram. Bestämmelsen grun- dar sig på EU:s televisionsdirektiv från 1989.
Enligt 35 § har Kommunikationsverket till uppgift att övervaka att ifråga varande lag och med stöd av den utfärdade bestämmelser iakttas. Kommunikationsverket övervakar
också TV-sändningarna av program som är skadliga för barn.
De nationella utövarna av televisionsverk- samhet har sedan 1999 i självreglerande syfte i skriftliga avtal förbundit sig att sända pro- gram som är skadliga för barn efter vissa klockslag, så kallade vattendelartider. Det är fråga om ett ömsesidigt frivilligt avtal mellan televisionsbolagen. Enligt nu gällande avtal ska program som är förbjudna för barn under 11 år inte sändas på vardagar före klockan 17, program som är förbjudna för barn under 13 år inte före klockan 19, program som är förbjudna för barn under 15 år inte före klockan 21 och program som är förbjudna för under 18 åringar inte före klockan 23.
TV-bolagen bedömer program som är skadliga för barn och sändningstider med be- aktande av bestämmelserna i lagen om tele- visions- och radioverksamhet samt principer- na i det självreglerande vattendelaravtalet.
TV-bolagen planerar sitt programutbud och särskilt sändningstiderna nationellt med be- aktande av de synpunkter som hänför sig till skyddet av barn och unga. Till det särskilda yrkeskunnandet i planeringen av TV- bolagens programutbud hör att bedöma pro- graminnehållet.
TV-bolagens programutbud som sänds via beställ-TV granskas nuförtiden så som bild- programslagen förutsätter, men genom en enklare procedur som togs i bruk den 1 sep- tember 2007. Proceduren förverkligades ge- nom en ändring av undervisningsministeriets förordning om avgifter för prestationer vid Statens filmgranskningsbyrå och filmnämnd (1235/2006). Det var fråga om en tillfällig lösning i en situation där TV-bolagen via be- ställ-TV för allmänheten började lägga ut stora delar av sådant programutbud som re- dan sänts i televisionen på barnvänliga tider.
Att granska varje program i ett sådant utbud vid Statens filmgranskningsbyrå ansågs inte nödvändigt.
En enklare granskningsprocedur kunde tas i bruk, eftersom TV-bolagen för program som via beställ-TV hålls tillgängliga för allmän- heten redan i samband med att ha bestämt programmens sändningstider i TV har be- dömt dessas lämplighet för barn. Den enklare granskningsproceduren tillämpas på ograns- kade program som visats före den så kallade
vattendelartiden det vill säga klockan 21. För program som visats efter 21 och som är ogranskade iakttas normal granskningspro- cedur.
I en enklare granskningsprocedur skickar TV-bolaget en ansökan om åldersgränsen till Statens filmgranskningsbyrå innehållande ett sammandrag över programinnehållet och ett tillräckligt motiverat förslag till åldersgräns (vålds-, skräck-, sexinnehåll och liknande som är skadligt för barns utveckling). Grans- karen bedömer ansökan utifrån det skriftliga materialet. Granskaren jämför den föreslagna åldersgränsen med eventuella åldersgränsbe- slut som andra länder fattat och som hittas på de olika ländernas Internetsidor. Om en granskare efter den enklare granskningspro- ceduren har orsak att misstro den föreslagna åldersgränsens lämplighet, beordrar Statens filmgranskningsbyrå granskning av bildpro- grammet.
Program som sänts i TV eller ska sändas i TV görs i ökande grad tillgängliga för all- mänheten som beställ-TV, men samma pro- gram sprids dessutom allt mera till allmänhe- ten som dvd-upptagningar. I vissa fall ser TV-bolagen själva till att upptagningarna får spridning, i vissa fall är det andra distribu- tionsbolag som sköter kopieringen och den kommersiella distributionen av upptagning- arna. Ibland är bildprogrammen TV-program som har producerats av TV-bolagen själva och upptagningarna kan licenseras och dis- tribueras kommersiellt av dem själva.
1.2 Bedömning av nuläget
Förhandsgranskningen enligt bildpro- gramslagen gäller nuförtiden bara en mycket liten del av sådant material som barn och unga kan få tag på på biograferna, via sprid- ningen av upptagningar och som inhemska beställ-TV-tjänster. Det inhemska biografut- budet, spridningen av upptagningar och ut- budet av beställ-TV-tjänster är i händerna på inhemska aktörer, av vilka många är ansvars- fulla när det gäller skyddet av barn och unga.
Nuförtiden förmedlas en stor del av det in- nehåll som möjligen är skadligt för barn från utlandet via Internet och satellittelevisionen.
Distributörerna av dessa program är utom räckhåll för Finlands rättskipningsmakt och
det finska förhandsgranskningssystemet når dem inte. Nuvarande system för förhands- granskning skyddar inte barnen tillräckligt.
De ändrade vanorna när det gäller barns och ungas bruk av media måste beaktas för att barnskyddet i bildprogramsmiljön ska främjas. Det är omöjligt att skapa ett full- ständigt kontrollerat medieutbud.
Distributören av beställ-TV-tjänster är för- pliktigad att på samma sätt som andra distri- butörer av bildprogram se till att ogranskade program erbjuds och är tillgängliga endast för vuxna användare. Utövare av televisions- verksamhet har inom ramen för systemet med självreglering enligt lag med hänsyn till skyddet av barn förbundit sig att sända pro- gram som är skadliga för barn efter vissa klockslag.
Den enklare granskningsprocedur för bild- program som visats i televisionen som be- skrivs i avsnittet Lagstiftning och praxis har varit i bruk över ett år. Under denna tid har några särskilda problem för barnskyddet inte framträtt. I stället för den enklare gransk- ningsproceduren måste ändå en lösning hittas som bättre beaktar nya utvecklingsdrag i spridningen av bildprogram.
2 Målsättning och de viktigaste f ö r s l a g e n
Det föreslås att lagen ändras så att för- handsgranskningen slopas för de bildprogram som sänts eller ska sändas i televisionen före klockan 21 när program som ingår i pro- gramutbudet för TV görs tillgängliga för all- mänheten som beställ-TV eller sprids som upptagningar. Utövare av televisionsverk- samhet har inom ramen för systemet med självreglering enligt lag med hänsyn till skyddet av barn förbundit sig att sända pro- gram som är skadliga för barn efter vissa klockslag. Resurser som sparas in när dessa förhandsgranskningar slopas kan dirigeras till preventiva åtgärder, såsom information om och styrning av innehållet i utbjudna bildpro- gram samt stöd för mediemässiga färdigheter och kunskaper. Syftet är att skydda barn i den nya medieomgivningen.
Ändringen gäller bildprogram som det är möjligt att visa i televisionen före den så kal-
lade vattendelartiden klockan 21. Ändringen gäller sådana program oberoende av om ett TV-bolag först visar dem i sina TV- sändningar eller om de redan före TV- sändningen görs tillgängliga för allmänheten som beställ-TV eller upptagningar.
Ändringen gäller alla dem som förevisar sådana bildprogram. När man avstår från att förhandsgranska bildprogram övergår man till en form av självreglering, varvid den som sprider ett bildprogram sätter den rekom- menderade åldersgränsen för det. Den re- kommenderade åldersgränsen ska meddelas till Statens filmgranskningsbyrå som, om det finns skäl att misstänka att bildprogrammet innehåller material som inverkar skadligt på barns utveckling, kan beordra att det grans- kas.
Program som bedöms vara skadliga för barns utveckling distribueras inte heller i fortsättningen utan granskning. TV-bolagen bedömer i sin verksamhet vilka program som är av sådant slag att de inte kan sändas före klockan 21 eftersom de anses skadliga för barns utveckling.
De metoder som nämns i propositionen kan inte helt förhindra att barn och unga kommer i kontakt med sådant innehåll som är pro- blematiskt ur deras synvinkel. Det som här inverkar är att till exempel televisionspro- gram är tillgängliga via många kanaler och datorer. För de flesta kommunikationssystem gäller fortfarande att ett helhetsperspektiv på barnskyddet saknas i planering och över hu- vud taget.
En arbetsgrupp som tillsatts av undervis- ningsministeriet bereder som bäst en totalre- form av bildprogramslagen. Det är meningen att i detta sammanhang finna en lösning på de nya utmaningarna för barnskyddet som beror på den ändrade medieomgivningen.
Reformen måste beakta de enhetliga proce- durerna och kriterierna vid självreglering och behovet för en ökad mediefostran. Utbjudare av medietjänster måste genom förbättrad sakkunskap bli bättre på att bedöma innehål- let ur barnskyddets synvinkel.
I nuvarande bildprogramsmiljö måste de preventiva metoderna för att skydda barnen stärkas. Föräldrar och andra fostrare måste få ökade kunskaper och färdigheter så att de bättre än nu kan handleda barn och unga att
tryggt använda medierna. Myndighetsstruk- turen inom detta ansvarsområde behöver re- formeras genom att sakkunskapen stärks och ökar på området audiovisuella medieinnehåll och skydd av minderåriga. Samtidigt behövs ökad uppföljning, information och handled- ning om de faror och möjligheter som är för- knippade med nyttjandet av medierna.
Tyngdpunkten i tillsynen överförs mer än hit- tills till en tillsyn över marknaden i efter- skott. Det är meningen att uppgifterna i fram- tiden ska skötas av Statens filmgransknings- byrå som omvandlas till ett Medieråd. För att främja en trygg medieomgivning behövs det mångsidiga metoder samt samarbete med olika ministerier, förvaltningsområden, de mediala aktörerna och olika organisationer.
Utvecklingen av mediefostran har en fram- trädande plats i Barn- och ungdomspolitiska utvecklingsprogrammet 2007—2011 och i politikprogrammet för barns, ungas och fa- miljers välfärd. Frågorna tas upp också i verksamhetsprogrammet för vardagens in- formationssamhälle koordinerat av kommu- nikationsministeriet. I flera av undervis- ningsministeriets pågående projekt satsas det redan brett på att utveckla barnens medieläs- kunnighet inom kulturväsendet, skolan och ungdomsarbetet. Medieläskunnigheten främ- jar färdigheterna hos barn och unga att tryggt fungera i en föränderlig medieomgivning.
När en del av bildprogrammen befrias från förhandsgranskning, behöver distributörerna inte längre betala de för granskningen avsed- da avgifterna. Statens filmgranskningsbyrå har dock kostnader för skötseln av förpliktel- serna i lagen, anmälningsförfarandet och övervakningen av spridningen av bildupp- tagningarna. Det föreslås därför att en årlig tillsynsavgift tas av de programdistributörer som nu omfattas av den föreslagna befrielsen från granskning. Den nya avgiften gäller också distributörer som sätter åldersgränsen 18 år för sina bildprogram.
3 Propositionens konsekvenser 3.1 Ekonomiska konsekvenser
För närvarande inflyter omkring 88 000 euro per år till Statens filmgranskningsbyrå som en inkomst för granskningen av de pro-
gram som visas i televisionen före vatten- delartiden. Efter den föreslagna ändringen faller dessa inkomster bort.
Statens filmgranskningsbyrå har dock kostnader av olika slag för att inspektera och föra register över distributionsmarknaden för bildprogram. Därför börjar man ta en årlig tillsynsavgift för spridning av bildprogram.
Avgiften uttas av TV-bolag och andra som sprider sina program som beställtjänster. Av- giften uttas dessutom av distributörer av bildprogram avsedda som vuxenunderhåll- ning och av distributörer av andra bildpro- gram som direkt anmäler åldersgränsen F18 för dessa. Avgiften uttas också av distributö- rerna av upptagningar som sprider program som visas i televisionen före klockan 21. För närvarande sprids nämnda bildprogram av omkring 200 distributörer.
Målet är att med de uttagna avgifterna täcka de kostnader som Statens filmgransk- ningsbyrå har för tillsynen. Kostnaderna kan bli högre än de tillsynsavgifter som tas ut av distributörerna för program som nu befrias från granskning. Det är skäl att i kommande statsbudgetar beakta förändringarna i verk- samheten och kostnadsutvecklingen vid Sta- tens filmgranskningsbyrå.
Storleken på tillsynsavgiften för spridning av bildprogram bestäms i lagen som en fast årsavgift, 800 euro per bolag. Spridningen av bildprogram beräknas ge Statens filmgransk- ningsbyrå omkring 160 000 euro per år i till- synsavgifter.
Tillsynsavgiften för spridning av bildpro- gram är lika stor för alla distributörer av bildprogram förpliktigade att betala en avgift.
Den föreslagna avgiften är tämligen låg för den enskilda affärsidkaren och den leder inte till några förändringar i bolagens affärsverk- samhet.
Meningen är att i fortsättningen när för- handsgranskningen slopas, kan sparade re- surser överföras till preventiva åtgärder, så- som information om och styrning av innehål- let i utbjudna bildprogram, stöd för medie- mässiga färdigheter och kunskaper samt till- syn över marknaden i efterskott. Det betyder enligt nuvarande mängd förhandsgransk- ningar per år omkring ett årsverke. Om TV- bolagen emellertid börjar utbjuda allt fler be- ställ-TV-program är det med nuvarande re-
surser inte möjligt att omfördela resurserna för preventiv verksamhet.
3.2 Konsekvenser för barn och unga Genom de föreslagna ändringarna i bild- programslagen kan barnens medietrygghet beaktas bättre än hittills när det gäller den under de senaste åren snabbt förändrade bildprogrammiljön. Audiovisuellt innehåll kan nuförtiden spridas via talrika kanaler, och ny teknologi gör det tillgängligt oavsett tid och rum. Medieinnehållet inverkar på barnens och de ungas utveckling på individ- planet och oberoende av i vilket utvecklings- skede de befinner sig. De allvarligaste ris- kerna för barnets utveckling uppstår om in- nehållet är olämpligt för dess ålderskategori.
Brott mot bestämmelserna om granskning av bildprogram och olaglig visning och sprid- ning av bildprogram bland minderåriga är straffbara gärningar.
Distributörerna av bildprogram förpliktigas att i alla spridningskanaler sätta den rekom- menderade åldersgränsen på själva pro- grammet eller i nära anslutning till det. För- myndarna och fostrarna får härigenom bättre information om bildprogrammets lämplighet för barnen och de unga. I sista hand är det barnens vårdnadshavare som ska se till att barnen skyddas från program som är skadliga för dem.
Resurser som sparas in när förhands- granskningen av bildprogram och upptag- ningar som visats i televisionen slopas, kan överföras till preventiva åtgärder, såsom in- formation om och styrning av innehållet i ut- bjudna bildprogram, stöd för mediemässiga färdigheter och kunskaper.
4 Beredningen av propositionen Propositionen har beretts i en av undervis- ningsministeriet tillsatt arbetsgrupp vars medlemmar har varit representanter från un- dervisningsministeriet, kommunikationsmi- nisteriet, justitieministeriet och Statens film- granskningsbyrå.
Beredningen av arbetet har fått stöd av en expertgrupp sakkunniga från undervisnings- ministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Kommunikationsverket, Konsumentverket, Statens filmgranskningsbyrå, Barnombuds- mannens byrå, Rädda Barnen rf, Manner- heims Barnskyddsförbund, Yleisradio Ab, MTV Ab, Nelonen Media, Mediernas cen- tralförbund, FiCom rf, Finlands Biografför- bund rf, Finlands Filmbyråers Förbund rf, Finlands Filmkammare rf, Centralförbundet för Finlands filmproducenter rf, Finlands spel- och multimediaföreningen FIGMA rf, samt från Helsingfors, Jyväskylä och Tam- merfors universitet. Arbetsgruppen har dess- utom hört en representant för vuxen- underhållningsbranchen.
Distributörerna och förevisarna av bildpro- gram har ansett att de föreslagna ändringarna går i rätt riktning för det mesta men att de är otillräckliga. Största delen av distributörerna och förevisarna har motsatt sig den föreslag- na tillsynsavgiften. Barnskyddsorganisatio- nerna och barnskyddsexperterna har ansett att de föreslagna ändringarna är värda stöd, men betonat att beskrivningarna av innehållet för åldersgränserna behöver förbättras, att spärr- och kodsystemen behöver utvecklas samt att sakkunskapen hos dem som gör ål- dersklassificeringen och å andra sidan vård- nadshavarna behöver ökas. Alla experter har ansett att den centrala utgångspunkten för re- formen är att trygga barnskyddet.
DETALJMOTIVERING 1 Lagförslag
4 §. Bildprogram som med hänsyn till till- verkningssyfte eller innehåll är befriade från granskning. Paragrafens nuvarande fem mo- ment har delats upp på tre separata paragra- fer, 4, 4 a och 4 b §. Paragrafens 1 och 2 mom. förblir desamma som hittills. Paragra- fens 3 och 4 mom. bildar en ny 4 b §. Para- grafens 5 mom. har överförts till ett nytt 4 a § 1 mom. Paragrafens rubrik har ändrats för att motsvara innehållet i bestämmelsen.
4 a §. Bildprogram som med hänsyn till spridningssättet är befriade från granskning.
Det föreslås att en ny 4 a § fogas till lagen enligt vilken en del bildprogram som ingår i televisionens programutbud befrias från för- handsgranskning. Paragrafens 1 mom. mot- svarar nuvarande 4 § 5 mom.
Enligt 2 mom. gäller befrielsen från för- handsgranskning program som enligt 19 § i lagen om televisions- och radioverksamhet inte ska betraktas som skadliga för barns ut- veckling och sändas på en tid då barn i all- mänhet inte ser televisionsprogram. De na- tionella TV-bolagen har bedömt att dessa program är lämpliga för barn under 15 år.
Det är fråga om ett programutbud som av- ser en på förhand utvald helhet av televi- sionsprogram enligt 2 § 5 punkten i lagen om televisions- och radioverksamhet. Befrielsen gäller ovan avsedda program oberoende av om de först visas i ett TV-bolags televisions- sändning eller om de redan före sändningen i TV görs tillgängliga för allmänheten som be- ställ-TV eller upptagningar. Det föreslås att alla de program som anges i bestämmelsen befrias från förhandsgranskning när samma program sprids utanför televisionsverksam- heten. Det kan vara fråga om att till allmän- heten sprida beställ-TV eller upptagningar.
Befrielsen gäller alla i Finland verksamma distributörer av beställ-TV och upptagningar som i sitt programutbud har program som vi- sats eller ska visas i televisionen före kl. 21.
Skyldigheten att förhandsgranska program gäller fortfarande enligt 19 § i lagen om tele- visions- och radioverksamhet sådana pro-
gram som måste anses skadliga för barns ut- veckling och som bör sändas på en tid då barn i allmänhet inte ser televisionsprogram.
TV-bolagen har bedömt att det är lämpligt att sända sådana program efter klockan 21, den så kallade vattendelartiden.
Den föreslagna lösningen tjänar syftet att likvärdigt behandla de olika spridningssätten för bildprogram bättre än nuvarande be- stämmelser. Det har redan bedömts att pro- gram som sänts eller ska sändas i televisio- nen före klockan 21 är sådana som kan sän- das i televisionen och ses av barn under 15 år.
Frågan om vilka av TV-bolagens program som bestämmelsen omfattar bestäms enligt lagen om televisions- och radioverksamhet.
Den nya bestämmelsen tillämpas på sådana utövare av televisionsverksamhet som enligt 5 och 6 § har etablerat sig i Finland. Enligt 5 § har en utövare av televisionsverksamhet etablerat sig i Finland, om huvudkontoret finns i Finland och besluten om programut- budet fattas i Finland. Utom denna bestäm- melse som tillämpas i första hand innehåller lagen en samling etableringskriterier som till- lämpas i andra hand.
Nuvarande lag om televisions- och radio- verksamhet trädde i kraft 1999. Finska utöva- re av televisionsverksamhet kommer att via sina beställ-TV-tjänster och spridningen av upptagningar också göra sina arkivprogram tillgängliga för allmänheten trots att dessa har sänts ut i televisionen före lagen trädde i kraft och begreppet vattendelartid togs i bruk. TV-bolagen och andra distributörer ska bedöma sådana program innan de sprids, på samma sätt som de bedöms innan de sänds i televisionen. Om ett program är lämpligt att sändas i televisionen före klockan 21, så kan det utan förhandsgranskning spridas till barn under 15 år. Programmet ska anmälas i en- lighet med lagens 11 § och förses med en re- kommendation om åldersgränsen.
Den som sprider beställ-TV eller upptag- ningar ska så som föreslås i 3 mom. anmäla åldersgränsen för program till gransknings-
myndigheten eller Statens filmgransknings- byrå i enlighet med 11 § i bildprogramslagen.
Det är ur barnskyddets synvinkel väsentligt att TV- bolag och andra distributörer av bild- program sätter sådana åldersgränser som fordras i bildprogramslagen och att bindande eller rekommenderade åldersgränser tydligt och klart meddelas. Åldersgränserna ska meddelas på omslag och försäljningsför- packningar innehållande programinformation om beställ-TV och upptagningar. Det är en straffbar gärning att försumma att anteckna åldersgränserna.
Vid sidan av åldersgränserna är beskriv- ningarna av innehållet i program som sänds i televisionen eller sprids på annat sätt en syn- nerligen viktig konsumentinformation för personer som har att göra med barn och unga, särskilt för vårdnadshavarna. Detta slags konsumentinformation kan också göras med bildsymboler som utvecklas och inarbe- tas i syfte att de ska gälla hela bildprogram- utbudet.
Enligt vad som föreslås kan Statens film- granskningsbyrå förordna att ett program som är beställ-TV eller upptagning och befri- at från förhandsgranskning dock granskas.
En uttrycklig hänvisning om rätten att grans- ka program fogas till det nya 4 b § 1 mom.
Bildprogram som är avsedda för äldre än 15-åringar ska underkastas granskning vid Statens filmgranskningsbyrå där de förses med en åldersgräns som då bestämts. Enligt 3 § 2 mom. i bildprogramslagen kan den som sprider beställ-TV hålla bildprogram till- gängliga för fullvuxna användare av tjänsten utan förhandsgranskning. Den som sprider tjänsterna ska dock på samma sätt som andra distributörer av bildprogram sköta om att bildprogrammen och programinnehållet hålls tillgängligt endast för fullvuxna användare.
Den som sprider tjänsterna ska ta i bruk exi- sterande teknik som förhindrar att minderåri- ga får tillträde till innehåll som är skadliga för barn. Det anges i 17 kap. 18 b § i straffla- gen att olaglig visning eller spridning av bildprogram bland minderåriga är en straff- bar gärning.
Med nuförtiden tillgänglig teknik kan bar- nens tillträde till för minderåriga förbjudet innehåll mest heltäckande förhindras så att deras tillträde till materialet begränsas med
lösenord eller autenticering av användaren.
Vid kommunikationsministeriet bereds för närvarande en proposition till lag om stark autentisering och elektroniska signaturer. För autenticeringen av en person finns flera tek- niska lösningar, till exempel koder som vid bankärenden. Det krävs av dem som erbjuder tjänsterna att de tar i bruk metoder och tek- niska lösningar som innebär en tryggare me- diemiljö för barn och unga och förhindrar barns tillträde till skadliga innehåll. Sådana lösningar, de kan till exempel grunda sig på autenticering eller registrering av använda- ren, innebär en avsevärt tryggare mediemiljö för barn.
Ett annat sätt att förhindra att personer får tillgång till sådant material som inte är avsett för dem är att material som sprids på beställ- ning tekniskt förmedlas i en sådan form att bara verifierade mottagare får se och höra det. Den viktigaste metoden av det här slaget är hemlighållande (kodning, kryptering).
Mottagarna använder ett dataprogram eller ett annat medel för att häva krypteringen.
En tredje metod är att materialet filtreras.
Det finns flera filtreringsmetoder. En del grundar sig på kataloger över sidor till vilka tillträdet förhindras. Andra lösningar är att det bestäms vilka sidor användaren får besö- ka. Det finns dessutom system som analyse- rar nätsidornas material eller det material som förmedlas via nätförbindelser och som hindrar tillträdet till material enligt vissa fast- ställda kriterier.
Eftersom personer i alla åldrar nuförtiden använder mobiltelefoner bör beställ-TV- tjänsterna organiseras så att de inte fritt kan beställas i ett textmeddelande från en mobil- telefon.
Alla metoder att förhindra tillträdet och tillgången utvecklas i snabb takt och nya spärr- och filtreringstjänster kommer ut på marknaden. Filtreringsmetoderna har kritise- rats för att vissa av dem också filtrerar annat än det de är avsedda för. Också i det avseen- det blir tekniken bättre.
Det kan tilläggas att det är mycket viktigt att TV-bolagen i bedömningen av program innehållet ser till att upprätthålla och utveck- la sakkunskapen hos sin expertis. Kriterierna för bedömningen bör utvecklas genom sam- arbete mellan branschens aktörer samt Sta-
tens filmgranskningsbyrå och Kommunika- tionsverket. Utvecklingen ska omfatta ut- bildning för bedömarna. Sålunda garanteras dels att de kriterer som TV-bolagen iakttar är enhetliga, dels att kriterierna samtidigt är ne- utrala inom medierna och dessutom i vidare mening inom hela mediebranschen sam- stämminga med bedömningspraxis.
Det är viktigt att följa upp och utvärdera allmänhetens och aktiva medborgares syn- punkter som en bidragande faktor mot ökad självreglering.
Det är dock hemmen och föräldrarna samt andra vårdnadshavare som bär det största an- svaret i samhället för att barnen och de unga använder medierna på ett tryggt sätt. Möjlig- heterna för hemmen och vårdnadshavarna att ta detta ansvar ska stödas. Viktigt i detta av- seende är att det finns tillgång till informa- tion och rådgivning om mediernas påverkan och agerande. På det sättet kan föräldrarnas färdigheter förbättras att klara av sin fostran.
Efter den nu föreslagna lagändringen upp- fyller bestämmelserna i bildprogramslagen också kraven i artikel 3 h i direktivet om au- diovisuella medietjänster. Enligt direktivets bestämmelser ska medlemsstaterna se till att audiovisuella medietjänster som beställs och som allvarligt kan störa den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga endast erbjudas på ett sådant sätt att minder- åriga normalt inte hör eller ser dem.
4 b §. Tagande till granskning av ett bild- program som är befriat från granskning. Det föreslås att en ny 4 b § fogas till lagen med en bestämmelse om tagande till granskning av ett bildprogram som är befriat från granskning. Enligt 1 mom. kan gransknings- myndigheten förordna att ett bildprogram som är befriat från granskning och som finns som beställ-TV eller sprids som upptagning granskas. Till övriga delar motsvarar den nya paragrafen sakinnehållet i den nuvarande 4 § 3 och 4 mom.
5 §. Bildprogram som på basis av förevis- ningsarrangörens verksamhet är befriade från granskning. Paragrafens hänvisning kor- rigeras på grund av att nya paragrafer tillfo- gats. Finlands filmarkiv ändrades vid ingång- en av 2008 till Nationella audiovisuella arki- vet. Bestämmelsen korrigeras enligt ändring- en.
12 §. Anteckningar. Enligt propositionen ska de som sprider bildprogram som befrias från förhandsgranskning i fortsättningen själ- va sätta den rekommenderade åldersgränsen för programmen. Enligt en ny 4 a § ska ett bildprogram som är befriat från förhands- granskning förses med en anteckning om den rekommenderade åldersgränsen, vilket om- nämnande fogats till 12 § 1 mom. 7 punkten i lagen.
18 §. Sökande av ändring i gransknings- myndighetens beslut. Bestämmelser om de avgifter som tas ut för granskningsmyndighe- tens eller statens filmnämnds beslut och ock- så för ett ändringssökande finns i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992).
Eftersom detta anges i 21 § 1 mom. kan hän- visningen strykas ur 18 § 2 mom. Däremot föreslås i 2 mom. en bestämmelse om över- klagande av tillsynsavgiften för spridning av bildprogram enligt 21 §.
21 §. Avgifter. I paragrafen bestäms om vilka avgifter som ska tas ut enligt beslut av granskningsmyndigheten. Enligt 1 mom. om- fattas avgifterna av lagen om grunderna för avgifter till staten. Ett nytt 2 mom. fogas till paragrafen med bestämmelse om en tillsyns- avgift för spridning av bildprogram. Efter- som granskningsmyndigheten avstår från att förhandsgranska bestämda bildprogram flyt- tas tyngdpunkten allt mer på den tillsyn som sker efteråt. Statens filmgranskningsbyrå för även ett register över bildprogrammen enligt 15 § i lagen.
Det föreslås att kostnader för dessa presta- tioner täcks i form av en tillsynsavgift för spridning av bildprogram. Avgiften täcker de kostnader som Statens filmgranskningsbyrå har för skötseln av de lagstadgade uppgifter- na.
21 a §. Skyldighet att betala en tillsynsav- gift. Det föreslås att en ny 21 a § fogas till la- gen med bestämmelse om betalningsskyldig- het. Den som sprider beställ-TV eller upp- tagningar av bildprogram och erbjuder all- mänheten bildprogram som enligt 4 a § är be- friade från tillsyn eller för vilka som ålders- gräns satts 18 år i samband med den anmälan som avses i 11 §, är skyldig att betala en till- synsavgift för spridning av bildprogram. En- ligt den nya bestämmelsen kan avgiften ut- sträckas till att gälla också sådana program
som tillverkaren eller importören av pro- grammet och i sista hand distributören enligt 11 § anmält och försett med åldersgränsen 18 år. Samma behov att följa upp det program- utbud som sprids och att övervaka markna- den finns för dessa program som för program som i propositionen föreslås bli befriade från förhandsgranskning.
Tillsynen efteråt enligt 14 a § i bildpro- gramslagen som trädde i kraft vid ingången av 2007 har gett Statens filmgranskningsbyrå tilläggsarbete också när det gäller bildpro- gram med en anteckning om 18 års ålders- gräns. Genom att bestämma en tillsynsavgift att tas ut av distributörerna av dessa bildpro- gram eftersträvas en minskning av fall där 18 års åldersgräns antecknas på bildprogrammen för att undvika kontrollavgiften trots att pro- grammen är lämpliga för barn så att yttrande- friheten för de minderåriga begränsas i onö- dan.
Enligt den föreslagna paragrafens 2 mom.
är distributören av beställ-TV eller upptag- ningar av bildprogram skyldig att betala en årlig avgift för avgiftsperioden som är ett ka- lenderår. Skyldigheten att betala avgiften börjar det kalenderår då verksamheten som förpliktigar till tillsynsavgift upptas. Till- synsavgiften återbetalas inte trots att utöva- ren av verksamheten lägger ned sin verksam- het under kalenderåret.
21 b §. Tillsynsavgiftens storlek. En ny 21 b § föreslås i lagen med bestämmelser om tillsynsavgiftens storlek. En tillsynsavgift per bolag bestäms som en fast årlig avgift för program som befrias från granskning och sprids som upptagningar och beställ-TV. Den årliga tillsynsavgiften för beställ-TV-tjänster och upptagningar föreslås vara 800 euro.
Avgiften är densamma oberoende av antalet program som sprids av de olika bolagen.
Statens filmgranskningsbyrå övervakar det programutbud som ska granskas och förord- nar granskning av program om det finns skäl att misstänka att ett bildprogram innehåller stoff som på ett sätt som avses i denna lag är ägnat att inverka skadligt på barns utveck- ling. När det från förhandsgranskning befria- de programutbudet utvidgas sätts behovsfo- kus mer än hittills på övervakning av mark- naden för spridning av bildprogram.
Med stöd av 4 b § bildprogramslagen tas en normal tillsynsavgift för tillsynen av bildpro- gram som undergår granskning. Kopia på bildprogram som är försedda med anteck- ningen F 18 för åldersgränsen kan enligt la- gens 11 § vid behov begäras. Detta gäller i praktiken sådana bildprogram som misstänks innehålla ett lagstridigt innehåll, vars sprid- ning och visning är kriminaliserad i 17 kap.
17, 18 eller 18 a § i strafflagen.
21 c §. Påförande och uttagande av en till- synsavgift. Det föreslås att en ny 21 c § fogas till lagen med bestämmelser om påförande och uttagande av en tillsynsavgift för sprid- ning av bildprogram. Enligt 1 mom. föreslås att avgiften tas ut årligen i två poster. Det är skäligt för de betalningsskyldiga. Avgiften påförs av Statens filmgranskningsbyrå.
I det föreslagna 2 mom. finns en hänvis- ning till lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007). En tillsynsavgift för spridning av bildprogram uttas för Statens filmgranskningsbyrås tjänster, vilka räknas som offentligrättsliga prestationer. Avgiften kan därför tas ut i den ordning som är stadgat i lagen i fråga utan utslag eller beslut. I 11 § i lagen om grunderna för avgifter till staten finns en motsvarande hänvisning om sådana offentligrättsliga prestationer som avses i la- gen. I momentet föreslås också bestämmelser om dröjsmålsränta och en dröjsmålsavgift.
Bestämmelserna överensstämmer med 3 § i förordningen om grunderna för avgifter till staten (211/1992).
2 Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2009.
Tillsynsavgiften för 2009 skulle vara hälf- ten av den årliga tillsynsavgiften eller 400 euro.
3 Förhållande till grundlagen samt l a g s t i f t n i n g s o r d n i n g
3.1 Begränsningar i yttrandefriheten som är nödvändiga för att skydda barn
Enligt 12 § i grundlagen har var och en ytt- randefrihet. Till yttrandefriheten hör rätten att framföra, sprida och ta emot information,
åsikter och andra meddelanden utan att nå- gon i förväg hindrar detta. Närmare bestäm- melser om yttrandefriheten utfärdas genom lag. Bestämmelser om sådana begränsningar i fråga om bildprogram som är nödvändiga för att skydda barn kan utfärdas genom lag.
Barns rätt att ta emot meddelanden som ingår i bildprogrammen och som bedöms ha en skadlig inverkan på deras utveckling kan på detta sätt begränsas.
Det är fråga om ett särskilt begränsande ut- tryck i grundlagen, det så kallade specifice- rade lagförbehållet, vilket för att skydda bar- nen bemyndigar nödvändiga begränsningar i bildprogrammen genom lag. Avsikten med de specificerade lagförbehållen är enligt grundlagsutskottet att så exakt och noggrannt som möjligt bestämma den vanliga lagstifta- rens möjlighet att göra begränsningar så att det i grundlagstexterna inte ges ett öppnare bemyndigande för begränsning av de grund- läggande rättigheterna än vad som är nöd- vändigt (GrUB 25/1994 rd, s. 5).
Det föreslås att ingripandet i yttrandefrihe- ten minskas genom att förhandsgranskningen av i lagen särskilt angivna bildprogram slo- pas. Det är fråga om bildprogram som sprids till allmänheten som beställ-TV eller upptag- ningar och som inte är sådana program som enligt 19 § i lagen om televisions- och radio- verksamhet ska betraktas som skadliga för barns utveckling och sändas på en tid då barn i allmänhet inte ser televisionsprogram. TV- bolagen och andra distributörer av bildpro- gram ska meddela den rekommenderade ål- dersgränsen för ett sådant program i samband med sin anmälan till granskningsmyndighe- ten. Granskningsmyndigheten kan under de förutsättningar som anges i lag beordra att också sådana bildprogram granskas.
Vid sidan av lagstiftningen bör verkliga metoder att skydda barn från skadliga bild- program förbättras. Utbudet av beställ-TV bör ur barnskyddets synvinkel vidareutveck- las så att tillträde för minderåriga till pro- gram avsedda för vuxna hindras. TV-bolagen bör mer än hittills fästa uppmärksamhet vid innehållsbedömningen av bildprogrammen.
Hemmens och vårdnadshavarnas möjligheter att ansvara för barnens bruk av medier bör stödas. Åtgärderna är ägnade att förverkliga målet för barnskyddet i bildprogramslagen.
Den ändring som föreslås vidgar yttrande- friheten och beaktar de begränsningar som är nödvändiga för att skydda barnen.
3.2 Tillsynsavgift för spridning av bild- program
Det föreslås i 21 a § att av dem som visar och sprider bildprogram som är befriade från granskning uttas en tillsynsavgift för sprid- ning av bildprogram. Förslaget bör granskas enligt lagstiftningen om statliga skatter och avgifter i 81 § i grundlagen.
Om statsskatt bestäms enligt 81 § 1 mom. i grundlagen genom lag som innehåller be- stämmelser om grunderna för skattskyldighe- ten och skattens storlek samt om de skatt- skyldigas rättsskydd. Skattskyldighetens om- fattning skall entydigt framgå av skattelagen.
Bestämmelserna i lagen skall också vara ex- akta på ett sådant sätt att de tillämpande myndigheterna i sin prövning är bundna av dem när skatten fastställs. Bestämmelser om de allmänna grunderna för de statliga myn- digheternas tjänsteåtgärder, tjänster och av- gifter för den övriga verksamheten samt av- gifternas storlek utfärdas genom lag med stöd av 81 § 2 mom. i grundlagen.
Grundlagsutskottet har behandlat gräns- dragningen mellan skatter och avgifter åt- minstone i sitt utlåtande GrUU 66/2002 rd om järnvägslagen, i sitt utlåtande GrUU 67/2002 rd om finansinspektionen samt i ut- låtandena GrUU 61/2002 rd och GrUU 3/2003 rd som båda gällde kommunika- tionsmarknadslagen. Frågan har också be- handlats i grundlagsutskottets utlåtande GrUU 9/2004 rd om lagen om datasakydd vid elektronisk kommunikation.
Enligt grundlagsutskottets vedertagna tolk- ningspraxis är det utmärkande för avgifter att de utgör ersättningar eller vederlag för servi- ce som erbjuds av den offentliga makten. Öv- riga betalningar till staten är däremot i kon- stitutionellt hänseende i allmänhet skatter.
Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden skissat vissa villkor som bör uppfyllas för att en avgift i konstitutionellt hänseende är av- gift, inte skatt. De prestationer som betingar en avgift bör kunna specificeras. Om ett pen- ningbelopp tas ut allmänt för att finansiera en verksamhet är det konstitutionellt sett snarare
fråga om en skatt än en avgift. Även om för- utsättningen för penningprestationens karak- tär av avgift inte är full kostnadsmotsvarighet bör avgiftens storlek och grunderna för be- stämmande av den likväl bevara något slag av samband med de kostnader som föranleds av prestationen. Ju större skillnad det är mel- lan en avgift och kostnaderna för prestatio- nen, i synnerhet i samband med en offentlig- rättslig uppgift, desto närmare ligger det till hands att betrakta prestationen som en skatt.
Det kan också spela en viss roll om det är frivilligt eller obligatoriskt att ta emot presta- tionen. Det talar för skatt att det inte går att tacka nej till prestationer som måste betalas och betalningsskyldigheten direkt med stöd av lag gäller rättssubjekt som uppfyller vissa karakteristika.
Att en penningprestation eventuellt har ett begränsat användningsändamål har enligt grundlagsutskottets utlåtandepraxis ingen be- tydelse för bedömningen av prestationens konstitutionella karaktär.
Tillsynsavgiften för spridning av bildpro- gram bör bedömas i enlighet med de tre ovan nämnda kriterier som grundlagsutskottet uppställt.
För specificering av prestationer som mot- svarar avgiften kan saken bedömas som föl- jer. Med hjälp av tillsynsavgiften för sprid- ning av bildprogram täcks de kostnader som skötseln av vissa lagstadgade uppgifter med- för för Statens filmgranskningsbyrå, vilket ger fingervisningar om att tillsynsavgiften är en avgift av skattenatur.
Sambandet mellan grunderna för bestäm- mande avgiften och de kostnader som presta- tionen medför kan bedömas som följer. Det finns bara en avgiftsklass för tillsyn av sprid- ningen av bildprogram. Betalningsskyldighe- ten bestäms således enligt allmänna kriterier
utan att avgiftens storlek fästs specifikt vid någon prestation som distributören av bild- program tar emot. Betalningsskyldigheten kopplas allmänt till finansieringen av en viss verksamhet vid Statens filmgranskningsbyrå, och det är därmed inte fråga om ett vederlag som särskilt kunde specificeras genom en prestation av Statens filmgranskningsbyrå.
Utifrån en bedömning enligt detta kriterium bör tillsynsavgiften för spridning av bildpro- gram betraktas snarare som en skatt än som en avgift.
Till vilken del det är obligatoriskt att ta emot prestationen kan bedömas på följande sätt. Tillsynsavgiften för spridning av bild- program ska betalas om koncessionshavaren utövar ett visst slags verksamhet. Alla de som sprider beställ-TV och upptagningar och som avses i bestämmelsen är betalningsskyl- diga. Också utifrån en bedömning enligt det- ta kriterium bör tillsynsavgiften betraktas snarare som en skatt än som en avgift.
Eftersom tillsynsavgiften för spridning av bildprogram i konstitutionellt hänseende är en skatt, har avsikten varit att utforma den föreslagna bestämmelsen så att det av den framgår åtminstone grunderna för skattskyl- dighet och skattens storlek, de skattskyldigas rättsskydd och vilka de skattskyldiga är på det sätt som förutsätts i 81 § i grundlagen.
3.3 Bedömning av lagstiftningsordning- en
På de grunder som angetts ovan kan lagför- slagen behandlas i vanlig lagstiftningsord- ning.
Med stöd av vad som anförts ovan före- läggs Riksdagen följande lagförslag:
Lagförslag
Lag
om ändring av lagen om granskning av bildprogram I enlighet med riksdagens beslut
ändras i lagen av den 25 augusti 2000 om granskning av bildprogram (775/2000) 4 och 5 §, 12 § 1 mom. 7 punkten, 18 § 2 mom. samt 21 §, av dem 12 § 1 mom. 7 punkten sådan den ly- der i lag 1380/2006, och
fogas till lagen nya 4 a och 4 b § samt 21 a—21 c § som följer:
4 §
Bildprogram som på basis av tillverknings- syfte eller innehåll är befriade från
granskning
Vad som föreskrivs i 3 § gäller inte interak- tiva bildprogram.
Visnings- och spridningsbegränsningarna gäller inte heller bildprogram som
1) har framställts uteslutande för utbildning eller andra kulturrelaterade ändamål, veten- skaplig forskning eller fritidssysselsättning,
2) har framställts enbart för marknadsfö- ring, med undantag av marknadsföring av bildprogram till personer under 18 år,
3) uteslutande eller huvudsakligen innehål- ler musikframföranden eller återgivningar av kultur-, idrotts- eller motionsevenemang eller andaktsstunder eller andra likartade tillställ- ningar och evenemang,
4) enbart innehåller aktuellt nyhetsstoff, 5) innehåller för barn i alla åldrar lämpliga animations-, lek- och hobbyframställningar eller andra motsvarande framställningar, eller som
6) behandlar turism, miljö eller därmed jämförbara teman.
4 a §
Bildprogram som på basis av spridningssät- tet är befriade från granskning Ett bildprogram får visas i televisionssänd- ningar utan att det har granskats på förhand.
Bestämmelser om program som sänds i tele- vision finns i lagen om televisions- och ra- dioverksamhet (744/1998).
Ett bildprogram får som beställ-TV eller upptagning spridas bland allmänheten utan att ha förhandsgranskats om
1) det inte är ett program som avses i 19 § i lagen om televisions- och radioverksamhet och som ska betraktas som skadligt för barns utveckling och sändas på en tid då barn i allmänhet inte ser televisionsprogram, och
2) en utövare av televisionsverksamhet som har etablerat sig i Finland har program- met i sitt programutbud i enlighet med 5 och 6 § i lagen om televisions- och radioverk- samhet.
Den som sprider beställ-TV eller en upp- tagning ska meddela granskningsmyndighe- ten den rekommenderade åldersgränsen för programmet i samband med den anmälan som görs enligt 11 §.
4 b §
Granskning av ett bildprogram som är befriat från granskning
Granskningsmyndigheten kan förordna att ett bildprogram som avses i 4 och 4 a § ska granskas och ålägga programframställaren, importören eller den som visar eller sprider bildprogrammet att lämna in en kopia av pro- grammet till granskningsmyndigheten, om det finns skäl att misstänka att bildprogram- met innehåller stoff som på ett sätt som avses
i denna lag är ägnat att inverka skadligt på barns utveckling.
Granskningsmyndigheten ska förbjuda att ett bildprogram som förordnats för gransk- ning visas för eller sprids bland personer som är yngre än 18 år, om programmet inte enligt denna lag får godkännas för visning för och spridning bland dessa.
5 §
Bildprogram som på basis av förevisningsar- rangörens verksamhet är befriade från
granskning
Även andra bildprogram än sådana som av- ses i 4 och 4 a § får utan att ha granskats vi- sas för personer under 18 år inom verksam- heten vid universitet, yrkeshögskolor och andra läroanstalter som står under offentlig tillsyn, vid allmänna bibliotek samt vid Na- tionella audiovisuella arkivet liksom vid ve- tenskapliga kongresser eller kongresser som behandlar konstnärliga frågor samt vid ve- tenskapliga föreningars sammanträden och med dem jämförliga tillställningar.
12 § Anteckningar
På ett bildprogram som skall visas och spridas eller i samband med det skall göras en tydlig anteckning av vilken framgår
— — — — — — — — — — — — — — 7) den rekommenderade åldersgränsen för ett ogranskat interaktivt program samt för be- ställ-TV och upptagning enligt 4 a § 2 mom.
— — — — — — — — — — — — — — 18 §
Sökande av ändring i granskningsmyndighe- tens beslut
— — — — — — — — — — — — — — Ändring i granskningsmyndighetens beslut om tillsynsavgiften för spridning av bildpro- gram söks genom besvär på det sätt som an- ges i förvaltningsprocesslagen.
— — — — — — — — — — — — — —
21 § Avgifter
Bestämmelser om de avgifter som tas ut för granskningsmyndighetens och statens film- nämnds beslut enligt denna lag finns i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992).
För att täcka kostnaderna för tillsynen över spridningen av bildprogram tas det för Sta- tens filmgranskningsbyrå ut en tillsynsavgift för spridning av bildprogram.
21 a §
Skyldighet att betala tillsynsavgift Den som sprider beställ-TV eller upptag- ningar och till allmänheten erbjuder bildpro- gram som är befriade från granskning enligt 4 a §, eller för vilka fastställts en 18 års ål- dersgräns i samband med en anmälan enligt 11 §, är skyldiga att betala tillsynsavgift för spridning av bildprogram.
Skyldigheten att betala avgiften börjar det kalenderår då beställ-TV eller upptagningar- na sprids första gången. Tillsynsavgiften återbetalas inte trots att utövaren av verk- samheten lägger ned sin verksamhet under kalenderåret.
21 b §
Tillsynsavgiftens storlek
Den årliga tillsynsavgiften för spridning av bildprogram är 800 euro.
21 c §
Påförande och uttagande av tillsynsavgiften Tillsynsavgiften för spridningen av bild- program tas ut årligen i två poster. Avgiften påförs av Statens filmgranskningsbyrå.
Avgiften får indrivas utan dom eller utslag i den ordning som föreskrivs i lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007). Om avgiften inte betalas senast på förfallodagen, tas på det obetalda beloppet ut en årlig dröjsmålsränta enligt den räntefot
som avses i 4 § i räntelagen (633/1982). I stället för dröjsmålsränta kan myndigheten ta ut en dröjsmålsavgift om fem euro, om dröjs- målsräntan understiger detta belopp.
———
Denna lag träder i kraft den 20 . Tillsynsavgiften för 2009 är hälften av den avgift som avses i 21 b §.
—————
Helsingfors den 27 februari 2009
Republikens President
TARJA HALONEN
Kultur- och idrottsminister Stefan Wallin
Bilaga Parallelltext
Lag
om ändring av lagen om granskning av bildprogram I enlighet med riksdagens beslut
ändras i lagen av den 25 augusti 2000 om granskning av bildprogram (775/2000) 4 och 5 §, 12 § 1 mom. 7 punkten, 18 § 2 mom. samt 21 §, av dem 12 § 1 mom. 7 punkten sådan den lyder i lag 1380/2006, och
fogas till lagen nya 4 a och 4 b § samt 21 a—21 c § som följer:
Gällande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Bildprogram som är befriade från granskning
Vad som föreskrivs i 3 § gäller inte interak- tiva bildprogram.
Visnings- och spridningsbegränsningarna gäller inte heller bildprogram som
1) har framställts uteslutande för utbildning eller andra kulturrelaterade ändamål, veten- skaplig forskning eller fritidssysselsättning,
2) har framställts enbart för marknadsfö- ring, med undantag av marknadsföring av bildprogram till personer under 18 år,
3) uteslutande eller huvudsakligen innehål- ler musikframföranden eller återgivningar av kultur-, idrotts- eller motionsevenemang eller andaktsstunder eller andra likartade tillställ- ningar och evenemang,
4) enbart innehåller aktuellt nyhetsstoff, 5) innehåller för barn i alla åldrar lämpliga animations-, lek- och hobbyframställningar eller andra motsvarande framställningar, eller som
6) behandlar turism, miljö eller därmed jämförbara teman.
Granskningsmyndigheten kan dock förord- na att ett bildprogram som avses i 1 och 2 mom. skall granskas och ålägga program- framställaren, importören eller den som visar eller sprider bildprogrammet att lämna in en kopia av programmet till granskningsmyn- digheten, om det finns skäl att misstänka att
4 §
Bildprogram som på basis av tillverknings- syfte eller innehåll är befriade från
granskning
Vad som föreskrivs i 3 § gäller inte interak- tiva bildprogram.
Visnings- och spridningsbegränsningarna gäller inte heller bildprogram som
1) har framställts uteslutande för utbildning eller andra kulturrelaterade ändamål, veten- skaplig forskning eller fritidssysselsättning,
2) har framställts enbart för marknadsfö- ring, med undantag av marknadsföring av bildprogram till personer under 18 år,
3) uteslutande eller huvudsakligen innehål- ler musikframföranden eller återgivningar av kultur-, idrotts- eller motionsevenemang eller andaktsstunder eller andra likartade tillställ- ningar och evenemang,
4) enbart innehåller aktuellt nyhetsstoff, 5) innehåller för barn i alla åldrar lämpliga animations-, lek- och hobbyframställningar eller andra motsvarande framställningar, eller som
6) behandlar turism, miljö eller därmed jämförbara teman.
bildprogrammet innehåller stoff som på ett sätt som avses i denna lag är ägnat att inver- ka skadligt på barns utveckling.
Granskningsmyndigheten skall förbjuda att ett bildprogram som förordnats för gransk- ning visas för eller sprids bland personer som är yngre än 18 år, om programmet enligt be- stämmelserna i denna lag inte får godkännas för visning för och spridning bland dessa.
Ett bildprogram får visas i televisionssänd- ningar utan att det har granskats på förhand.
Bestämmelser om program som sänds i tele- vision finns i lagen om televisions- och ra- dioverksamhet (744/1998).
4 a §
Bildprogram som på basis av spridningssät- tet är befriade från granskning Ett bildprogram får visas i televisionssänd- ningar utan att det har granskats på förhand.
Bestämmelser om program som sänds i tele- vision finns i lagen om televisions- och ra- dioverksamhet (744/1998).
Ett bildprogram får som beställ-TV eller upptagning spridas bland allmänheten utan att ha förhandsgranskats om
1) det inte är ett program som avses i 19 § i lagen om televisions- och radioverksamhet och som ska betraktas som skadligt för barns utveckling och sändas på en tid då barn i allmänhet inte ser televisionsprogram, och
2) en utövare av televisionsverksamhet som har etablerat sig i Finland har programmet i sitt programutbud i enlighet med 5 och 6 § i lagen om televisions- och radioverksamhet.
Den som sprider beställ-TV eller en upp- tagning ska meddela granskningsmyndighe- ten den rekommenderade åldersgränsen för programmet i samband med den anmälan som görs enligt 11 §.
4 b §
Granskning av ett bildprogram som är befriat från granskning
Granskningsmyndigheten kan förordna att ett bildprogram som avses i 4 och 4 a § ska granskas och ålägga programframställaren, importören eller den som visar eller sprider bildprogrammet att lämna in en kopia av programmet till granskningsmyndigheten, om det finns skäl att misstänka att bildprogram-
met innehåller stoff som på ett sätt som avses i denna lag är ägnat att inverka skadligt på barns utveckling.
Granskningsmyndigheten ska förbjuda att ett bildprogram som förordnats för gransk- ning visas för eller sprids bland personer som är yngre än 18 år, om programmet inte enligt denna lag får godkännas för visning för och spridning bland dessa.
5 §
Bildprogram som med hänsyn till förevis- ningsarrangörens verksamhet är befriade
från granskning
Även andra bildprogram än sådana som av- ses i 4 § får utan att ha granskats visas för personer under 18 år inom verksamheten vid universitet, yrkeshögskolor och andra läroan- stalter som står under offentlig tillsyn, vid allmänna bibliotek samt vid Finlands filmar- kiv liksom vid vetenskapliga kongresser eller kongresser som behandlar konstnärliga frågor samt vid vetenskapliga föreningars samman- träden och med dem jämförliga tillställningar.
5 §
Bildprogram som på basis av förevisningsar- rangörens verksamhet är befriade från
granskning
Även andra bildprogram än sådana som av- ses i 4 och 4 a § får utan att ha granskats vi- sas för personer under 18 år inom verksam- heten vid universitet, yrkeshögskolor och andra läroanstalter som står under offentlig tillsyn, vid allmänna bibliotek samt vid Na- tionella audiovisuella arkivet liksom vid ve- tenskapliga kongresser eller kongresser som behandlar konstnärliga frågor samt vid veten- skapliga föreningars sammanträden och med dem jämförliga tillställningar.
12 § Anteckningar
På ett bildprogram som skall visas och spri- das eller i samband med det skall göras en tydlig anteckning av vilken framgår
— — — — — — — — — — — — — — 7) den rekommenderade åldersgränsen för ett ogranskat interaktivt program.
— — — — — — — — — — — — — —
12 § Anteckningar
På ett bildprogram som skall visas och spridas eller i samband med det skall göras en tydlig anteckning av vilken framgår
— — — — — — — — — — — — — — 7) den rekommenderade åldersgränsen för ett ogranskat interaktivt program samt för be- ställ-TV och upptagning enligt 4 a § 2 mom.
— — — — — — — — — — — — — —
18 §
Sökande av ändring i granskningsmyndighe- tens beslut
— — — — — — — — — — — — — — Ändring i avgifter för granskningsmyndig- hetens eller statens filmnämnds beslut söks på
18 §
Sökande av ändring i granskningsmyndighe- tens beslut
— — — — — — — — — — — — — — Ändring i granskningsmyndighetens beslut om tillsynsavgiften för spridning av bildpro-
det sätt som föreskrivs i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992).
— — — — — — — — — — — — — —
gram söks genom besvär på det sätt som an- ges i förvaltningsprocesslagen.
— — — — — — — — — — — — — —
21 § Avgifter
För granskningsmyndighetens och statens filmnämnds beslut enligt denna lag kan en avgift tas ut, vars storlek bestäms med iaktta- gande av lagen om grunderna för avgifter till staten och en förordning av undervisningsmi- nisteriet som utfärdas med stöd av den.
21 § Avgifter
Bestämmelser om de avgifter som tas ut för granskningsmyndighetens och statens film- nämnds beslut enligt denna lag finns i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992).
För att täcka kostnaderna för tillsynen över spridningen av bildprogram tas det för Sta- tens filmgranskningsbyrå ut en tillsynsavgift för spridning av bildprogram.
21 a §
Skyldighet att betala tillsynsavgift Den som sprider beställ-TV eller upptag- ningar och till allmänheten erbjuder bildpro- gram som är befriade från granskning enligt 4 a §, eller för vilka fastställts en 18 års ål- dersgräns i samband med en anmälan enligt 11 §, är skyldiga att betala tillsynsavgift för spridning av bildprogram.
Skyldigheten att betala avgiften börjar det kalenderår då beställ-TV eller upptagning- arna sprids första gången. Tillsynsavgiften återbetalas inte trots att utövaren av verk- samheten lägger ned sin verksamhet under kalenderåret.
21 b §
Tillsynsavgiftens storlek
Den årliga tillsynsavgiften för spridning av bildprogram är 800 euro.
21 c §
Påförande och uttagande av tillsynsavgiften Tillsynsavgiften för spridningen av bild- program tas ut årligen i två poster. Avgiften påförs av Statens filmgranskningsbyrå.
Avgiften får indrivas utan dom eller utslag i den ordning som föreskrivs i lagen om verk- ställighet av skatter och avgifter (706/2007).
Om avgiften inte betalas senast på förfallo- dagen, tas på det obetalda beloppet ut en år- lig dröjsmålsränta enligt den räntefot som avses i 4 § i räntelagen (633/1982). I stället för dröjsmålsränta kan myndigheten ta ut en dröjsmålsavgift om fem euro, om dröjsmåls- räntan understiger detta belopp.
———
Denna lag träder i kraft den 20 . Tillsynsavgiften för 2009 är hälften av den avgift som avses i 21 b §.
———
