Informationskampanjen Om krisen eller kriget kommer
- Upplysande eller uppmanande statlig styrning?
Agnes Eriksson
Statskunskap C, HT 2018 Uppsala universitet
Handledare: Thomas Persson Antal ord: 11 887 ord
Innehållsförteckning
1. Inledning – kommer krisen igen? _________________________________________ 1 Syfte och frågeställning _____________________________________________________ 3 2. Teori- och diskursanknytning ____________________________________________ 4 Tidigare forskning _________________________________________________________ 4 Informationspolitik ______________________________________________________ 6 Vad bör staten göra? _____________________________________________________ 8 Autonomiprincipen ______________________________________________________ 8 Kommunitära principen ___________________________________________________ 9 Analytiska modeller _______________________________________________________ 9 Statlig upplysning ______________________________________________________ 10 Statlig uppmaning ______________________________________________________ 10 Från teori till empiri – indikatorer ____________________________________________ 11 3. Metod och design ______________________________________________________ 14 Ansvariga aktörer ________________________________________________________ 14 Avgränsningar ___________________________________________________________ 14 Design _________________________________________________________________ 14 Metod _________________________________________________________________ 15 Kvalitativ textanalys ____________________________________________________ 15 Kvalitativa intervjuer ____________________________________________________ 16 Material ________________________________________________________________ 16 Källreflektion ___________________________________________________________ 16 4. Analys _______________________________________________________________ 18 Beredning ______________________________________________________________ 18 Beslut __________________________________________________________________ 24 Genomförande ___________________________________________________________ 27 5. Slutsatser ____________________________________________________________ 33 6. Referenslista __________________________________________________________ 35
1
1. Inledning – kommer krisen igen?
Under 1900-talet var Om kriget kommer Sveriges officiella handbok i överlevnad och informationsbroschyren skickades ut till allmänheten vid tre tillfällen. Första gången var 1943, mitt under andra världskriget. Tio år senare 1953 skickades den andra upplagan av Om kriget kommer ut som en följd av Koreakriget och Catalinaaffären i Sverige. År 1961 utkom den tredje upplagan som en konsekvens av den finska Notkrisen då Finland uppmanades att förlänga VSB- pakten, Vänskaps-, samarbets- och biståndspakten, med Sovjetunionen (Försvarsmakten, u.å.).
Informationsbroschyren har sitt ursprung i det svenska folkhemmet. Tankar och värderingar som då präglade det svenska samhället, exempelvis synen på samhället som ett tryggt familjekollektiv, återspeglas i broschyrerna. Den socialdemokratiska statsministern skulle ansvara för medborgarnas trygghet samtidigt som medborgarna visade stor tillit och tilltro till staten. Under kalla kriget präglades den svenska civilförsvarsupplysningen av idéer om folkfostran och folkbildning (Cronqvist, 2009, s. 193-194).
I februari 2017 beslutade regeringen att informationsbroschyren skulle skickas ut på nytt och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tilldelades ansvaret att sammanställa ett nationellt informationsmaterial i syfte att förbättra krisberedskapen i landet.
Mellan den 28 maj och 3 juni 2018 skickades därför en ny informationsbroschyr ut till 4,8 miljoner hushåll i Sverige. Den nya upplagan, nu under namnet Om krisen eller kriget kommer, skiljer sig från tidigare upplagor då den innehåller information om it-attacker, terrorism och extremt väder (MSB, 2018).
Informationskampanjen är ett exempel på informationspolitik, ett politiskt styrmedel, där staten sprider information till medborgarna för att upplysa och påverka dem. Statens uppgift och förhållande till medborgarna är en omdiskuterad fråga inom den politiska idéhistorien.
Hobbes rättfärdigade statens existens utifrån naturtillståndet och ett kontrakt mellan medborgarna. För att undvika ”allas krig mot alla” behövs en statsmakt som skyddar medborgarna och garanterar deras trygghet och säkerhet (Malnes & Midgaard, 2006, s. 91-93).
Individens frihet och rättigheter hör också till det politiska tänkandets kärnfrågor vilket Robert Nozick skrivit om utifrån två skilda perspektiv, liberalism och kommunitarism. När samhällsinstitutioner utformas ställs den individuella friheten mot gemensamma värderingar (Malnes & Midgaard, 2006, s. 267-273). Här uppkommer en autonomiproblematik där medborgaren som individ ställs mot medborgaren som en del av ett kollektiv.
2 Synen på hur staten bör förhålla sig till sina medborgare påverkar därmed hur vi ser på den moderna statens sätt att informera sina medborgare via informationspolitik (Kjellgren, 2002, s. 10). Det är möjligt att problematisera informationspolitiken och medborgarnas autonomi genom att diskutera hur stat och medborgare bör förhålla sig till varandra.
Informationsbroschyren kan uppfattas på olika vis beroende på hur medborgaren ser på staten.
Om krisen eller kriget kommer kan ses som ett hjälpmedel där staten förser medborgarna med information om krisberedskap och att broschyren på så sätt stärker medborgarnas autonomi. Ett motsatt perspektiv kan beskriva informationsbroschyren som ett exempel på att staten omyndigförklarar medborgarna och begränsar autonomin (Rothstein, 2002, s. 206).
Beslutet att skicka ut informationsbroschyren har väckt uppmärksamhet både i Sverige och utomlands. CNN och Financial Times har exempelvis rapporterat om utskicket (Jones, 2018). Distributionen av informationsbroschyren väcker också känslor hos medborgarna. Enligt Demoskops rapport ”Uppföljning av broschyren – Om krisen eller kriget kommer” känner majoriteten av medborgarna eget ansvar men en av fyra mottagare känner också oro (2018, s.
27). Vad är det då som gör att informationsbroschyren skickades ut till medborgarna igen?
Denna undersökning kommer därför studera motiven till varför broschyren skickats ut till medborgarna igen efter 57 år.
Informationsbroschyren Om krisen eller kriget kommer är ett fall av flera statliga informationskampanjer. En av de mest uppmärksammade kampanjerna genom historien är socialstyrelsens brödrekommendationer från 1970-talet då ett dagligt intag av 6-8 skivor bröd om dagen förespråkades (Kjellgren, 2002, s. 142). Informationsbroschyren som skickades ut inför EU-valet 1994 är ett annat exempel på en uppmärksammad statlig informationskampanj då broschyren kritiserades för att innehålla vinklad information (Kjellgren, 2002, s. 3).
Informationen i Om krisen eller kriget kommer berör krisberedskap men gemensamt för alla informationskampanjer är frågan om och i vilken utsträckning staten ska lägga sig i och påverka medborgarnas livsval. Det här fallet, informationskampanjen Om krisen eller kriget kommer, kan bidra med kunskap om varför staten informerar medborgarna och hur staten förhåller sig till autonomiproblematiken.
3
Syfte och frågeställning
Studiens övergripande syfte är att undersöka varför informationsbroschyren Om krisen eller kriget kommer har skickats ut till allmänheten igen. Uppsatsen ska därför undersöka vilka motiv som ansvariga aktörer anger som orsak till informationskampanjen och hur dessa motiv förhåller sig till statens roll och individens frihet. Ett vidare syfte blir därför att undersöka statens förhållande till medborgarna genom att studera en statlig informationskampanj.
Uppsatsen kommer att utgå från följande frågeställningar:
1. Hur motiveras utgivningen av Om krisen eller kriget kommer av ansvariga aktörer?
2. Hur förhåller sig motiven till informationspolitikens autonomiproblematik: är informationskampanjen i huvudsak ett exempel på statlig upplysning eller snarare statlig uppmaning?
4
2. Teori- och diskursanknytning
Informationsbroschyren Om krisen eller kriget kommer kan relateras till en rad olika forskningsområden, exempelvis riskanalys, katastrofberedskap och informationspolitik som denna uppsats valt att ta fasta på. Först presenteras en forskningsöversikt med olika spår inom forskningen om krisberedskap. Därefter, för att relatera informationsbroschyren till en bredare fråga om statlig styrning och statens förhållande till medborgarna, beskrivs informationspolitik.
Kapitlet avslutas med att undersökningens två analytiska modeller med tillhörande indikatorer presenteras.
Tidigare forskning
Ett spår inom tidigare forskning har varit att undersöka krisberedskap utifrån ett medborgarperspektiv. I artikeln ”Preparing for disaster: public attitudes and actions”
undersöker Larsson och Enander svenska invånares inställning till krisberedskap. Den främsta orsaken till att människor inte förbereder sig för en kris beror enligt studien på en osäkerhet om vad man ska förbereda sig inför (Larsson & Enander, 1997, s.14). Larsson och Enander menar att det är orealistiskt att förvänta sig stora förändringar gällande invånarnas beredskap av en informationskampanj eftersom det är det personliga engagemanget som är den avgörande faktorn. Vidare menar författarna att målgruppsanpassad information skulle vara effektivast vid en informationskampanj eftersom variabler som exempelvis kön och ålder påverkar individens beredskap (Larsson & Enander, 1997, s. 20).
Ett andra spår inom forskningen om krisberedskap berör samspelet mellan medborgare och myndigheter, vilket Enander (2011) diskuterar i artikeln ”Medborgare och myndigheter - samspelta i risk och kris?”. Enander menar att samspelet varit bristande vid kriser som Tjernobylolyckan 1986, Estoniakatastrofen 1994 och tsunamin 2004. I artikeln diskuteras därför samspelet mellan medborgare och beslutsfattare främst utifrån ett psykologiskt och empiriskt perspektiv (Enander, 2011, s. 157-158). Svininfluensan uppmärksammades 2009 och det fanns risk för en pandemi. Sverige beslutade därför att erbjuda alla medborgare vaccin och genom en informationskampanj uppmuntrades befolkningen att vaccinera sig. Av Sveriges befolkning valde cirka 60 procent att vaccinera sig, avgörande faktorer var om individen kände en risk att drabbas av sjukdomen, var orolig för sjukdomen samt hade förtroende för myndigheten. Tidigare forskning visar dessutom att vid otydliga hot, där individen har svårt att
5 göra en egen bedömning, har förtroendet för myndigheter en ökad betydelse (Enander, 2011, s.
163-164).
Ett tredje spår inom tidigare forskning handlar om hur kriser kan framställas på olika vis och vilka konsekvenser det kan få. Boin, Hart & McConnell (2009) beskriver i artikeln ”Crisis exploitation: political and policy impacts of framing contests” hur det är möjligt att framställa en kris på olika vis och vilka politiska effekter det kan få. Hur en kris framställs kan enligt författarna exempelvis påverka opinionen för ansvariga politiker, hur myndigheters agerade bedöms eller om krisen leder till ny lagstiftning (Boin, Hart & McConnell, 2009).
McClure, White & Sibley (2009) bidrar med en annan infallsvinkel gällande framing, i deras artikel ”Framing effects on preparation intentions: distinguishing actions and outcomes”
undersöks huruvida positiv eller negativ framing av beredskapsinformation ökar intentionen att förbereda sig inför en naturkatastrof, i denna artikel specifikt jordbävningar. Positiv framing handlar om att lyfta fram de positiva effekterna som en handling för med sig medan negativ framing påpekar de negativa konsekvenserna som kan ske om handlingen inte genomförs (McClure, White & Sibley, 2009, s. 187). Resultatet visar på att negativ framing av utfallet ger en större effekt än vid positiv framing av utfallet. Enligt studien reagerar människor mer på information som rör potentiella skador, detta bidrar till en höjd intention att förbättra beredskapen för jordbävningar. Resultatet stämmer överens med tidigare forskning om negativ framing som genomförts om träning och mammografi. Studiens resultat kan vara relevant för civilförsvaret för att främja krisberedskapen, informationen kommer troligen bli mer effektiv om fokus ligger på ”experiencing harm” snarare än positiva vinster eller enbart budskapet ”var förberedd” (McClure, White & Sibley, 2009, s. 196). Forskningen visar att hur en kris framställs kan ha betydelse och framingen kan vara omtvistad.
Ett spår inom komparativ forskning kopplar samman krisberedskap och information till medborgarna. ”Risk Communication: A Comparative Study of Eight EU Countries” av Danielsson et al., (2018) är en komparativ studie utförd på uppdrag av MSB för att bidra med kunskap om hur olika EU länder kommunicerar risker till sina medborgare. I rapporten jämförs länderna England, Estland, Finland, Frankrike, Cypern, Tyskland, Grekland och Sverige.
Urvalet representerar olika geografiska områden samt varierande förvaltningssystem. I studien framkommer att hemsidor är den vanligaste informationskanalen bland de länder som studerats.
(Danielsson et al., 2018, s. 48-49). Studiens resultat visar också på att informationen generellt riktar sig till människor som bor i städer och inte på landsbygden. De risker och hot som kommuniceras är i hög grad kontextualiserade, i Grekland och Cypern är det skogsbränder och
6 jordbävningar, i alla länder nämns bränder i hemmet, Cypern tar upp risken för krig, i England rapporteras om alla typer av faror medan Sverige och Tyskland lägger större fokus på konsekvenser än orsaker. Gemensamt för alla länders riskkommunikation är att tyngdpunkten ligger på vad invånarna ska ha hemma snarare än hur de ska agera. Finland skiljer sig dock en del från andra länder då de har ett solidaritetsmeddelande i sin 72 timmars kampanj.
Kampanjerna för att kommunicera risker syftar till att informera medborgarna i allmänhet och ofta specifikt särskilt sårbara grupper i samhället. Studien visar dock att tekniken som används, informationskanalerna för riskkommunikationen, inte är tillräcklig för att jämna ut strukturella skillnader (Danielsson et al., 2018, s. 53-54). Om vidare forskning skriver Danielsson et al., (2018) “Furthermore, there is a need for a better understanding of the motives behind the various approaches that different countries apply” (s. 54). Detta visar på denna undersöknings inomvetenskapliga relevans eftersom den behandlar motiven till varför informationsbroschyren skickats ut igen. Att staten informerar medborgarna och tillhandahåller information kan med andra ord beskrivas som informationspolitik. Vad detta innebär och vilken påverkan det kan ha för medborgarnas autonomi diskuteras nedan.
Informationspolitik
Informationsbroschyren Om krisen eller kriget kommer kan ur ett samhällsvetenskapligt perspektiv ses som ett exempel på statlig informationspolitik. I avhandlingen ”Staten som informatör eller propagandist?” diskuterar Kjellgren (2002) hur den svenska informationspolitiken har utvecklats från andra världskriget fram till 2000-talet. I avhandlingen resonerar Kjellgren över huruvida det är önskvärt att staten ska informera medborgarna samt vilken betydelse statssynen har för informationspolitiken.
Sedan efterkrigstiden har informationsverksamheten ökat i hela västvärlden, svenska invånare får ta emot information från departement, myndigheter och kommuner. Informationen kan syfta till att informera invånarna om den offentliga verksamheten eller förändra invånarnas uppfattning eller beteenden i en viss riktning. Kjellgren menar att detta är något som medborgarna sällan reflekterar över men ibland uppmärksammas och ifrågasätts specifika informationssatsningar (Kjellgren, 2002, s. 3).
Debatten om informationspolitik som Kjellgren tar upp berör statens organisering av informationspolitiken samt informationens innehåll. Vem ska styra informationens innehåll och hur blir den offentliga informationen legitim? Är det möjligt för staten att vara neutral och
7 samtidigt informera invånarna? Ur ett vidare perspektiv handlar debatten om hur staten ska förhålla sig till medborgarna (Kjellgren, 2002, s. 4). Tidigare forskning har beskrivit offentlig information som ett milt politiskt styrmedel. Kjellgren menar dock att informationspolitiken bör ifrågasättas normativt. Är det ens önskvärt att statens sprider information? Kjellgren beskriver information som ”ett tveeggat vapen i statens tjänst” eftersom det kan användas på två olika vis, för att kommunicera med medborgarna eller för att styra dem. Det positiva synsättet, kommunikation, beskriver kunskap och kommunikation som en del i det demokratiska projektet som gör det möjligt för invånarna att fatta bra och självständiga beslut.
Offentlig information kan enligt detta synsätt bidra till att medborgarna inte enbart ser till sitt eget bästa utan också tar hänsyn till helheten. Det negativa synsättet, styrning, ser istället informationen som ett hinder för medborgarnas självbestämmande och då också ett hot mot autonomin. Kjellgren menar att informationspolitiken innebär en autonomiproblematik, det finns en motsättning mellan medborgare som kollektiv och individens rätt att leva det liv hen vill (Kjellgren, 2002, s. 7-10).
Detta väcker frågor: när bör staten vara neutral gällande medborgarnas liv samt när är det legitimt från statens sida att påpeka vad ett gott liv är? Information förändrar inte bara beteenden utan också tanken, för att skapa goda medborgare (maktens tredje ansikte). Kjellgren (2002) skriver i avhandlingen ”Vad vi uppfattar som legitim offentlig informationsverksamhet återspeglar vår allmänna syn på förhållandet mellan stat och medborgare” (s. 10).
Informationspolitik innebär att staten försöker påverka vilken information som medborgarna kan ta del av. Detta kan ske på två sätt: att staten avgör vilken information som får spridas, vilket är censur, eller att staten producerar och sprider information som medborgarna anses vara i behov av. Den empiriska forskningen om informationspolitik har haft låg prioritet inom statskunskapen. Detta kan enligt Kjellgren (2002) förklaras av att information ofta har ansetts vara ett positivt styrmedel, speciellt jämfört med tvingande styrmedel (s. 38-40). Detta kan visa på undersökningens inomvetenskapliga relevans. Därtill kan statens förhållande till medborgarna ses som en av de grundläggande frågorna inom statsvetenskapen vilket kan knyta an till två huvudsakliga perspektiv inom den politiska idéhistorien: liberalism och kommunitarism (Malnes & Midgaard, 2006, s. 267). Utifrån dessa perspektiv är det möjligt att ha olika synsätt på vad staten ska göra vilket presenteras nedan.
8 Vad bör staten göra?
På medeltiden var den svenska statens huvudsakliga uppgift att upprätthålla ordningen i landet och militärmakten var således en av statens viktigaste centrala funktioner. Sedan dess har staten växt i storlek och ansvarsuppgifterna har ökat. Under 1800-talet tillkom nya uppgifter och myndigheter som bland annat förknippas med industrialiseringen och utbyggnaden av landets infrastruktur. Att socialdemokraterna sedan tog över makten på 1930-talet medförde välfärdsstatens genombrott (Bäck, Erlingsson & Larsson, 2015, s. 14-15). När den svenska välfärdsstaten byggdes ut ökade behovet av att informera medborgarna och därför även myndigheternas informationsverksamhet (Kjellgren, 2002, s. 136). För att kunna förstå den autonomiproblematik som Kjellgren belyser gällande informationspolitik kan inspiration hämtas från forskningen om välfärdsstaten. För att kunna diskutera statens förhållande till medborgarna presenteras här två synsätt på detta utifrån Rothsteins forskning.
Vad är då statens uppgift? Enligt Rothstein (2002) finns det två huvudsakliga synsätt på hur välfärdsstaten och medborgarna bör förhålla sig till varandra. Dessa beskriver Rothstein som varandras ytterligheter och han menar att svaret troligen återfinns någonstans mellan dem.
Det ena synsättet kan beskriva välfärdsstaten som ett system där staten styr medborgarna och begränsar deras individuella frihet. Det andra synsättet kan istället framställa välfärdsstaten som ett politiskt system som bygger på solidaritet där kollektivet tillgodoser majoritetens önskemål och behov (Rothstein, 2002, s. 38). Dessa två perspektiv har alltså olika syn på hur staten ska förhålla sig till medborgarnas frihet, vad frihet innebär, och vilka begränsningar eller möjligheter välfärdsstaten för med sig. Rothstein (2002) skriver ”Dilemmat med statens förhållande till medborgarna är att de flesta medborgare samtidigt önskar att staten ska följa två olika grundprinciper och att dessa båda är i grunden oförenliga” (s. 39). Nedan kommer två synsätt på hur staten kan förhålla sig till medborgarna att presenteras vilket senare kommer relateras till informationspolitik och specifikt informationskampanjen Om krisen eller kriget kommer.
Autonomiprincipen
Enligt detta perspektiv ska staten vara neutral, medborgarna ska därför få utforma sina egna liv utan att staten tar ställning eller värderar de olika alternativen som finns. Autonomiprincipen bygger på ett antagande om ”lika omtanke och respekt” som grundas i Rawls rättviseteori där människor erkänns som moraliska varelser. I detta fall innebär lika omtanke att alla människor har samma värde och därför får staten inte fördela resurser ojämlikt. Lika respekt innebär att
9 majoriteten i ett samhälle inte ska få begränsa en människas frihet genom att avgöra vad som är ett bra liv. Medborgarna kan själva bedöma och ta ställning till vad ett bra liv innebär utan statens inblandning. Enligt detta perspektiv existerar flera sätt att leva ett fullgott liv. Staten ska inte begränsa medborgarna men garantera att en medborgares frihet inte begränsas av en annan medborgares agerande. Att staten är neutral och inte föreskriver hur medborgarna ska leva bidrar också till att medborgarna accepterar de politiska institutionerna, då de är neutrala och rättvisa. Eftersom medborgarna har rätt att välja själva har de också rätt att begå misstag utan att staten hindrar dem. Autonomin är det fundamentala enligt detta perspektiv och därför står individens frihet över staten och kollektivets mål (Rothstein, 2002, s. 40-43).
Kommunitära principen
Det andra perspektivet menar att staten inte ska vara neutral utan ta ställning i värdefrågor.
Staten, som företrädare för majoriteten av befolkningen, kan därför ta ställning till vilka värderingar som bör försvaras samt vad ett gott liv innebär. Enligt detta perspektiv finns det alltså vissa livsprojekt som anses vara bättre än andra. Medborgarna beskrivs som ett kollektiv med gemensamma värderingar. Staten kan uppmuntra vissa livsval och på så sätt också påverka medborgarnas värderingar. Det kan ske genom att staten verkar för vissa värden i samhället, exempelvis jämställdhet eller solidaritet. Staten kan också genom ekonomiska bidrag till olika föreningar visa på vilka värderingar eller handlingar som uppskattas. Det är också möjligt för staten att begränsa medborgarnas valmöjligheter genom sanktioner. Detta kan göras för att skydda medborgarna från att fatta dåliga beslut då de anses sakna information eller kunskap om konsekvenserna av ett livsval (Rothstein, 2002, s. 44-45).
Analytiska modeller
Utifrån dessa två principer gällande statens förhållande till medborgarna har två analytiska modeller utvecklats. De analytiska modellerna är ”Statlig upplysning” och ”Statlig uppmaning”
och motsvarar Cronqvists (2009) begrepp ”folkbildning” och ”folkfostran”. De två analytiska modellerna syftar till att beskriva hur informationskampanjen Om krisen eller kriget kommer kan motiveras på två olika sätt. Hur perspektiven skiljer sig från varandra redovisas i tabell 1, nedan presenteras de två analytiska modellerna.
10 Statlig upplysning
Utifrån denna analytiska modell kan informationskampanjen Om krisen eller kriget kommer ses som att staten bistår medborgarna med information så att de själva kan bilda sig en uppfattning gällande krisberedskap. Individen får sedan själv bestämma hur hen vill handla eftersom staten inte ska tvinga medborgarna till något. Att ha en god krisberedskap ligger i individens egenintresse för att klara sig bättre vid en kris. Individen behöver inte förbereda sig eftersom medborgarna är fria att utforma sina egna liv. Varken staten eller andra medborgare kan tvinga någon att agera och inga medborgare ska särbehandlas.
Statlig uppmaning
Utifrån detta perspektiv kan informationskampanjen Om krisen eller kriget kommer ses som ett redskap från staten att styra medborgarna. Genom informationskampanjen tar staten ställning för vissa värderingar och handlingar som medborgarna förväntas ta efter. Mottagarna av Om krisen eller kriget kommer förväntas bli mer krismedvetna samt handla för att förbättra krisberedskapen. Medborgarna har inte tagit tillräckligt stort ansvar gällande krisberedskapen och staten måste därför styra medborgarna på rätt väg. En god krisberedskap ligger i statens, kollektivets och medborgarnas intresse. Om invånarna förbättrar sin krisberedskap har Sverige bättre förutsättningar att klara en potentiell framtida kris. Kollektivet, i detta fall Sveriges krisberedskap, värderas högt och det finns en solidarisk tanke med att medborgarna förbättrar sin beredskap.
Tabell 1. Statlig upplysning och statlig uppmaning – två analytiska modeller Informationskampanjen
som:
Statlig upplysning Statlig uppmaning
Teoretisk utgångspunkt: Autonomiprincipen Kommunitära principen Människosyn: Individer kan fatta egna
beslut.
Staten bör styra människornas beslut.
Samhällssyn: Individualistisk Kollektiv
Statssyn: Neutral stat Kollektiva värderingar
Livssyn: Flertal fullgoda livsprojekt Staten premierar vissa livsval
11
Ansvarssyn: Inga medborgare ska
särbehandlas.
Solidarisk tanke.
Informationssyn: Medborgarna ska informeras.
Staten ska lära medborgarna.
Från teori till empiri – indikatorer
I detta stycke kommer undersökningens väg från teori till empiri att beskrivas. För att kunna tillämpa de analytiska modellerna ”Statlig upplysning” och ”Statlig uppmaning” på empirin behövs en operationalisering. Utifrån analysmodellerna har två indikatorer tagits fram, dessa är
”Beredskap” och ”Information”. Indikatorerna kan anta olika utfall för respektive modell.
Indikatorerna kan därefter visa på om motiven kan tolkas som ”Statlig upplysning” eller ”Statlig uppmaning”. Det är svårt att skapa ömsesidigt uteslutande indikatorer som undersöker autonomiproblematiken på ett bra sätt. Dessa indikatorer fångar upp två viktiga aspekter gällande statens agerande även om de empiriskt är svåra att särskilja.
Undersökningens frågeställning handlar delvis om motiven till att informationskampanjen ges ut igen men också huruvida informationskampanjen visar på
”Statlig upplysning” eller ”Statlig uppmaning". I analysen kommer motivutsagor från ansvariga aktörer att kartläggas. I analysdelen kommer även indikatorerna beredskap och information att appliceras på materialet. För att göra detta kommer frågor ställas till materialet, dessa två frågor är: vem ansvarar för beredskapen och vilken slags information rör det sig om? Beroende på svaret, som troligen inte kommer att vara entydigt, kommer jag försöka dra slutsatser kring vilken modell som varit tongivande för olika aktörer. Nedan presenteras indikatorerna, först i Tabell 2 och därefter mer utförligt så att läsaren ska förstå analysens tolkningar i kapitel 4.
Tabell 2. Indikatorer för de två analytiska modellerna
Analytisk modell: Statlig upplysning Statlig uppmaning Indikatorer:
1. Beredskap:
2. Information:
Individberedskap
Upplysningsinformation
Kollektivberedskap
Uppmaningsinformation
12 1. Beredskap – vems ansvar?
Denna kategori behandlar vem som ansvarar för beredskapen, är det individen eller kollektivet?
Vad som är utmärkande för de analytiska modellerna presenteras nedan.
Individberedskap
Individberedskap är en indikator för upplysning. Individberedskap innebär att individen själv ansvarar för sin egen beredskap. Att vidta förberedelser för att förbättra beredskapen ligger således i individens eget intresse. Staten ska därför inte ta ställning till medborgarnas beredskap.
Exempel på uttryck som stödjer indikatorn individberedskap är: ansvara för den egna krisberedskapen, förbättra den egna hemberedskapen och påverka den egna säkerheten.
Kollektivberedskap
Kollektivberedskap är en indikator för uppmaning. Kollektivberedskap innebär att staten, myndigheter samt medborgarna som kollektiv gemensamt ansvarar för krisberedskapen. Det finns en solidarisk tanke med att förbereda sig så att staten kan bistå de som behöver hjälpen bäst i händelse av kris. Exempel på uttryck som stödjer indikatorn kollektivberedskap är: statens ansvar för beredskapen, medborgarna måste förbereda sig så att staten kan hjälpa dem som behöver det mest.
2. Information – vilken slags information?
Denna kategori handlar om hur informationen framställs. Syftar den till att belysa frågan om beredskap eller att fostra medborgarna i en viss riktning? Vad som är utmärkande för de båda indikatorerna presenteras nedan.
Upplysningsinformation
Upplysningsinformation är en indikator för upplysning. Upplysningsinformation handlar om att informationen framställs som en service till medborgarna. Staten sammanställer och tillhandahåller relevant information. Exempel på uttryck som stödjer indikatorn upplysningsinformation är: upplysa, belysa, göra det möjligt att fatta egna beslut.
13 Uppmaningsinformation
Uppmaningsinformation är en indikator för uppmaning. Uppmaningsinformation handlar om att fostra medborgarna. Informationen framställs som något medborgarna måste kunna eller något staten ska lära medborgarna. Exempel på uttryck som stödjer indikatorn uppmaningsinformation är: individen bör göra, medborgarna måste ta ansvar för, befolkningen uppmanas agera.
14
3. Metod och design
Ansvariga aktörer
Frågeställningen i denna undersökning syftar till att undersöka hur ansvariga aktörer motiverar beslutet att ge ut informationsbroschyren Om krisen eller kriget kommer. Det är därför relevant att precisera vad som menas med ansvariga aktörer och vad urvalet grundas på. Genom att undersöka processen hur informationsbroschyren framkommit har ansvariga aktörer identifierats. Tre huvudsakliga aktörer har hittats där vissa avdelningar inom organisationen varit särskilt relevant, dessa aktörer är: 1. Riksdagen och specifikt försvarsutskottet, 2.
Regeringen och specifikt justitiedepartementet samt 3. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
I riksdagen och försvarsutskottet har frågan utretts samt beretts. Regeringen är den aktör som tilldelat MSB uppdraget att sammanställa och skicka ut informationsbroschyren till allmänheten. MSB är den ansvariga myndigheten och utgivare av informationsbroschyren och således en viktig aktör. Det är MSB som har utformat broschyren och informationskampanjen handlar om krisberedskap vilket är myndighetens ansvarsområde. De tre utpekade aktörerna, riksdagen, regeringen och MSB, utgör tillsammans den statliga makten.
Avgränsningar
Det är också nödvändigt att genomföra vissa avgränsningar av uppsatsen. Kommun och landsting är relevanta aktörer för krisberedskapen, de kommer dock inte undersökas i uppsatsen på grund av utrymmesskäl. Därtill är Om krisen eller kriget kommer en nationell informationskampanj och undersökningen ska handla om statens förhållande till medborgarna.
Uppsatsen behandlar inte heller informationsbroschyrens innehåll eller mottagande.
Design
Denna uppsats bygger på en fallstudie, informationskampanjen Om krisen eller kriget kommer är ett fall av en statlig informationskampanj. Valet av fall är betydelsefullt för möjligheterna att generalisera resultatet till andra informationskampanjer. I detta fall förväntas staten ha en fostrande roll och uppmana medborgarna att ta ansvar för krisberedskapen för att gagna kollektivet. Informationskampanjen handlar om medborgarnas säkerhet vilket hör till statens
15 kärnverksamhet. Även i nattväktarstaten, där staten har minimala skyldigheter gentemot medborgarna, ingår det i statens uppgift att upprätthålla lag och ordning. Förvar och medborgarnas säkerhet hör till statens uppgifter även i en minimal stat (Nationalencyklopedin, u.å., Nattväktarstat). Informationsbroschyren Om krisen eller kriget kommer handlar om statens kärnverksamhet och därför finns det i detta fall goda förutsättningar för att staten ska uppmana medborgarna att se över sin krisberedskap. Detta val av fall kan således beskrivas som ”Most likely” för den modell som betraktar informationskampanjen om krisberedskap som i huvudsak
”Statlig uppmaning”. Eftersom perspektiven bör betraktas som komplementära förväntas även vissa inslag av ”Statlig upplysning” (Teorell & Svensson, 2007, s. 154).
Metod
Den huvudsakliga metoden i denna undersökning är kvalitativ textanalys vilket beskrivs nedan.
Tilläggsinformation har inhämtats genom en telefonintervju och därför beskrivs också metoden kvalitativ intervju.
Kvalitativ textanalys
Metoden kvalitativ textanalys handlar om att få fram det huvudsakliga innehållet i en text genom att textens delar, helhet och kontext läses noga. En anledning till att använda kvalitativ textanalys som metod är att vissa delar av en text kan anses vara mer relevanta än andra. Med hjälp av analytiska verktyg är det också möjligt att hitta textens dolda innebörd genom en kvalitativ textanalys (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns & Wängnerud, 2017, s. 211). I denna undersökning handlar det delvis om att hitta motiv men också om informationskampanjen kan ses som upplysande eller uppmanande.
Kvalitativ textanalys handlar om mening, i denna undersökning vad som är meningen med att skicka ut informationsbroschyren igen. Mening kan utläsas av både tal och text vilket gör att både kvalitativ textanalys och samtalsintervjuer är lämpliga metoder för att besvara frågor som berör mening. Denna textanalys har som syfte att hitta motiv till varför informationsbroschyren skickats ut igen, vidare handlar textanalysen om att systematisera motivutsagorna efter kategorierna upplysande och uppmanande. En systematiserande undersökning handlar om att lyfta fram textens centrala innehåll i kategorier (Esaiasson et al., 2017, s. 212-213). För att göra detta har två analysmodeller utvecklats: ”Statlig upplysning”
samt ”Statlig uppmaning”.
16 Kvalitativa intervjuer
Det är vanligt att dokumentstudier kombineras med informantintervjuer. En informantundersökning ska bidra med information om verkligheten, exempelvis hur ett händelseförlopp gått till (Esaiasson et al., 2017, s. 235). Intervjun genomfördes med Christina Andersson, handläggare på MSB, som ansvarat för informationsbroschyren. Christina Andersson godkände att medverka med namn i uppsatsen vilket är positivt för transparensen.
Hela intervjun spelades in för att kunna återges korrekt, informanten gav sitt tillstånd till detta.
Material
För att hitta motivutsagor är det möjligt att använda offentligt material, journalistiska intervjuer, offentliga debatter, elektroniska brev, informantintervjuer och parlamentstryck som material (Esaiasson et al., 2017, s. 306). Undersökningens material är huvudsakligen myndighetsdokument från de ansvariga aktörerna men också muntligt material har använts.
Urvalet har grundats på att försöka hitta centrala källor som varit avgörande i processen.
Materialet kompletteras sedan med tilläggsinformation som inhämtats, en telefonintervju samt ett brevsvar. Telefonintervjun genomfördes med Christina Andersson, projektledare för informationsbroschyren på MSB. Intervjun genomfördes för att komplettera materialet då det inte finns tryckta dokument att tillgå om MSB:s delaktighet i processen. Brevsvaret är skrivet av Carolina Sandö, tjänsteman på regeringskansliet och justitiedepartementet ”Enheten för samordning av samhällets krisberedskap”. Hon har undertecknat regeringsbeslutet och i brevsvaret anges skälen till regeringens beslut. Tilläggsinformationen som inhämtats har också bidragit till att bekräfta relevansen av övrigt material.
Källreflektion
Eftersom källmaterialet huvudsakligen består av svenska nutida offentliga dokument finns ingen anledning att ifrågasätta källmaterialets äkthet. Det faktiska innehållet bedöms därför vara mer relevant att diskutera. Centralitet är en viktig aspekt och Carolina Sandö och Christina Andersson har båda haft centrala roller i processen. Informationskampanjen har nyligen genomförts vilket minskar risken för minnesfel och efterhandskonstruktioner. De offentliga dokumenten är skrivna i nära anslutning till innehållet och således samtida vilket är positivt (Esaiasson et al., 2017, s. 291-294).
17 Gällande tendensen är det möjligt att källorna avsiktligt vill framställa motiven på ett visst sätt. Eftersom frågeställningen behandlar aktörernas motiv är tendensen en del av undersökningen. Att enbart använda en informantintervju kan dock vara problematiskt eftersom det kan ge en ensidig bild. Fler informantintervjuer hade därför varit att föredra och då gärna från olika aktörer. Detta gick tyvärr inte att genomföra då tillfrågade informanter inte hade möjlighet att delta. Nyhetsartiklarna används enbart för att kunna återge citat där företrädare för de ansvariga aktörerna uttalar sig i frågan (Esaiasson et al., 2017, s. 295).
Undersökningen bygger huvudsakligen på följande offentligt material:
- Regeringens proposition ” Försvarspolitik inriktning – Sveriges försvar 2016-2020”
- Försvarsutskottets rapport ”Om krisen eller kriget kommer – en uppföljning av informationsinsatser till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap”
- Försvarsutskottets offentliga utfrågning avseende ”Om krisen eller kriget kommer – en uppföljning av informationsinsatser till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap”
- Försvarsutskottets betänkande ”Beredskap för kris och krig”
- Debatt i riksdagen ” Beredskap för kris och krig”
- Regeringsbeslut ”Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att öka människors kunskap om förberedelser inför kriser och höjd beredskap”
- Debattartikel ”Sverige ska bli bättre berett på krig och kris” av: Hultqvist och Johansson - Pressträff Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ”Om krisen eller kriget
kommer”
- Tidningsartiklar om informationsbroschyren
18
4. Analys
I detta kapitel kommer analysmodellerna med indikatorerna ”Beredskap” och ”Information” att appliceras på materialet löpande. Indikatorernas olika värden: individberedskap, kollektivberedskap, upplysningsinformation samt uppmaningsinformation kommer att skrivas i fetstil i texten för att tydliggöra tolkningarna för läsaren. Analysen presenteras i kronologisk ordning och delas in i tre avsnitt: beredning, beslut och genomförande som motsvarar tre viktiga steg i beslutsprocessen om att genomföra informationskampanjen.
Beredning
I regeringens proposition ”Försvarspolitik inriktning – Sveriges försvar 2016-2020” dras riktlinjerna upp för hur det svenska försvaret ska organiseras och verka i framtiden. I propositionen fastslås att den säkerhetspolitiska situationen förändrats och därmed också hotbilderna (Försvarsdepartementet, 2015, s. 60). Här tar analysen sin början eftersom det försämrade säkerhetsläget i omvärlden gör att regeringen ser ett behov av att förändra det svenska totalförsvaret, där civilförsvaret ingår, inför framtiden.
Försämrade förhållanden i omvärlden gör att regeringen ser ett behov av att fortsätta återuppbyggnaden av Sveriges civila försvar. Civilförsvaret i Sverige är inte en organisation utan bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag samt frivilligorganisationer (Försvarsdepartementet, 2015, 59-60). Sedan 2016 ska målet för Sveriges civila försvar vara att ”värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld” (Försvarsdepartementet, 2015, s. 59). Denna nya försvarspolitiska inriktning kan därför ses som en bakgrund till tillkomsten av en ny informationsbroschyr. En ny satsning på civilförsvaret och uppdraget att värna civilbefolkningen kan kopplas till medborgarnas krisberedskap.
I mars 2015 beslutade försvarsutskottet att, inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsverksamhet, utreda vikten av myndigheters information gällande individens ansvar och beredskap vid en kris eller ett krig (Försvarsutskottet, 2015c, §5). Beslutet kan ses som ett tydligt tecken på individberedskap eftersom det är fokus på den enskilde och inte samhällets beredskap i stort. Arbetet resulterade i en rapport som fick namnet ”Om krisen eller kriget
19 kommer – en uppföljning av informationsinsatser till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap” (2015). Syftet med rapporten var att kartlägga vilken information som riktats till allmänheten gällande krisberedskap samt individens ansvar vid händelse av kris eller krig (Försvarsutskottet, 2015b, s. 3). Rapporten lägger stort fokus på den enskilda medborgarens beredskap och ansvar. Att individen är det centrala tyder på individberedskap och ger stöd till analysmodellen ”Statlig upplysning”.
I rapporten konstateras att internet har varit den huvudsakliga kanalen för att informera allmänheten. Informationsmaterial i tryckt form är ovanligt men har förekommit på lokal och kommunal nivå. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap förespråkar att information ska finnas tillgänglig genom flera kanaler för att passa olika målgrupper. MSB menar också att informationen bör finnas både i fysiskt och elektroniskt format om tillgången på el, telefoni och internet skulle påverkas (Försvarsutskottet, 2015b, s. 13).
Försvarsutskottets kartläggning visar att flera aktörer, främst MSB, kommuner, länsstyrelser samt frivilligorganisationer bidrar till att informera om individens ansvar vid en krissituation. MSB:s uppgift är att tillhandahålla sammanhållen information från central nivå.
Informationen från kommun och landsting varierar mycket. En tredjedel av länsstyrelserna informerar om individens ansvar vid en kris. Vidare visar kartläggningen att en tredjedel av kommunerna informerar om individens ansvar vid en kris (Försvarsutskottet, 2015b, s. 16-17).
Kartläggningen visar att informationen från olika aktörer varierar, både i omfattning och uttryckssätt. Detta gör att medborgarna inte har samma förutsättning att förbereda sig och förbättra den egna säkerheten. Var medborgarna bor påverkar vilken typ av information som finns att tillgå vilket på sikt kan leda till att krisberedskapen varierar geografiskt.
I slutet av rapporten gör utskottet en bedömning av kartläggningen och diskuterar hur arbetet med att informera invånarna ska fortsätta i framtiden. Utskottet skriver ”Ett ökat fokus på den enskildes ansvar och beredskap ligger i tiden” (Försvarsutskottet, 2015b, s. 39). Detta citat indikerar på individberedskap, då individen förväntas ansvara för den egna krisberedskapen. Utskottets bedömning kan också visa på att individberedskap kommer få en ökad betydelse i framtiden.
Utskottet diskuterar också den information som finns och anser att den kan förbättras och bli mer tillgänglig för allmänheten. Att hemsidor med krisinformation inte alltid finns tillgängliga på flera språk eller lättläst svenska ses som ett problem. Utskottet menar också att vissa grupper, exempelvis äldre, kan ha svårt att tillgodogöra sig information på nätet. Utskottet
20 föreslår då att informera medborgarna i tryckt format, de skriver ”Att ge ut informativa broschyrer i pappersformat kan vara ett sätt att komplettera den ökade internetanvändningen”
(Försvarsutskottet, 2015b, s. 40). Det är möjligt att se den bristande tillgängligheten på information som ett motiv till att skicka ut informationsbroschyren. Genom att informera i tryckt format kan informationen nå de medborgare som inte använder sig av internet. En informationsbroschyr i fysiskt format är också viktigt om el, telefoni eller internet slutar fungera vilket utskottet också diskuterar i rapporten.
Utskottet lyfter fram Om kriget kommer som en viktig informationskälla under efterkrigstiden, utskottet påpekar dock att det råder andra förutsättningar idag med en bredare hotbild (Försvarsutskottet, 2015b, s. 39). Hur medborgarna kan informeras skriver utskottet:
”Broschyrer som informerar och ger råd om individens säkerhet både vid egna kriser och vid samhällskriser har dessutom sannolikt större chans att bli lästa och att sparas i hemmet, än en broschyr som enbart handlar om krissituationer i samhället över lag”.
(Försvarsutskottet, 2015b, s. 41)
Utskottet menar att det är mer effektivt att lyfta fram individens beredskap för att medborgarna ska ta till sig och spara informationen vilket indikerar på individberedskap. Att broschyren ska innehålla information och råd till medborgarna indikerar på upplysningsinformation. Båda indikatorer stödjer analysmodellen ”Statlig upplysning”. Citatet kan också ses som en kommunikationsstrategi från utskottets, eventuellt finns en mer uppmanande tanke bakom som inte framkommer.
Vad som är individens ansvar är dock inte helt klart, utskottet skriver ”Ansvarets gränser är inte alltid tydliga” (Försvarsutskottet, 2015b, s. 42). Utskottet anser att utvecklingen i Sverige och omvärlden gör det nödvändigt att informera allmänheten om krisberedskap samt det individuella ansvaret vid en krissituation. Behovet motiveras utifrån tre förändringar, dessa är säkerhetspolitiska, teknologiska samt klimatologiska (Försvarsutskottet, 2015b, s. 39). Dessa tre förändringar kan ses som motiv till att skicka ut informationsbroschyren. En förändrad hotbild gör att utskottet ser ett ökat behov att informera medborgarna.
Den 8 december 2015 anordnade försvarsutskottet en offentlig utfrågning i förstakammarsalen med anledning av utgivningen av rapporten ”Om krisen eller kriget kommer – en uppföljning av informationsinsatser till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap” (2015) som diskuterats ovan. Under utfrågningen besvarar Helena Lindberg, dåvarande generaldirektör på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, flertalet av de frågor som ställs, hon säger ”Människor behöver ha insikt om och förståelse för att samhällskriser också påverkar dem själva och deras anhöriga. Kriser som drabbar hela
21 samhället påverkar alltid oss som individer”. (Lindberg i Försvarsutskottet, 2015a, s. 104).
Detta tyder på individberedskap då det betonas att den enskilde påverkas vid en kris. Senare säger Helena Lindberg ”Den viktigaste tillgången är naturligtvis andra människor. Vi måste alla hjälpas åt när det handlar om en samhällskris” (Lindberg i Försvarsutskottet, 2015a, s. 104).
Detta visar på både kollektivberedskap samt uppmaningsinformation. Helena Lindberg utgår ifrån att alla ska bidra till beredskapen och hjälpas åt vilket bör ses som en uppmaning eftersom det inte är upp till individen att avgöra själv. Citatet kan också ses som att staten ser medborgarna som ett redskap i krisberedskapen för att stärka den kollektiva beredskapen. Vid ett senare tillfälle under utfrågningen är Helena Lindberg inne på samma spår:
”Viktigare än checklistor och krislådor är att vi får fler människor att kunna föreställa sig vad som händer vid en allvarlig samhällsstörning och göra upp en egen plan. Det är bra om man i den personliga planen då också ställer frågan: Vem behöver min hjälp vid en allvarlig samhällsstörning?”
(Lindberg i Försvarsutskottet, 2015a, s. 106)
Även detta visar på kollektivberedskap, då medborgarna uppmanas tänka över vem som behöver hjälp i en krissituation. När individen inte enbart förväntas ansvara för sig själv utan också andra är det möjligt att tolka uttalandet som kollektivberedskap då det innehåller en solidaritetstanke. Under utfrågningen ställer Lena Asplund (M) en fråga, hon undrar:
”Hur ska man göra för att få ut information och åtminstone få upp medvetenheten hos människor när det gäller att man har ett personligt ansvar att se till hur man har det hemma och tänka igenom det?”
(Asplund i Försvarsutskottet, 2015a, s. 113)
Helena Lindberg svarar:
”Vi behöver också kanske göra det lite intressant utifrån den enskilda. Vad har jag för vinster i detta?
Det var lite det jag var inne på förut; vi ska inte komma med så mycket pekpinnar och ordergivning från det offentligas sida. Då tror jag att det kan riskera att gå i baklås. Det hela måste bygga på ett egenengagemang hos individer. Vi ska göra det enkelt att vidta rätt åtgärder.”
(Lindberg i Försvarsutskottet, 2015a, s. 113-114)
Detta är ett intressant svar eftersom det beskriver tekniken för hur medborgarna kan informeras.
Enligt citatet finns det vissa åtgärder som är det rätta att göra. Detta kan visa på ett intresse från MSB:s sida att framställa informationen som upplysande samtidigt som det finns en uppmanande tanke bakom.
Efter uppföljningen tar försvarsutskottet ställning i betänkande ”2015/16:FöU7”, där står det:
22
”Utskottet anser att ett ökat fokus på den enskildes ansvar och krisberedskap ligger i tiden, bl.a. mot bakgrund av den säkerhetspolitiska, teknologiska och klimatologiska utvecklingen i Sverige och i omvärlden. Den enskildes roll och förmåga bör i det sammanhanget stärkas ytterligare.”
(Försvarsutskottet, 2015a, s. 38)
Detta visar på individberedskap eftersom fokus är på den enskilde medborgaren. Flera motiv som utskottet lyfter fram kan ses som konsekvenser av en förändrad hotbild. Utskottet lämnar därefter ett förslag till riksdagsbeslut som lyder:
”Utskottet bedömer att ett mer tydligt nationellt ramverk för information till allmänheten om krisberedskap är önskvärt. Utskottet föreslår därför att riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör se över föreskriftsstödet för informationsinsatser till allmänheten inför och under en kris och tillkännager detta för regeringen.”
(Försvarsutskottet, 2015a, s. 39)
Utöver utskottets förslag finns tre motioner under punkten ”Den enskildes beredskap”. Hans Wallmark m.fl. (M) har skrivit en motion (2015/16:2172) om frivilligorganisationers roll gällande krisberedskap, motionen är dock inte relevant gällande informationsbroschyren. Jonas Sjöstedt m.fl. (V) förslår i sin motion (2015/16:28) att andra länders nationella informationsinsatser ska studeras för att därefter kunna informera medborgarna. I motionen skriver han:
”Att få den enskilde att vidta konkreta beredskapsåtgärder inför abstrakta hot och risker är svårt. De dagliga behoven kommer alltid att gå före, det gäller inte minst för människor som aldrig upplevt en svår påfrestning på samhället, men också för utsatta grupper där var dag i sig är en utmaning.”
(Sjöstedt i Försvarsutskottet, 2015a, s. 35)
Motionen kan ses som kritik till att enbart informera medborgarna eftersom det inte nödvändigtvis leder till åtgärd. Det är möjligt att tolka motionen som att staten förväntas ta ett större ansvar för medborgarna och inte enbart upplysa dem. Utsatta grupper betonas särskilt vilket kan indikera på kollektivberedskap.
Den tredje motionen (2015/16:3220) är skriven av Björn von Sydow (S), han menar att civilförsvaret och krisberedskapen i Sverige måste förbättras och föreslår därför ”Arbetet med att öka allmänhetens kunskaper och kompetens om hur man agerar i samband med kriser och konflikter bör ses över” (von Sydow i Försvarsutskottet, 2015a, s.35). Utskottet förslår dock att alla tre motioner ska avslås med anledning av pågående arbete (Försvarsutskottet, 2015a s.
23 39). Två reservationer lämnas gällande Hans Wallmarks (M) och Jonas Sjöstedts (V) motioner (Försvarsutskottet, 2015a, s. 35).
Den 16 mars 2016 hölls en debatt i riksdagen under temat ” Beredskap för kris och krig”.
Allan Widman (L) inleder debatten med att tala om förberedelser i anförande 64, han anser:
”Herr talman! Vi bör alla se till att ha livsmedelskonserver hemma. Vi behöver alla se till att det finns vattendunkar och batterier till ficklampor och radioapparater. Vi behöver förbandslådor, och en del av oss behöver lagra mediciner. Vi behöver fotogenkök för tillagning av varm mat. Vi behöver värmeljus och mycket annat.”
(Widman i Riksdagen, 2016a)
Detta kan ses som uppmaningsinformation då Allan Widman talar om vad medborgarna bör ha hemma. Lotta Olsson (M) förespråkar attityden ”inte rädd men förberedd”. Hon säger i anförande 65 ”Eftersom vi aldrig helt kan skydda oss från kriser och krig är det vi själva och vår förmåga att hantera kriser som är det viktiga” (Olsson i Riksdagen, 2016a). Detta indikerar på individberedskap eftersom individens förmåga att klara en kris är det centrala. I samma anförande säger hon senare:
”Vi måste generellt öka kunskapen om vad det innebär om krisen eller kriget kommer, men vi måste också göra människor mer medvetna om hur viktigt det är att ta ett eget ansvar för att vara förberedd.
Vi kan inte tro att samhället ska kunna ta hand om oss. Vi måste rusta oss betydligt bättre för att ta hand om oss själva. ”
(Olsson i Riksdagen, 2016a)
Även detta indikerar på individberedskap. Hon påpekar att det är individens ansvar att förbereda sig inför en kris. Medborgarna ska inte heller förlita sig på statens hjälp vid en kris.
Åsa Lindestam (S) diskuterar ansvarsfördelningen mellan staten och medborgarna. I anförande 74 säger hon ”Vem har ansvaret när det händer? Nu skjuter vi ansvaret från den beredskap vi har haft tidigare, där samhället har tagit ett stort ansvar, ut till den enskilde.” (Lindestam i Riksdagen, 2016a). Detta kan också ses som en kritik till individberedskap och Åsa Lindestam pekar på att samhället tar ett mindre ansvar och att det nu är upp till individen. Daniel Bäckström (C) påtalar i anförande 86 att ansvarsfördelningen inte är helt tydlig, han säger:
”Det är svårt att definiera var ansvaret ligger […] Vi kan ändå konstatera att staten har ett jätteansvar i förhållande till helhetsperspektivet. Staten har också ett ansvar för att säkerställa att aktiviteter som innebär konkreta åtgärder genomförs.”
(Bäckström i Riksdagen, 2016a)
24 Detta visar på att det är otydligt vem som är ansvarig eller snarare var gränsen mellan individens och statens ansvar går. Bäckström menar dock att staten ska se till att medborgarna vidtar konkreta handlingar för att förbättra krisberedskapen. Detta kan indikera på uppmaningsinformation eftersom något ska genomföras. Vid omröstningen i riksdagen, den 16 mars 2016, biföll kammaren utskottets förslag, beslutet fattades med acklamation (Riksdagen, 2016b).
Under beredningsfasen framkommer indikatorer för båda analysmodellerna. Utskottets beslut att utreda individens ansvar och beredskap leder dock till att beredningsfasen får ett tydligt individfokus. I rapporten ”Om krisen eller kriget kommer – en uppföljning av informationsinsatser till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap” (2015) är individens roll central. Försvarsutskottets betänkande bygger på rapporten och förespråkar ett ökat fokus på enskildas beredskap. Utskottets arbete tyckts därför ge mest stöd till analysmodellen ”Statlig upplysning”. Utskottets utfrågning, där Helena Lindberg från MSB är tongivande, uppvisar istället tecken på ”Statlig uppmaning”. Utifrån motionerna från V och S samt Åsa Lindestams (S) uttalande i debatten finns det tendenser till att partier till vänster förordar att staten ska ta ett större ansvar för krisberedskapen. Sammanfattningsvis bedöms beredningsfasen främst ge uttryck för analysmodellen ”Statlig upplysning” med hänvisning till rapporten samt utskottets ställningstagande. Ett annat sätt att sammanfatta beredningsfasen är att säga att försvarsutskottet är den mest aktiva aktören som främst ger uttryck för ”Statlig upplysning”.
Beslut
I februari 2017 fattade regeringen beslut om att tilldela Myndigheten för samhällsskydd och beredskap uppdraget att öka medborgarnas kunskaper om krisförberedelser. I beslutet står det skrivet:
”Regeringen uppdrar åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att bidra till att öka människors kunskap om hur de förbereder sig för olika kriser samt höjd beredskap och då ytterst krig.”
(Justitiedepartementet, 2017a, s.1)
Enligt regeringsbeslutet ska MSB därför sammanställa samt distribuera en nationell informationsbroschyr. Regeringen skriver att många medborgare idag saknar kunskap om det individuella ansvaret och hur det är möjligt att förbereda sig för en kris. Även kunskapen om
25 vad höjd beredskap innebär och hur medborgarna förväntas agera då bedömer regeringen vara låg. ”I händelse av en kris eller höjd beredskap förväntas människor i så stor utsträckning som möjligt ta ansvar för sin egen situation.” (Justitiedepartementet, 2017a, s. 2). Kunskapsbrist hos medborgarna ses som ett motiv till att broschyren skickas ut igen. Citatet indikerar på individberedskap eftersom broschyren ges ut så att medborgarna själva kan ansvara för beredskapen. Regeringen påpekar sedan att materialet bör vara tillgängligt på olika sätt, på nätet och i tryckt format (Justitiedepartementet, 2017a, s.2). Om informationsbroschyren skriver regeringen:
”Materialet bör innehålla sådan information som syftar till att människor ska få fördjupad insikt i vad en kris kan innebära och vilket ansvar den enskilde har för att förbereda sig. Vidare bör det framgå vad höjd beredskap, inklusive beredskapslarm, innebär och hur den enskilde ska agera i en sådan situation. Det bör också innehålla konkret och tydlig information om vilka förberedelser varje individ kan göra.”
(Justitiedepartementet, 2017a, s. 2)
Informationsbroschyren syftar alltså till att informera medborgarna på områden där kunskapen bedöms vara låg, detta indikerar på upplysningsinformation. Notera att uttrycket kan används och fokus ligger på att informera medborgarna. Individen och den enskildes beredskap är central i regeringsbeslutet vilket indikerar på individberedskap.
Regeringen menar att det blir viktigare att medborgarna har god kunskap om förberedelser. En orsak till detta är klimatet och en ökad risk för extremväder och naturolyckor.
Därtill skriver regeringen i regeringsbeslutet att ”[d]en försämrade säkerhetspolitiska situationen gör också att det är angeläget att människor är medvetna om vad höjd beredskap innebär och hur de kan förbereda sig för detta” (Justitiedepartementet, 2017a, s.2). Detta indikerar på upplysningsinformation, den förändrade hotbilden gör att medborgarna är i större behov av information. Skälen till regeringens beslut beskrivs på följande vis:
”Regeringen ville ta ett initiativ på området, men det fanns också ett tillkännagivande från riksdagen med i bilden. Försvarsutskottet föreslog nämligen i betänkandet Beredskap för kris och krig (2015/16:FöU7) att riksdagen skulle tillkännage att regeringen borde se över föreskriftsstödet för informationsinsatser till allmänheten inför och under en kris. Riksdagen ställde sig bakom förslaget och tillkännagav detta för regeringen. Försvarsutskottet hade också tagit fram rapporten Om krisen eller kriget kommer (2015/16:RFR3), där frågor om exempelvis individens ansvar vid en kris tas upp.”
(Sandö, 2018)
26 Regeringen grundar sitt beslut på försvarsutskottets undersökning och riksdagens tillkännagivande, det är alltså försvarsutskottet som tagit initiativet i frågan. Enligt Carolina Sandö, tjänsteman på regeringskansliet, ville också regeringen ta ett initiativ i frågan.
Regeringen borde inte säga sig vara emot sitt eget beslut. I detta fall verkar dock utskottet varit före regeringen. Det regeringen beslutar är att medborgarna ska informeras genom en tryckt nationell informationsbroschyr som skickas ut till alla hushåll. I övrigt följer regeringsbeslutet försvarsutskottets linje i hög grad, liknande motiv anges. Regeringen delar också försvarsutskottets syn om att det finns en kunskapsbrist hos befolkningen gällande krisberedskap. Regeringen väljer dock att inte förändra föreskriftsstödet.
”Regeringen gjorde bedömningen att föreskriftsstödet inte behövdes ses över ytterligare utan att det var mer ändamålsenligt att ge MSB i uppdrag att ta fram ett nationellt informationsmaterial. Skälen för det redovisades i prop. Viktiga meddelanden till allmänheten via telefon (2016/17:113). ”
(Sandö, 2018)
I propositionen ”Viktiga meddelanden till allmänheten via telefon” redogör regeringen för skälen till regeringsbeslutet, de skriver:
”Problemet är inte avsaknad av informationsinsatser, utan snarare avsaknad av relevant information.
Enligt regeringens bedömning talar nämnda förhållanden för att ytterligare föreskriftsstöd inte skulle leda till att fler enskilda blir mer medvetna om sitt eget ansvar vid krissituationer. Ytterligare föreskriftsstöd bedöms därför inte som ändamålsenligt. I stället bedöms informationsinsatser till allmänheten vara det som ger bäst effekt. För att informationsinsatserna ska kunna genomföras på ett effektivt sätt behövs ett samlat nationellt informationsmaterial.”
(Justitiedepartementet, 2017b, s. 25-26)
Detta beslut går emot tidigare forskning som menar att målgruppsanpassad information är mer effektivt (se exempelvis Larsson & Enander, 1997). I utskottets betänkande fanns också motioner som förespråkade ytterligare undersökningar om hur medborgarna skulle informeras.
Ett motiv till en nationell kampanj som regeringen anger är att det är effektivt, eventuellt är det kostnadseffektivitet som åsyftas. Juridiskt hänvisar regeringen till förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i 15 § står det ”Myndigheten ska tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik” (2008:1002, 15§).
27 Anders Ygeman (S), dåvarande inrikesminister som undertecknade beslutet tillsammans med Carolina Sandö, förklarade regeringens beslut i media. Han menar att informationsbroschyren ska hjälpa medborgarna till förberedelser ”Det handlar om att ta fram konkreta tips på vad varje person kan göra för att förbereda sig” (Ygeman i Karlsson, 2017).
Detta uttalande indikerar på upplysningsinformation eftersom informationen syftar till att förse medborgarna med tips. Anders Ygeman använder ordet kan vilket indikerar på att medborgaren själv kan välja om hen vill följa de råd som staten bidrar med. Han menar också:
”Många har heller ingen aning om vad höjd beredskap innebär. Det vill vi ändra på. […] Men även för att vi ser att människors kunskap om de här frågorna är låg. Därför behöver vi höja befolkningens kunskap och göra folk bättre förberedda för en krissituation eller en situation med höjd beredskap.”
(Ygeman, i Karlsson, 2017)
Detta indikerar snarare på att det är regeringen och staten som ansvarar för medborgarnas krisberedskap. Medborgarna vet inte vad höjd beredskap innebär och staten måste således gå in och lära medborgarna detta. Uttalandet kan därför ses som uppmaningsinformation vilket visar på ”Statlig uppmaning”.
Regeringsbeslutet har ett tydligt fokus på individen och tillgången på relevant information. I beslutet betonas både individberedskap samt upplysningsinformation vilket stödjer ”Statlig upplysning”. Anders Ygemans uttalande visar tecken på både upplysningsinformation och uppmaningsinformation. Sammanfattningsvis bedöms avsnittet beslut ge stöd åt analysmodellen ”Statlig upplysning”.
Genomförande
Den 21 maj 2018 anordnade Myndigheten för samhällsskydd och beredskap en pressträff där informationsbroschyren presenterades för media. Pressträffen direktsändes också i SVT Forum och fanns därefter tillgängligt i SVT play. Vid pressträffen närvarade Dan Eliasson, generaldirektör MSB, samt Christina Andersson, projektledare för informationsbroschyren på MSB. Under presskonferensen framkom flera motiv till varför informationsbroschyren skickats ut igen. Dan Eliasson hänvisar till regeringsuppdraget och att informationsbroschyren ska öka medborgarnas kunskap om krisberedskap. Under pressträffen säger Dan Eliasson:
