• No results found

Byla jsem seznámena s tím, že na mou diplomovou práci se pln

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "Byla jsem seznámena s tím, že na mou diplomovou práci se pln"

Copied!
91
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

PROHLÁŠENÍ

Byla jsem seznámena s tím, že na mou diplomovou práci se plně vztahuje zákon č. 121/2000 Sb. o právu autorském, zejména § 60 - školní dílo.

Beru na vědomí, že Technická univerzita v Liberci (TUL) nezasahuje do mých autorských práv užitím mé diplomové práce pro vnitřní potřebu TUL.

Užiji-li diplomovou práci nebo poskytnu-li licenci k jejímu využití, jsem si vědom povinnosti informovat o této skutečnosti TUL; v tomto případě má TUL právo ode mne požadovat úhradu nákladů, které vynaložila na vytvoření díla, až do jejich skutečné výše.

Diplomovou práci jsem vypracovala samostatně s použitím uvedené literatury a na základě konzultací s vedoucím diplomové práce a konzultantem.

V Liberci 10. května 2006

……….

(2)

PODĚKOVÁNÍ

Ráda bych poděkovala Ing. Šárce Čechlovské, Ph.D. za její vstřícnost, věcné připomínky, cenné rady a strávený čas, který mi věnovala při zpracování mé diplomové práce.

(3)

R

ESUMÉ

Diplomová práce popisuje problematiku environmentálních daní jako aktivního nástroje politiky životního prostředí v České republice.

Práce je rozčleněna do 5 hlavních částí. První část charakterizuje obecně environmentální daně, historii, důvody pro a proti zavedení environmentálních daní. Následující kapitola se zaměřuje na externality, kterými může být definován vztah mezi ekonomikou a ochranou životního prostředí. V této kapitole jsou popsány druhy externalit, důsledky a způsoby řešení problémů spojených s externalitami. Třetí kapitola se věnuje nástrojům ochrany životního prostředí, které se dělí na administrativní, ekonomické a informativní. Úvodní část čtvrté kapitoly stručně popisuje daňový systém ČR a dále se zabývá soustavou environmentálních daní a poplatků v ČR, které se týkají ochrany životního prostředí, dopravy a energetiky. Poslední kapitola nastiňuje budoucnost těchto daní v ČR, která se bude realizovat prostřednictvím Ekologické daňové reformy. Kapitola analyzuje sociální dopady a využití výnosů získaných zavedením nových daní v rámci reformy.

R

ESUMÉ

This diploma work deals with environmental tax problems as an active instrument of the environment policy used by the Czech government.

The diploma work is divided into five main chapters. The first one of them defines the environmental tax in general. Then it describes the tax history and the advantages and disadvantages of their implementation. The next chapter is focused on the externalities which are characteristic of the relation between the economy and the environment protection. This chapter introduces the sorts of the externalities, the possibilities how to solve the problems related with them and the impacts of the individual solutions. The third chapter is devoted to the environmental protection instruments. The instruments are divided into the administrative, economical and information ones. The beginning of the following chapter characterizes the tax system. Then the chapter focuses on the environmental taxes and fees in the Czech Republic, especially those ones concerning the environment protection, traffic and energetic. The last chapter forecasts the future of environmental taxes in the Czech Republic based on their reform. This chapter also involves an analysis of the social impact and the revenue use resulting from this reform.

(4)

K

LÍČOVÁ SLOVA

• životní prostředí,

• externalita,

• administrativní nástroje,

• ekonomické nástroje,

• daň,

• environmentální daň,

• ekologická daňová reforma,

• tržní selhání.

K

EY WORDS

• environment,

• externalities,

• administrative instruments,

• economic instruments,

• tax,

• environmental tax,

• environmental tax reform,

• failure of market.

(5)

O

BSAH

SEZNAM ZKRATEK ... 10

ÚVOD ... 12

1 EXTERNALITY (EXTERNÍ EFEKTY) ... 15

1.1 Definice externalit... 15

1.2 Druhy externalit... 16

1.3 Důsledky externalit... 17

1.4 Řešení externalit ... 18

1.4.1 Pokuty... 20

1.4.2 Dotace na omezení znečišťování ... 22

1.4.3 Regulace (normativní nástroje) ... 23

2 NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ... 25

2.1 Rozdělení nástrojů... 25

2.2 Administrativní nástroje... 25

2.2.1 Využití administrativních nástrojů ... 26

2.3 Ekonomické nástroje... 26

2.3.1 Funkce ekonomických nástrojů ... 27

2.4 Administrativní versus ekonomické nástroje ... 27

2.5 Klasifikace ekonomických nástrojů ... 28

2.5.1 Charakteristika jednotlivých ekonomických nástrojů ... 30

2.6 Nástroje informační v rámci politiky životního prostředí ... 36

3 CHARAKTERISTIKA ENVIRONMENTÁLNÍ DANĚ... 38

3.1 Obecná charakteristika daně... 38

3.2 Definice environmentální daně... 38

3.3 Historie environmentální daně ... 40

3.4 Důvody pro a proti zavedení environmentálních daní... 41

3.5 Obecná kritéria environmentálních daní ... 43

(6)

3.6 Funkce daní ... 43

4 SOUSTAVA ENVIRONMENTÁLNÍCH DANÍ V ČESKÉ REPUBLICE ... 45

4.1 Daňový systém v České republice ... 45

4.2 Poplatky a úhrady k ochraně životního prostředí... 48

4.3 Doprava ... 57

4.3 Energetika a teplo... 62

4.4 Zdroje příjmů z environmentálních daní... 62

4.5 Výnosy environmentálních daní... 64

4.5.1 Výnosy daní a poplatků vztahující se na zdroje a ochranu životního prostředí ... 64

4.5.2 Výnosy environmentálních daní v oblasti energetiky a dopravy ... 65

4.5.3 Srovnání struktury environmentálních daní v České republice a v Evropské unii. 66 4.5.4 Výdaje na ochranu životního prostředí... 69

4.6 Příčiny neúspěšné environmentální politiky v české republice ... 69

5 EKOLOGICKÁ DAŇOVÁ REFORMA V ČESKÉ REPUBLICE ... 71

5.1 Charakteristika Ekologické daňové reformy... 71

5.2 Připravovaná ekologická daňová reforma pro léta 2007 – 2015 v ČR ... 72

5.2.1 Zdanění elektřiny a energetických produktů pro výrobu tepla... 74

5.2.2 Rozšíření předmětu silniční daně ... 75

5.5 Využití výnosů z ekologické daňové reformy... 76

5.4 sociální dopady... 78

5.5 Přínosy ekologické daňové reformy... 79

ZÁVĚR ... 83

SEZNAM LITERATURY... 86

SEZNAM TABULEK ... 89

SEZNAM OBRÁZKŮ... 90

SEZNAM PŘÍLOH... 91

(7)

S

EZNAM ZKRATEK

atd. a tak dále

atp. a tak podobně

cm centimetr

ČNB Česká národní banka

ČR Česká republika

č. číslo

DPH daň z přidané hodnoty

EDR ekologická daňová reforma

EA ekonomicky aktivní

EU Evropská unie

GJ gigajoule (jednotka energie)

ha hektar

HDP hrubý národní produkt

kg kilogram

km kilometr

kWh kilowatthodina

l litr

m metr

mld. miliarda

např. například

ods. odstavec

OECD Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj

písm. písmeno

popř. popřípadě

resp. respektive

r. rok

Sb. sbírka

SZP sociální a zdravotní pojištění SFŽP Státní fond životního prostředí

(8)

tzv. tak zvaný (-á, -é)

tj. to je

tzn. to znamená

t tuna

LPG zkapalněný plyn pro silniční vozidla

ŽM životní minimum

(9)

Ú

VOD

Při volbě tématu své diplomové práce jsem hledala takovou oblast, která by mě zajímala a také umožnila lépe porozumět sektoru, ve kterém bych ráda v budoucnu hledala uplatnění.

Veškerá ekonomická činnost je spjata s ovlivňováním životního prostředí. Ochrana životního prostředí úzce souvisí s problematikou externalit, které vedou k tržnímu selhání, protože neodráží společenské mezní náklady a užitky. Externality nejsou kompenzovány původci, ale pozitivně nebo negativně ovlivňují celou společnost (buď v národním měřítku- ukládání odpadů či nadnárodně – emise skleníkových plynů).

Výskyt externalit vyvolává nutnost uplatnění nástrojů, kterými budou externality vhodně regulovány. Stát si může zvolit z velké škály neekonomických (administrativních) a ekonomických opatření.

Na konci 80. let byla situace životního prostředí na území České republiky žalostná a silné znečištění ovzduší zatěžovalo život celé společnosti a neblaze ovlivňovalo zdraví obyvatel.

Zlepšení kvality životního prostředí na počátku 90. let bylo způsobeno zásadními změnami zákonů. Jednalo se především o zavedení zcela nových zákonů, které nahrazovaly dřívější neúčinné legislativní normy nebo vyplnily naprostou absenci právní úpravy (např. zákon o odpadech). Působení těchto zákonů přineslo výrazné výsledky ve zlepšení stavu životního prostředí.

Avšak současný stav životního prostředí není zatím uspokojivý a ne všechny problémy je možno efektivně řešit prostřednictvím zákonů a norem, které se aplikují především v oblastech se silně znečištěním životním prostředí, kde je nutné dosáhnout v krátkém časovém pásmu výrazných výsledků (stav ČR na začátku 90. let). Nynější stav lze účinněji zlepšit aplikací ekonomických nástrojů, které využívají tržní síly.

Mezi klíčové ekonomické nástroje patří environmentální daně. Environmentální daň slouží k zpoplatnění ekonomických činností, které nejsou příznivé k životnímu prostředí. Tato daň má včetně fiskální funkce i stimulační funkci, která by měla sloužit ke snížení

(10)

znečištění životního prostředí (především emisí skleníkových plynů), k poklesu neúměrné spotřeby přírodních zdrojů a k vytváření nových, obnovitelných zdrojů energie.

Pojem daně k ochraně životního prostředí byl v České republice zaveden již 1. 1. 1993 zákonem č. 212/1992 Sb., o daních, ale tyto daně nebyly do dnešní doby věcně naplněny a nemohly být aplikovány. Environmentální daně (dle definice OECD) zahrnují také tituly jako je úhrada z dobývacích prostor, poplatek za ukládání odpadů, spotřební daň z minerálních olejů, mýtné, silniční daň, dálniční známky nebo odvody na jaderný účet.

Funkce environmentálních daní, poplatků nebo úhrad je stejná. Jediným obecným rozdílem mezi nimi je, že daně (obvykle příjmy státního nebo územně správního rozpočtu) nejsou většinou vázány na konkrétní užití. Na druhé straně poplatky a úhrady naplňují rozpočty specifických fondů (Státní fond životního prostředí, Státní fond dopravní infrastruktury) a tyto příjmy jsou účelově využity.

Hlavním důvodem, proč jsem si zvolila toto téma, je aktuálnost problematiky environmentálních daní. Obsah environmentální daňové politiky ČR je do značné míry ovlivněn vstupem České republiky do EU. V členských státech byla přijata Směrnice č.

2003/96/ES o zdanění energie, která stanovuje minimální sazby spotřebních daní z paliv a elektřiny závazné od 1. 1. 2004. ČR má vyjednanou dočasnou výjimku a minimální sazby musí plnit od 1. 1. 2008. Z důvodů harmonizace s legislativou EU ve sféře životního prostředí byl Ministerstvem životního prostředí navržen Koncept ekologické daňové reformy. Koncept ekologické daňové reformy poprvé v českých podmínkách započítává do daní externality. 1

Součástí EDR je zavedení nových spotřebních daní na vybraná paliva a elektrickou energii. Sazby jsou v souladu se směrnicemi EU. Ministerstvo životního prostředí dále navrhuje rozšíření předmětu silniční daně na všechna vozidla. Mezi doprovodný program EDR patří podpora obnovitelných zdrojů energie.

Cílem diplomové práce je charakteristika environmentálních daní jako ekonomického nástroje pro realizaci politiky ochrany životního prostředí. Teoretická část definuje obecně

1 Koncept EDR je pouze v navrhované podobě (oficiální podoba není díky blížícím se volbám aktuální).

Koncept by měl být schválen a implementován v brzké době, protože ČR musí plnit minimální sazby uvalené

(11)

environmentální daň včetně její funkce, historie a důvodů pro a proti zavedení. Pomocí externalit se tato část snaží najít spojení a následné východisko mezi oblastí ekonomiky a ochrany životního prostředí. Boj s externalitami se řeší implementací různorodých nástrojů ochrany životního prostředí, které charakterizuje podrobněji další část diplomové práce.

Praktická část mapuje celou soustavu environmentálních daní a poplatků na území ČR a analyzuje její budoucnost včetně sociálních dopadů a využití výnosů z plánované realizace EDR.

(12)

1 E

XTERNALITY

(

EXTERNÍ EFEKTY

)

Veškerá ekonomická činnost je spjata s ovlivňováním životního prostředí. Z tohoto střetu vychází těsný vztah mezi ekonomikou a ochranou životního prostředí. Tento střet může být popsán pomocí externalit.

1.1 D

EFINICE EXTERNALIT

Externality vedou k tržnímu selhání a neodrážejí společenské mezní náklady a užitky.

Kdykoliv jednotlivec nebo firma podnikne libovolnou činnost, která má vliv na jiného jednotlivce nebo firmu a která zároveň není druhou stranou zaplacená (nebo za kterou není druhá strana odškodněna), mluvíme o externalitách. [9]

V ekonomické praxi najdeme řadu případů, kdy činnost jedné firmy ovlivňuje podmínky činnosti ostatních firem. Pravděpodobně nejčastěji diskutovaným příkladem je znečišťování vody. Dalším příkladem je znečišťování ovzduší provozem automobilů. (vliv jednoho automobilu na celkový stav ovzduší je sice zanedbatelný, ale při provozu tisíce automobilů jde již o významný faktor.) Majitelé automobilů tak způsobují vyšší náklady jiným subjektům. Podobně chemická továrna vypouštějící odpad do řeky zvyšuje náklady všem uživatelům odebírajícím vodu pod továrnou o prostředky, které musejí vynaložit na vyčištění vody. [9]

Protože jednotlivé subjekty nezapočítávají do svých nákladů plně důsledky své činnosti, nezabezpečí tržní mechanismy za přítomnosti externalit dosažení efektivní alokace zdrojů.

V případě negativních externalit tedy budou firmy produkovat více, než by bylo efektivní, protože jejich náklady jsou podhodnocené. Naopak producenti pozitivních externalit budou produkovat nižší objem, protože nejsou plně kompenzování. Z čehož vyplývá názor, že bez výrazného zapojení vlády by znečištění životního prostředí bylo ještě ve větším rozsahu. [9]

(13)

Externality vznikají především za těchto podmínek:

• při mimořádně rozsáhlém objemu produkce,

• při výrobě a spotřebě,

• v případě nízkých cen produktů (neodrážejí zejména společenské náklady související s výrobou),

• při neexistujících tržních podnětech k zavádění environmentálně šetrnější technologie. [2]

1.2 D

RUHY EXTERNALIT

Ve veřejném sektoru můžeme rozlišit několik kategorií externalit. Některé mají prospěšný efekt pro ostatní účastníky, a označují se proto jako pozitivní externality. Ty, které mají škodlivé účinky, pak označujeme jako negativní externality.

Další rozlišení externalit je podle toho, kdo je produkuje. Někdy to mohou být výrobci, jindy spotřebitelé. Ovšem v dnešní době pochází většina znečištění ovzduší z průmyslových zdrojů (tedy ze strany výrobců), narozdíl např. od viktoriánské Anglie, kdy bylo hlavním znečišťovatelem domácí vytápění.

Dle rozsahu působení externalit se dělí externality na parciální a globální. Parciální externí efekty zasahují pouze jeden nebo omezený počet subjektů. V případě globálních externích efektů ovlivňují aktivity určitého původce (nebo původců) mnoho jiných nebo všechny ostatní subjekty.

Pozitivní globální externí efekty (např. v případě parku, který výrazně zlepšuje kvalitu ovzduší ve velkoměstě) mohou být tak velké, že spotřeba určitého statku jedním subjektem nevylučuje či neovlivňuje spotřebu tohoto statku jiným subjektem (nerivalita spotřeby).

Negativní globální externí efekty představují v ekonomické realitě zejména škody na životním prostředí. [3]

Velmi důležitým příkladem externalit jsou takzvané omezené společné zdroje. Jejich hlavní vlastností je existence určitého množství vzácného zdroje, k němuž je volný přístup.

Jako významný hospodářský příklad nám může posloužit ropné pole. Ropa se většinou těží z velkých podzemních nalezišť. K získání přístupu k ložisku ropy je potřeba jen získání

(14)

pozemku postačující k postavení vrtné soupravy. Samozřejmě, že čím více vyčerpá jedna souprava, o to méně zbyde na ostatní těžaře. Celkový efekt další vrtné soupravy může být dokonce negativní. [9]

1.3 D

ŮSLEDKY EXTERNALIT

Alokace zdrojů bude neefektivní, kdykoliv se vyskytnou externality. Úroveň produkce komodity, která způsobuje negativní externality, bude vyšší než efektivní úroveň.

Následující graf ukazuje standardní poptávkovou a nabídkovou křivku. Na horizontální ose měříme množství komodity, která produkuje negativní externalitu. Vertikální slouží pro znázornění ceny. Poptávková křivka v tomto případě vyjadřuje individuální užitek z dodatečné jednotky produkce a nabídková křivka ukazuje mezní náklady na produkci (soukromé mezní náklady). V případě negativních externalit sestávají celkové (společenské) náklady, které určitá aktivita způsobuje, ze soukromých nákladů (výdaje na produkční faktory) a nákladů, které vystupují jako externí škody u postižených subjektů V bodě průsečíku se mezní prospěch přesně rovná mezním nákladům. Při existenci externalit (které vyjadřují externí mezní náklady) však nabídková křivka nebude vyjadřovat mezní společenské náklady, ale jen náklady soukromé firmy. Úroveň Qm je efektivní při neexistenci externalit. Pokud růst produkce komodity zvýší úroveň znečištění, budou náklady zvýšení produkce vyšší než jen náklady na zakoupení dodatečného materiálu a najmutí pracovníků. Výrobci komodity však do svých nákladů započítávají jen tyto reálné (skutečné) náklady. Křivka společenských nákladů je proto na grafu nad křivkou nákladů firmy. Z grafu vyplývá, že splnění podmínky efektivity, jejíž podstata leží v rovnosti mezního užitku (mezní užitek reprezentuje křivka poptávky) a mezních nákladů, vyžaduje úroveň produkce Qe. Úroveň produkce v bodě tržní rovnováhy Qm je však vyšší než úroveň efektivní produkce Qe. [9]

(15)

Obrázek č. 1: Důsledky externalit

Zdroj: vlastní zpracování dle STIGLITZ, E. J. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997.

1.4 Ř

EŠENÍ EXTERNALIT

Jedním ze způsobů, kterým se tržní mechanismus může vypořádat s externalitami bez zásahu státu, je jejich internalizace.1 Ta může probíhat například vytvářením velkých ekonomických jednotek, jejichž všechny důsledky činností se projeví v rámci této jednotky.

Problém externalit se může řešit ve většině případů pomocí přesně vymezených vlastnických práv. Vlastnická práva dávají určitému jednotlivci právo kontroly nad využíváním daného statku a právo vybírat poplatky za jeho používání.

Názor, že při výskytu externalit se účastníci trhu mohou vždy spojit a společně se dohodnout na internalizaci externalit, čímž dosáhnou efektivního využívání zdrojů, je definován jako Coaseova věta. [9]

1 internalizace (zvnitřněním) externalit, tj. zahrnutí těchto nákladů do cen.

(16)

Mezi další nástroje pro kontrolu vlivu externalit spadá společenský postih a započítání společenských hodnot. Takzvané zlaté pravidlo může být definováno: „Čiň jiným tak, jak chceš, aby oni činili tobě.“ Opak tohoto pravidla je také důležitý: „Nečiň jiným, co nechceš, aby činili tobě.“

Pokud se převedou tato dvě pravidla do ekonomické teorie, budou znít takto: „Vytvářej pozitivní externality“ a „Nevytvářej negativní externality“. [9]

Vláda může při zmírňování následků externalit použít čtyři způsoby:

• vymáhání pokut nebo poplatků (daní),

• dotace při snižování negativních externalit,

• zákonné omezení činností vyvolávajících negativní externality,

• tvorba legislativy s dobře definovanými vlastnickými právy.

Mnoho expertů i laiků si klade otázku, který způsob řešení externalit je nejúčinnější.

Myslím si, že prvním důležitým krokem je vytvoření vhodné legislativy s dobře definovanými vlastnickými právy. Vhodná legislativa se stává nosným pilířem pro použití dalších prostředků k řešení externalit. Mezi nejefektivnější nástroj v boji s externalitami považuji vymáhání pokut a platbu daní, které patří mezi ekonomické nástroje. Hlavní výhodu spatřuji ve vysoké ekonomické účinnosti. Je ovšem nezbytné, aby byla pokuta (daň) stanovena v optimální výši. Příliš vysoká částka by mohla vést ke snížení konkurenceschopnosti daného výrobce. Příliš nízká daň (pokuta) nemotivuje znečišťovatele, aby snížili externalitu (znečišťovatel upřednostňuje placení pokut před omezením externalit).

Kladnou vlastností zákonného omezení činnosti (různé regulace), které se řadí mezi administrativní nástroje, je poměrně rychlá účinnost. Na druhou stranu regulace nedosahují takové ekonomické efektivnosti1a jsou nákladově náročnější v porovnání s daněmi. [9]

Za nejméně účinný prostředek považuji dotace při snižování externalit. Producenti externalit v tomto případě nejsou motivováni, aby s problematikou externalit bojovali.

1 plošná aplikace totiž nepřihlíží k faktu, že podniky mají různé podmínky, z čehož plyne, že některé

(17)

Poskytovatelé dotací (většinou stát, státní fondy) nemohou dostatečně kontrolovat, zda poskytnuté prostředky byly skutečně využity k účelu omezení externalit. Další nevýhodu vidím v neobjektivnosti úředníků při rozdělování dotací (rozsáhlé úplatkářství v ČR).

Znečištění životního prostředí samozřejmě způsobuje škody celé společnosti, tyto škody však nejsou nekonečně veliké a lze vyčíslit částku, za kterou lidé akceptují danou míru znečištění. Škody způsobené znečištěním je nutné vždy porovnávat s prospěchem z dané činnosti. Tržní mechanismus nemusí nutně vést k znečištění životního prostředí, problém je ovšem nezapočítávání plných společenských nákladů znečištění do nákladů soukromých firem. Taková situace vede k nadměrné produkci negativních externalit a v tomto případě k znečišťování životního prostředí. Je nereálné úplné odstranění negativních externalit.

Úkolem vlády je přimět firmy, aby si uvědomily plné důsledky své činnosti a snížily tak výskyt externalit na společensky efektivní úroveň. [9]

1.4.1 Pokuty

Nejlepší způsob pro omezení negativních externalit se jeví vymáhání pokut (daně lze řadit mezi pokuty), které je ekonomicky efektivní.

Rozsah negativní externality se měří jako rozdíl mezi společenskými a soukromými náklady dané činnosti. Správně vyměřená pokuta tedy zvýší náklady soukromé firmy na úroveň celospolečenských nákladů.

Daně a dotace, které se určují rovností vlivu negativních i pozitivních externalit, aby vyrovnaly mezní společenské náklady a mezní užitek, se nazývají pigouovské daně.

(18)

Obrázek č. 2: Řešení externalit prostřednictvím pokut

Zdroj: vlastní zpracování dle STIGLITZ, E. J. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997.

Pokuta (daň) by se měla rovnat rozdílu mezi soukromými a společenskými náklady.

Předpokládá se, že v grafu je míra znečištění proporcionální k rozsahu výroby a že mezní společenské náklady vznikající z jednotky znečištění jsou konstantní. Uvalením poplatku (daně) z jednotky produkce se vyrovnají soukromé a společenské mezní náklady a dojde k omezení produkce komodity s negativní externalitou na společensky efektivní množství.

Vzdálenost EA odpovídá poplatku za jednotku výroby a plocha EABC reprezentuje celkovou zaplacenou sumu. [9]

Podobná situace vzniká u pozitivních externalit1, kde je naopak z celospolečenského hlediska efektivní poskytovat jejich producentům dotace.

Následující graf popisuje situace, kdy cena neodráží reálně veškerý společenský užitek, pokud dojde k zvýšení produkce komodity s pozitivním externalitou. Mezní společenský užitek je v tomto případě vyšší než cena a to v důsledku pozitivní externality. Graf znázorňuje případ, kde se soukromé mezní náklad rovnají společenským nákladům (komodita je vyráběna bez negativních externalit). Tržní mechanismus stanoví cenu ve výši mezních nákladů a celková spotřeba dané komodity tak bude na nižší úrovni. Pokud

(19)

ale vláda poskytne výrobci dotaci (na grafu vzdálenost mezi body A a B)ve výši rozdílu mezi mezním společenským a mezním soukromým užitkem, pak se spotřeba komodity zvýší na společensky efektivní úroveň (bod E totiž zobrazuje rovnováhu bez poskytnutých dotací). [9]

Obrázek č. 3: Pozitivní externalita

Zdroj: vlastní zpracování dle STIGLITZ, E. J. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997.

1.4.2 Dotace na omezení znečišťování

Firma uvažující o omezení znečišťování životního prostředí získá pravděpodobně jen nevýraznou část ze zvýšení celospolečenského užitku, a proto má jen zanedbatelný důvod k nákladným investicím do této problematiky. Úroveň výdajů na omezení znečišťování proto ze společenského hlediska není optimální. Jedním z řešením pro nápravu této situace je dotovaní výdajů na omezení znečištění prostřednictvím vlády. Společensky efektivní úrovně výdajů lze dosáhnout při dotování přesně ve výši rozdílu mezi společenským mezním užitkem z omezení znečišťování a mezním užitkem firmy.

Poskytování vládních dotací však nezaručuje efektivní alokaci zdrojů. Důvod spočívá v tom, že celkové společenské mezní náklady na výroby komodity s negativní externalitou zahrnují i vládní dotace na omezení znečišťování. Firma vyrábějící tuto komodity však společenské náklad na poskytování dotací nebere v úvahu, a proto jsou opět společenské

(20)

náklady výroby vyšší než soukromé náklady. Dotace na omezení znečišťování snižují soukromé mezní náklady výroby, zároveň ale snižují soukromé mezní náklady. Produkce komodity s negativní externalitou tedy stále zůstává nad její efektivní úrovní. [9]

Obrázek č. 4: Řešení externalit prostřednictvím dotací

Zdroj: vlastní zpracování dle STIGLITZ, E. J. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997.

1.4.3 Regulace (normativní nástroje)

Používá-li vláda pouze regulační opatření (např. emisní standardy pro automobily, skladování a vypouštění toxických látek, výrobní normy), může sice dosáhnout efektivní úrovně výdajů na omezení znečišťování, ale nemůže zajistit efektivní úroveň produkce.

Nastává zde v menší míře podobný problém jako u systému dotací na omezování znečištění.

Trend v současné environmentální problematice vede k diskreditaci těchto legislativních nástrojů kvůli administrativní náročnosti, neefektivnosti a demotivaci v porovnání s ostatními nástroji v boji s externalitami.

Následující graf vystihuje situaci, kdy regulace přibližuje mezní náklady soukromých

(21)

dochází k nadměrné produkci, z čehož vyplývá, že paretovsky efektivního rozdělení zdrojů lze za existence negativních externalit dosáhnout systémem pokut, ale ne systémem dotací nebo regulacemi. [9]

Obrázek č. 5:Řešení externalit pomocí regulace

Zdroj: vlastní zpracování dle STIGLITZ, E. J. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997.

(22)

2 N

ÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ

Nástroje ochrany životního prostředí mají nezastupitelnou úlohu zejména při řešení problémů spojených s externalitami.

Politika životního prostředí vymezuje cíle a priority v ochraně životního prostředí a zároveň definuje konkrétní prostředky k jejímu naplnění. Mezi prostředky jsou i nástroje ochrany životního prostředí, na jejichž správné volbě závisí úspěšnost této politiky. [8]

2.1 R

OZDĚLENÍ NÁSTROJŮ

Nástroje na ochranu životního prostředí lze členit do tří základních skupin:

• administrativní nástroje (např. příkazy, zákazy, emisní limity) ,

• ekonomické nástroje (např. daně, poplatky, úhrady),

• informativní nástroje.

Dále je možné rozdělit nástroje podle způsobu působení na subjekt v zájmu zlepšení stavu životního prostředí na:

• nástroje negativní stimulace (pokuty, poplatky),

• nástroje pozitivní stimulace (dotace, daňové úlevy). [2], [3], [17]

2.2 A

DMINISTRATIVNÍ NÁSTROJE

Nástroje administrativního typu jsou chápány jako přímé předpisy pro chování různých subjektů (podniků i jednotlivců) ve vztahu k životnímu prostředí. Instrumenty administrativních nástrojů jsou velmi široké. Předpisy mohou být definovány jako absolutní zákaz určité činnosti (zákaz výroby konkrétní látky, zákaz vstupu do přírodní rezervace) nebo specifikují povolenou hranici činnosti formou příkazu. Předpisy a požadavky mohou být formulovány jako doporučené postupy a pro jejich dodržování jsou stanoveny dodatečné motivační mechanismy. Administrativní nástroje zasahují nejenom podniky, ale i domácnosti a jednotlivce.[3]

(23)

2.2.1 Využití administrativních nástrojů

Administrativní nástroje by se měly využívat spíše ve výjimečných případech, kdy je nutno v poměrně krátkém časovém úseku zabránit dalšímu dopadu na životní prostředí (především na zdraví společnosti).

Tyto nástroje se používají většinou v zemích či oblastech se silně znečištěným životním prostředím, kde je nutné dosáhnout v krátkém čase výrazného zlepšení, neboť je zde nebezpečí výrazného zhoršení zdravotního stavu lidí a nevratnost změn v přírodním prostředí. [8]

2.3 E

KONOMICKÉ NÁSTROJE

Základním cílem ekonomických nástrojů v rámci národní politiky životního prostředí je ovlivňování rozhodování ekonomických i mimoekonomických naplnění cílů této politiky životního prostředí.

Ekonomické nástroje definujeme jako nástroje založené na ovlivnění chování těch ekonomických subjektů, které využívají, případně poškozují či znečišťují životní prostředí (či jednotlivé jeho složky). Jinak řečeno, ekonomické nástroje zabezpečují internalizaci externalit, i když nejsou a ani nemohou být jedinou disponibilní formou této internalizace.

Podstatou a důvodem existence ekonomických nástrojů je doplnění chybějících nebo nedostatečných hodnotových signálů v podmínkách selhání trhu.

Ekonomické nástroje umožňují znečišťovateli rozhodnout se, zda je finančně výhodnější životní prostředí nadále znečišťovat (a platit např. poplatky) nebo vynaložit náklady na snížení tohoto poškozování. Proto jsou ekonomické nástroje považovány za perspektivnější (v politikách zemí OECD a EU). Jejich hlavní výhodou je tržní konformita a vyšší efektivnost při realizaci environmentálních cílů ve srovnání s normativními. [8]

(24)

2.3.1 Funkce ekonomických nástrojů

Ekonomické nástroje plní několik základních funkcí:

• kompenzační funkce sleduje v první řadě finanční náhradu (kompenzaci či internalizaci) externích efektů. Jde o hlavní funkci v rámci nastíněného obecného výkladu environmentální ekonomie;

• fiskální funkce sleduje primárně dosažení finančního výnosu veřejných rozpočtů, který umožní financování určitých aktivit veřejného sektoru;

• stimulační funkce spočívá v tlaku na dosažení určitého ekologického cíle;

• redistributivní funkce znamená ovlivnění cenových, respektive nákladových dopadů na různé sektory, odvětví a sociální skupiny;

• komparativní funkce je specifická pro transformační období nových postkomunistických států, sleduje operativní vyrovnání různých ekonomických podmínek různých znečišťovatelů, které vznikly předchozí centrálně plánovanou ekonomikou, bez přímého ovlivnění podnikatelskými subjekty (např. v podmínkách cenové regulace, materiálního a technologického deficitu, atp.)

Hlavními vstupními předpoklady pro správnou funkci ekonomických nástrojů v systémech politiky životního prostředí jsou:

• jasně vymezená a vynutitelná vlastnická práva,

• co nejméně deformovaný trh a tržní vztahy,

• možnost subjektů se rozhodovat samostatně na základě dostatečných podkladů (zákony, normy, vývojové trendy) a vlastních úvah.

Ekonomické nástroje musí být vždy tvořeny a hodnoceny v rámci určité hospodářské strategie a z ní vyplývající strategie životního prostředí. [8]

2.4 A

DMINISTRATIVNÍ VERSUS EKONOMICKÉ NÁSTROJE

V praxi může dojít ke sporům o uplatnění konkrétních nástrojů, a to především mezi mírou využití administrativních a ekonomických nástrojů.

(25)

Při rozhodování o použití těchto dvou skupin nástrojů lze připustit, že administrativní nástroje jsou sice transparentní a bezprostředně účinné, ale na druhé straně mají několik nevýhod, které ve většině případů převyšují jejich klady.

Mezi hlavní nevýhody patří:

• nízká ekonomická efektivnost normativních nástrojů, neboť je cílem snížit znečištění takřka za každou cenu;

• nerovná nákladová zátěž jednotlivých znečišťovatelů, která následně negativně působí na konkurenceschopnost na trhu výrobků (normami jsou znečišťovatelé nuceni vynakládat neúměrně velké finanční prostředky);

• není motivace znečišťovatele ke snížení znečištění nad rámec norem, a proto ani neexistuje stimul k vývoji technologií dále snižujících znečištění, tzv. čistých technologií nebo životnímu prostředí příznivých technologií;

• přímé nástroje zakládají velký správní aparát ke kontrole dodržování norem.

Předností ekonomických nástrojů je, že využívají jejich tržní vlastnosti při regulaci ochrany životního prostředí a nevyžadují proto tak náročné administrativní zásahy jako v případě administrativních nástrojů, které jsou vždy spojeny s poměrně velkou ekonomickou neefektivností. [8]

To, co přiřazujeme administrativním nástrojům jako negativa, působí u ekonomických nástrojů jako pozitiva, neboť tyto nástroje eliminují nedostatky administrativních nástrojů a podporují ekonomickou a ekologickou efektivnost.

2.5 K

LASIFIKACE EKONOMICKÝCH NÁSTROJŮ

V současné době lze ekonomické nástroje, užívané v národních politikách životního prostředí nejlépe charakterizovat s využitím klasifikace OECD.

Klasifikace OECD strukturuje ekonomické nástroje následovně:

1. Poplatky za znečišťování životního prostředí:

• poplatky za znečišťování ovzduší,

• poplatky za vypouštění odpadních vod,

(26)

• poplatky za ukládání odpadů na skládky,

• poplatky za hluk.

2. Poplatky za využívání přírodních zdrojů:

• poplatky za odběry podzemních vod,

• poplatky za odběry povrchových vod z vodních toků,

• odvody za odnětí půdy ze zemědělského a lesního půdního fondu,

• úhrady z dobývacího prostoru a z vydobytých vyhrazených nerostů.

3. Uživatelské poplatky:

• poplatky za spotřebu látek poškozujících ozónovou vrstvu,

• poplatky za užívání vybraných umělých hnojiv a pesticidů.

4. Daně

• daně k ochraně životního prostředí,

• místní daně.

5. Sankční platby:

• pokuty,

• přirážky k poplatkům.

6. Daňové úlevy:

• v rámci spotřebních daní,

• v rámci DPH,

• v rámci daně z příjmů,

• v rámci daně z nemovitostí,

• v rámci daně silniční.

7. Finanční podpory:

• dotace, granty, dary ze státního rozpočtu,

• dotace, granty, dary ze státních fondů,

• zvýhodnění půjčky,

(27)

• garance na úvěry.

8. Úlevy:

• podmíněný odklad v placení poplatků,

• další úlevy či osvobození.

9. Depozitně refundační systémy:

• zálohování obalů a lahví,

• recyklační poplatky.

10. Obchodovatelná emisní povolení.

11. Environmentální pojištění. [8]

2.5.1 Charakteristika jednotlivých ekonomických nástrojů

1. Poplatky za znečišťování životního prostředí

Podstatou ekonomické účinnosti zpoplatnění znečištění životního prostředí je vytvoření takového stavu, aby pro znečišťovatele bylo výhodnější vynaložit prostředky na snižování či zamezení znečišťování (např. zaváděním a provozem nových technologií, použitím jiných zdrojů atp.) než platit poplatky. Mezi nejrozšířenější poplatky za znečišťování životního prostředí patří zejména poplatky za znečišťování ovzduší, poplatky za vypouštění odpadních vod, poplatky za ukládání odpadů na skládky, poplatky za spalování odpadů. Tyto poplatky mají být konstruovány na bázi nákladů na zamezení znečištění, avšak většině ekologických politik tomu tak není. Proto hlavní role u těchto poplatků spočívá ve fiskální funkci.

Výnosy poplatků jsou shromažďovány a znovu alokovány do oblasti životního prostředí.

Zpravidla je z výnosů poplatků vytvářen veřejný finanční zdroj (fond) na podporu opatření snižujících znečištění. [8]

(28)

2. Poplatky za využívání přírodních zdrojů

Z hlediska ekonomické teorie je cena jakéhokoliv zdroje tvořena na trhu. Tržní cena tedy odráží i relativní či absolutní vzácnost daného přírodního zdroje (suroviny), jak ukazuje například ropná krize v sedmdesátých letech minulého století.

3. Uživatelské poplatky

Jde o formu speciálního zdanění některých vybraných látek nebo výrobků škodících životnímu prostředí. Od daní se tyto poplatky odlišují tím, že výnos uživatelských poplatků nesměřuje do státního rozpočtu, ale zpravidla do jiných typů veřejných finančních zdrojů.

Jako příklad lze jmenovat poplatky za spotřebu látek poškozujících ozónovou vrstvu či poplatky za užívání vybraných umělých hnojiv a pesticidů. Způsob konstrukce těchto poplatků není technickou, ale sociálně-politickou úlohou. Obecně zůstává v platnosti teze, že by poplatky měly odejmout uživateli ekonomickou výhodu, plynoucí ze zakoupení a užití levnějšího, ale ekologicky škodlivějšího výrobku, oproti výrobku, který splňuje přísnější parametry (avšak je dražší). [8]

4. Daně

Jak již bylo řečeno, daně a daňové soustavy hrají velmi podstatnou roli při hledání nástrojů politik životního prostředí ve většině států.

V současné době je v rámci OECD i EU patrná snaha o tzv. ekologizaci daňových soustav, která sleduje kromě environmentálních účinků také jiné rozložení daňového břemene, zejména odlehčení zdanění práce. Prakticky lze uvedené procesy dokumentovat v rámci celé řady opatření v daňových politikách jednotlivých zemích, ale též na úrovni nadnárodní – v rámci EU patří daně k oblastem, které musí být mezi členskými státy harmonizovány a tak je například již několik let připravována legislativa k „ekologické daňové reformě“.

Specifickou roli mohou hrát tzv. místní daně. Tyto místní daně slouží primárně k financování veřejných služeb (služeb poskytovaných městy a obcemi). Součástí těchto veřejných služeb jsou přitom i aktivity, spojené s ochranou životního prostředí a péčí o životní prostředí ve městech a obcích. Příkladem jsou činnosti spojené s nakládáním s komunálními odpady atp. [8]

(29)

Daně versus poplatky

V české odborné terminologii i praxi platí, že daně lze uložit zákonem, slouží k naplňování veřejných rozpočtů (státního a místních rozpočtů), k hrazení veřejných výdajů, a není přitom uplatňována zásada o směřování výnosu daně do té oblasti, odkud byla vybrána.

Naproti tomu poplatky, které mohou být v souladu s ústavou taktéž uloženy zákonem, slouží k hrazení určitých vybraných veřejných služeb, výnos poplatků nemusí být vždy směřován do státního nebo místních rozpočtů, ale často je příjmem speciálních státních a jiných fondů. Je uplatňována zásada, že příjem z poplatků je užíván na výdaje v oblasti, z níž byl poplatek vybrán. [8]

5. Sankční platby

Sankčními platbami jsou zejména pokuty a další sankce za nedodržování zákonem stanovených povinností. Jejich maximální výše je obvykle uvedena v příslušném zákoně.

Sankce mají mít především motivační až „odstrašující“ úlohu. Výnosy jsou obvykle příjmem toho státního orgánu, který je uložil.

6. Daňové úlevy

V rámci daňových soustav jsou historicky vytvořeny nejrůznější úlevy a osvobození z titulu ochrany životního prostředí. Těchto úlev a osvobození může být celá řada.

Například se jedná o:

• aplikace snížené sazby u DPH na vybrané ekologické výrobky,

• osvobození od daně z příjmů pro příjmy z vybraných činností (např. provoz malých vodních elektráren, větrných elektráren a dalších obnovitelných zdrojů výroby energie apod.),

• nulová nebo výrazně snížená spotřební daň pro některé alternativní pohonné hmoty (bioplyn, stlačené plyny, bionafta),

• osvobození od silniční daně pro vozidla, splňující přísnější emisní limity,

• osvobození od daně z nemovitosti pro vyjmenované ekologické činnosti (např.

pozemky a stavby pro výrobu obnovitelných zdrojů energie, apod.). [8]

Základním atributem uvedených výjimek v rámci daňové soustavy je, že jde prakticky o nepřímou podporu (dotaci), kterou financují všichni daňoví poplatníci, aniž by z povahy

(30)

věci z tohoto vynaložení prostředků měli přímý efekt. To přináší dva základní problémy – jednak by na daňové úlevy vztahují pravidla o státní pomoci EU.

Hlavním dalším argumentem, který se objevuje v polemice o významu a funkci ekologicky motivovaných daňových úlev, je složitost a nepřehlednost daňového mechanismu pro jednotlivé daně, která vede ke zvýšeným nákladům jak na straně státu jako příjemce (výběr a správa daní), tak v celospolečenském kontextu (výdaje občanů na daňové poradce, ztráty času při složitých daňových předpisů atp.). Proto je význam tohoto nástroje omezený.

7. Finanční podpory

Finanční podpora může mít v zásadě několik forem|:

• dotace, subvence, granty,

• dary,

• návratné půjčky a úvěry,

• poskytnutí záruk (např. ručení při žádosti o úvěr).

Z hlediska subjektů , které podporu poskytují hovoříme o finanční podpoře:

• z vlastních zdrojů,

• z cizích zdrojů (banky),

• veřejné rozpočty (státní rozpočet, státní fondy, místní rozpočty),

• tuzemská soukromá pomoc,

• zahraniční pomoc (soukromoprávní, státní).

Finanční podpora ze zdrojů státu a z místních rozpočtů

Přidělování prostředků soukromým subjektům na podporu opatření k ochraně životního prostředí v zemích EU je upraveno velmi přísnými předpisy. Pravidla pro přidělování dotací musí schvalovat Komise EU pro taxativně vymezené účely. Tato skutečnost je naprosto zásadní pro další vývoj jednotlivých druhů státní podpory (podpory z veřejných finančních zdrojů). [8]

(31)

Státní fondy životního prostředí

V přechodném období, které má řadu specifik, se ukázaly fondy životního prostředí jako vhodný nástroj soustředění finančních prostředků pro podporu řešení nejnaléhavějších problémů v oblasti životního prostředí z veřejných zdrojů. Fondy vznikly v řadě zemí střední a východní Evropy. Jejich příjmy jsou z převážné části zajišťovány z poplatků za znečišťování životního prostředí. Prostředky jsou využívány pro podporu investic do životního prostředí. Zpravidla se jedná o centralizované fondy, v některých zemích (např.

v Polsku) navíc existují menší regionální fondy. Objem a charakter mimorozpočtových fondů zaměřených na ochranu životního prostředí se v jednotlivých zemích v detailu odlišují, výše uvedené znaky jsou jim však společné.

Několikaleté zkušenosti s fungováním mimorozpočtových fondů ukázaly, že toto institucionální řešení může být v daných podmínkách účelné a znamenat pozitivní prvek ve státní politice životního prostředí. Zároveň se však stále výrazněji projevuje řada problematických aspektů, jak z hlediska efektů ve zlepšení životního prostředí, tak ve vztahu k poznatkům teorie veřejných financí i fiskální politiky. K tomu přistupuje náročné období přípravy na vstup do EU, které již značnými způsoby zásadně ovlivňuje i činnost fondů životního prostředí. [8]

8. Úlevy

Jde o zákonem či vyhláškou stanovené úlevy z placení poplatků či plnění jiných vybraných povinností.

Tyto úlevy mohou být v zásadě:

• stanovené v běžných zákonech z titulu ochrany o životní prostředí,

• stanovené v zákonech k ochraně životního prostředí z titulu diferencovaného přístupu.

V praxi pak zaznamenáváme například podmíněný odklad v placení poplatků. Tento odklad placení poplatků, například za vypouštění znečišťujících látek do ovzduší, je vázán na výstavbu zařízení k omezování emisí. Pokud je zařízení uvedeno do provozu, je poplatník osvobozen od povinnosti doplatit poplatek za znečišťování, čímž dochází k navýšení jeho disponibilních finančních zdrojů, tedy i zdrojů na investice. Uplatňovány jsou i další úlevy a osvobození. [8]

(32)

9. Depozitně refundační systémy

Tento typ nástrojů slouží především k zajištění návratnosti určitých druhů obalů či výrobků po jejich upotřebení a tím i k minimalizaci množství odpadu. Dochází ke stimulaci spotřebitelů, k vrácení předmětných výrobků či obalů a současně vytvářejí finanční prostředky pro jejich zneškodnění či recyklaci V dané souvislosti je třeba upozornit na tzv.

paradox, který spočívá v tom, že při dosažení environmentálního cíle od určitého stupně (např. procenta návratnosti) dochází k ekonomické neúnosnosti (neschopnosti samofinancování ) tohoto systému.

Významný je tento typ nástrojů u použitých výrobků, kdy vznikají nebezpečné odpady (baterie, akumulátory, barvy, laky, zářivky, pneumatiky, upotřebené minerální oleje atd).

Tyto systémy jsou v rozvinutých zemích OECD a EU poměrně rozšířeny v podobě:

• zálohování obalů a lahví,

• recyklačních poplatků.

Systémy jsou prakticky uplatňovány v několika typových variantách:

• dobrovolné systémy bez účasti státních či místních autorit,

• dobrovolné systémy, podporované státními či místními autoritami,

• státem či místními autoritami řízené zálohové a recyklační systémy,

• systémy vytvářené výrobci, dovozci a prodejci určitých typů obalů a výrobků.

Depozitně refundační systémy mohou významnou měrou přispět k takové prioritě politiky životního prostředí jako je snižování produkce odpadů a snižování působení některých škodlivých látek na obyvatelstvo.

10. Obchodovatelná emisní povolení

Podstatou tohoto nástroje je převod individuálních emisních povolení (stanovených například emisními limity) do obchodovatelné podoby. Po té dochází tržní cestou na základě nabídky a poptávky k minimalizaci nákladů na snížení emisí. V praxi jsou tyto náklady minimalizovány například tak, že subjekt, pro který je jednotkové smížení emisí nejdražší, kupuje obchodovatelná emisní povolení od subjektů, pro které je snížení emisí levnější nebo vynucené jinými okolnostmi (například nutná modernizace technologie).

(33)

Mimo USA se tento nástroj prosazuje velmi omezeně. [8]

11. Environmentální pojištění Tímto pojištěním se rozumí jednak:

• povinné pojištění vybraných činností, které mohou velmi zásadně narušit a poškodit životní prostředí,

• dobrovolné či povinné pojištění činností, kdy může vzniknout škoda na životním prostředí. [8]

V zemích EU je odpovědnost za škody ze znečištěného životního prostředí, resp. pojištění zákonné odpovědnosti za škody ze znečištěného životního prostředí, zavedena v každé členské zemi. Legislativním základem je v těchto zemích buď univerzální obecná odpovědnost za škody, nebo v menším počtu případů zvláštní politika „odpovědnosti za zhoršení životního prostředí“.

Pojištění naráží v praxi na zásadní problém exaktního stanovení všech atributů škody na životním prostředí. Jde o jednoznačné určení původce škody, věcné a ekonomické vymezení škody, odstranění synergických vlivů (škoda nezpůsobena pouze jednáním údajného poškoditele) atp. V důsledku toho například pojišťování odpovědnosti za škody ze znečištění životního prostředí na obecných legislativních základech provádí jen v menším či větším rozsahu relativně omezený počet pojišťoven, problematické jsou i praktické zkušenosti s případným plněním pojišťovny v případě vzniku škod. [8]

2.6 N

ÁSTROJE INFORMAČNÍ VRÁMCI POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ

Informační nástroje environmentální politiky poskytují údaje o stavu životního prostředí a o velikostech vlivů, jimiž na životní prostředí působí nebo by mohly působit sledované subjekty.

I když informační nástroje samy o sobě nemohou změnit stav životního prostředí nebo velikost vlivů, jež na něj působí, mají nejširší spektrum použitelnosti, neboť jsou zdrojem potřebných informací pro všechna odvětví a to jak na mikroúrovni, tak i na makroúrovni.

(34)

Používají se ke kontrole práce odpovědných orgánů, ke zjištění dosažené změny v životním prostředí, k posouzení dopadu zamýšlené akce, ke stanovení plánu rozvoje apod. Velmi důležité je jejich použití z hlediska prevence především v rozhodovacích procesech týkajících se přípravy budoucích koncepcí, zaměření environmentální politiky, charakteru výrobních procesů, charakteru výrobků, služeb apod. [18]

(35)

3 C

HARAKTERISTIKA ENVIRONMENTÁLNÍ DANĚ

3.1 O

BECNÁ CHARAKTERISTIKA DANĚ

Daň představuje transfer finančních prostředků od soukromého k veřejnému sektoru. Daň je definována jako povinná, nenávratná, zákonem určená platba do veřejného rozpočtu. Je to platba neúčelová a neekvivalentní. Daň se pravidelně opakuje v časových intervalech (např. každoroční placení daně z příjmů), nebo je nepravidelná a platí se za určitých okolností (např. při každém převodu nemovitosti).

Neúčelovostí daně se rozumí skutečnost, že konkrétní daň v určité výši nemá financovat konkrétní vládní projekt, nýbrž že se stane součástí celkových příjmů veřejného rozpočtu, z něhož se budou financovat různé veřejné potřeby. Neekvivalentnost pro poplatníka znamená, že nemá nárok na protihodnotu ve výši odpovídající jeho platbě.[6]

3.2 D

EFINICE ENVIRONMENTÁLNÍ DANĚ

Na první pohled je zřejmé, že název environmentální daň má základ v anglickém jazyce.

Do českého jazyka je někdy též překládána jako tzv. zelená, ekologická popřípadě eko- daň. Ve většině případů se ale tento termín nepřekládá a je zachován v původním anglickém základu (environmentální).

Pro názornost jsou zde uvedeny různé definice environmentální daně a sice: z pohledu českého autora, zahraničního autora a zahraničních institucí.

OCED charakterizovala environmentální daň jako jakékoli povinné neopětované platby státu uvalené ve formě daní, kterým je připisován určitý vztah k životnímu prostředí. Daně jsou neopětované ve smyslu, že užitek poskytovaný daňovému poplatníkovi státem běžně neodpovídá jeho odvodům. Opětované platby, jako jsou různé typy poplatků uvalené v poměru k poskytované službě (např. objem svozu a zpracování odpadů), jsou také do jisté míry mezi environmentální daně zahrnovány.[7]

(36)

Eurostat pro své účely definuje daň související se životním prostředím jako daň, jejíž daňový základ je fyzická jednotka, která má určitý prokázaný negativní vliv na životní prostředí.

Eurostat na rozdíl od OECD definoval environmentální daně velmi obecně. Eurostat čerpal z přístupu OECD, který považuje za stěžejní dopad daně na relativní ceny produktů a aktivit, které jsou nějakým způsobem spojeny se životním prostředím. Protože v mnoha případech není možné z důvodu komplikací s měřením emisí daň uvalit na objem vypouštěných látek, jsou často zdaňovány produkty před jejich spotřebou (jako například spotřební daně u pohonných hmot).

Jiným kritériem by mohl být samotný název daně, nebo její účel vytyčený legislativou, tento přístup však není možný, protože se pojmenování v jednotlivých státech různí a některé daně, který mají prokazatelnou spojitost se životním prostředím, nejsou primárně zaváděny jako daně environmentální. Proto Eurostat definoval environmentální daně tak obecně.[7]

Daně a poplatky související se životním prostředím představují takové daně a poplatky, jejichž daňový respektive poplatkový základ je fyzická jednotka, která má prokazatelný určitý negativní vliv na životní prostředí. Tímto způsobem charakterizuje environmentální daň domácí autor pan Ščasný. Ščasný, jak je dobře vidět, doplnil definici Eurostatu o poplatky. Je to pravděpodobně z toho důvodu, že český právní systém v několika případech nazývá daň poplatkem (např. poplatek za znečišťování ovzduší, který má zřejmý charakter daně, na rozdíl od místních poplatků za svoz odpadu). Pokud vycházíme z obecné definice daní, rozdíl mezi daní a poplatkem je ten, že daň je definována jako neúčelová. Na druhé straně je poplatek charakterizován jako účelová platba do státního rozpočtu. [7], [10]

Takto přistupuje k environmentální dani zahraniční autor pan Zylicz: Koncept

„ekologická“ daň typicky označuje daň, která v širším pojetí napomáhá životnímu prostředí.

(37)

Zylicz do své definice nezařazuje poplatky. Jak již bylo řečeno, právní systémy zemí se liší a v některých zemích nerozlišují mezi termíny daň a poplatek či odvod. [7]

Osobně se přikláním k definici environmentální daně domácího autora pana Ščasného, který má ve své definici plně zahrnuty i poplatky (čímž se liší od ostatních definic). Za klíčovou složku charakteristiky environmentální daně považuji prokazatelnost určitého negativního vlivu na životní prostředí. OECD připisuje environmentálním daním pouze určitý vztah k životnímu prostředí (přesně nedefinuje charakter vztahu) a zahraniční autor pan Zylitz dokonce charakterizuje environmentální daň jako daň, která napomáhá životnímu prostředí.

3.3 H

ISTORIE ENVIRONMENTÁLNÍ DANĚ

První myšlenka v oblasti ekologického zdaňování pochází od britského ekonoma Cecila Pigou, který již v roce 1920 ve své knize Ekonomie blahobytu prohlásil, že pro hospodářství je výhodné, pokud se za spotřebu čehokoli platí spravedlivé ceny.

Dalšími následovateli, kteří se postavili na stranu ekologických daní, jsou Bob Repetto a Roger Dower z Washingtonského Institutu světových zdrojů. Ti ve své studii daní /1992/

tvrdí, že přechodem od zdanění ekonomických pozitiv (např.lidská práce) ke zdanění ekonomických negativ (např. spotřeba zdrojů, znečištění) vznikne národohospodářský užitek. [10]

První samostatná koncepce ekologické reformy vznikla v osmdesátých letech minulého století. Princip této koncepce vycházel z představy, že vysoké tempo ekonomického a průmyslového rozvoje nemusí ve všech případech vést k velkému znečišťování životního prostředí a ani k nezadržitelnému ubývání neobnovitelných zdrojů.

V některých zemích EU (zejména ve skandinávských zemích) byl ekologický projekt prosazován již od konce 80. let. Za zlom implementace procesu environmentálních daní na úrovni EU můžeme považovat rok 1992, kdy bylo v 5. environmentálním akčním programu EU doporučeno širší využití ekonomických nástrojů, a to environmentálních daní.[10]

(38)

3.4 D

ŮVODY PRO A PROTI ZAVEDENÍ ENVIRONMENTÁLNÍCH DANÍ

Stručně řečeno, zavádění environmentálních daní je přechodem od zdanění „ekonomických pozitiv“ (např. práce) ke zdanění „ekonomických negativ“ (znečištění). Environmentální daně se zavádějí z mnoha důvodů, a nejen kvůli jejich pozitivnímu vlivu na životní prostředí. Důvody pro zavádění environmentálních daní jsou:

• efektivní nástroj pro internalizaci externalit (tj. začlenění nákladů externalit do ceny statků a služeb),

• poskytování podnětů ke změně chování výrobců i spotřebitelů směrem k efektivnímu využití zdrojů,

• podpora inovací a strukturálních změn,

• daňové výnosy mohou být použity na zlepšování stavu životního prostředí,

• účinný nástroj pro dosahování cílů politiky životního prostředí,

• tržní nástroje nejsou příliš ověřeny v praxi,

• orgány EU postupně prosazují principy mezinárodní daňové koordinace,

• mezinárodní koordinace zabrání zhoršení národní konkurenceschopnosti,

• dopad environmentálních daní bude diferencován dle odvětví, zavedení těchto daní bude kompenzováno poklesem přímých daní. [5], [7]

Dalším důvodem pro zavádění environmentálních daní jsou i další nepřímé efekty, které jejich zavádění přináší. Z mnoha mezinárodních smluv a závazků pro ČR vyplývá řada úkolů, které bude muset splnit v určitém časovém horizontu. Například naplnění závazků o využívání zemního plynu nebo podílu obnovitelných zdrojů energie lze stimulovat pomocí environmentálních daní. U environmentálních daní je neméně důležitý jejich synergický efekt. Pokud je daň zavedená primárně pro ochranu ovzduší environmentálně účinná, její efekt se kromě zlepšení kvality ovzduší projeví i v nižších nákladech na zdravotní péči, zlepšení kvality půdy, podzemních vod atd.[7]

Důvody proti zavádění environmentálních daní se dají shrnout do následující skupiny argumentů:

• hrozí eroze daňového základu, pokud je daň environmentálně účinná,

• účinné ekologické daně postupně minimalizují svůj daňový základ,

(39)

• je to nepříliš vyzkoušený model a existují obavy z jeho zavádění,

• může dojít k porušení fiskální neutrality,

• některé problémy se dají řešit lépe pomocí normativních předpisů1 (jsou důrazněji kontrolovány, mají rychlé působení a jednodušší aplikovatelnost ) nebo použitím jiných ekonomických nástrojů, jako jsou například obchodovatelná emisní povolení.

• administrativní nástroje působí rychleji,

• ekologické daně zkreslují chování subjektů a vyvolávají rozsáhlé neefektivnosti, mohou vyvolat i jiné externality,

• snížení konkurenceschopnosti zdaňovaných odvětví a následný růst sociálních výdajů,

• ekologické daně by zvýšily ceny základních výrobních faktorů a tím snížily celkovou konkurenceschopnost ekonomiky,

• růst inflace, který vyplývá z růstu cen zboží, na které je uvalena environmentální daň,

• administrativně náročná správa ekologických daní,

• mezinárodní koordinace nebude úspěšná. [5], [7]

Jedním z přínosů zavádění enviromnentální daně je pozitivní vliv na životní prostředí a pro názornost zde uvedu některé příklady z evropských zemí :

švédská daň z emisí oxidů dusíku vedla k 40 % snížení oxidů dusíku na jednotku energie v letech 1992 –1998,

dánské a holandské daně za čerpání vody vedly k 13 % snížení spotřeby vody od r.

1999 a 26 % snížení úniků vody z potrubí od r. 1989,

švédská daň z pesticidů vedla k 35 % snížení užívání těchto látek,

poplatky za užívání hnojiv vedly v Rakousku ke snížení hnojení dusíkem o 15 %, v Holandsku vedly k redukci použití hnojiv o 20 – 30 %,

britská skládková daň vedla k redukci ukládání inertního stavebního materiálu na skládky o 36 miliónů tun ročně, podobně v Dánsku se 90 % kameniva recykluje,

v Belgii se v r. 1999 sebralo a zrecyklovalo 65 % použitých baterií.[11]

1 zákony, regule, nařízení

(40)

3.5 O

BECNÁ KRITÉRIA ENVIRONMENTÁLNÍCH DANÍ

Kritéria environmentálních daní vychází ze základních kritérií daní.

O dob Adama Smithe se požadavky kladené na jednotlivé daně mnoho nezměnily. Mezi základní požadavky (kritéria) patří|:

• efektivnost,

• pozitivní vlivy na ekonomické chování subjektů, resp. omezení negativních vlivů,

• spravedlnost,

• pružnost,

• právní perfektnost a politická průhlednost.[6]

Kromě obecných kritérií daní mají splňovat environmentální daně ještě jednu úlohu.

Environmentální daně by měly být environmentálně účinné. Daň je environmentálně účinná, pokud dosahuje svého cíle ve vztahu k životnímu prostředí. [7]

3.6 F

UNKCE DANÍ

Funkce enviromnentálních daní, tak jako kritéria těchto daní, vycházejí z obecných funkcí daní, které jsou:

• funkce alokační – uplatňuje se tehdy, když trh projevuje neefektivnost v alokaci zdrojů z důvodů: existence veřejných statků, statků pod ochranou, externalit a nedokonalá konkurence,

• funkce redistribuční – je důležitá proto, že lidé nepovažují rozdělení důchodů a bohatství, vzniklých fungováním trhu, za spravedlivé. Veřejné finance (daně) mají za úkol přesunout část důchodů a bohatství směrem od bohatších jedinců k chudším,

• funkce stabilizační – znamená zmírňování cyklických výkyvů v ekonomice v zájmu zajištění dostatečné zaměstnanosti a cenové stability. [6]

Za nejdůležitější funkci daní se ve většině případů označuje tzv. fiskální funkce. Rozumí se jí získávání finančních prostředků do veřejných rozpočtů, z nichž jsou financovány veřejné výdaje. Fiskální funkce je historicky nejstarší (panovník musel od poddaných získávat

(41)

prostředky k financování potřeb dvora a státu) a je obsažena ve všech třech výše uvedených funkcích. U funkce alokační jde o získání prostředků na financování oblastí trhem podceněných, u funkce redistribuční jde o získání financí pro chudé. Při plnění stabilizační funkce reguluje vláda výši daňových příjmů podle hospodářského cyklu. [6]

Environmentální daň má vedle obecných funkcí další roli, která vyplývá již z jejího názvu.

Environmentální daň patří mezi ekonomické nástroje politiky životního prostředí, a proto by měla pozitivně působit na změnu chování ekonomických subjektů a tím příznivě ovlivňovat životní prostředí.

References

Related documents

dotazník questionary.. Zde jsem popsal celý proces výzkumu. Popsal jsem zde všechny praktické kroky, které jsem podniknul pro to, abych marketingový výzkum

Užiji-li bakalářskou práci nebo poskytnu-li licenci k jejímu využití, jsem si vědom povinnosti informovat o této skutečnosti TUL; v tomto případě má TUL

Zaměstnanci jsou kromě mzdy motivováni pouze standardními výhodami v podobě příspěvků na stravu (oběd je stojí pouze deset korun) a 13. Řadový dělníci

V kapitole 1.6 jsou nastíněny problémy při řešení potlačování vibrací jako je shoda reálných a imaginárních částí impedance piezoelektrického vzorku a

Různé aplikace elektronického podnikání nepřetržitě ovlivňují trendy a vyhlídky pro podnikání přes Internet, včetně elektronického bankovnictví, plateb, obchodování,

Beru na v ě domí, že Technická univerzita v Liberci (TUL) nezasahuje do mých autorských práv užitím mé diserta č ní práce pro vnit ř ní pot ř

Ke každodenním č innostem patří především zajištění vysílacích smluv, pracovní a pobytová povolení, organizace poznávacích pobytů (Pre Assignment Trip), organizace

Byla jsem seznámena s tím, že na mou bakalářskou práci se plně vzta- huje zákon č, 121/2000 Sb., o právu autorském, zejména § 60 -