EU-kommissionens konstruktion av ‘Sociala rättigheter’

(1)

Institutionen för samhälls- och kulturvetenskap Statsvetenskap

Masteruppsats 30 hp

Handledare: Tomas Mitander Examinator: Mikael Granberg 10 Januari 2020

EU-kommissionens konstruktion av

‘Sociala rättigheter’

En WPR-analys av den europeiska pelaren för sociala rättigheter

The European Commission’s construction of ‘Social Rights’

An WPR-analysis of the European Pillar of Social Rights

Albin Boström

(2)

Abstract

Masters’ thesis in political science by Albin Boström 2020

Supervised by: Tomas Mitander

The European Commission’s construction of ‘Social rights’– a WPR-analysis of the European Pillar of Social Rights

This thesis aims to investigate how ‘social rights’ is filled with meaning by the European Commission within the European Pillar of Social Rights (EPSR). It also aims to study how the effects of this construction of ‘social rights’ can be understood through Isabell Loreys theory of precarisation as a form of governmentality. In order to do so, Carol Bacchis methodology for critical policy analysis ‘What’s the problem represented to be?’ (WPR) is used to study the problem representations within the European Commission’s proposal for a social pillar and its instruments to fulfil principles of the EPSR. This study shows that ‘social rights’ is filled with meaning by the European Commission as a matter of in different ways make it possible for the European citizens to provide for themselves, which reproducers an idea that citizens first and foremost should be responsible for their security. The way the European Commission fill ‘social rights’ with meaning also put the citizens living the most precarious lives in a subordinated stigmatized position in comparison to the citizens that can provide for themselves. The truth and knowledge that the European Commission produce and reproduce with its construction of

‘social rights’ may also have serious impact on the citizens living under precarious conditions.

Keywords: EU, social rights, WPR-analysis, governmentality, precarisation

(3)

Förkortningslista

(C) Co-funding

EESK Europeiska ekonomiska och sociala kommittén

EGF Europeiska fonden för justering av globaliseringseffekter

EMU Europeiska monetära unionen

EP Europaparlamentet

EPSR Europeiska pelaren för sociala rättigheter

ESF+ Europeiska socialfonden plus

ReK Europeiska regionkommittén

(SB) Social benchmarking

(SC) Social coordination

(SR) Social regulation

WPR What’s the problem represented to be?

(4)

Innehållsförteckning

1. INLEDNING ... 1

1.1PREKARISERING OCH SOCIALA RÄTTIGHETER PÅ EU-NIVÅ... 1

1.2SYFTE OCH FORSKNINGSFRÅGOR ... 3

1.3DISPOSITION ... 4

2. SOCIALPOLITIK PÅ EU-NIVÅ OCH INRÄTTANDET AV DEN SOCIALA PELAREN ... 5

2.1SOCIALPOLITIK PÅ EU-NIVÅ ... 5

2.2.INRÄTTANDET AV DEN EUROPEISKA PELAREN FÖR SOCIALA RÄTTIGHETER ... 9

2.2.1 Framväxt och inrättande ... 9

2.2.2 Innehåll och principer ... 11

2.2.3 Sociala pelaren som styrmedel ... 12

3. TEORETISKT OCH METODOLOGISKT RAMVERK ... 13

3.1PREKARISERING ... 13

3.2WHAT’S THE PROBLEM REPRESENTED TO BE? ... 18

3.2.1 Introduktion av WPR-metodologin ... 18

3.2.2 WPR-metodologin steg för steg... 19

3.3REFLEXIVITET ... 26

4. EMPIRI OCH GENOMFÖRANDE ... 29

4.1EU-KOMMISSIONEN ... 29

4.1.1 EU-kommissionens uppgifter ... 29

4.1.2 EU-kommissionen i europeisk integrationsteori ... 29

4.2EMPIRISKT MATERIAL – INRÄTTANDET AV DEN SOCIALA PELAREN ... 32

4.2.1 EU-kommissionens arbetsprogram ... 32

4.2.2 Samråd och utkast ... 32

4.3EMPIRISKT MATERIAL – FÖRVERKLIGANDET AV DEN SOCIALA PELARENS PRINCIPER... 33

4.3.1 Social regulation (SR) ... 33

4.3.2 Social coordination (SC) ... 34

4.3.3 Social benchmarking (SB) ... 34

4.3.4 EU-co funding (C) ... 34

4.4GENOMFÖRANDE AV ANALYS ... 36

5. ANALYS ... 38

5.1ÖVERGRIPANDE PROBLEMREPRESENTATION:SOCIALA RÄTTIGHETER GÖRS TILL EN FRÅGA OM ATT PÅ OLIKA SÄTT VERKA FÖR ATT FLER EU-MEDBORGARE SKA KUNNA FÖRSÖRJA SIG SJÄLVA. ... 38

5.1.1 Brist på aktiva arbetsmarknadsåtgärder samt flexibilitet och rörlighet på arbetsmarknaden... 38

5.1.2 Arbetstagarnas bristande kompetens och anställningsbarhet ... 41

5.1.3. Brist på tydlig och förutsägbar information om anställningsvillkor ... 43

5.1.4. Arbetstagarnas bristande förmåga att balansera arbete och privatliv... 44

(5)

5.1.5 Summering av hur ‘sociala rättigheter’ görs i det empiriska materialet ... 45

5.2VILKA ANTAGANDEN BYGGER PROBLEMREPRESENTATIONERNA PÅ? ... 45

5.2.1 Både arbetsgivare och arbetstagare tjänar på en flexiblare och mer rörlig arbetsmarknad... 45

5.2.2 Arbetstagarna behöver stärka sina kompetenser ... 47

5.2.3 Undvikande av bidragsberoende ... 48

5.3VAD LÄMNAS OPROBLEMATISERAT OCH KAN PROBLEMREPRESENTATIONERNA GÖRAS ANNORLUNDA?... 50

5.4VILKA EFFEKTER FÅR PROBLEMREPRESENTATIONERNA? ... 52

5.4.1 Diskursiva effekter ... 52

5.4.2 Subjektifierande effekter ... 53

5.4.3 Levda effekter ... 54

5.5HUR PRODUCERAS, SPRIDS OCH FÖRSVARAS PROBLEMREPRESENTATIONERNA OCH HUR KAN DE ERSÄTTAS? ... 55

6. SLUTSATS ... 56

7. VIDARE FORSKNING ... 57

(6)

1. Inledning

1.1 Prekarisering och sociala rättigheter på EU-nivå

If we fail to understand precarization, then we understand neither the politics nor the economy of the present.¹

I slutet av november 2017 bjöd Sveriges statsminister Stefan Löfven in ledarna för den Europeiska unionen (EU) och dess medlemsländer till ett socialt toppmöte för rättvisa jobb och tillväxt. Anledningen var att den europeiska pelaren för sociala rättigheter (EPSR), vidare benämnd som ‘den sociala pelaren’ skulle undertecknas.2 Vid proklameringen kommenterade EU-kommissionens ordförande 2014-2019 Jean-Claude Juncker syftet med inrättandet av den sociala pelaren:

Idag åtar vi oss att upprätthåll 20 principer och rättigheter. Det gäller rätten till en rättvis lön och till hälso- och sjukvård, livslångt lärande, bättre balans mellan arbete och privatliv, jämställdhet och minimiinkomst – med den europeiska pelaren för sociala rättigheter försvarar EU sina medborgares rättigheter i en föränderlig värld.³

Inrättandet av den sociala pelaren innebar att EU:s ledare och medlemsstater hade slutit upp bakom en ny socialpolitisk inriktning som Juncker efterfrågat sedan tillträdet 2014. Genom att sätta Europas medborgare och arbetare i centrum för det europeiska projektet vill EU- kommissionen stärka den sociala dimensionen av EU-medborgarskapet och på så sätt skapa legitimitet för EU. Arbetet med att utveckla denna inriktning startade när den föregående EU- kommissionen tillträde år 2014.4

Bland forskare som studerar europeisk integration råder det konsensus om att EU:s befogenhet att lagstifta på områden där beslut traditionellt har fattats på nationell nivå kommit att öka sedan finanskrisen 2008, särskilt gällande de europeiska välfärdsstaternas reformering.5 Samtidigt som EU har fått ett ökat inflytande över medlemsstaternas socialpolitik sedan finanskrisen har EU under långt tid också varit en pådrivande för att reformera medlemsstaternas arbetsmarknader och göra de mer flexibla i syfte att skapa fler och bättre jobb inom unionen, något vars sociala konsekvenser är ifrågasatta då det lett till en ökad sårbarhet och social

1 Lorey, I. State of Insecurity: Government of the Precarious, s.1.

2 Europeiska kommissionen, President Juncker at the Social Summit for Fair Jobs and growth, 2019.

3 Europeiska kommissionen, För ett mer inkluderande och rättvist EU, 2019.

4 de la Porte, C. The European pillar of social rights meets the Nordic model, s. 3f.

5 de la Porte, C. & Heins, E. The soverign Debt Crisis, the EU and Welfare State Reform, s. 2.

(7)

otrygghet för EU-medborgarna.6 Heyes har studerat EU-kommissionens pådrivande för mer flexibla arbetsmarknader och hur det har påverkat medlemsstaterna. Istället för att pressen har resulterat i mer flexiblare arbetsmarknader med tryggare förhållanden för arbetstagarna har trenden istället varit mot mindre säkerhet. I varierande grad har medlemsstaterna försämrat både anställningsskydd, minskat socialbidragens omfattning och knutit dessa ännu mer till arbetstagarnas deltagande i aktiva arbetsmarknadsåtgärder.7

Enligt den politiske teoretikern Isabell Lorey är ‘prekarisering’ sättet västvärldens samhällen styrs på. Begreppet syftar till en nyliberal styrningsmentalitet som vuxit fram till att bli en viktig byggsten för att kontrollera den social sfären i ett kapitalistiskt samhälle.8 På ett mer övergripande plan förklarar Mitchell Dean begreppet styrningsmentalitet som “Government as the ‘conduct of conduct’”.⁹ I denna kontext är styrning en rationell aktivitet, som sker via olika tekniker och kunskapsformationer i syfte att forma subjektens önskningar, strävanden, intressen och övertygelser och därmed skapa självstyrande subjekt, Dean förklarar vidare:

Government is any more or less calculated and rational activity, undertaken by a multiplicity of authorities and agencies, employing a variety of techniques and forms of knowledge, that seeks to shape conduct by working through the desires, aspirations, interests and beliefs of various actors, for definite but shifting ends and with a diverse set of relatively unpredictable consequences, effects and outcomes.10

Framväxten av prekarisering som styrningsmentalitet vittnar om en förändrad relation mellan stat och medborgare, ett socialt kontrakt där statens legitimitet tidigare byggt på dess förmåga att garantera medborgarna beskydd i utbyte mot deras lydnad. Nyliberal samhällsstyrning sker enligt Lorey på ett annat sätt, nämligen genom osäkerhet, via reglering av medborgarnas tillgång till offentliga skyddsnät och samtidigt öka deras sårbarhet.11 Prekarisering innebär indivudualisering av risker och normalisering av prekära levnadsförhållanden, där människor accepterar att leva osäkra levnadsvillkor på grund av rädsla för att bli utbytta i en tid av osäkra anställningar.12

6 Se exempelvis Burroni, L. & Keune, M. Flexicurity: A conceptual critique och Keune, M. & Schmidt, V. Global capital strategies and trade union responses: Towards transnational collective bargaining?

7 Hayes, J. Flexicurity, employment protection and the job crisis, s. 653.

8 Lorey, I. State of Insecurity: Government of the Precarious, s. 1.

9 Dean, M. Governmentality: Power and Rule in Modern Society, s. 17.

10 Dean, M. Governmentality: Power and Rule in Modern Society, s. 18.

12 Lorey, I. State of Insecurity: Government of the Precarious, s. 63f.

(8)

I denna studie studerar jag hur begreppet ‘sociala rättigheter’ fylls med innehåll av EU- kommissionen inom ramen för den sociala pelaren och hur konstruktionen av sociala rättigheter kan förstås utifrån prekarisering som styrningsmentalitet. Utgångspunkten är att sociala rättigheter inte är något som bara är, utan produceras och reproduceras i policy och att hur begreppet fylls med innehåll i policys producerar och reproducerar maktförhållanden, vilket skapar diskursiva, subjektifierande och levda effekter. Statsvetaren David Olsson har en liknande normativ utgångspunkt, när han i sin avhandling studerar hur ‘hållbarhet’ fylls med innehåll inom ramen för svensk klimatanpassningspolitik. Olsson förenar denna normativa utgångspunkt med Carol Bacchis metodologi för kritisk policyanalys ‘What’s the problem represented to be?’ (WPR), vilket även görs i denna studie.13 Studier av hur ett begrepp fylls med innehåll med hjälp av WPR-metodologin i statsvetenskaplig forskning har även gjorts tidigare av bland annat Malin Rönnblom, som använder samma angreppsätt för att studera hur

”jämställdhet fylls med innehåll i nationell jämställdhetspolitik och hur dessa konstruktioner kan förstås utifrån att samhället idag präglas av nyliberala former av styrningsmentalitet”.14

Med tanke på ökat inflytande från EU gällande hur medlemsstaterna ska utforma sina välfärdsstater, att EU har i över 20 års tid varit en pådrivare för flexiblare arbetsmarknader och att det är första gången EU proklamerar en strategi för att främja sociala rättigheter anser jag att inrättandet av den sociala pelaren utgör ett intressant fall att studera hur ‘sociala rättigheter’

diskursivt konstrueras på EU-nivå och studera vilka effekter det får utifrån Loreys teori om prekarisering.15

1.2 Syfte och forskningsfrågor

Studien syftar till att studera hur ‘sociala rättigheter’ fylls med innehåll av EU-kommissionen inom ramen för EU:s sociala pelare och vilka effekter det får. Studien syftar även till att studera hur EU-kommissionens konstruktion av ‘sociala rättigheter’ kan förstås utifrån att prekarisering som styrningsmentalitet. Detta görs genom att identifiera och analysera de problemrepresentationer som återfinns inom ramen för EU-kommissionens initiativ att inrätta den sociala pelaren och de instrument som används för att förverkliga dess principer med hjälp WPR-metodologin. För att uppnå syftet utgår studien från följande fem forskningsfrågor:

13 Olsson, D. Conditions of ‘Sustainability’: The Case of Climate Change Adaption in Sweden, s. 5f.

14 Rönnblom, M. Vad är Problemet? Konstruktioner av jämställdhet i svensk politik, s. 36.

15 Europeiska kommissionen, Europeiska pelaren för sociala rättigheter. 2019.

(9)

1. Vilka problemrepresentationer återfinns inom ramen för EU-kommissionens initiativ att inrätta den sociala pelaren och de instrument som används för att förverkliga dess principer?

2. Vilka antaganden byggs problemrepresentationerna på?

3. Vad lämnas oproblematiserat och hur kan problemrepresentationerna göras annorlunda?

4. Vilka diskursiva-, subjektifierande- och levda effekter genereras av problemrepresentationerna?

5. Hur produceras, sprids och försvaras problemrepresentationerna och hur kan de ersättas?

1.3 Disposition

I studiens inledande kapitel ges en introduktion till den sociala pelaren, prekarisering och till sociala rättigheter på EU-nivå. I det inledande kapitlet presenteras också studiens syfte och fem forskningsfrågor. Studiens andra kapitel består av en bakgrund till socialpolitik på EU-nivå samt en ingående presentation av den sociala pelarens framväxt, inrättande, innehåll och de olika instrument för implementering av dess principer som EU-kommissionen använder sig av.

I studiens tredje kapitel presenteras studiens teoretiska och metodologiska ramverk, i form av Bacchis WPR-metodologi och Loreys teori om prekarisering. Det empiriska materialet samt hur studien av det genomförs redogörs för i kapitel fyra. I kapitel fem presenteras studiens analys och i kapitel sex presenteras studiens slutsatser. I studiens sjätte och sista kapitel återfinns förslag på vidare forskning.

(10)

2. Socialpolitik på EU-nivå och inrättandet av den sociala pelaren

2.1 Socialpolitik på EU-nivå

Inom EU lever 109,2 miljoner människor i eller i riskzonen för fattigdom och social exkludering. Detta motsvarar 21,7 procent av unionens befolkning.16 Enligt Arnet och Söreg har en trend mot mer osäkra anställningsvillkor och att fler och fler EU-medborgare befinner sig i en prekär levnadssituation ökat markant sedan början av 2000-talet och slår särskilt mot äldre, unga, kvinnor och nyanlända:

In the EU-28 in general the number of working years and the employment of elderly people have been clearly growing since the first years of the 2000s and it is also true for the proportion of the part-time jobs and their involuntary form, the temporary employment, the precarious employment, the working poor, the low-wage earners and the people at risk of poverty and social exclusion. [...]

Atypical forms of employment are irreversibly spreading, which can make easier the situation of workers in several aspects but also opens possibilities for precarious employment and other forms of increased exploitation of workers. These affect primarily new market entrants (or re-enterers), especially young people, women and migrant employees.17

Enligt de la Porte och Heins råder det konsensus bland forskare som studerar europeisk integration i relation till finanskrisen att EU fått mer inflytande gällande välfärdsstatens reformering:

The literature on European integration in the context of the crisis focuses particularly on areas that have previously been considered to be of national competence only, such as banking, financial sector regulation and, not least, welfare state reform. [...] There is a consensus among scholars that, compared before the crisis, Europe has more leverage in areas linked to managing markets and states and, related to this, that these areas are more Europeanized.18

Samtidigt som EU har fått ett ökat inflytande över medlemsstaternas socialpolitik sedan finanskrisen har EU som tidigare nämnt under långt tid också varit en pådrivande för mer flexibla arbetsmarknader i syfte att skapa fler och bättre jobb inom unionen, något vars sociala konsekvenser är ifrågasatta. Att på EU-nivå vidta åtgärder för fler och bättre jobb har funnits på agendan sedan 1997, när de dåvarande medlemsstaterna antog den europeiska

16 Eurostat: Downward trend in the share of persons at risk of poverty or social exclusion in the EU. 2019.

17 Artner, A. & Söreg, K. Worying Labour Market Tendencies in the European Union, s. 90.

18 de la Porte, C. & Heins, E. The soverign Debt Crisis, the EU and Welfare State Reform, s. 2.

(11)

sysselsättningsstrategin och åtog sig att implementera ett antal gemensamma mål för ökad sysselsättning.19 Inom ramen för strategin kom EU:s medlemsländer år 2007 överens om ett antal gemensamma principer för ‘flexicurity’ för att skapa fler och bättre arbetstillfällen genom att kombinera flexibla anställningsförhållanden och social trygghet.20 Flexicurity förklaras av EU-kommissionen som en strategi för att öka både flexibiliteten på arbetsmarknaden och tryggheten för arbetarna:

Flexicurity is an integrated strategy for enhancing, at the same time, flexibility and security in the labour market. It attempts to reconcile employers’ need for a flexible workforce with workers’ need for security – confidence that they will not face long periods of unemployment.21

Enligt Burroni och Keune innebar strategins fokus på flexicurity att konceptet blev mer efterforskat och mer etablerat i den politiska debatten. Dock argumenterar dem för att konceptet är outvecklat och att det lider av allvarliga brister. Exempelvis kritiserar Burroni och Keune flexicurity-konceptets grund, att det via social dialog mellan arbetstagare och arbetsgivare att går skapa en situation som är likvärdigt förmånlig för bägge parter, eftersom globaliseringen stärker leder till ökad kapitalackumulation på arbetstagarnas bekostnad.22 Burroni och Keaune hänvisar till Keunes tidigare forskning om hur den samtida globaliseringen lett till negativa konsekvenser för arbetstagarna:

Today’s globalization has had a number of social consequences, including growing inequalities and insecurities, the loss of democratic control over the economy, and the growing power of capital at the expense of labour. [...] As part of this process, workers are confronted with production chains that are constantly subject to restricting and that are more and more organized across boarders, and with the increasing financialization of the economy.²³

Det är inte heller möjligt att skapa en ‘win-win situation’ som gynnar alla arbetsgivare och alla arbetstagare likvärdigt argumenterar Burroni och Keune, eftersom dessa inte är homogena grupper. En annan kritik som Byrroni och Keune lyfter upp är att arbetsmarknadsreformer som grundar sig på ökad flexicurity kan slå olika sätt mot olika grupper. Buroni och Keune menar

19 Europeiska kommissionen, Sysselsättning, socialpolitik och inkludering. 2019.

20 Europeiska unionens råd, Towards Common Principles of Flexicurity – Draft Council Conclusions. 2007.

21 Europeiska kommissionen, Flexicurity. 2019.

22 Burroni, L. & Keune, M. Flexicurity: A conceptual critique, s. 84.

23 Keune, M. & Schmidt, V. Global capital strategies and trade union responses: Towards transnational collective bargaining?, s. 24.

(12)

att ökad flexicurity kan leda till att både äldre som är etablerade på arbetsmarknaden och yngre som inte har kommit in på den ännu kan missgynnas av flexicurity-strategier:

However, such reforms are likely to have differentiated effects on workers: for example, previously protected older workers may lose their jobs as employers start to replace them by younger, cheaper (and possibly better educated) workers. And in spite of the support they may receive they will face major difficulties in finding new employment – since employers are averse to hiring older workers – which turns them into the losers from the reforms. The obverse may also occur: if flexicurity policies lead to higher job security in internal labour markets, in exchange for increased functional or working-time flexibility, it may become even harder or young people to find jobs; they will be the losers from such measures.24

En annan kritik som Burroni och Keune lyfter är att flexicurity-debatten är bygger på förenklingar gällande vad som skapar flexibilitet på arbetsmarknaden respektive säkerhet. För det första är flexicurity-debatten i synnerhet baserad till att handla om nationella strategier, vilket bygger på ett antagande att nationella arbetsmarknader har en hög grad av homogenitet.

Burroni och Keune argumenterar att så inte är fallet, eftersom det finns många fragmenteringar mellan olika ekonomiska sektorer, yrkesgrupper, olika typer av företag samt regioner. Till exempel kan företag och branscher internationella konkurrenskraft variera, likaså graden av facklig anslutning bland arbetstagarna och kompetensnivå bland arbetstagarna, vilket gör att en nationell flexicurity-strategi kan få helt olika utfall för alla inblandade aktörer.25

Heyes har också studerat EU-kommissionens pådrivande för mer flexibla arbetsmarknader och hur det har påverkat på medlemsstaterna. Som tidigare nämnt har trenden istället varit mindre säkerhet och inte ökad säkerhet. I varierande grad har medlemsstaterna försämrat anställningsskyddet, minskat socialbidragens omfattning och knutit dessa ännu mer till arbetstagarnas deltagande i aktiva arbetsmarknadsåtgärder:

There is evidence of convergence in respect of labour market and social protection policies, but the dominant tendency is towards ‘less security’ rather than ‘flexicurity’. To varying extents, EU member states have weakened employment protections, reduced benefit entitlements and linked

24 Burroni , L. & Keune, M. Flexicurity: A conceptual critique, s. 84.

25 Burroni , L. & Keune, M. Flexicurity: A conceptual critique, s. 85.

(13)

those entitlements even more closely to workers’ preparedness to participate in ALMPs or accept a job, regardless of its quality.²⁶

Principerna som antogs år 2007 av EU:s medlemsstater handlar om flexibla och tillförlitliga anställningsavtal, omfattande strategier för livslångt lärande, effektiva aktiva arbetsmarknadsstrategier och moderna socialförsäkringssystem.27 När principerna antogs motiverad med en förändrad realitet för EU:s företag och arbetstagarna och att fler och bättre jobb behövde skapas för att hantera nya sociala risker:

Globalisering är i princip positivt för tillväxt och sysselsättning, men de förändringar den medför kräver snabba beslut av företagen och arbetstagarna. Sysselsättningen i EU har ökat och arbetslösheten minskar stadigt. Det har skett vissa framsteg att bygga vidare på men det finns fortfarande 17 miljoner arbetslösa i EU (2007) och de europeiska ekonomierna måste omstruktureras. En förutsättning för anpassning är en mer flexibel arbetsmarknad i kombination med en trygghetsnivå som tar hänsyn till både arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov. Europa måste skapa fler och bättre jobb för att kunna hantera förändringar och nya sociala risker. Man måste minska segmenteringen av arbetsmarknaden och andelen osäkra anställningsförhållanden och främja varaktig integrering på arbetsmarknaden och kompetensutveckling.28

Den europeiska sysselsättningsstrategin där flexicurity är ett centralt har sedan kommit att bli en delstrategi i den större Europa 2020-strategin som antogs 2010, som var EU:s strategi för smart, hållbar och inkluderande tillväxt fram till 2020 och som bland annat syftar till att bekämpa fattigdom inom unionen. När Europa 2020-strategin antogs för tio år sedan befann sig 80 miljoner människor i eller i riskzonen för fattigdom.29. Idag, som förklarades i inledningen av detta avsnitt, är det betydligt fler EU-medborgare som lever under prekära levnadsförhållanden.

26 Hayes, J. Flexicurity, employment protection and the job crisis, s. 653.

27 Europeiska kommissionen, Flexicurity. 2019.

28 Europeiska kommissionen, Gemensamma principer för ”flexicurity”: Fler och bättre arbetstillfällen med en kombination av flexibilitet och trygghet. 2007.

29Europeiska kommissionen, Europe 2020 European strategy for smart, sustainable and inclusive growth, s. 16.

(14)

2.2. Inrättandet av den europeiska pelaren för sociala rättigheter

Detta avsnitt består av en redogörelse för den sociala pelarens framväxt och inrättande, dess innehåll och principer samt hur den ska förverkligas.

2.2.1 Framväxt och inrättande

Att skapa legitimitet för EU-samarbetet genom att stärka den sociala dimensionen av det europeiska projektet startade när den förra EU-kommissionen tillträdde år 2014.30 Avsikten att inrätta en social pelare nämndes för första gången år 2015 av dåvarande president Jean-Claude Juncker i hans årliga ‘State of the Union’-tal. I talet lyftes hur sviterna av finanskrisen fortfarande var påtagliga, särskilt i Euroområdet, där 17,5 miljoner av de totalt 23 miljoner EU- medborgare som är arbetslösa lever. Juncker kommenterade behovet av åtgärder efter finanskrisen med orden ”Krisen är inte över. Den har bara tagit paus”.31 Juncker beskrev sedan ett EU i behov av mer samarbete, särskilt i euroområdet. Vägen till en mer välfungerande europeisk monetär union (EMU) nås enligt Juncker genom ständig utvärdering av den politiska inriktningen: ”Man kan inte hantera en gemensam valuta enbart utifrån regler och statistik. Det behövs ständiga politiska bedömningar, som kan ligga till grund för nya ekonomiska, finanspolitiska och socialpolitiska ställningstaganden”.32

Att påskynda återhämtningen från sviterna av finanskrisen samt att bättre rusta EU- medborgarna inför framtida kriser var två anledningar till inrättandet av den sociala pelaren. En annan anledning som Juncker nämnde när han för första gången tillkännagav sin avsikt att inrätta en social pelare var det förändrade arbetslivet. Vid tillkännagivandet nämnde Juncker även att de medlemsstater som inte ingår i EMU var fria att skriva under den sociala pelaren:

Jag vill också utveckla en europeisk pelare för sociala rättigheter, som tar hänsyn till förändringarna i samhället och i arbetslivet i Europa. Jag förväntar mig att arbetsmarknadens parter spelar en viktig roll i denna process. Jag tror att det är klokast att börja i euroområdet, och låta övriga EU-länder delta om de vill.³³

Utformningen av den sociala pelaren har diskuterats av EU:s institutioner, medlemsstaterna, medlemsstaternas arbetsmarknadsparter, civilsamhälle och allmänhet sedan Juncker först presenterade att EU-kommissionen avsåg dess inrättande. I mars 2016 presenterade EU- kommissionen sin första skiss på utformningen av den sociala pelaren. I samband med detta startade EU-kommissionen även ett samråd för att samla in synpunkter. Totalt fick EU-

30 de la Porte, C. The European Pillar of Social Rights meets the Nordic model, s. 3f.

31 Europeiska kommissionen, Tal: Tillståndet i unionen 2015: Dags för ärlighet, enighet och solidaritet. 2015.

(15)

kommissionen in närmare 16 500 svar via internet och cirka 200 skriftliga bidrag. Samrådet pågick till januari 2017 och avslutades med en konferens med närmare 600 deltagare. Samrådet låg till grund för det slutgiltiga förslaget.34 Samrådet syftade till att samla in synpunkter gällande tre kategorier. För det första angående att utvärdera EU:s sociala regelverk. Detta genom att sätta leveransen av sociala rättigheter i relation till samtidens och framtidens utmaningar. För det andra ville EU-kommissionen få in synpunkter om nya trender i arbetslivet och samhället för att veta vilka sociala innovationsprojekt att främja i framtiden. EU- kommissionen var bland annat intresserade av att få in synpunkter på vilken inverkan ny teknologi och förändrade demografiska trender har på arbetslivet och medborgarnas sociala förhållanden. För det tredje och sista ville EU-kommissionen få in synpunkter på den sociala pelarens innehåll, roll och omfång. Fokus låg här på att diskutera vad euroområdet var i behov av, men även på att underlätta för övriga medlemsländer att besluta huruvida de ville delta eller inte.35

En rekommendation36 gällande utformningen av den sociala pelaren presenterades i slutet av april 2017.37 Vid publiceringen av rekommendationen publicerades även ett meddelande från EU-kommissionen till Europaparlamentet (EP), rådet, Europeiska sociala och ekonomiska kommittén (EESK) och Europeiska Regionkommittén (ReK). Meddelandet består av en redogörelse för utformningen av den sociala pelaren samt genomförandet av dess principer.38

EP antog sin position den 19 januari 2017 om den sociala pelarens utformning.39 Den 20 oktober 2017 meddelade rådet de kommit överens med EU-kommissionen och EP om den sociala pelarens utformning. Ett förslag till en interinstitutionell proklamation av den sociala pelaren presenterades därmed.40 Den 17 november proklamerade EP, rådet och EU- kommissionen den sociala pelaren under det sociala toppmötet i Göteborg.41

34 Europeiska kommissionen, Europeiska pelaren för sociala rättigheter: För ett mer inkluderande och rättvist EU.

2019.

35 Europeiska kommissionen, Public consultation on the European pillar of social rights. 2019.

36 En rekommendation är en typ av icke-bindande rättsakt som tillåter EU-institutionerna att lämna synpunkter samt föreslå åtgärder. Europeiska Unionen, Förordningar, direktiv och andra rättsakter. 2019.

37 C(2017) 2600 final.

38 COM(2017) 250 final, s. 1ff.

39 Europaparlamentet, Text adopted by the Parliament, single reading 2016/2095(INI). 2019.

40 COM(2017) 251 final.

41 Europeiska kommissionen, President Juncker at the Social Summit for Fair Jobs and Growth. 2019.

(16)

2.2.2 Innehåll och principer

Det slutgiltiga förslaget till den sociala pelaren som proklamerades av EU:s ledare den 17 november 2017 består av totalt 20 principer indelade i tre kapitel. Det första kapitlet består av fyra principer kopplade till lika möjligheter och tillgång till arbetsmarknaden. Kapitlet innehåller skrivelser om utbildning och livslångt lärande, jämställdhet, lika möjligheter och aktiva arbetsmarknadsåtgärder. Det andra kapitlet består av sex principer som handlar om rättvisa arbetsvillkor. Detta kapitel innehåller skrivelser om trygg och anpassningsbar anställning, lön, information om anställningsvillkor och skydd i händelse av uppsägning, dialog mellan arbetsmarknadsparterna och arbetstagarnas inflytande, balans mellan arbete och privatliv samt hälsosam, säker och välanpassad arbetsmiljö och dataskydd. Tredje och sista kapitlet består av tio principer kopplade till social trygghet och integration. Kapitlet berör ämnena barnomsorg och stöd för barn, socialt skydd, arbetslöshetsförmåner, minimiinkomst, åldersinkomst och ålderspension, hälso- och sjukvård, inkludering av personer med funktionsnedsättning, långvarig vård och omsorg, boende och stöd för hemlösa samt väsentliga tjänster. Nedan följer en sammanställning av den sociala pelarens principer.

Den sociala pelaren och dess principer.

42

Kapitel Principer

1. Lika möjligheter och tillgång till arbetsmarknaden

1. Utbildning och livslångt lärande 2. Jämställdhet

3. Lika möjligheter

4. Aktiva arbetsmarknadsåtgärder 2. Rättvisa arbetsvillkor 5. Trygg och anpassningsbar anställning

6. Lön

7. Information om anställningsvillkor och skydd i händelse av uppsägning

8. Dialog mellan arbetsmarknadsparterna och arbetstagarnas inflytande

9. Balans mellan arbete och privatliv

10. Hälsosam, säker och välanpassad arbetsmiljö samt dataskydd

3. Social trygghet och social integration 11. Barnomsorg och stöd för barn 12. Socialt skydd

13. Arbetslöshetsförmåner 14. Minimiinkomster

15. Åldersinkomst och ålderspension 16. Hälso- och sjukvård

17. Inkludering av personer med funktionsnedsättning 18. Långvarig vård och omsorg

19. Boende och stöd för hemlösa 20. Väsentliga tjänster

42 Tabellen är utformad efter det slutgiltiga dokumentet. Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen, Den europeiska pelaren för sociala rättigheter. 2017.

(17)

2.2.3 Sociala pelaren som styrmedel

Statsvetaren Caroline de la Porte har kartlagt hur implementeringen av den sociala pelarens principer sker. Hon anger fyra olika instrument för implementering av den sociala pelaren, social regulation (SR), soft coordination (SC), social benchmarking (SB) samt EU co-funding (C). Med SR menas rättsligt bindande EU-lagstiftning gällande sociala och arbetsmarknadspolitiska frågor. Till huvudsak består den rättsligt bindande EU-lagstiftningen av direktiv.43 Med SC menas att EU koordinerar medlemsstaternas policys med syfte att uppnå gemensamma mål. Detta görs genom övervakning och utvärdering av medlemsstaternas policys. Ett exempel på detta är de landspecifika rekommendationerna.44 De landspecifika rekommendationerna läggs fram på årlig basis och innehåller specifika råd till varje medlemsstat om hur de under nästkommande 12–18 månaderna kan öka tillväxten och skapa fler arbetstillfällen, men samtidigt ha ordning och reda i de offentliga finanserna.45 SB refererar till jämförelser av socialpolitiska framsteg utifrån data och EU-riktlinjer som rapporteras till EU-kommissionen av medlemsstaterna. Uppföljningen av medlemsstaternas resultat på det socialpolitiska området sker inom ramen för den så kallade ‘the social scoreboard’. The social scoreboard är en del av den europeiska planeringsterminen46 och har inrättats i syfte att följa upp de viktigaste riktlinjerna, som exempelvis att åstadkomma en sysselsättningsgrad på 75%

inom EU till 2020. C syftar till medfinansiering av EU. Det huvudsakliga instrumentet för detta när det gäller sociala frågor och frågor kopplade till arbetsmarknaden är den Europeiska socialfonden (ESF)47, som syftar till att främja tillväxt, jobbskapande samt minskad ojämlikhet.48

43 EU-direktiv sätter upp vilka mål medlemsstaterna ska uppnå, hur de uppnås är dock upp till medlemsstaterna själva. Europeiska Unionen, Förordningar, direktiv och andra rättsakter. 2019.

44 de la Porte, C. The European Pillar of Social Rights meets the Nordic model, s. 5.

45 Europeiska kommissionen, EU:s landspecifika rekommendationer. 2019.

46 Den europeiska planeringsterminen (European Semester) är det huvudsakliga ramverket för samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik. Inom det europeiska planeringsterminen har medlemsstaterna möjlighet att diskutera dess ekonomi samt budgetförslag med varandra samt få sina framsteg utvärderade. Europeiska kommissionen, Europeiska planeringsterminen. 2019.

47 I kommissionens förslag till långtidsbudget 2021-2027 slås ESF ihop med ett antal andra fonder under namnet ESF+. Se COM(2018) 321 final, s. 11.

48 de la Porte, C. The European Pillar of Social Rights meets the Nordic model, s. 5.

(18)

3. Teoretiskt och metodologiskt ramverk

I detta kapitel redogör jag för studiens teoretiska och metodologiska ramverk. Det teoretiska ramverket utgörs av Isabell Loreys teori om prekarisering som styrningsmentalitet och det metodologiska ramverket utgörs av Carol Bacchis WPR-metodologi.

3.1 Prekarisering

Denna studies teoretiska ramverk består av Isabell Loreys teori om hur styrningen av västvärldens samhällen kan förstås utifrån ‘prekarisering’, vilket är en nyliberal form av styrningsmentalitet. Att jag väljer att utgå från Loreys teori beror på tre anledningar. För det första skriver jag, precis som Lorey, i en europeisk kontext och med fokus på hur styrningen av Europas välfärdsstater sker. Mitt syfte är att studera hur ‘sociala rättigheter’ fylls med innehåll av EU-kommissionen och hur detta kan förstås utifrån prekarisering som styrningsmentalitet, vilket för mig in på den andra anledningen till att jag väljer att utgå från Loreys teori. Det är med andra ord prekarisering som styrningsmentalitet jag studerar. Hade jag haft ett annat syfte, exempelvis att studera och förstå ‘prekariatet’ som en global socio-ekonomisk grupp, vilka den utgörs av, vem som hamnar i den och varför det är oroväckande att denna grupp av människor blir allt större hade utvecklingsekonomen Guy Standings studier av prekariatet och i huvudsak hans verk ‘Prekariatet: Den nya farliga klassen’ kunnat vara en ingång.49 För det tredje bygger Loreys teori om prekarisering precis som studiens metodologiska ramverk på filosofen Michel Foucaults tankar om makt som något produktivt som formar subjekt och dess relation till sig själv.50 Detta kombinerar Lorey även med filosofen Judith Butlers teori om osäkra liv. Butler skriver i förordet till Loreys verk ‘State of Insecurity: Government of the Precarious’ om hur Foucault är synlig i Loreys arbete. Bland annat tar Lorey vid Foucaults arbete om nyliberal styrning och i synnerhet Foucaults idé om att makt som något produktivt som skapar subjekt och subjektens relation till sig själva.51

Lorey bygger sin teori på Foucaults tidigare studier om hur styrning av de västerländska samhällena sker och hans slutsats att den övergått från att kontrollera territorium till att kontrollera människor. Denna förändring i styrning, som med andra ord innebär att styra

49 Standing, G. Prekariatet: Den nya farliga klassen, s. 7f.

50 Teoretiska likheter mellan WPR-metodologin och Loreys teori om prekarisering diskuteras och utvecklas vidare i avsnitt 3.3 där WPR-metodologin och dess olika steg som denna studie utgår från introduceras.

51 Lorey, I. State of Insecurity: Government of the Precarious, s. vii.

(19)

subjekten till att själva agera i önskad riktning, är enligt Dean normativt eftersom det innebär att sätta standarder vilka subjektens beteende kan värderas ifrån och vad som anses vara strävansvärt. Dean förklarar detta:

This definition plays on several senses of the word ‘conduct’. ‘To conduct’ means to lead, to direct or to guide, and perhaps implies some sort of calculation as to how this is to be done. This ethical or moral sense of the word starts to appear when we consider the reflexive verb ‘to conduct’ oneself’.

Here one is concerned with attention to the form of self-direction appropriate to certain situations, e.g. at work and at home, in business dealings, in relation to clients or friends. Another sense of the term is as a noun. ‘Conduct here refers to our behaviors. Again the sense of self-guidance or self- regulation may often be involved as say, in case of discussions of our ‘professional conduct’ or the conduct of schoolchildren. Such discussions are almost invariable evaluative and normative, i.e. they presume a set of standards or norms of conduct by which actual behavior can be judged, and which act as a kind of ideal towards which individuals and groups should strive.52

Tre centrala begrepp i den teori om prekarisering som en form av styrningsmentalitet som Lorey utvecklat är ‘osäkerhet’, ‘prekaritet’ och ‘prekarisering’. Gällande begreppet osäkerhet utgår hon, med hänvisning till Butler att om att osäkerhet ”[. . .] is the term for a socio-ontological dimension of lives and bodies”.53 Lorey beskriver osäkerhet som ett tillstånd som delas mellan alla liv, vars existens i grunden alltid är osäker. Det andra centrala begreppet i Loreys teori är prekaritet, som ska förstås som en funktionell effekt från exempelvis politiska beslut, som är tänkta att skydda subjekten mot osäkerhet. Sådana åtgärder innefattar hierarkisering och dominans, eftersom det då blir tydligt vem eller vilkas osäkra liv som anses värda att skydda:

Precarity can therefore be understood as a functional effect arising from the political and legal regulations that are specifically supposed to protect against general, existential precariousness. From this perspective, domination means the attempt to safeguard some people from existential precariousness, while at the same time this privilege of protection is based on differential distribution of the precarity of all those who are perceived as other and considered less worthy of protection. ⁵⁴

Det tredje och sista centrala begreppet i Loreys teori är prekarisering. Begreppet syftar till en nyliberal styrningsmentalitet som växt fram till att vara det dominerande instrumentet för samhällsstyrning samt en viktig byggsten för kontroll av den sociala sfären och kapitalets

52 Dean, M. Governmentality: Power and Rule in Modern Society, s. 17f.

53 Lorey, I. State of Insecurity: Government of the Precarious, s. 11. Jämför med definitionen av osäkerhet i Butler, J. Krigets Ramar: När är livet sörjbart? s. 15.

(20)

överlevnad. Lorey argumenterar för att prekarisering är snarare regel än undantag när det gäller hur västvärldens samhällen styrs på, till och med de mest välbärgade delarna av Europa.55

Framväxten av denna styrningsmentalitet vittnar om en förändrad relation mellan stat och medborgare, ett socialt kontrakt där statens legitimitet tidigare byggt på dess förmåga att garantera medborgarna beskydd i utbyte mot deras lydnad. Nyliberal samhällsstyrning sker som tidigare nämnt enligt Lorey genom osäkerhet. Det som kännetecknar prekarisering som styrningsmentalitet är att reglera medborgarnas tillgång till offentliga skyddsnät och samtidigt öka deras sårbarhet. Enligt Lorey kännetecknar denna process välfärdsstatens reformering präglas av nyliberalism och som legitimeras genom hänvisning till en påstådd avsaknad av andra alternativ att bedriva välfärdspolitik. Lorey förklarar denna förändring i styrning och hur den präglat välfärdsstatens reformering:

This leads to a form of governing that at least since Thomas Hobbes has been viewed as no longer possible: a government that is not legitimized by promising protection and security. Contrary to the old rule of domination that demands obedience in exchange for protection, neoliberal governing proceeds primarily through social insecurity, through regulating the minimum of assurance while simultaneously increasing instability. In course of dismantling and remodeling the welfare state and the rights associated with it, a form of government is established that is based on the greatest possible insecurity, promoted by proclaiming the alleged absence of alternatives. [...] Managing this threshold is what makes up the art of governing today.⁵⁶

Grunden i Loreys teori om prekarisering är att med andra ord att vi styrs genom att försättas i en levnadssituation där våra liv är osäkra och sårbara. Det grundläggande motsatsförhållandet som Loreys målar upp i sin teori är mellan på ena sidan osäkerhet och sårbarhet, och på andra sidan trygghet och skydd mot politisk och social utsatthet mot allt som kan tänkas tillfoga skada.⁵⁷Att ständigt behöva leva i oförutsägbarhet, där säkerheten och sårbarheten är stor kräver att subjekten hela tiden vidtar vissa beredskapsåtgärder för sin egen säkerhet. Med andra ord innebär prekarisering att styra och kontrollera subjekten genom att försätta den i en situation där deras levnadsvillkor är osäkra, något som påverkar subjektens existens, kropp och relation

(21)

till sig själv. Prekarisering innebär med andra ord att leva i ett osäkert tillstånd, vilket har fundamentala effekter på subjektens liv.58

De minsta gemensamma nämnarna för prekariserade subjekten är att de ofta har korta anställningar, som till exempel projektanställningar samt att de ofta faller igenom offentliga socialförsäkringssystem. Utöver detta är de prekariserade en splittrad grupp, vars tillgång till kollektiv organisering är begränsad. Prekarisering kan därmed sägas inneha en dimension av individualisering.59 Detta eftersom idén om att människors otrygga levnadsvillkor är upp till individerna själva att förbättra normaliseras. Prekarisering innebär alltså normalisering av individualiserandet av risker, vilket innebär att subjekten accepterar osäkra levnadsvillkor på grund av sin rädsla att bli utbytt i en tid av osäkra anställningar:

On the contrary, despite the transnational struggles of the precarious, [...] it currently seems possible, at least in some of the richer parts of Europe, for citizens to come to terms with social insecurity in the most different ways and in the most diverse social positions, to handle the privatization of risks and contribute to the normalization of precarization through subjugation and conformity – borne by their fear of being replaceable.60

För att studera hierarkiska förhållanden använder sig Lorey i sin teori av konceptet ‘biopolitisk immunisering’. Lorey utgår från att vad som är värt att skydda och vad som det måste skyddas från säger något om hur hierarkier kan legitimeras:

This involves a manner of safeguarding that implies a movement into what is to be protected. What is to be protected can be a political community, a social constellation, from which an evil coming from ‘within itself’ must be differentiated in order to protect this community. 61

Denna immunisering sker genom att först och framställa ‘hotet’ som en social avvikelse, för att skapa en splittring mellan vad som anses vara normalt och vad som är skadligt för samhället och därför måste exkluderas. Inom detta förhållande mellan vem som ska skyddas och inte produceras och reproduceras föreställningar om samhället, staten och individen.62 Den moderna säkerhetsdiskursen bygger inte längre bara på yttre hot, utan också på inre hot som uppstår när

(22)

hotet’ inte kan kontrolleras eller regleras, vilket utmanar den rådande samhällsordningen.⁶³ Det inre hot som måste hanteras via kontroll och reglering är risken för ett samhälle som faller isär, där sprickor uppstår, där den rådande samhällsordningen ifrågasätts. Möjligheterna till motstånd finns i att erbjuda alternativ till hur samhället eller fenomen i det skulle kunna konstrueras istället:

One very old fear of this kind of disintegration is the fear of ‘civil war’, with its concern about a division of society that potentially leads to the collapse of ‘social peace’, of the common consensus, and the end of the unity of a social organism. However, the greatest danger for a social or political body lies not in insurrection, not in internal struggle alone, but rather in a split-off, in secession, in falling apart. [...] This includes everything that falls out of the existing order, an excess of what is to be ordered, and excess of what, to a certain extent, can apparently no longer be regulated or controlled, and consequently no longer governed, and that challenges the normal order.64

Genom att studera prekarisering går det att bidra med förståelse om hur vi styrs och hur vi upprätthåller detta genom prekarisering, vilket är den lins jag studerar EU-kommissionens diskursiva konstruktion av sociala rättigheter igenom. Lorey skriver att syftet med att studera just prekarisering bör vara att bidra med förståelse om hur vi styrs och hur vi upprätthåller detta, och även att synliggöra möjligheterna till motstånd:

[...] the question raised is not how to prevent and end the threat of precarity that is driving the disintegration of order. It is rather a matter of understanding how we are governed and keep ourselves governable specifically through precarization. In analyzing these techniques of governing, approaches that in various contexts imagine civil war, anomie or the possible break-up of society are of little help. The question is rather where, within these governing mechanisms, cracks and potentials for resistence can be found. 65

I denna studie används Loreys teori om prekarisering för att besvara studiens fjärde respektive femte forskningsfråga, med andra ord för att studera de effekter (diskursiva- och subjektifierande effekter) som uppstår av EU-kommissionens konstruktion av sociala rättigheter och hur dessa problemrepresentationer produceras, sprids och försvaras samt hur de kan ersättas. För att göra detta används Loreys teori till att göra WPR-metodologins steg fem

(23)

och sex. I nästkommande avsnitt förklaras relationen mellan det teoretiska ramverket och metodologiska ramverket ytterligare.

3.2 What’s the problem represented to be?

I detta avsnitt presenteras Carol Bacchis verktyg för kritisk policyanalys ‘What’s the problem represented to be?’, som är studiens metodologiska ramverk. I avsnittet förklaras även mer konkret hur det teoretiska ramverket bestående av Loreys teori om prekarisering kombineras med WPR-metodologin och hur jag använder mig av det i min analys.

3.2.1 Introduktion av WPR-metodologin

Denna studie är en kritisk policyanalys av EU:s sociala pelare. Innan jag presenterar analysens tillvägagångsätt vill jag först klargöra hur jag ser på begreppen ‘policy’ och ‘diskurs’ och relationen mellan dessa. Jag delar därför Bacchis grundantagande att ”[...] I would want to qualify this with a reminder that no one stands outside discourse”.66 Detta antagande om diskurserna som totalt konstruerande är fundamentalt för förståelsen av policy-begreppet. En policy är diskursivt konstruerad, och kan därför inte ses som någonting som kommer utifrån som en neutral problemlösare. Bacchi förtydligar detta:

The premise behind a policy-as-discourse approach is that it is inappropriate to see governments as responding to

‘problems’ that exist ‘out there’ in the community. Rather ‘problems’ are ‘created’ or ‘given shape’ in the very policy proposals that are offered as ‘responses’.67

Alla policys består av olika förståelser av vad problemet är, såväl explicita som implicita, vilket Bacchi kallar för ‘problemrepresentationer’. När ett problem beskrivs är detta aldrig en neutral aktivitet, utan beskrivningen grundar sig i olika kunskapsregimer. På grund av detta måste vi studera den kunskap som problemrepresentationerna bygger på och sluta se policy som något som adresserar problem, utan mer som något som producerar och reproducerar kunskap om vad som bör uppfattas som ett problem bör göra det.68 Kärnan i WPR-metodologin sammanfattar Bacchi på följande sätt:

66 Bacchi, C. Policy as Discourse: what does it mean? Where does it get us? s. 45.

67 Bacchi, C. Policy as Discourse: what does it mean? Where does it get us? s. 48.

68 Bacchi, C. Women, Policy and Politics: the construction of policy problems, s. 1f.

(24)

A WPR approach elaborates a methodology for interrogating and evaluating problematisations through extracting and scrutinising the problem representations they contain. What is seen as in need of fixing – the ‘problem’ – can be ‘read of’ from the plan of action that is proposed. This understanding of the ‘problem’, which I call problem representation, is the place to start if you wish to understand how an issue is being understood.69

Metodologin bygger på tre grundläggande antaganden. Det första antagandet belyser problematiseringars styrande karaktär. Metodologin skiljer sig från de flesta andra angreppssätt gällande policyanalys, då det utgår från ett bredare styrningsbegrepp. Genom att identifiera och analysera problematiseringarna kan olika typer av styrningsmentaliteter göras synliga. Policys ses utifrån detta angreppssätt inte som något som driver social förändring, snarare något som konstituerar vad som uppfattas som ett problem och vad som inte gör det. Metodologin utgår från det poststrukturalistiska antagandet att ingen kunskap kan vara värderingsfri, vilket betyder att problemrepresentationer och de antaganden de bygger på inte heller kan vara det.70

Det andra grundantagandet som WPR-metodologin bygger på är att det är problemrepresentationerna som ska studeras snarare än problemen, vilket också är en stor skillnad jämfört med mer traditionella sätt att studera och analysera policy. Metodologin bygger på socialkonstruktivistiska premisser och ser offentliga aktörer som aktiva i skapandet av policyproblem, snarare än att de reagerar på problem som står utanför hur de representeras. I samhället existerar olika representationer av problem, men offentliga aktörer har dock en priviligierad status gällande att befästa just sin, eftersom deras blir införlivad i bland annat lagstiftning.71

Det tredje och sista grundantagandet som ligger till grund för metodologin är att den är till för en kritisk granskning av dessa problemrepresentationer, dess premisser och effekter. Genom att studera problemrepresentationers premisser görs politiska rationaliteter synliga. Politiska rationaliteter har diskursiva-, subjektifierande- och levda effekter som måste belysas.72 3.2.2 WPR-metodologin steg för steg

Studiens fem forskningsfrågor är designade utifrån WPR-metodologin. I detta avsnitt ges en ingående förklaring till hur en WPR-analys går till hur jag använder mig av WPR i min analys samt hur metodologin kombineras med Loreys teori om prekarisering.

69 Bacchi, C. Analysing Policy: What’s the problem represented to be? s. 32.

70 Bacchi, C. Analysing Policy: What’s the problem represented to be? s. 30ff.

71 Bacchi, C. Analysing Policy: What’s the problem represented to be? s. 32f.

72 I Bacchi, C. Analysing Policy: What’s the problem represented to be? s. 40f.

(25)

1. What’s the problem represented to be in a specific policy?

Syftet med den första frågan är att identifiera underförstådda problemrepresentationer i policys.

Att identifiera problemrepresentationer kan vara en klurig uppgift, då policys kan bestå av flera olika, som kanske till och med står i motsatsförhållande till varandra. Att identifiera problemrepresentationerna görs genom att utgå från att de åtgärder som presenteras som lösningar på ett problem i policys också avslöjar hur problemet uppfattas. Bacchi förklarar hur det går till på följande sätt:

Consider: a gymnasium decides to put water-timers on showers to cut down on water bills. This decision forms the policy under consideration. The water-timers turn on and off the water source after three minutes of showering. The policy (the water-timers) constitutes the ‘problem’ of ‘excessive’

showering, which implies ‘indulgent’ consumer behaviour. A WPR approach starts with the policy – the water-timers – and works backwards to elucidate the problem representation – ‘indulgent’

consumer behaviour.⁷³

Genom att studera åtgärderna kan med andra ord de implicita problemrepresentationerna göras synliga.74 På detta sätt gör jag när jag går igenom det empiriska materialet, jag letar med andra ord efter förslag på förändring, hur det konstituerar problemet vad som implicit antyds.

2. What presuppositions or assumptions underlie this representation of the ‘problem’?

Nästa steg, efter att ha identifierat problemrepresentationerna, är att börja reflektera kring den förståelse som ligger till grund för dess utformning. Genom att använda sig av Foucaults tankar om arkeologi, syftar frågan till att avtäcka de antaganden som ligger till grund för problemrepresentationerna. Detta innebär att studera föreställningar som är djupt rotade i kultur. Det är med andra ord vad som kan tänkas, och vad de logiker som ligger till grund för det som det tittas närmare på här. Detta görs genom att studera den ‘konceptuella logiken’ som problemrepresentationerna bygger på. Bacchi förklarar innebörden av termen på följande sätt:

“The term ’conceptual logic’ refers to the meanings that must be in place for a particular problem representation to cohere or to make sense”.75 Detta steg handlar inte om att försöka avslöja någon sorts partiskhet utan att granska den underliggande kunskap som ligger till grund för problemrepresentationerna. Att studera den kunskap som ligger till grund för

73 Bacchi, C. Analysing Policy: What’s the problem represented to be? s. 3.

74 Bacchi, C. Analysing Policy: What’s the problem represented to be? s. 2f.

75Bacchi, C. Analysing Policy: What’s the problem represented to be? s. 5.

(26)

problemrepresentationerna i olika policys kan göras på tre olika sätt, antingen genom att studera förhållandet mellan olika dikotomier, studera nyckelbegreppen eller kategorier.

Binärer och dikotomier

Politisk debatt grundas i synnerhet på relationen mellan olika binärer och dikotomier. Genom att studera relationen mellan de olika polerna går det förenkla den ofta komplexa relationen mellan dem. Detta görs i syfte att synliggöra de konceptuella logiker i policys som begränsar hur ett problem kan tänkas kring. Det kan exempelvis vara relationen mellan offentligt och privat, ekonomiskt och socialt samt ansvar och icke-ansvar. Relationen mellan binärer är hierarkisk, där ena sidan har en överordnad ställning och anses viktigare och mer värd.

Nyckelbegrepp

Enligt Bacchi är policys fylla av olika nyckelbegrepp. Dessa nyckelbegrepp är abstrakta etiketter som befinner sig i ständig dragkamp mellan aktörer med olika politiska visioner som försöker tillskriva dem mening. Att plocka ut nyckelbegreppen kan vara en komplicerad uppgift, då föreställningar om dessa kan vara djupt inbäddade i både kultur som historia. Den mening som nyckelbegreppen tillskrivs är också djupt rotade i statliga praktiker, vilket gör det svårare att utmana dem.

Kategorier

Kategorier är koncept som har en central roll i hur styrning sker. Precis som med binärer och dikotomier är uppgiften att ifrågasätta uppdelningen och inte ta den för given utan att studera hur dess funktion i uppbyggnaden av särskilda problemrepresentationer. Uppdelningen av människor i olika kategorier är en stor del i styrningsprocessen och spelar en stor roll för hur styrning sker samt hur människor kommer att uppfattas sig själva och uppfattas av andra.

Uppdelningen av människor i olika kategorier skapas genom olika former av mätningar, undersökningar och folkräkningar.

3. How has this representation of the ‘problem’ come out?

Den tredje frågan syftar till att belysa de villkor som låter problemrepresentationerna att träda fram och vara den dominerande uppfattningen av ett problem. Med andra ord är det den utveckling och de beslut som tagits som ska reflekteras över. Problemrepresentationer är beroende av såväl tid som rum, och kunde därför ha formulerats på ett annat sätt. Frågan bygger