©KARIN WILSTRAND, 2015 Examinator: Abdellah Abarkan

(1)

Karin Wilstrand, Kandidatarbete 15 hp, Fysisk planering, Blekinge Tekniska Högskola, Karlskrona, 2015-12-12

Medborgardeltagande innan samråd?

En studie om medborgardeltagande i

översiktsplaneprocessen med fokus på dialogskedet

(2)

Titel: Medborgardeltagande innan samråd? En studie om medborgar- deltagande i översiktsplaneprocessen med fokus på dialogskedet KARIN WILSTRAND

©KARIN WILSTRAND, 2015 Examinator: Abdellah Abarkan

Handledare: Agneta Sundberg & Ulla Haglund Examensarbete 2015

15 högskolepoäng

Kandidatprogrammet för Fysisk Planering Institutionen för Fysisk planering

Blekinge Tekniska Högskola SE-371 79 Karlskrona Sverige

Samtliga kartor och bilder publiceras med tillstånd av upp- rättsinnehavaren.

Framsidan är ett foto omarbetad av författaren.

(3)

Förord

Denna studie är den avslutande delen av kandidatprogrammet Fysisk Planering vid Blekinge Tekniska Högskola. Studien genomfördes under hösten 2015 och omfattar 15 högskolepoäng.

Jag vill rikta ett stort tack till mina handledare Agneta Sundberg och Ulla Haglund för god vägledning och trevliga samtal. Tack även till tjänstemän på Umeå kommun som ställde upp på intervju och som bidrog med värdefull kunskap och material.

7LOO VLVW WDFN WLOO PLQ IDPLOM I|U DOOW VW|G RFK WDFN WLOO 6RÀH I|U GLQD NORND RFK

uppmuntrande ord.

Karin Wilstrand Karlskrona, 2015

(4)

Innehållsförteckning

1. Inledning 7

1.1 Frågeställning 7

1.2 Syfte 7

1.3 Avgränsning 8

1.4 Disposition 8

2. Metod 9

2.1 Fallstudie 9

2.2 Metoder 10

2.2.1 Intervju 10

2.2.2 Dokumentstudie 11

2.2.3 Kvalitativ innehållsanalys 11

2.3 Val av teori samt forsknings- och områdesöversikt 12 2.4 Val av empiriskt material 12

3. Teoretisk utgångspunkt 14

3.1 Demokratiteoretiskt perspektiv 14 3.1.1 Liberal demokrat 14 3.1.2 Deltagardemokrati 14 3.1.3 Deliberativ demokrati 15

3.2 Planeringsteoretiskt perspektiv 16 3.2.1 Rationell planering 16 3.2.2 Kommunikativ planering 16

3.2.3 Advokatplanering 17

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQGHWHRUHWLVNDXWJnQJVSXQNWHUQD

4. Områdesöversikt 18

4.1 Det kommunala planmonopolet 18 4.2 Översiktsplaneprocessen 18

4.3 Graden av delaktighet 20

4.3.1 Ladder of participation 20 4.3.2 Delaktighetstrappan 21

4.4 Medborgardeltagandets framväxt och utmaningar 22 4.4.1 En enklare plan- och bygglag? 23

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQRPUnGHV|YHUVLNWHQ

5. Forskningsöversikt 24

5.1 Planerarrollen, då och nu? 24

5.2 Vilken potential har medborgardeltagandet att fördjupa demokratin? 24

5.3 Vilka får komma till tals? 26

5.4 När bör medborgarna komma till tals? 27

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQIRUVNQLQJV|YHUVLNWHQ

6. Begreppslista 28

DEL I

DEL II

(5)

7. Fallstudie 30

7.1 Bakgrund 30

7.2 Uppstarten av arbetet med fördjupningen 31

7.2.1 Projektgruppen 32

7.3 Dialog i ett tidigt skede 32

7.3.1 Drop-in-möte 33

7.3.1.1 Annonsering 34

7.3.1.2 Metoder 34

7.3.2 Möte med tjejer från årskurs 9 35

7.3.3 Röbäcksdagarna 35

7.4 Generella frågor och svar 37

7.4.1 Syftet med medborgardeltagande 37

7.4.2 För- och nackdelarna med medborgardeltagande i ett tidigt skede 37

7.4.3 PBL:s reglering och Boverkets rekommendation 37

8. Analys och diskussion 39

8.1 Diskussion, mål och beslutsfattande 39 8.2 Enskilda och allmänna intressen 39

'HODNWLJKHWRFKLQÁ\WDQGH

8.4 Expertroll och tolkningsutrymme 41 8.5 Kommunikation och återkoppling 41 8.6 Representativitet 42

9. Slutsats 44

9.1 Vilken grad av delaktighet ges medborgarna möjlighet till i fallet med fördjupningen för Röbäck? 44

9.2 Vilka planeringsteorier och vilken demokratisyn avspeglas i fallet med fördjupningen för Röbäck? 45

9.3 Varför bör medborgardeltagande äga rum i ett tidigt skede i översiktsplaneprocessen? 48

Slutord 49 Referenser 50 Bilaga 53

DEL III

(6)

DEL I ^Inledning

och metod

(7)

1. Inledning

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen och som anger inriktning för långsiktig utveckling av den fysiska miljön. En översiktsplan är inte juridiskt bindande utan ska ge vägledning inför beslut om hur mark- och vattenområden ska användas samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras enligt 3 kap. 1-4 §§ plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Inom fysisk planering ÀQQVGHWODJVWDGJDGHNUDYSnVDPUnGPHGGHVRPNDQWlQNDVEOLYlVHQWOLJWEHU|UGDDYHWWEHVOXWYLONHW

gäller för såväl detaljplanering som för översiktsplanering. Berörda kan exempelvis vara boende i området där förändringen och planeringen är tänkt att ske. En av de lagar som innehåller krav på samråd med medborgare är PBL som trädde i kraft 1987. Almstriden i Kungsträdgården år 1971 är ett klassiskt exempel VRPYLVDUSnKXUPHGERUJDUHLQQDQ3%/VWLOONRPVWVNDSDGHHJHWLQÁ\WDQGHJHQRPRSLQLRQVELOGQLQJ

mot de stora stadsomvandlingsprojekten i Stockholm under 60- och 70-talet. PBL trädde i kraft som en UHVSRQVWLOOPRWU|UHOVHUQDRFKGlUHIWHUVNXOOHNRQÁLNWHURPPDUNDQYlQGQLQJO|VDVJHQRPGHPRNUDWLVND

IRUPHU3ODQSURFHVVHQVNXOOHGHPRNUDWLVHUDVJHQRPDWWVNDSDHWWVWlUNWPHGERUJDULQÁ\WDQGHRFKI|UD

besluten närmare de berörda. Ansvaret för planläggningen decentraliserades därmed från staten till NRPPXQHQRFKPHGERUJDUQDÀFNGnP|MOLJKHWDWWSnYHUNDSODQSURFHVVHQJHQRPDWWOlPQDV\QSXQNWHU

under samråd, utställning och vid eventuella överklagande.

Enligt PBL är det kommunens ansvar att informera och genomföra samråd med allmänheten men hur det ska gå till är inte reglerat enligt lag. Enligt PBL är syftet med samråd “[...]att få fram ett så bra EHVOXWVXQGHUODJVRPP|MOLJWRFKDWWJHP|MOLJKHWWLOOLQV\QRFKSnYHUNDQµ'HÀQLWLRQHQDYV\IWHWOlPQDU

tolkningsutrymme för kommunerna som själva bestämmer hur formen för samrådet ska se ut i det enskilda fallet. Vad menas exempelvis med ett bra beslutsunderlag och på vilket sätt kan medborgare JHVP|MOLJKHWWLOOLQV\QRFKSnYHUNDQ"8W|YHUVDPUnGRFKXWVWlOOQLQJÀQQVLQJHQODJUHJOHULQJJlOODQGH

dialoger. Däremot rekomenderar Boverket att dialog med medborgare eller andra aktörer bör påbörjas redan innan det lagreglerade samrådet i ett så kallat dialogskede. Det är då som behovet av idéer är VRPVW|UVWRFKGHWlUGnVRPGHWlQQXÀQQVP|MOLJKHWHUI|USnYHUNDQbUGDJHQVODJUHJOHULQJJlOODQGH

medborgardeltagande i planprocessen tillräcklig eller borde Boverkets rekommendation bli lag?

1.1 Syfte

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur en kommun i Sverige arbetar med medborgardeltagande under dialogskedet i översiktsplaneprocessen. Detta genom att att studera Umeå kommuns arbete med fördjupningen för Röbäck.

1.2 Frågeställningar

)|UDWWIn|NDGNXQVNDSRPEHW\GHOVHQDYPHGERUJDUGHOWDJDQGHLQRPI\VLVNSODQHULQJKDUHWWVSHFLÀNW

(8)

1.3 Avgränsning

Fallstudien har avgränsats till att studera hur Umeå kommun arbetar med att föra dialog med medborgare i ett tidigt skede av översiktsplaneprocessen. Detta innebär att fallstudien endast innehåller information VRPlUNRSSODWWLOOGHWVSHFLÀNDIDOOHWI\VLVNSODQHULQJRFKPHGERUJDUGHOWDJDQGH0HGWLGLJWVNHGHHOOHU

dialogskede menas planeringsprocessen fram till det lagstadgade samrådet. På grund av tidsramen har inte en mer omfattande studie kunnat genomföras.

1.4 Disposition

Frågeställning och syfte sätter ramarna för undersökningen. Teori, områdesöversikt och forskningsöversikt ligger till bakgrund för fallstudien och hur det empiriska materialet har analyserats och diskuterats.

Undersökningen avslutas med slutsatser som besvarar undersökningens frågeställning. Dispositionens XSSOlJJH[HPSOLÀHUDVLGLDJUDPPHWQHGDQ

Fig. 1. Disposition.

Forsknings- översikt Områdes-

översikt Teori

FRÅGESTÄLLNING & SYFTE

Analys &

Diskussion

Slutsats Slutsats Fallstudie

DEL I

DEL II

DEL III

(9)

2. Metod

I det här kapitlet kommer val av forskningsdesign och metoder att presenteras samt hur metoderna har används i uppsatsen och deras för- och nackdelar.

2.1 Fallstudie

En fallstudie är en forskningsdesign som ämnar belysa en generell frågeställning genom att koncentrera XQGHUV|NQLQJHQSnHWWHOOHUÁHUDVSHFLÀNDIDOO'HWKDQGODUDOOWVnRPDWWPHUGMXSJnHQGHRFKLGHWDOM

studera en process, förhållanden eller samband inom en viss undersökningsenhet. Motsatsen till fallstudie är masstudie. Genom att undersöka ett fall på djupet synliggörs faktorer som kanske annars inte hade blivit upptäckta. Det kan handla om sociala relationer och tendenser som påverkar varandra och som är sammanlänkande. På så sätt kan det givna fallets komplexitet redas ut. Fallstudien har ett värde i att inte endast ta reda på resultat utan också förklaringen till varför resultaten framkommer. Inom fallstudien WLOOnWV IRUVNDUHQ DQYlQGD ÁHU lQ HQ PHWRG RFK HQ UDG ROLND W\SHU DY GDWD 0HWRGHU RFK GDWD YlOMV XW

efter uppsatsens frågeställningar och syfte samt om de lämpar sig för att undersöka dess relationer och processer (Denscombe, 2009:59-61).

En nackdel med fallstudie som forskningsdesign är att dess generaliseringar har kommit att kritiserats för att vara snäva vilket kan vara bra för forskaren att uppmärksamma. Forskaren bör därför analysera om det undersökta fallet är unikt i sig eller om resultaten kan appliceras på fall av liknande karaktär. Det bör lYHQÀQQDVHQPHGYHWHQKHWRPDWWHQIDOOVWXGLHlYHQKDUNRPPLWDWWEHVN\OODVI|UDWWYDUDI|UIRNXVHUDG

SnNYDOLWDWLYGDWDRFKWRONDQGHPHWRGHULVWlOOHWI|UPlWEDUDUHVXOWDWRFKVWDWLVWLN9LGDUHÀQQVGHWlYHQ

svårigheter att tillhandahålla material, människor och miljöer vilket kräver god planering. Det är viktigt att val av fall är representativt och att resultaten av fallstudien inte bara representerar det unika fallet utan att det även diskuteras utifrån en generell nivå (Denscombe 2009:72).

När forskaren ska göra sitt val av fall bör det vara medvetet och inte slumpmässigt. Fallet ska ha XWPlUNDQGH NlQQHWHFNHQ VRP lU VLJQLÀNDWLYW I|U XSSVDWVHQV SUREOHPDWLN 'HQVFRPEH 'n

GHQQDXQGHUV|NQLQJlPQDUI|UVWnKXUHQYLVVSURFHVVVHUXWI|UHWWVSHFLÀNWIDOOI|UDWWVHGDQEHO\VD

det generella har fallstudie använts som forskningsdesign. Undersökningen har avgränsats till att endast EHU|UDHWWVSHFLÀNWIDOO9DOHWNRPDWWIDOODSn8PHnNRPPXQVI|UGMXSDGH|YHUVLNWVSODQI|URPUnGHW

Röbäck som vid denna tid är ett pågående och därför aktuellt planarbete. För att kunna skapa starka argument för resultatets generaliserbarhet hade det dock varit av intresse att undersöka ytterligare ett fall men med tanke på uppsatsens tidsramar skulle det bli en allt för stor uppgift. Anledningen till att MXVW|YHUVLNWVSODQHQI|U5|ElFNYDOGHVEHURUGHOYLVSnGHWJHRJUDÀVNDOlJHWDWWMDJVRPI|UIDWWDUHERUL

kommunen under uppsatsens tillkomst samt på grund av att den fördjupade översiktsplanen för Röbäck är ett pågående arbete under uppsatsens tidsram och som då bedöms ges möjlighet att intervjua berörda

(10)

2.2 Metoder

Metoder kan liknas vid ett mikroskop som forskaren använder för att skaffa en tydligare bild av saker RFKWLQJ9DUMHPHWRGKDUVLQVW\UNDRFKVYDJKHWYLONHWlUYLNWLJWDWWIRUVNDUHQKDULnWDQNH'HWÀQQV

ingen fulländad metod utan val av metod är en fråga om ”rätt sak på rätt plats” där metodvalet baseras på vad forskaren vill uppnå med sin undersökning och vad som lämpas sig bäst i praktiken. Genom att kombinera metoder kan deras svagheter och styrkor kompletteras av varandra (Denscombe, 2009:184).

'nXQGHUV|NQLQJHQEDVHUDVSnHQIDOOVWXGLHKDUÁHUDPHWRGHUI|ULQVDPODQGHRFKDQDO\VHULQJDYHPSLUL

använts. Metoder för att samla in data har varit dokumentstudie och intervju och för att analysera empirin har kvalitativ innehållsanalys använts. Forsknings- och områdesöversikten baseras på en dokumentstudie av aktuell forskning inom ämnet och vars redogörelse baseras på en kvalitativ analys.

2.2.1 Intervju

Att konversera är en naturlig del för människan, som ofta förknippas och likställs med en intervju. Att IRUVNDUHQÀQQHUGHWHQNHOWDWWNRQYHUVHUDLQQHElULQWHDWWHQLQWHUYMXlUOLNDRNRPSOLFHUDG,QWHUYMXHU

är i själva verket ingen enkel metod då det innebär dolda risker. Vill forskaren samla in lättare fakta kan istället frågeformulär lämpas bättre som metod men är syftet istället att få insikt i människors uppfattning, åsikter och erfarenhet utgör intervjuer en passande metod (Denscombe, 2009:232). För att kunna besvara undersökningens problemformulering och för att få fram data om översiktsplanearbetet för området Röbäck har två planerare och tjänstemän på Umeå kommun intervjuats. Tanken var från början att endast intervjua en tjänsteman och planerare men under intervjun kom det fram att personen inte varit delaktig i alla moment. Därför kom intervjun med ”informant 1” att kompletteras med några frågor till en annan tjänsteman och planerare, ”informant 2”. Val av intervju som metod baserades bland annat på att det bedömdes vara av vikt att fånga in intervjupersonens erfarenheter och åsikter för att i ett senare skede kunna besvara uppsatsens frågeställningar. Val av intervjuperson, informant 2, baserades på ett par kriterier: personen i fråga skulle vara planerare och anställd på kommunen samt ha arbetat med den fördjupade översiktsplanen för Röbäck och de dialoger som genomförts med allmänheten. Valet föll på en tjänsteman och planerare som arbetat med fördjupningen för Röbäck och som hållit i och planerat dialogskedet. Med hänsyn till intervjupersonernas anonymitet beskrivs deras bakgrund inte mer än att de arbetar på Umeå kommun med planering och att de har varit involverade i fördjupningen för Röbäck.

För att få ett bredare perspektiv och om ytterligare tid funnits till förfogande hade det även varit av intresse att intervjua medborgare som deltagit under dialogskedet.

,QWHUYMXQ PHG LQIRUPDQW EHVWRG DY VHPLVWUXNWXUHUDGH IUnJRU GlU LQWHUYMXSHUVRQHQ ÀFN P|MOLJKHW

att utveckla sina svar. Vid semistrukturerad intervju är frågorna ofta korta medan svaren blir längre.

Intervjufrågorna konstruerades utifrån studiens syfte och frågeställningar. Fördelen med semistrukturerade frågor är att faktamängden som samlas in troligtvis kan återspegla helheten och komplexiteten av intervjupersonens synpunkter vilket lämpar sig bra vid en kvalitativ analys (Denscombe, 2009:219- 222). Intervjun tog lite drygt 60 minuter och genomfördes på Umeå kommun. Intervjun spelades in med intervjupersonens godkännande och har sedan transkriberas. Det insamlade materialet har fått godkännandet att användas i undersökningen. Intervjun med informant 2 tog ungefär 15 minuter och baserades på frågor som informant 1 inte svarade på. Intervjun med informant 2 spelades inte in. Istället fördes noggranna anteckningar.

(11)

2.2.2 Dokumentstudie

Förutom insamling av material genom intervju med tjänsteman på Umeå kommun bedömdes det även relevant att använda dokumentstudie som metod. Tillsammans kan de olika metodernas insamlade data möjliggöra en djupare analys. Att använda mer än en metod kan bidra till en fullständig bild av undersökningen och lyfta fram olika perspektiv. Kombinationen av metoder utvecklar analysen då de samlar in material ”åt varandra” (Denscombe, 2009:153-154). Dokumentstudiens syfte är att ge en beskrivande bakgrund. Materialet till dokumentstudien har sammanställts efter ett systematiskt sökande inom undersökningens område. En dokumentstudie ger nämligen forskaren frihet att själv välja antal studier och litteratur som ska ingå. Den litteratur som ska ingå i undersökningen följer ett upptäcktsspår där forskaren är detektiven som letar efter ledtrådar (Denscombe, 2009:127). På likande sätt har sökning och urval av dokument genomförts.

Dokument kan vara skriftliga källor, visuella källor och ljud som på något sätt utgör en form av

”dokument” som ger undersökningen ett värde (Denscombe, 2009:295). Dokumentstudie har använts VRPPHWRGI|UDWWWDIUDPWHRULVDPWIRUVNQLQJVRFKRPUnGHV|YHUVLNWbYHQGHODUDYHPSLULQEHVWnU

av plandokument tillhörande den fördjupade översiktsplanen för Röbäck med syfte få fram relevant bakgrundsinformation till fallstudien och för att kunna kartlägga händelseutvecklingen. Forskaren ska inte acceptera sina källdokument och ta dem för givet utan att utvärdera om de är äkta, trovärdiga, UHSUHVHQWDWLYDRFKRPGHKDUHQW\GOLJLQQHE|UG)RUVNDUHQE|UGlUI|UUHÁHNWHUDYHPDYVlQGDUHQlUKXU

länge dokumentet har funnits och om de är granskade av experter. (Denscombe, 2009:302).

2.2.3 Kvalitativ innehållsanalys

Kortfattat är kvalitativ innehållsanalys en metod som går ut på att plocka fram det väsentliga innehållet LHQWH[WJHQRPQRJJUDQQOlVQLQJ0HUVSHFLÀNWXWJ|ULQQHKnOOVDQDO\VHQHQSURFHVVGlUGHWHPSLULVND

PDWHULDOHW LGHQWLÀHUDV NRGDV VDPW NDWHJRULVHUDV XWLIUnQ JUXQGOlJJDQGH WHPDQ HOOHU XWLIUnQ IUnJRU RFK

föreställningar. Genom att läsa en text upprepade gånger blir det då möjligt för forskaren att komma åt den information som eftersöks (Esaiasson, 2012:210). Innehållsanalysen avslöjar det relevanta i texten, de prioriteringar som skildras, de värderingar som framförs och hur idéer hänger ihop (Denscombe 2011:308).

Ofta är inte hela texten av betydande värde utan det kan snarare bestå av vissa delar som för forskaren anses vara extra intressanta. Valet mellan att använda en kvalitativ eller kvantitativ innehållsanalys bör utgå ifrån vad det är som forskaren letar efter. Styrkan med en kvalitativ innehållsanalys är att metoden NDQXSSPlUNVDPPDGHWHIWHUV|NWDlYHQRPLQQHKnOOHWLQWHH[SOLFLWÀQQVLWH[WHQPHGDQHQNYDQWLWDWLY

metod exempelvis baseras på hur många gånger ett visst begrepp eller ord används (Esaiasson, 2012:210).

(12)

insamlad data. Därmed bedömds en kvalitativ innehållsanalys vara lämplig som analysmetod. Kvalitativ innehållsanalys har tillämpats på teori, forsknings- och områdesöversikts samt intervju och dokument i studien.

Med utgångspunkt i den kvalitativa innehållsanalysen genomfördes en genomgång av samtliga dokument.

Först lästes de på ett övergripande plan för respektive fall för att sedan läsas på ett mer djupgående plan I|UDWWKLWWDYLNWLJDRFKYlVHQWOLJDGHODU(QOLJW(VDLDVVRQPÁNDQIRUVNDUHQDQWLQJHQKDHWW|SSHW

förhållningssätt vid inläsning av texterna där textens innehåll styr svaren. Ett annat sätt är att forskaren på förhand har bestämt svar och kategorier dit textmaterialet sorteras in. I den här undersökningen har begrepp från tre olika kapitel; teoretisk utgångspunkt, områdesöversikt och forskningsöversikt, LGHQWLÀHUDWV 8WLIUnQ GHWWD KDU HQ EHJUHSSVOLVWD WDJLWV IUDP YLOND OLJJHU WLOO JUXQG I|U DQDO\VHQ RFK

diskussionen av fallstudien. Begreppen har varit till hjälp vid insamling av empiri och förhoppningsvis kan de olika svaren utgöra lösningen på forskningsproblemet (Esaiasson, 2012:215).

2.3 Val av teori samt forsknings- och områdesöversikt

Forsknings- och områdesöversikten har valts utifrån dess relevans inom ramen för studiens frågeställningar och syfte. I teorin och forskningsöversikten presenteras verk från aktuella och inom området för fysisk planering kända forskare så som Abdul Khakee, Göran Cars, Moa Tunström. Birgitta Henecke, Jamil Khan, Anita Larsson och Anne Jalakas samt även Mikael Giljam.

Abdul Khakee är professor emeritus vid institutionen för planering och miljö vid Kungliga Tekniska Högskolan, KTH. Khakee forskar bland annat inom planeringsteori och kulturpolitik. Göran Cars är VDPKlOOVSODQHUDUHRFKNXOWXUJHRJUDI RFKSURIHVVRULVDPKlOOVSODQHULQJYLG.7+0RD7XQVWU|PlUÀO

GULNXOWXUJHRJUDÀOlUDUHRFKIRUVNDUHYLG$YGHOQLQJHQ8UEDQDRFK5HJLRQDOD6WXGLHU.7+%LUJLWWD

+HQHFNHlUÀOGULVRFLRORJL/7+-DPLO.KDQlUXQLYHUVLWHWVOHNWRUYLG0LOM|RFKHQHUJLV\VWHP/7+

Anita Larsson är docent i arkitektur. Anne Jalakas är journalist och Mikael Gilljam är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet.

Områdesöversikten baseras på dokument från myndigheter som exempelvis Boverket samt svensk lagstiftning och dokument inom ramen för fallstudien.

2.4 Val av empiriskt material

Förutom empiriskt material i form av resultatet från intervjun har vissa kompletteringar gjorts utifrån skriftliga dokument från Umeå kommun. Följande dokument har använts:

Fördjupning för Umeå: Umeås framtida tillväxtområde, (2011).

Dialogmöte om Röbäck: Övergripande planering, (2015).

Sammanställning dialogmöte Röbäck: tillhör översiktsplan Umeå kommun – fördjupning för Röbäck, (2015).

Samtliga dokument bedöms ha en hög trovärdighet, representativitet och äkthet (Denscombe 2009: 301- 302) då de är upprättade av kommunen och fanns tillgängliga på kommunens hemsida.

(13)

DEL II teoretisk utgångspunkt

samt områdes- och forskningsöversikt

(14)

3. Teoretisk utgångspunkt

I kapitlet behandlas arbetets teoretiska utgångspunkt där grundläggande antagande om demokrati och planering presenteras RFKGlUFHQWUDODEHJUHSSGHÀQLHUDV'HPRNUDWLWHRUHWLVNDRFKSODQHULQJVWHRUHWLVNDXWJnQJVSXQNWHUKDUYDOWVXWVRPUHOHYDQW

teori utifrån uppsatsens problemformulering och kommer tillsammans med områdes- och forskningsöversikten att användas VRPYHUNW\JYLGLQVDPOLQJDQDO\VRFKWRONQLQJDYIDOOVWXGLHQVHPSLUL.DSLWOHWDYVOXWDVPHGHWWDQWDOLGHQWLÀHUDGHEHJUHSS

som sedan ligger till grund för analys och diskussion av fallstudien.

3.1 Demokratiteoretiskt perspektiv

Det här avsnittet belyser demokratimodeller inom ramarna för den representativa demokratin. Det som skiljer dem åt är hur de ser på graden av utrymmet för medborgardeltagande. Redovisningen av teorierna utgår från Henecke och Khans (2002) teoriansats. Demokrati handlar om folkstyre där folkets vilja är rättesnöre, något som också kräver aktiva medborgare som är involverade i politiska processer. I Sverige har politiken en avgörande roll för byggandet av samhället där kommunerna har stor makt i jämförelse med andra länder. Samhället representeras av enskilda individer, politikerna, som med sin makt kan fatta beslut om att genomföra planeringsprojekt eller inte. Genom den representativa demokratin överlåter medborgarna rätten att fatta beslut till politikerna genom fria val. Hur själva relationen mellan väljare och politiska representanter ska se ut har diskuterats under den relativt korta tid som Sverige varit en representativ demokrati (Hartmann & Nolte, 2002:142).

3.1.1 Liberal demokrati

Henecke och Khan beskriver den liberala demokratimodellen som en modell med en rad olika varianter men som delar synen att individer deltar i den politiska processen för att främja sina egenintressen.

Demokratin handlar därför om att göra avvägningar om allas enskilda intressen inte är förenliga. Den politiska eliten konkurrerar om medborgarnas röster, samlar de enskilda intressena för att sedan ansvara för beslutsfattandet. Den elitdemokratiska och den pluralistiska modellen är två varianter inom den liberala demokratimodellen. Det elitdemokratiska idealet karaktäriserar inte ett direkt deltagande som önskvärt i processen då medborgaren anses vara oförmögen till ett sådant ansvarstagande. Medborgarnas deltagande begränsas därför till att välja politiska representanter. Under 50- och 60-talet i USA växte den pluralistiska demokratimodellen fram som till skillnad från den elitdemokratiska utgår från att makten VND YDUD NRQFHQWUHUDG WLOO ÁHU lQ GH SROLWLVND EHVOXWVIDWWDUQD 0HGERUJDUQD NDQ UHSUHVHQWHUDV JHQRP

intresseorganisationer som i sin tur fyller en demokratisk funktion då de påverkar beslutsfattarna. Inom den pluralistiska modellen ser därför förhandlingarna mellan beslutsfattarna och intresseorganisationerna som en viktig del i den politiska processen. Gemensamt för de liberala demokratimodellerna är att de delar synen att det är de folkvalda som tar besluten och att direktdemokrati inte är nödvändigt samt att den politiska processen ska vara öppen för insyn så att medborgare kan granska att de folkvalda tar sitt ansvar för den förda politiken. Diskussionerna som leder fram till de politiska besluten är inte ett centralt värde för de liberala demokratimodellerna då de utgår från att politikerna redan har bestämda mål och att diskussioner inte är ett medel för att nå konsensus (Henecke & Khan, 2002:11-12).

3.1.2 Deltagardemokrati

3UHFLVVRPGHOLEHUDODGHPRNUDWLPRGHOOHUQDÀQQVHQGHOYDULDQWHUlYHQLQRPGHOWDJDUGHPRNUDWLQ(QOLJW

Henecke och Khan (2002) är den variant som Demokratiutredningen tar upp, från 2001, extra intressant

(15)

att belysa. Där ses medborgardeltagande inom beslutsfattandet som något positivt då det utvecklar goda kvalitéer för människor. Det handlar om respekt, tolerans mot oliktänkande och viljan att skapa ett gott samhälle. Till skillnad från de liberala demokratimodellerna bör det inte vara en politisk elit som sköter beslutsfattandet, alla medborgare har den förmågan. Dock är det fortfarande den representativa GHPRNUDWLQ VRP lU NlUQDQ I|U PRGHOOHQ 0HGERUJDUQDV GHOWDJDQGH PnVWH OHGD WLOO LQÁ\WDQGH I|U DWW

PlQQLVNRU VND ÀQQD GHW O|QVDPW DWW DJHUD 'HW GHOWDJDUGHPRNUDWLVND LGHDOHW KDU LQJHW VYDU Sn KXU

relationen bör se ut mellan förtroendevalda och medborgare men att medborgardeltagandet måste öka.

,QRPGHOWDJDUGHPRNUDWLQXSSPlUNVDPPDVlYHQGHQSROLWLVNDRMlPOLNKHWVRPÀQQVL6YHULJHRFKDWWGHW

lUHQIDNWRUVRPSnYHUNDUJUDGHQDYLQÁ\WDQGH)|UDWWNYLQQRULQYDQGUDUHRFKOnJXWELOGDGHLQWHVNDKD

VlPUHP|MOLJKHWHUWLOOLQÁ\WDQGHYLOOGHOWDJDUGHPRNUDWLQDWWGHVRFLDODRFKHNRQRPLVNDRMlPOLNKHWHUQDVND

minska så pass att de inte påverkar den politiska jämlikheten. Politiker och tjänstemän bör vara demokratins väktare då de i egenskap av elit har ett politiskt ansvar. Till skillnad från de liberala demokratimodellerna anser deltagardemokratin att den politiska diskussionen är en viktig del som bör inkludera stora delar av befolkningen (Henecke & Khan, 2002:13-14).

3.1.3 Deliberativ demokrati

Deliberativa demokratimodeller har vuxit fram under det senaste decenniet vilka ofta har mycket gemensamt med de deltagardemokratiska. Båda modellerna karaktäriseras av att ett aktivt medborgardeltagande är viktigt och att alla människor ska få möjlighet att delta i den politiska processen. Det som enligt Henecke och Khan gör att de deliberativa demokratierna sticker ut är deras starka betoning på vikten av diskussion, ”deliberation”, som anses vara det demokratiska beslutsfattandets yttersta uttryck. Modellen KDUVLWWXUVSUXQJIUnQGHQW\VNDVRFLRORJHQRFKÀORVRIHQ-UJHQ+DEHUPDVWHRULHURPNRPPXQLNDWLYW

handlande där gemensamma beslut ska fattas genom en diskussion där de lämpligaste alternativen avgör.

Det är därmed även viktigt att alla har möjlighet att ge sig in i diskussionen med liknande förutsättningar, DWWEHVOXWHWVNDDFFHSWHUDVDYDOODRFKGlUPnOHWlUNRQVHQVXV'nGHWÀQQVULVNI|UPDQLSXODWLRQRFK

maktutövning måste det i högsta grad undvikas. För att kunna sträva efter att uppnå konsensus anses det inom de deliberativa demokratimodellerna att medborgarna måste bortse från sina egna intressen RFKLVWlOOHWVHWLOOYDGVRPlUElVWI|UGHWDOOPlQQDLQWUHVVHWbYHQRPNRQVHQVXVlUPnOHWYDU+DEHUPDQ

medveten om att det inte alltid var möjligt utan att det viktigaste är att deltagarna är överens om att beslutsprocessen varit rättvis och att det därför accepterar beslutet samt att alla som berörs av frågan ska ha haft möjlighet till deliberation. För att deliberation ska vara möjligt måste alla parter respektera varandra, lyssna på allas argument samt vara beredda att förändra sin egen ståndpunkt. I likhet med de liberativa modellerna och demokratimodellerna karaktäriseras även de deliberativa modellerna av majoritetsvotering som en nödvändig form (Henecke & Khan, 2002:14-16).

(16)

3.2 Planeringsteoretiskt perspektiv

För att studera utvecklingen av fysisk planering och för att skapa förståelse för historien bakom en planprocess kan planeringsteorier vara till stor hjälp (Nyström & Tonell, 2012:87). Inom planeringsdebatten har det hävdas att det har skett en antal paradigmatiska skiften. På 60-talet menar exempelvis Nigel Taylor att det första paradigmskiftet ägde rum och som då förändrade idén om planering som fysisk design där byggnader ritats på karta för att sedan byggas i en större skala. Idén som påstås vara revolutionerande blev, enligt Taylor, istället planering som ”rationell beslutsprocess” men som vid 80-talet kom att ifrågasättas. Sedan dess har den kommunikativa planeringen istället förespråkas (Strömgren, 2007:18).

Den akademiska planeringsdebattens antaganden om paradigm har dock kommit att kritiserats för att snarare handla om gradvisa förskjutningar samt att den rationella beslutsprocessen fortfarande lever kvar men med ett kommunikativt tänkande (Strömgren, 2007:20,62,225). Teorierna rationell-, kommunikativ- och advokatplanering representerar olika förhållningssätt till medborgardeltagande och dess utrymme i planprocessen inom ramen för representativ demokrati. Nedan följer en redogörelse av teorierna som utgår från Khakees (2000) samt Nyström och Tonells (2012) teoriansats.

3.2.1 Rationell planering

Nyström och Tonell beskriver rationalitet som ett begrepp som uppkom under upplysningstiden och som sedan dess har utvecklats genom Adam Smith och John Stuart Mills till att bli en viktig grund inom HNRQRPLVNWHRULELOGQLQJ5DWLRQDOLWHWVEHJUHSSHWVÀORVRÀVNDI|UNODULQJKDUNRPPLWDWWI|UPHGODVJHQRP

sociologi och Max Weber (Nyström & Tonell, 2012:90). Rationell planering har en stegvis och välordnad planeringsprocess där varje steg har en bestämd uppgift. Det är beslutsfattare som sätter upp målen och planerare eller andra experter som formulerar planerna. Rationell planering söker efter en fördelaktig kombination mellan måluppfyllelse och resursanvändning vilket förutsätter att målen är väl preciserade.

Khakee beskriver hur den rationella planeringen har kommit att kritiseras för att vara för svåruppnåelig GnGHWLQWHJnUDWWIRUPXOHUDHWWRSWLPDOWSURJUDPRFKDWWPnQJDPnOLQWHNDQGHÀQLHUDVNYDQWLWDWLYW'HW

rationella planeringstänkandet utgår från att beslut fattas på ett rationellt sätt (Khakee, 2000:25-26,28).

Rationalitet innebär alltså att det alternativ som bäst tillgodoser beslutsfattaren blir det alternativ som sedan väljs. Planeringsprocessen förbestämda mall innehåller olika steg som kan pågå parallellt. Som ett första steg formuleras målen. Därefter ska planeraren undersöka utvecklingsmöjligheterna där sedan valet av alternativ ska ske enligt objektiva kriterier. När alternativet är valt antas planen och genomförandet börjar. Inom den rationella planeringen erhålls erfarenheter från genomförandet då det kan vara till nytta vid andra projekt med syfte att planeringen successivt kan förbättras. Den rationella planeringen har även kommit att kritiseras för vara en planering med byråkratisk expertis (Nyström & Tonell, 2012:90-91,93).

3.2.2 Kommunikativ planering

Enligt Khakee (2000) har den kommunikativa planeringsteorin ett normativt syfte då den anger hur en samhällskritisk planering bör vara genom att förtydliga sambandet mellan problem och frågeställningar VRP SODQHUDUH VWlQGLJW DUEHWDU PHG 'HQ NRPPXQLNDWLYD SODQHULQJHQ VDPPDQÁlWDU QRUPDWLYD RFK

förklarande aspekter. Förståelse, legitimitet, sanningsenlighet och integritet är begrepp som kännetecknar kommunikativ planering. Det är viktigt att de som deltar i planeringsprocessen har förståelse för YDUDQGUDVnVLNWHURFKDWWGHYLVDUKlQV\QRFKXSSVNDWWQLQJDYYDUDQGUDVKDQGOLQJDU'HWVNDDOOWVnÀQQDV

XWU\PPHI|UGLVNXVVLRQHUGlUNRQÁLNWHUNDQLGHQWLÀHUDVRFKVHGDQO|VDV,HQGLVNXVVLRQlUGHWYLNWLJWDWW

samla alla typer av kunskaper och till skillnad från den rationella planeringen är inte den kommunikativa

(17)

planeringen målbaserad då de givna målen inte behöver följas på ett i förväg bestämt sätt. Det är bättre om processen accepteras av alla som är inblandade och som går att anpassas om så är nödvändigt. Syftet med kommunikativ planering är att alla medverkande ska vara samstämmiga vilket planeringsteorin också har kommit att kritiserats för då det anses vara ett för svåruppnåeligt mål (Khakee, 2000:34-35). Nyström RFK7RQHOOEHVNULYHUGHQNRPPXQLNDWLYDSODQHULQJHQPHGXWJnQJVSXQNWIUnQ-UJHQ+DEHUPDV

”The theory of communicative action”. Habermas ser kommunikationen som målet och för att det ska kunna ske en öppen diskussion måste hinder för kommunikation först avlägsnas (Nyström & Tonell, 2012:100-101).

3.2.3 Advokatplanering

Advokatplanering som ideal utgår från ett samhälle med resursstarka individer som kan påverka den offentliga sfären och politiska beslut och resurssvaga individer som behöver stöd för att få sina röster hörda. Enligt Khakee (2000) påpekade upphovsmannen till advokatplaneringen, Paul Davidoff, vikten av DWWLGHQWLÀHUDUHVXUVVYDJDJUXSSHURFKGHUDVLQWUHVVHQI|UDWWNXQQDI|UVHGHPPHGHQSODQHULQJVH[SHUW

som likt en advokat skulle tillvarata deras åsikter. Planerarna för sedan en dialog mellan varandra och GLVNXWHUDU GH ROLND JUXSSHUQDV LQWUHVVHQ $GYRNDWSODQHULQJ NDUDNWlULVHUDV DY DWW LQWH LGHQWLÀHUD HWW

unikt allmänintresse utan förespråkar istället en pluralistisk samhällsmodell där en länk skapas mellan deltagande demokrati och expertis. Företräder inte planeraren gruppers intressen skulle deras åsikter inte försvaras i planeringsprocessen vilket underlättar samhälleliga förändringar. Advokatplaneringen har dock kommit att kritiserats då ingen förklaring ges till hur planerarna ska kunna enas om en gemensam lösning (Khakee, 2000:27-28).

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQGHWHRUHWLVNDXWJnQJVSXQNWHUQD

)|OMDQGHEHJUHSSXWLIUnQGHWHRUHWLVNDXWJnQJVSXQNWHUQDKDULGHQWLÀHUDWVYLONDOLJJHUWLOOJUXQGI|UGHQ

begreppslista som formar analysen och diskussionen av fallstudien:

Diskussion Beslutsfattande Enskilda intressen Allmänna intressen Delaktighet

,QÁ\WDQGH Mål

(18)

4. Områdesöversikt

Kapitlet presenterar material som är kopplat till fysisk planering och medborgardialog, något som ligger till grund för förståelse av studiens problemområde. Det som presenteras är en systematisk redogörelse av översiktsplaneprocessen samt diskussion kring konsten att mäta delaktighet och medborgardeltagandets framväxt och utmaningar. Utifrån områdesöversikten har ett antal begrepp utkristalliserats som sedan ligger till grund för analys och diskussionen av fallstudien.

4.1 Det kommunala planmonopolet

Lagstiftningen som berör den fysiska planeringen och den byggda miljön har en lång historia. För lite drygt hundra år sedan hade kommunerna liten makt att påverka stadsbyggandet i Sverige men över tid har lagarna förändrats i takt med samhällsutvecklingen och att marken började ses som en handelsvara.

ÀFN6YHULJHVLQI|UVWDPRGHUQDE\JJODJVWLIWQLQJVRPNUlYGHDWWVWlGHUQDVNXOOHKDVWDGVSODQHURFK

byggnadsordningar. Syftet med lagen var bland annat att råda bot på de osanitära förhållandena och brandriskerna som rådde i städerna under den tiden. Det var inte förrän i slutet av andra världskriget som en mer offentlig kontroll av stadsbyggandet utvecklades med stöd av 1947 års byggnadslagstiftning.

.RPPXQHUQDÀFNGlUPHGVW|UUHPDNWGnGHNXQGHDQWDVWDGVSODQHUVRP|YHURUGQDGHP\QGLJKHWHULQWH

ÀFNDYYLNDLIUnQ*HQRPODJHQHWDEOHUDGHVGHWNRPPXQDODSODQPRQRSROHWRFKGHQRIIHQWOLJDNRQWUROOHQ

DQVnJVSnGHQWLGHQYDUDEHW\GHOVHIXOOI|UYlOIlUGVVDPKlOOHW%OFKHU0HGVW|GDYGHW

kommunala planmonopolet har nästan all ny bebyggelse sedan dess styrts genom politiska beslut. Genom .XQJO 0DMWV SURSRVLWLRQ QU nU ÀFN VDPKlOOHW lQQX PHU PDNW |YHU PDUNDQYlQGQLQJHQ Gn

huvudansvaret för planering skulle ligga hos kommunen vars viktigaste medel var en aktiv kommunal markpolitik planmonopolet. Det var alltså samhället som skulle bestämma över markanvändningen.

3n WDOHW QnGGH GHQ NRPPXQDOD PDNWHQ VLQ K|MGSXQNW L RFK PHG PLOMRQSURJUDPPHW %OFKHU

2006:144,146).

4.2 Översiktsplaneprocessen

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen och som ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Enligt plan- och bygglagen ska kommunfullmäktige minst en gång under varje mandatperiod pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till de krav som ställs i lagen. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande och det är därför inte möjligt att överklaga ett beslut om att anta en översiktsplan om det inte handlar om formella fel som har begåtts under planprocessen. Kommunen ska i en översiktsplan bland annat redovisa en bedömning av hur hänsyn till allmänna intressen ska tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 1-4 §§ PBL). Antagen översiktsplan fungerar sedan som ett vägledande dokument för kommunen vid beslut kring efterföljande planering som detaljplanering, bygglov och andra tillståndsprövningar (Boverket, 2014b). Nedan presenteras översiktsplaneprocessen med fokus på medborgardeltagandet.

Fig. 2. Planprocessen.

DIALOGSKEDE SAMRÅD UTSTÄLLNING

LAGA KRAFT

UPPDRAG ANTAGANDE

(19)

Dialogskede

Enligt Boverkets rekommendationer bör kommunen föra dialog med medborgare så tidigt som möjligt i planprocessen. Det är då som behovet av idéer är som störst RFKGHWlQQXÀQQVP|MOLJKHWDWWSnYHUND,GHWWLGLJDVNHGHWLSODQSURFHVVHQVRP

äger rum innan det lagstadgade samrådet, kallas för ”dialogskede”. Boverket ger lYHQUHNRPPHQGDWLRQHQDWWGLDORJVNHGHWNDQGHODVXSSLÁHUDVWHJRFKDWWGHWE|U

DQSDVVDVHIWHUGHQSODQHULQJVXSSJLIWVRPVNDO|VDV'HWÀQQVLQJHQODJUHJOHULQJ

gällande dialoger, utöver samrådet, utan detta är alltså endast rekommendationer (Boverket, 2014b)

Samråd

Enligt PBL ska kommunen samråda med länsstyrelsen, berörda kommuner, regionplaneorgan, kommunala organ i övrigt som ansvarar för regionalt tillväxt- arbetet, transportinfrastrukturplanering, andra myndigheter, sammanslutningar och kommunens medborgare. Detta gäller när kommunen upprättar ett SODQI|UVODJ HOOHU I|UVODJ WLOO lQGULQJ DY EHÀQWOLJ |YHUVLNWVSODQ , ODJWH[WHQ DQJHV

syftet med samrådet: “[...]att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.” (3 kap. 9§ PBL) Lagen reglerar inte hur formen för samrådet ska se ut eller hur samrådskretsen ska begränsas utan det är upp till kommunen att anpassa samrådet från fall till fall, exempelvis beroende på om det rör sig om en kommunomfattande översiktsplan eller en fördjupning.

Under samrådet ska kommunen presentera planförslaget, dess bakomliggande skäl, konsekvenser det planeringsunderlag som har betydelser utifrån ett nationellt, regionalt, mellankommunalt perspektiv. Resultatet av samrådet ska sedan redovisas i en samrådsgörelse omfattande inkomna synpunkter, muntliga och skriftliga, ska.

bYHQ GH V\QSXQNWHU VRP LQWH WLOOJRGRVHV L SODQI|UVODJHW PnVWH UHGRYLVDV VDPW

de skäl som ligger bakom att synpunkterna inte beaktades (3 kap. 9-11 §§ PBL).

Enligt Boverkets rekommendationer ska även de synpunkter som framkommer i andra forum såsom kommunens hemsida, sociala medier etcetera, också redovisas i samrådsredogörelsen (Boverket, 2014b).

Utställning

Efter samrådet och att planförslaget har reviderats ska det ställas ut och WLOOJlQJOLJJ|UDVI|UDOOPlQKHWHQ8WVWlOOQLQJHQVNDÀQQDVWLOOJlQJOLJXQGHUPLQVW

WYn PnQDGHU RFK RP EHKRY ÀQQV NDQ NRPPXQHQ I|UOlQJD XWVWlOOQLQJVWLGHQ

Innan utställningen ska kommunen kungöra detta på kommunens anslagstavla VDPWLRUWVWLGQLQJHQbYHQRPGHWLQWHDQJHVLODJVWLIWQLQJHQE|UlYHQNXQJ|UHOVH

DIAL OGSKEDE SAMRÅD U TS TÄ LLNING

UPPDRAG

(20)

Särskilt förfarande för vissa fördjupningar

En översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen eller genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. En ändring får redovisas med en annan detaljeringsgrad än översiktsplanen i övrigt. Planförslaget för en fördjupning kan istället för utställning endast kungöras på kommunens anslagstavla och införas i ortstidningen. Kommunen ska hålla förslaget och samrådsredogörelsen tillgängliga för granskning. Granskningstiden ska pågå under minst sex veckor (3 kap. 23-24 §§ PBL).

4.3 Graden av delaktighet

.

4.3.1 Ladder of participation

(WW YHUNW\J RFK HQ UHIHUHQV |YHU PHGERUJDUGHOWDJDQGHWV PDNW RFK LQÁ\WDQGH lU SODQHULQJVIRUVNDUHQ

Sherry Arnsteins ”ladder of participation” som togs fram under 1960-talet (Nyström & Tonell 2012:320-

6\IWHW PHG VWHJHQ lU DWW PlWD JUDGHQ DY GHOWDJDQGH JHQRP DWW XQGHUV|ND QLYnQ DY LQÁ\WDQGH

Arnstein menade att makten behövde omfördelas till de i samhället som saknade makt. Arnsteins stege består av åtta nivåer där de två stegen längst ner representerar ”manipulation” och “terapi”. Makten ökar ju högre upp på stegen som analysen klättrar vilket innebär att de två nivåerna längst ner illustrerar ett µLFNHGHOWDJDQGHµGHPHOOHUVWDDYHWW´V\PEROLVNWLQÁ\WDQGHµRFKGH|YHUVWDDYHWW´UHHOOWLQÁ\WDQGHµ

Enligt Arnstein har medborgare riktigt deltagande först vid det sjätte steget för det är då som medborgarna har makten att påverka beslutsfattandet (Arnstein, 1969:216-217).

Fig. 3. Arnsteins delaktighetsstege.

ŝƟǌĞŶŽŶƚƌŽů

ĞůĞŐĂƚĞĚWŽǁĞƌ WĂƌƚŶĞƌƐŚŝƉ

WůĂĐĂƟŽŶ

ŽŶƐƵůƚĂƟŽŶ /ŶĨŽƌŵĂƟŽŶ

dŚĞƌĂƉǇ DĂŶŝƉƵůĂƟŽŶ

ŝƟǌĞŶWŽǁĞƌ

EŽŶƉĂƌƟĐŝƉĂƟŽŶ dŽŬĞŶŝƐŵ

1 2 3 4 5 6 7 8

(21)

4.3.2 Delaktighetstrappan

6HGDQWDOHWRFK´/DGGHURI 3DUWLFLSDWLRQµKDUÁHUDPlWLQVWUXPHQWWDJLWVIUDPVRPE\JJHUSnVDPPD

grundidé. Många instrument påminner starkt om varandra, där endast vissa parametrar bytts ut mot snarlika.

Detta visar på en komplexitet inom området då det inte är helt enkelt att mäta medborgardelaktighet i dialogprocesser. Ett svenskt etablerat exempel på mätinstrument är Sveriges Kommuner och Landstings, 6./GHODNWLJKHWVWUDSSD6./EHGULYHUHWWRPIDWWDQGHDUEHWHLQRPUDPHQI|UÁHUWDOQlWYHUNGlUIRNXV

ligger på kunskaps- och erfarenhetsutbyte kring bland annat medborgardialog. SKL:s delaktighetstrappa ger en bild av olika nivåer av delaktighet i beslutsprocesser (Boverket, 2014a).

Fig. 4. SKL:s delaktighetstrappa.

Information

Med information menas att förse medborgarna med objektiv och lättillgänglig information. Syftet kan bland annat vara att förmedla kunskap om vad kommunen gör, beskriva kommunens värderingar eller förmedla kunskap.

Exempel: informationsmöten, trycksaker, använda hemsidan.

Konsultation

Konsultation, som är andra nivån i delaktighetstrappan, handlar om att få medborgarnas synpunkter och Information

Konsultation

Dialog

Inflytande

Medbeslutande

(22)

,QÁ\WDQGH

,QÁ\WDQGHEHVNULYHUQLYnQGlUPHGERUJDUQDXWLIUnQHWWW\GOLJWWHPDInUP|MOLJKHWDWWIRUWO|SDQGHYDUD

delaktiga under dialogprocessens gång.

Exempel: framtidsverkstad, Charette.

Medbeslutande

Den högsta nivån i delaktighetstrappan är medbeslutande, vilken utgår från att den representativa församlingen kan delegera beslutsfattandet till medborgarna, genom exempelvis nämnd eller styrelse.

Poängen är att partipolitiskt obundna beslut fattas av enskilda.

Exempel: lokala styrelser/nämnder, folkomröstningar.

4.4 Medborgardeltagandets framväxt och utmaningar

Debatten om medborgardialog härrör från den växande kritiken mot omvandlingen av stadskärnor och storskaliga byggprojekt som pågick under 60-talet. I protest gick medborgare samman i lokala aktionsgrupper och byalag för att ifrågasätta planeringens teknokrati och slutenhet (Henecke & Khan, 2002:6). Ett känt exempel på medborgarprotester under denna tid är Almstriden i Kungsträdgården 1971.

Stockholms stadsfullmäktige hade beslutat att göra plats för en ny tunnelbaneuppgång vilket krävde att tretton hundraåriga skogsalmar skulle fällas. Demonstrationerna mot fällningen kom att bli en symbol för GHQSULQFLSLHOODIUnJDQRPPHGERUJDUQDVUROOLGHQNRPPXQDODYHUNVDPKHWHQ3URWHVWHQÀFNVWRUPHGLDO

uppmärksamhet och resultatet blev att tunnelbaneuppgången förlades på annan plats och skogsalmarna ÀFNVWnNYDU

Innan införandet av den äldre plan- och bygglagen (1987:10) var medborgardeltagandet i den fysiska SODQHULQJVSURFHVVHQLGHWQlUPDVWHREHÀQWOLJWbOGUHSODQRFKE\JJODJHQVI|UHJnQJDUHGHQGnYDUDQGH

bygglagstiftningen grundade sig i ett elitdemokratiskt synsätt, där planering ansågs vara en angelägenhet för politiker och fackmän. Ett av syftena med den äldre plan- och bygglagen var just att demokratisera SODQHULQJVSURFHVVHQJHQRPHWW|NDWNUDYSnPHGERUJDULQÁ\WDQGH)|UKRSSQLQJHQYDUDWWNRQÁLNWHURP

markanvändning skulle kunna lösas genom demokratiska former. En betydande förändring som kom med den äldre plan- och bygglagens ikraftträdande var att medborgardeltagandet nu lagstadgades genom ett så kallat samråd (Henecke & Khan, 2002:6).

0HGERUJDULQÁ\WDQGHlUYLNWLJWI|UDWWI|UElWWUDXQGHUODJHWLQI|USODQEHVOXWRFKI|UDWWVNDSDGHPRNUDWLVN

förankring. Detta har genom åren påvisats i bland annat Bruntlandskommissionen, Agenda 21 och Habitatagendan. Arbetet mot en hållbar utveckling förutsätter delaktiga medborgare (Henecke & Khan, 2002:6). Fortfarande saknas dock, utöver samrådet, lagreglering om medborgardeltagandet i den fysiska planeringen. Ett exempel på konkret kritik som riktats mot den gällande lagstiftningen är att samrådet ofta kommer in alltför sent i planeringsprocessen, när möjligheten att påverka har begränsats (Stenberg, 2013:23).

(23)

4.4.1 En enklare plan- och bygglag?

I propositionen “En enklare plan- och bygglag” (2009/10:170) angav regeringen att det centrala med lagstiftningen gällande medborgardeltagande är att möjligheten till allmänhetens deltagande säkerställs i ett tidigt skede av planprocessen. PBL-kommittén hade uttryckt synpunkter på att processkraven för samrådet borde ändras i syfte att ge kommunerna större möjlighet att själva avgöra när och hur samrådet bör ske. Regeringen delade inte denna syn och menade att den typen av lagändring kunde uppfattas som en reducering av samrådskravet. Här poängterades särskilt vikten av bestämmelser som garanterar LQÁ\WDQGH PHGI|U DWW SODQI|UVODJHW I|UDQNUDV RFK L I|UOlQJQLQJHQ JHU SODQI|UVODJHW GHPRNUDWLVN

legitimitet. Lagstiftningen lämnar stort utrymme för kommuner att styra över dialogernas utformning, genom exempelvis sociala medier. Regeringen uttryckte sig positivt till att kommunerna utvecklar nya sätt att öka intresset för och delaktigheten i planprocessen, samtidigt som vikten av att bedriva processen så att även svaga befolkningsgrupper kommer till tals poängterades.

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQRPUnGHV|YHUVLNWHQ

)|OMDQGHEHJUHSSXWLIUnQRPUnGHV|YHUVLNWHQKDULGHQWLÀHUDWVYLONDOLJJHUWLOOJUXQGI|UGHQEHJUHSSVOLVWD

som formar analysen och diskussionen av fallstudien:

Allmänna intressen ,QÁ\WDQGH

Delaktighet

(24)

5. Forskningsöversikt

Kapitlet presenterar tidigare forskning, vilka är valda utifrån studiens problemområde, syfte och mål. Forskningsöversikten tydliggör bakgrund och förståelse av ämnet ”medborgardeltagande inom fysisk planering”. Utifrån forskningsöversikten har ett antal begrepp utkristalliserats som sedan ligger till grund för analys och diskussionen av fallstudien.

5.1 Planerarrollen, då och nu?

Planerarrollen har genomgått en stor förändring sedan 1900-talets första hälft. Från att planerarna ansetts vara autonoma experter till att i större utsträckning förväntas behärska kommunikativa kvaliteter.

Planerarna ska idag kunna kommunicera, samarbeta med olika kompetenser, leda en process, lyssna, dokumentera, sammanställa och presentera planer och förslag. Detta gäller inte minst under dialoger med allmänheten där planeraren även förväntas utföra allt på ett pedagogiskt sätt.

I avhandlingen ”På spaning efter den goda staden: om konstruktioner av ideal och problem i svensk stadsbyggnadsdiskussion” (2009) studerar Moa Tunström bland annat hur planerarens roll framställs genom att granska texter från tidskriften ”PLAN” och Boverket. Tunström beskriver den ”gamla” och rationella planeraren som en känslokall expert medan den ”nya” planeraren använder sig av samtalet som metod och som visar respekt och omtanke. Tunström beskriver att dagens planerare även framställs som OLNVWlOOGDPHGPHGERUJDUQDRFKDWWIRNXVOLJJHUSnDWWIUlPMDLQÁ\WDQGHJHQRPDOWHUQDWLYDPHWRGHUGlU

medborgarna får lust att delta. Trots detta menar Tunström att det inte är en ny planerarroll som har växt IUDPXWDQDWWGHQVQDUDUHlUHQPRGLÀHUDGYHUVLRQDYGHPµJDPODµ3ODQHUDUHQlUIRUWIDUDQGHHQH[SHUW

men som idag arbetar mer utifrån känslor och lyhördhet (Tunström 2009:130-133).

5.2 Vilken potential har medborgardeltagandet att fördjupa demokratin?

,µ0HGERUJDUGHOWDJDQGHLVDPKlOOVSODQHULQJHQµUHGRJ|U$EGXO.KDNHHDWWGHWÀQQVWYnVlWWDWW

förhålla sig till värdet av medborgardeltagande. Det ena förhållningssättet ser medborgarnas synpunkter som något som bidrar till att ge bättre beslutsunderlag och som legitimerar beslut genom att skapa förtroende bland medborgarna. Utifrån detta perspektiv blir medborgardeltagandet, enligt Khakee, ett symbolvärde. Det andra förhållningssättet är det medborgarna gör genom att se värdet av deltagandet i förhållande till hur stor nytta det bidrar till (Khakee, 2006:15).

Khakee blickar tillbaka och redogör för de förändringar som skett gällande medborgardeltagande i Sverige under 1900-talets andra hälft. Under 50- och 60-talet, välfärdssamhällets expansion, försvagades folkrörelsens makt medan statens roll förstärktes. Välfärdsstaten byggde på en samhällsplanering som endast ansågs vara en fråga för politiker och fackmän. Därmed, menar Khakee, förstärktes den representativa demokratin. Efter 70-talets proteströrelser infördes olika former av deltagande som exempelvis informationsmöten, studiecirklar och samråd. Trots detta var synen på medborgardeltagande fortfarande förhållandevis snäv. I och med att miljöproblemen uppmärksammandes under 90-talet och arbetet med agenda 21 kom medborgardeltagande att spela en viktig roll. Det resulterade i tillkomsten av miljöbalken och revideringen av plan- och bygglagen, vilka båda betonar värdet av medborgarnas deltagande (Khakee, 2006:18). Khakee blickar även framåt och gör ett försök att spegla det framtida medborgardeltagande genom tre olika scenarier. Ett av scenarierna, som Khakee bedömer som det mest optimistiska, är en individcentrad demokratimodell där den rationella planeringen har ersatts av en

(25)

kommunikativ eller deliberativ planering (Khakee, 2006:21).

Göran Cars, (2015) som under lång tid har studerat samrådsmöten och medborgardialoger, menar att samråd med allmänheten är en ”omhuldad princip och praxis i svenskt samhällsbyggande”. Att medborgarnas LQÁ\WDQGHELGUDUWLOODWWVWlUNDGHPRNUDWLQNDQGlUI|UVHVVRPHQPLVVYLVDQGHI|UYlQWQLQJ&DUVPHQDU

att det ofta beror på att dialogerna är undermåliga och genomförda på ett odemokratiskt sätt vilket i slutändan både leder till en långdragen process och ett sämre utfall. Cars anser att medborgardialoger kan spela en viktig roll inom samhällsplaneringen om de görs på ett sätt som speglar medborgarnas intressen snarare än särintressen. De demokratiska problem som brukar lyftas fram är det minskade förtroendet för politiker, det minskade antalet medlemmar i de politiska partierna och det sjunkande valdeltagandet. Medborgardialogen kan därför ses som en metod med potential att förstärka demokratin och medborgarandan. Cars menar att det inom debatten ofta hävdas att medborgarnas involverande kan minska risken för överklagande och fördröjningar i planprocessen. Det Cars bland annat studerat är om det verkligen fungerar så i praktiken. Innebär medborgardeltagande en förstärkt demokrati och en effektivare planprocess? I vissa fall fungerar det på detta sätt, menar Cars, men i andra fall kan det riskera att bli det omvända (Cars, 2015:135). Precis som Cars lyfter Nazem Tahvilzadeh (2013) fram DWW GHW EnGH ÀQQV I|UWMlQVWHU RFK IDURU I|UNQLSSDGH PHG PHGERUJDUGHOWDJDQGH 7DKYLO]DGHK PHQDU

att medborgardeltagandet har potential att fördjupa demokratin men att det inte kan ske under vilka omständigheter som helst. Intentionen med medborgardeltagande är att det ska fungera som en alternativ YlJI|ULQÁ\WDQGHPHGV\IWHDWWVWlUNDGHSROLWLVNDEHVOXWHQ7DKYLO]DGHKVHUXWLIUnQVLQIRUVNQLQJDWWGHW

ÀQQVHQRWDOLJPlQJGDYGLDORJLQLWLDWLYRFKDWWGHWlQQXlURNODUWKXUGHROLNDPHWRGHUQDSnYHUNDUGHW

SROLWLVNDEHVOXWVIDWWDQGHWbUPHGERUJDUGHOWDJDQGHWRW\GOLJWRUJDQLVHUDWNDQGHWXWJ|UDHQIDUDI|UEnGH

marginaliserade medborgare och den representativa demokratin då det bland annat bidrar till mindre transparenta planeringsprocesser (Tahvilzadeh 2013:118). Tahvilzadeh (2015) påtalar problematiken med att tjänstemän, som förvaltar dialogerna och som översätter åsikter till exempelvis samrådsredogörelser, hamnar i en maktposition där de får ett handlingsutrymme att tolka texterna. Att medborgare tycker till och lämnar in synpunkter är, enligt Tahvilzadeh, inte tillräckligt för att likställas med ett ökat politiskt LQÁ\WDQGH'HWOLJJHUVWRUWDQVYDUSnSODQHUDUHQDWWW\GOLJJ|UDSnYLONHWVlWWV\QSXQNWHUQDLVOXWlQGDQ

SnYHUNDUSODQI|UVODJHW'HWÀQQVGlUI|UHWWEHKRYDYDWWW\GOLJJ|UDKXUV\QSXQNWHUEHDNWDVVDPWDWWVH

till så att medborgarna får återkoppling under den pågående planeringsprocessen (Tahvilzadeh, 2015:40).

Cars poängterar att medborgardeltagande inte per automatik bidrar till positiva eller negativa konsekvenser.

Det som avgör huruvida medborgardeltagandet bidrar till en bred dialog eller om det är ett instrument för särintressen beror på hur kommunen organiserar medborgardeltagandet. Cars sammanfattar erfarenheterna från fallstudierna vid KTH med att särintresset ofta har tillgodosetts på bekostnad av allmänintresset.

Trots Cars kritik menar han att det inte är en tillräckligt stark anledning att avfärda medborgardialogen XWDQVQDUDUHWYlUWRP'HWÀQQVP\FNHWDWWYLQQDJHQRPDWWHQJDJHUDPHGERUJDUQDLVDPKlOOVSODQHULQJHQ

om medborgardialogerna är utformade på rätt sätt. Detta kan göras genom att implementera modeller

(26)

VDNQDUNXQVNDSLIUnJDQRPYDGHQGHOWDJDQGHLHQSODQSURFHVVIDNWLVNWNDQKDLQÁ\WDQGH|YHU'HWNDQL

VLQWXUOHGDWLOODWWGHOWDJDUHQ|YHUVNDWWDUP|MOLJKHWHQWLOOLQÁ\WDQGH|YHUSURFHVVHQRFKNlQQHUVLJµI|UG

bakom ljuset” (Cars, 2015:142).

bYHQ%LUJLWWD+HQHFNHRFK-DPLO.KDQGLVNXWHUDUPHGERUJDUGHOWDJDQGHWVSRWHQWLDODWWI|UVWlUND

den representativa demokratin. I deras avhandling ”Medborgardeltagande i den fysiska planeringen” påstår I|UIDWWDUQDDWWGHWNUlYVHQNRPPXQLNDWLRQVRPlUGXEEHOULNWDGI|UDWWGHWVNDNDOODVI|ULQÁ\WDQGH,VWlOOHW

för enkelriktad kommunikation, som exempelvis annonseringen, kan enkäter och intervjuer användas där planerare på ett aktivt sätt försöker fånga in medborgarnas synpunkter. Det krävs ett kontinuerligt arbetssätt med arbetsgrupper som arbetar under en längre tid än det som samrådet erbjuder. Henecke och Khan menar att större satsningar på medborgardeltagande ofta är en tillfällighet och att planerare tenderar att fortsätta att arbeta efter gamla metoder (Henecke & Khan, 2002:25).

5.3 Vilka får komma till tals?

Under samrådsmöten är det ofta en vit, föreningsaktiv, välutbildat och medelålders man med redan JRGD P|MOLJKHWHU DWW SnYHUND VRP ÀQQV UHSUHVHQWHUDG 'H VRP lU XQGHUUHSUHVHQWHUDGH RFK VRP

KDU PLQVW LQÁ\WDQGH lU GlUHPRW NYLQQRU LQYDQGUDUH RFK XQJD +HQHFNH .KDQ .KDNHH

(2000) argumenterar även för att grupper med särintressen tenderar att ta plats under möten. Det kan exempelvis vara naturskyddsföreningar eller hembygdsföreningar som bevakar egna intressen utan att se till allmänhetens bästa (Khakee, 2000:115-116). Utifrån Cars (2015) studier visar det sig att de valda formerna för medborgardialog ofta domineras av ”nej-sägar-grupper” och svenskfödda, högutbildade och skrivkunniga män över 55 år som ofta ser förändringar som något negativt. Uttrycket ”hälsan tiger still” tycks enligt Cars gälla inom stadsplanering då han sällan har stött på grupper som exempelvis hyllar NRPPXQDOUnGHWRFKGHQH[SORDWHULQJVRPI|UHVOnV&DUVPHQDUDWWµVDPWLGLJWVRPGHWVnOHGHVÀQQVU|VWHU

VRPK|UVK|JWÀQQVGHWU|VWHUVRPLQWHK|UVDOOVµRFKWDUXSSVRFLDOXWVDWWKHWVSUnNSUREOHPRFKOnJ

ålder som bidragande faktorer att inte bli lyssnad på trots att de berörs av planförslaget (Cars, 2015:139).

Enligt Mikael Giljam (2006) är den representativa demokratin beroende av både en väl fungerande medborgardialog och av expertkunskaper, framför allt när det handlar om frågor som berör samhällsplaneringen. Giljam lyfter också fram nackdelarna med medborgardeltagande och H[SHUWLQÁ\WDQGHW RFK PHQDU DWW GHW LQWH ÀQQV QnJUD IlUGLJD O|VQLQJDU 'LDORJHQ PHOODQ SROLWLNHU RFK

PHGERUJDUHVNXOOHGRFNPnEUDDYI|UlQGULQJ*LOMDPPHQDUDWWGHWÀQQVHWWEHKRYDYDWWNRPSOHWWHUD

med dialoger där förtroendevalda eller planerare inte i första hand får kontakt med ”nej-sägare” och de missnöjda som hörs, utan istället de medborgare som inte får lika mycket plats men som kan sitta inne på god information och som företräder en majoritet. Detta skulle kunna ske genom ett så kallat ”omvänt uppvaktningsförfarande” där förtroendevalda och planerare själva söker upp medborgare istället för att enbart komma i kontakt med de medborgare som själva tar kontakt och som ofta är missnöjda. Syftet med det omvända uppvaktningsförfarandet är att föra en dialog med den genomsnittliga medborgaren och bredda informationsunderlagen inför politiska beslut (Gilljam, 2006:34-35). Anita Larsson och Anne Jalakas (2015) hänvisar till PBL som hävdar att alla ska ha möjlighet att påverka och få uttrycka sina åsikter. På så sätt stärks medborgarnas engagemang och tillhörighet. Det är därför viktigt att planeraren är medveten om att medborgarna sitter inne på kunskap som är viktig för samhällsplaneringen. Larsson och Jalakas menar att det traditionella samrådet, enligt plan- och bygglagen, kan förbättras genom att försöka uppmärksamma kvinnor och andra underrepresenterade gruppers intressen och kunskaper (Larsson &

Jalakas, 2015:86-87).

(27)

5.4 När bör medborgarna komma till tals?

Enligt Cars (2015) är det problematiskt att PBL endast ger tyngdpunkt åt medborgardeltagandet i alldeles för sena skeden i form av samråd och utställning. Då har redan stora resurser investerats i projektet och utrymmet för att påverka är inte så stort. Istället för ett konstruktivt samtal uppstår en polariserad GHEDWWGlUVWDUNWRUJDQLVHUDGHVlULQWUHVVHQJHVSODWV(QOLJW&DUVÀQQVGHWGlUI|UVWDUNDVNlODWWLVWlOOHW

förlägga medborgardeltagandet till tidiga skeden av processen. Något som också behövs är att kommunen vågar tänka nytt. Till exempel måste kommunen tydligt formulera syftet med planförslaget och vilka UDPDUVRPÀQQV(QOLJW&DUVlUGLDORJHUDYW\SHQµKXUYLOOGXDWWVWDGVGHOHQ;VNDVHXWLIUDPWLGHQ"µ

förödande då det riskerar att leda till skendemokrati och dominans av särintressen. Detta betyder inte att kommunen ska sluta att driva medborgardialoger inom översiktlig planering. Ger kommunen tydliga ramar och restriktioner för dialogen kan skendemokratin och svekdebatten undvikas (Cars, 2015:141).

Enligt Larsson och Jalakas (2015) är det problematiskt med samrådet som enda källa för kunskap då det dessutom kommer in alldeles för sent i planprocessen. Istället borde samrådet ses som en station eller skede som stämmer av om tidigare samtal har fungerat och gett resultat (Larsson & Jalakas, 2015:87).

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQIRUVNQLQJV|YHUVLNWHQ

)|OMDQGHEHJUHSSXWLIUnQIRUVNQLQJV|YHUVLNWHQKDULGHQWLÀHUDWVYLONDOLJJHUWLOOJUXQGI|UGHQEHJUHSSVOLVWD

som formar analysen och diskussionen av fallstudien:

Expertroll

Tolkningsutrymme Kommunikation Återkoppling Allmänt intresse Enskilt intresse ,QÁ\WDQGH

(28)

6. Begreppslista

.DSLWOHWUHGRYLVDUEHJUHSSVRPKDULGHQWLÀHUDWVRFKVDPPDQIDWWDUNDSLWOHQWHRUHWLVNXWJnQJVSXQNWRPUnGHV|YHUVLNWRFK

forskningsöversikt. Begreppen har sammanställts i en begreppslista med ett antal frågor som sedan ligger till grund för analysen och diskussionen av fallstudien. Vissa begrepp har slagits ihop med andra då de genererar en liknande diskussion.

Diskussion, mål och beslutsfattande På vilket sätt nämns begreppet ”diskussion”?

bUPnOHWDWWQnNRQVHQVXV"

Ska beslutsprocessen anses vara rättvis?

bUGHWSROLWLNHUQDVRPVlWWHUXSSPnOHQRFKSODQHUDUQDVRPIRUPXOHUDUSODQHUQD"

Enskilda intressen och allmänna intressen Vilka intressen får plats i processen?

'HODNWLJKHWRFKLQÁ\WDQGH

Vilken typ av makt ges medborgarna i fallet med Röbäck?

Vilken makt genererar metoderna som användes?

Var på SKL:s delaktighetsstege hamnar medborgardialogen?

9DGlUI|URFKQDFNGHOHQPHGDWWJHPHGERUJDUQDLQÁ\WDQGHLHWWWLGLJWVNHGH"

Expertrollen och tolkningsutrymme bUSODQHUDUHQIRUWIDUDQGHH[SHUWHQ"

bUGHWSRVLWLYWHOOHUQHJDWLYWPHGWRONQLQJVXWU\PPH"

Kommunikation och återkoppling Vilken typ av kommunikation används?

Görs det någon form av återkoppling?

Representativitet

Finns det grupper som är underrepresenterade?

Finns det grupper som tar mer plats än andra?

9lOMVVSHFLÀNDPHWRGHUXWI|UDWWQnHQYLVVJUXSS"

(29)

©KARIN WILSTRAND, 2015 Examinator: Abdellah Abarkan

Medborgardeltagande innan samråd?

En studie om medborgardeltagande i

översiktsplaneprocessen med fokus på dialogskedet

Titel: Medborgardeltagande innan samråd? En studie om medborgar- deltagande i översiktsplaneprocessen med fokus på dialogskedet KARIN WILSTRAND

©KARIN WILSTRAND, 2015 Examinator: Abdellah Abarkan

Handledare: Agneta Sundberg & Ulla Haglund Examensarbete 2015

15 högskolepoäng

Kandidatprogrammet för Fysisk Planering Institutionen för Fysisk planering

Blekinge Tekniska Högskola SE-371 79 Karlskrona Sverige

Samtliga kartor och bilder publiceras med tillstånd av upp- rättsinnehavaren.

Framsidan är ett foto omarbetad av författaren.

Förord

Innehållsförteckning

1. Inledning 7

2. Metod 9

3. Teoretisk utgångspunkt 14

4. Områdesöversikt 18

5. Forskningsöversikt 24

6. Begreppslista 28

DEL I

DEL II

7. Fallstudie 30

8. Analys och diskussion 39

9. Slutsats 44

Slutord 49 Referenser 50 Bilaga 53

DEL III

DEL I Inledning

och metod

1. Inledning

1.1 Syfte

1.2 Frågeställningar

1.3 Avgränsning

1.4 Disposition

DEL I

DEL II

DEL III

2. Metod

2.1 Fallstudie

2.2 Metoder

2.2.1 Intervju

2.2.2 Dokumentstudie

2.2.3 Kvalitativ innehållsanalys

2.3 Val av teori samt forsknings- och områdesöversikt

2.4 Val av empiriskt material

DEL II teoretisk utgångspunkt

samt områdes- och forskningsöversikt

3. Teoretisk utgångspunkt

3.1 Demokratiteoretiskt perspektiv

3.1.1 Liberal demokrati

3.1.2 Deltagardemokrati

3.1.3 Deliberativ demokrati

3.2 Planeringsteoretiskt perspektiv

3.2.1 Rationell planering

3.2.2 Kommunikativ planering

3.2.3 Advokatplanering

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQGHWHRUHWLVNDXWJnQJVSXQNWHUQD

4. Områdesöversikt

4.1 Det kommunala planmonopolet

4.2 Översiktsplaneprocessen

DIAL OGSKEDE SAMRÅD U TS TÄ LLNING

UPPDRAG

4.3 Graden av delaktighet

4.3.1 Ladder of participation

4.3.2 Delaktighetstrappan

4.4 Medborgardeltagandets framväxt och utmaningar

4.4.1 En enklare plan- och bygglag?

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQRPUnGHV|YHUVLNWHQ

5. Forskningsöversikt

5.1 Planerarrollen, då och nu?

5.2 Vilken potential har medborgardeltagandet att fördjupa demokratin?

5.3 Vilka får komma till tals?

5.4 När bör medborgarna komma till tals?

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQIRUVNQLQJV|YHUVLNWHQ

6. Begreppslista

DEL III fallstudie, analys och

diskussion samt slutsats

DEL I ^Inledning

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQGHWHRUHWLVNDXWJnQJVSXQNWHUQD

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQRPUnGHV|YHUVLNWHQ

'HÀQLHUDGHEHJUHSSXWLIUnQIRUVNQLQJV|YHUVLNWHQ