Institutionen för Tema Campus Norrköping
C-uppsats från Miljövetarprogrammet, 2016
Emma Broman och Malin Johansson
Vision Giftfri miljö
Hinder och utvecklingsmöjligheter för
Sveriges fjärde miljökvalitetsmål
Rapporttyp Report category Licentiatavhandling Examensarbete AB-uppsats C-uppsats D-uppsats Övrig rapport ________________ Språk Language Svenska/Swedish Engelska/English ________________ Titel
Vision Giftfri miljö - hinder och utvecklingsmöjligheter för Sveriges fjärde miljökvalitetsmål
Title
Vision of A Non Toxic Environment - barriers and development opportunities for Sweden's fourth environmental quality goal
Författare
Emma Broman och Malin Johansson
Sammanfattning Denna uppsats syftar till att undersöka vilka problem och möjligheter Kemikalieinspektionens anställda upplever i arbetet med
miljömålet Giftfri miljö och dess delmål. Detta för att bättre förstå komplexiteten i miljömålsarbetet och vilka drivkrafter och barriärer som finns i arbetet. För att göra detta har fem respondenter från Kemikalieinspektionen genom ett strategiskt urval valts ut till kvalitativa semistrukturerade intervjuer som varade mellan ca 30-60 min i omfattning. Som komplement till dessa intervjuer har även fyra rapporter från Naturvårdsverket analyserats. Dessa är: uppföljningsrapporterna från 2005, 2010, 2015 och den fördjupade utvärderingsrapporten för 2015. Detta med avgränsning till de kapitel som behandlande Giftfri miljö och etappmålen. Materialet har sedan analyserats och tematiserats med inriktning på de problem och möjligheter som vi kunnat se. Resultatet av denna analys gav tillslut 9 teman som är: Giftfri miljö, Etappmålen för farliga ämnen, Samordning, Företagsansvar, Produktionsökning och diffusa produktinnehåll, Det komplexa Reach, Styrmedel, Skadliga ämnen i miljön, EU och EU-kommissionen. Det största hindret för miljökvalitétsmålet Giftfri miljö, är att det egentligen inte alls är ett definierat mål utan snarare en vision, vilket alla våra respondenter förtydligade under intervjuerna. 2020 har aldrig vart en realistisk tidsram för att miljömålet ska kunna bli uppnått. Problematiken som vi ser det med att nå Giftfri miljö ligger i målets struktur. Efter denna studie ser vi i stället hur etappmålen kan fungera som ett steg på vägen men att miljökvalitetsmålet är allt för orealistiskt och kanske istället borde formuleras om till en vision.
Abstract This paper aims to examine the problems and opportunities that the employees at The Swedish Chemicals Agency experience in their
work with the environmental objective A Non- Toxic Environment. We want to get a better understanding of the complexity of the environmental objectives and the driving forces and barriers that exist in the workfield. To do this, five respondents from The Swedish Chemicals Agency was selected through strategic selection and later interviewed through qualitative semi-structured interviews, which lasted between 30-60 minutes. As a complement to these interviews four reports by the Environmental Protection Agency has also been analyzed. These are: annual monitoring reports from 2005, 2010, 2015, and one the in-depth evaluation report from 2015. We have limited ourselves to the chapters about toxic environment and its environmental objective milestones. The material has then been analyzed and thematized with a focus on the problems and opportunities that we have seen through analyze. The result of this analysis eventually gave 9 themes: The environmental objective Non-toxic environment, The environmental objective milestones for harmful substances, Coordination, Company responsibility, Production increase and diffuse product content, The complex REACH, Policy instruments, Harmful substances in the environment, and EU and the European Commission. The biggest obstacle to the objective of non-toxic environment is that it is not really a defined goal but rather a vision, which all of our respondents expressed during the interviews. 2020 has never been a realistic time frame for this quality objective Non-toxic environment. The problem as we see it has to do with the structure of the environmental quality objective in question. By this we mean that none of the respondents actually see the
environmental objective as anything that can be achieved. After this study we can see how the environmental objective milestones can serve as a stepping stone, but that the environmental quality objective is unrealistic and should instead be made into a vision.
Nyckelord
Giftfri miljö, Visionära mål, Miljökvalitetsmål, Miljöpolitik, Kemikalieinspektionen, REACH, Sveriges kemikaliekontroll, EU-kommissionen.
Keywords
A Non- Toxic Environment, Visionary goalsettling, Environmental quality objectives, Environmental policy, The Swedish Chemicals Agency, REACH, Swedish control of chemicals, The European Commission.
ISBN _____________________________________________________ ISRN LIU-TEMA/MV-C—16/19--SE _________________________________________________________________ ISSN _________________________________________________________________
Serietitel och serienummer
Title of series, numbering
Handledare
Simon Haikola
Datum 2016-06-07
URL för elektronisk version http://www.ep.liu.se/index.sv.html
Institution, Avdelning Department, Division Tema Miljöförändring, Miljövetarprogrammet
Department of Thematic Studies – Environmental change Environmental Science Programme
~1~
Författarnas tack
Författarna vill tacka varandra, vi hade aldrig klarat det här själva som det var tänkt från början. Vi vill också tacka våra familjer för att de har ställt upp och stöttat oss genom den här intensiva processen. Ett av de största tacken vill vi självklart ge till Kemikalieinspektionen, enhetschefen Kent Wiberg och våra respondenter för deras medverkan, Stefan Gabring, Helena Bergström, Petra Ekblom, Per Nordmalm samt Erik Gravenfors. Sedan vill vi även tacka vår handledare Simon Haikola för hans ovärderliga vägledning. Tack också till Sofie Storbjörk, Johan Hedrén och Kajsa Gustafsson Åman.
~2~
Sammanfattning
Denna uppsats syftar till att undersöka vilka problem och möjligheter
Kemikalieinspektionens anställda upplever i arbetet med miljömålet Giftfri miljö och dess delmål. Detta för att bättre förstå komplexiteten i miljömålsarbetet och vilka drivkrafter och barriärer som finns i arbetet. För att göra detta har fem respondenter från Kemikalieinspektionen genom ett strategiskt urval valts ut till kvalitativa semistrukturerade intervjuer som varade mellan ca 30-60 min i omfattning. Som komplement till dessa intervjuer har även fyra rapporter från Naturvårdsverket analyserats. Dessa är: uppföljningsrapporterna från 2005, 2010, 2015 och den fördjupade utvärderingsrapporten för 2015. Detta med avgränsning till de kapitel som behandlande Giftfri miljö och etappmålen. Materialet har sedan analyserats och tematiserats med inriktning på de problem och möjligheter som vi kunnat se.
Resultatet av denna analys gav tillslut 9 teman som är: Giftfri miljö, Etappmålen för farliga ämnen, Samordning, Företagsansvar, Produktionsökning och diffusa
produktinnehåll, Det komplexa Reach, Styrmedel, Skadliga ämnen i miljön, EU och EU-kommissionen.
Detta är ett komplext arbetsområde vilket vårt arbete belyser genom att försöka kartlägga en del av de problem samt möjligheter som finns i miljömålsarbetet mot en Giftfri miljö. Självklart finns det fler möjligheter samt problem än dessa, men det är de vi fått fram utifrån vår analys. De viktigaste slutsatserna vi kan dra efter vårt arbete är bland annat att våra respondenter uppskattar att förutsättningarna för att nå en Giftfri miljö kan vara på plats om ett par decennier. De tror dock det kan ta ännu längre innan miljökvalitéten förbättras när de får gissa fritt. Samtidigt finns det de respondenter som aldrig tror målet kommer nås till följd av den ständiga produktionsökningen. Det största hindret för miljökvalitétsmålet Giftfri miljö, är att det egentligen inte alls är ett definierat mål utan snarare en vision, vilket alla våra respondenter förtydligade under intervjuerna. 2020 har aldrig vart en realistisk tidsram för att miljömålet ska kunna bli uppnått. Problematiken som vi ser det med att nå Giftfri miljö ligger i målets struktur. Med detta menar vi att ingen av respondenterna egentligen ser miljömålet som någonting man kan uppnå. Efter denna studie ser vi i stället hur etappmålen kan fungera som ett steg på vägen men att miljökvalitetsmålet är allt för orealistiskt och kanske istället borde formuleras om till en vision.
~3~
Summary
This paper aims to examine the problems and opportunities that the employees at The Swedish Chemicals Agency experience in their work with the environmental
objective A Non- Toxic Environment. We want to get a better understanding of the complexity of the environmental objectives and the driving forces and barriers that exist in the workfield. To do this, five respondents from The Swedish Chemicals Agency was selected through strategic selection and later interviewed through qualitative semi-structured interviews, which lasted between 30-60 minutes. As a complement to these interviews four reports by the Environmental Protection Agency has also been analyzed. These are: annual monitoring reportsfrom 2005, 2010, 2015, and one the in-depth evaluation report from 2015.We have limited ourselvesto the chapters about toxic environment and itsenvironmental objective milestones. The material has then been analyzed and thematized with a focus on the problems and opportunities that we have seen through analyze.The result of this analysis eventually gave 9 themes: The environmental objective Non-toxic environment, The environmental objective milestones for harmful substances, Coordination, Company responsibility, Production increase and diffuse product content, The complex REACH, Policy instruments, Harmful substances in the environment, and EU and the European Commission.
This is a complex work area where we will try to identify some of the problems and opportunities that exist in the work with the environmental objectives against a toxic environment. Naturally, there are more opportunities as well as problems than these themes, but these where those we have developed based on our analysis. The main conclusions we can draw from our work is how our respondents estimate that the chances of reaching a toxic environment can be in place in a couple of decades, when they get to guess freely. However, they also believe that it could take even longer before the
environmental quality improves. Meanwhile, there are those respondents who never believe the goal will be reached as a result of the constant increase in production. The biggest obstacle to the objective of non-toxic environment is that it is not really a defined goal but rather a vision, which all of our respondents expressed during the interviews. 2020 has never been a realistic time frame for this quality objective Non-toxic
environment. The problem as we see it has to do with the structure of the environmental quality objective in question. By this we mean that none of the respondents actually see the environmental objective as anything that can be achieved.
After this study we can see how the environmental objective milestones can serve as a stepping stone, but that the environmental quality objective is unrealistic and should instead be made into a vision.
~4~
Innehållsförteckning
Författarnas tack ... 1 Sammanfattning ... 2 Summary ... 3 Inledning ... 6 Syfte: ... 7 Forskningsfrågor: ... 7 Bakgrund ... 7 Generationsmål ... 7 Miljökvalitetsmål... 7 Etappmål ... 7Sveriges rådighet över åtgärder avseende farliga ämnen ... 8
Reach och annan internationell lagstiftning ... 8
Svenska regler ... 10
Kemikalieinspektionen, en svensk myndighet ... 10
Tidigare forskning ... 11 Metod ... 13 Kvalitativ forskning ... 13 Triangulering ... 13 Semistrukturerade intervjuer ... 14 Strategiskt urval ... 15 Respondenter ... 15 Utförande ... 17
Efterbehandling av data- semistrukturerade intervjuer ... 18
Dokumentstudier ... 18
Dokument som kvalitativt material ... 18
Urval av material ... 19
Efterbehandling av data- dokumentstudie ... 19
Resultat ... 19
Giftfri miljö ... 20
Etappmålen för farliga ämnen ... 22
Samordningsmöjligheter ... 23
~5~
Produktionsökning och diffusa produktinnehåll ... 26
Det komplexa Reach ... 28
Styrmedel ... 30
Skadliga ämnen i miljön ... 32
EU och EU-kommissionen ... 33
Diskussion ... 35
Avslutande diskussion- Giftfri miljö en vision? ... 38
Referenser: ... 41
Tryckta källor: ... 41
Elektroniska källor: ... 43
~6~
Inledning
Idag finns det fortfarande ett stort antal kemiska ämnen vars hälso- och miljöeffekter vi saknar kunskap kring (Naturvårdsverket A, 2012). Den internationella
kemikaliemarknaden har inte bara långa produktionskedjor utan även ofta komplexa handelskedjor. Då majoriteten av handeln med varor innehållande kemikalier sker på ett internationellt plan, måste även till största del regleringen ske där
(Naturvårdsverket B, 2012).
Risken att påverkas från de kemikalier som vi vardagligen exponeras för är i allmänhet låg när man ser till kemikalierna enskilt (Shaw, 2014). Dock utsätts vi sällan för ett kemiskt ämne i taget. I det vardagliga livet påverkas vi både genom inhalation av förorenad luft samt födointag där rester av bekämpningsmedel finns kvar. Frukt, grönsaker, spannmål och vin är bara några exempel av dessa. Naturliga toxiner och plastförpackningar är också några av de vardagliga kemiska
exponeringarna (Drouillet-Pinard, et al. 2011 & Johansson, et al. 2007 & Shaw, 2014). Tillsammans får de kemiska substanserna som vi utsätts för additiva eller synergistiska effekter (Shaw, 2014) Detta innebär att effekten blir värre av denna blandning än om vi hade blivit utsatta för varje ämne enskilt (Pettersson, 2006). Dessutom är kunskapen om vår faktiska exponering i många fall bristande. Det finns vetenskapliga belägg för att det kan finnas en koppling mellan exponeringen av farliga ämnen och vanliga folksjukdomar som till exempel diabetes, cancer och allergier. Till följd av exponering av skadliga kemikalier dör årligen närmare en miljon människor i utvecklingsländer (Naturvårdsverket B, 2015). År 1999 beslutade riksdagen för att göra något åt detta vilket tog form i de nationella
miljökvalitetsmålen, specifikt det fjärde miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Giftfri miljö är vad man jobbar mot för att minska de vardagliga exponeringarna av farliga ämnen. Detta mål är definierat som:
Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.
(Miljödepartementet, 2012 s.34).
Detta arbete har senare utvecklats och 2010 beslutade man sig för att uppdatera grunden för bedömningen av möjligheterna att uppnå miljömålen
(Miljödepartementet, 2012). Trots dessa uppdateringar tror inte Naturvårdsverket att miljömålen kommer kunna nås på grund av sättet vi använder våra styrmedel. Av de 16 nationella miljömålen beräknas 2 hinna uppnås i tid till målåren 2020/2050.
~7~
Syfte:
Syftet med uppsatsen är att genom intervjuer och en dokumentstudie undersöka vilka problem och utvecklingsmöjligheter Kemikalieinspektionens anställda upplever i arbetet med miljömålet Giftfri miljö och dess delmål. Detta för att bättre förstå komplexiteten i miljömålsarbetet och vilka drivkrafter och barriärer som finns i arbetet.
Forskningsfrågor:
Vad ser Kemikalieinspektionen att det finns för utvecklingsmöjligheter i arbetet med att nå miljökvalitétsmålet Giftfri miljö?
Vad ser Kemikalieinspektionen att det finns för problem i arbetet med att nå miljökvalitétsmålet Giftfri miljö?
Varför uppnår man inte målet Giftfri miljö till målåret 2020, enligt Kemikalieinspektionen?
Bakgrund
Uppdateringen av målstrukturen för miljöarbetet som gjordes 2010 på uppdrag av regeringen innefattar generationsmålen, miljökvalitetsmålen och
etappmålen (Miljödepartementet, 2012).
Generationsmål
Generationsmålet anger den inriktningen av den samhällsorientering som behöver ske för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Målen syftar till att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället (Miljödepartementet, 2012).
Miljökvalitetsmål
Det är generationsmålet som anger den inriktning för samhällsomställningen som kan behöva ske för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås, vilka syftar till att vara ledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Arbetet för att nå de 16
miljökvalitetsmålen är idag grunden för den nationella miljöpolitiken. Vid
miljökvalitetsmålens uppföljning bedöms det om dagens styrmedel och åtgärder som vidtagits innan 2020 är tillräckliga för att kunna nå målen (Miljödepartementet, 2012).
Etappmål
För att underlätta möjligheterna att uppnå generationsmålet och miljökvalitetsmålen har etappmål fastställas av regeringen inom prioriterade områden. Etappmålen ska identifiera en önskad samhällsomställning och ange steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen fungerar som förebyggande insatser i arbetet med miljökvalitetsmålen och bidrar i första hand till arbetet med Giftfri miljö, men stärker även arbetet inom flera miljömål
~8~
människors hälsa och miljön. Därför har Regeringen fastställt åtta etappmål för farliga ämnen. Dessa är: särskilt farliga ämnen, kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper, information om farliga ämnen i varor, utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler, effektivare kemikalietillsyn inom EU, Giftfria och
resurseffektiva kretslopp, minska barns exponering för farliga kemikalier, och ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt (Naturvårdsverket, 2013) se (Figur 1).
Figur 1. Figururen visar hur etappmålen både är beroende av och bidrar till varandras uppfyllnad men även till uppfyllnaden av miljökvalitetsmålet Giftfri
miljö.
Sveriges rådighet över åtgärder avseende farliga ämnen
Regleringen av farliga ämnen som tillexempel kemikalier är i hög grad harmoniserad inom hela EU. Nationella regler som avviker från dessa är förbjudna. Det är alltså inte alltid möjligt att på ett nationellt plan reglera farliga ämnen, utan detta måste ske på en internationell nivå och då främst inom EU. Det är dock av betydelse för
uppnåendet av miljömålet Giftfri miljö att påverka länder utanför EU då många av de varor som innehåller farliga ämnen i Sverige idag produceras i länder utanför
unionen. Därmed har Sveriges roll blivit att försöka ligga i framkant i
kemikaliearbetet och försöka driva på processerna (Miljödepartementet, 2012).
Reach och annan internationell lagstiftning
Ett samhälle kan använda sig av styrmedel för att förändra beteendet eller användandet av en vara eller tjänst. Bedömningen av kemiska ämnens toxiska
egenskaper och risker är dock komplicerad och kräver särskild kompetens. Styrmedel som rör handeln med produkter och varor riktas i huvudsak mot leverantörerna. I detta sammanhang blir EU:s kemikalieförordning Reach mycket betydelsefull genom att ha ansvaret för att ta fram kunskap till de företag som placerar kemiska ämnen,
~9~
ämnesblandningar eller produkter innehållande ämnen på marknaden (Naturvårdsverket B, 2012).
Den grundläggande principen för Reach är att tillverkaren eller importören av kemiska ämnen måste registrera dom hos den Europeiska kemikaliemyndigheten Echa. Desto större volym av det ämne som tillverkas eller importeras, desto mer information krävs det för att ingå i registreringen. Reach är bindande för alla medlemsländer och bygger till stor del på behovet av en säkerhetsutvärdering för kemiska ämnen innan de hanteras och distribueras på marknaden. Reach omfattar nästan alla kemiska produkter. Detta med undantag för vissa typer av ämnen såsom polymerer och intermedier. Produkter som bekämpningsmedel, läkemedel och kosmetika behandlas i annan lagstiftning (Kemikalieinspektionen G, 2015)
För många kemiska föreningar i vår miljö är vår kunskap fortfarande bristfällig kring deras egenskaper. Med Reach är avsikten att ändra på detta (Fothi, Hayes, 2008). 2013 fick Kemikalieinspektionen i uppdrag av regeringen att skriva förslag till en handlingsplan för hur Reach kan effektiviseras. I rapporten beskrivs Reach som komplext och i behov av effektivisering för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna uppnås. Kemikalieinspektionen menar på att det kommer krävas insatser för att Reach ska kunna på ett effektivt sätt bidra till att vi når etappmålen för farliga ämnen. Insatserna kommer behöva ske både på en teknisk såväl politisk nivå för att målet Giftfri miljö ska kunna nås. Detta är ett utvecklingsarbete som
kemikalieinspektionen beräknar kommer ta minst 10 år på grund av de långa
processerna och dess komplexitet, vilket tidsmässigt kommer göra det omöjligt att nå målen (Kemikalieinspektionen, 2014).
Tanken bakom Reach bygger till stor del på behovet av säkerhetsutvärderingar av kemiska ämnen innan de hanteras och distribueras på marknaden. Reach använder sig av etablerade metoder för att både samla in uppgifter samt utvärdera ämnens farliga egenskaper. Informationen som når ut till konsumenter är dock inte tillräcklig. Med avseende på den långa förteckningen av ämnen på konsumentprodukter, kan den kemiska exponeringen för konsumenter vara mycket komplex och inbegripa många olika blandningar och källor. Därmed kan den faktiska exponeringen av kemiska ämnen för konsumenter underskattas (Fothi; Hayes, 2008). Ännu mindre vet vi hur blandningar av olika kemikalier kan komma att påverka människor. Det går inte ens att föreställa sig den komplexa cocktail av kemiska ämnen som människor utsätts för varje dag och vilka konsekvenser det kan komma att ha senare (Karlson, 2006).
Förutom Reach finns även en rad andra viktiga EU förordningar som bidrar till arbetet mot en Giftfri miljö. CLP är en viktig lagstiftning när det gäller att begränsa användning och exponering av farliga ämnen (Naturvårdsverket A, 2015). Förordningen gäller klassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen och blandningar som släpps ut på marknaden inom EU (Kemikalieinspektionen A, 2015) EU:s biocidförordning syftar
~10~
till att harmonisera reglerna och förbättra för den fria rörligheten för biocidprodukter. Detta samtidigt som den säkerställer en hög skyddsnivå både för människa och miljö enligt försiktighetsprincipen. Förordningen innebär att biocidprodukter ska vara godkända för att få säljas och användas inom EU (Kemikalieinspektionen B, 2015). Växtskyddsmedelsförordningen syftar till att uppnå en hög skyddsnivå för människa och miljö samtidigt som den strävar efter att skydda konkurrenskraften för jordbruket
(Kemikalieinspektionen C, 2015). RoHS (Restriction of the use of certain Hazardous Substances in electrical and electronic equipment) syftar till att minska riskerna för människors hälsa och för miljön genom att ersätta och begränsa farliga ämnen i elektronisk utrustning. Direktivet ska även förbättra möjligheten till en lönsam och hållbar materialåtervinning från avfall från den elektroniska utrustningen
(Kemikalieinspektionen D, 2015).
Utöver dessa förordningar finns även ytterligare gemensamma regler om produkter och ämnen i EU. Dessutom finns det inom läkemedelsdirektivet även krav på
miljöriskbedömningar, ramdirektiv för vatten, industriemissionsdirektivet,
avfallslagstiftning samt viktiga globala överenskommelser som Stockholmskonventionen och Minamatakonventionen som alla bidrar till måluppfyllnaden (Naturvårdsverket B, 2015).
Svenska regler
Vissa regler inom kemikalieområdet är endast nationella och motsvarande lagstiftning saknas bland andra EU-länder. De svenska regler som gäller inom kemikalieområdet är bland annat, anmälan till Kemikalieinspektionens produktregister, tillstånd för försäljning och privat bruk av särskilt farliga kemiska produkter, produktutsläpp på marknaden samt användning av biocidprodukter som gäller under övergångsperioden till EU:s
biocidförordning (Kemikalieinspektionen F, 2015).
Kemikalieinspektionen, en svensk myndighet
Enligt grundlagen är riksdagen folkets företrädare. Statsministern utses av riksdagen som sedan utser sina ministrar, denna grupp utgör regeringen. Regeringen är ansvariga inför riksdagen och styr Sverige. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under
regeringen. Bestämmelserna med myndighetens ansvarsområde och uppgifter ger
regeringen i en förordning till myndigheten (Petersson, 2010). Regeringen har beslutat att kemikalieinspektionen ska vara den myndighet som ansvarar för uppföljningen av arbetet med miljömålet Giftfri miljö och etappmålen för farliga ämnen (Miljödepartementet, 2012).
Kemikalieinspektionen består av tre avdelningar, dessa är tillstånd, utveckling samt tillsyn med stödfunktioner. Kent Wiberg är Enhetschef för Strategier och Uppdrag (STU) på Kemikalieinspektionen sen två år tillbaka. Vi kom i kontakt med honom genom vår dörröppning där vi bokade ett möte med honom. Wiberg berättar att det är på STU som man koordinerar och sköter hanteringen av de tilldelade regeringsuppdragen genom att producera de årliga uppföljningsrapporterna samt de fördjupade utvärderingsrapporterna.
~11~
Kemikalieinspektionen skriver dessa rapporter och lämnar över dom till Naturvårdsverket som samanställer texten med övriga måluppföljningstexter.
Tidigare forskning
Eftersom det svenska miljömålssystemet är unikt har vi valt att avgränsa vår förankring till forskning som behandlar det Svenska miljömålssystemet. Då det inte finns några tidigare vetenskapliga arbeten som har samma syfte som vårt har vi i använt oss av arbeten som diskuterar målsystemet på en mer övergripande nivå och även den tidigare forskningen som vi funnit med liknande syfte att förankra våra resultat i. Denna uppsats ämnar därför till att fylla en kunskapslucka vi
identifierat i forskningen. Här nedan kommer vi kortfattat att presentera de studier som vi kommer att förankra vårt resultat i under vår diskussion.
Avhandling- Bortom kontroll? den svenska kemikalieövervakningens logik av Simon Haikola (2012)
Haikolas arbete grundar sig i de på 1960- och 1970-talets inrättade kontrollsystem för kemikaliekontroll vilkets logik han undersöker. Han har genomfört textanalyser och intervjuer där han bland annat identifierat att kemikaliekontrollen i Sverige är ett system genomsyrat av motsättningar. Han drar slutsatsen att det regulatoriska systemet på kemikalieområdet endast ger intrycket av kontroll trots att området i själva verket är mycket osäkert.
Avhandling- Barriärer och broar Kommunikativa villkor i det svenska miljömålsarbetet av Madelaine Johansson (2008)
Madelaine Johanssons avhandling från 2008 inriktar sig mot arbetet med de svenska nationella miljökvalitetsmålen. Hon har studerat miljökvalitetsmålen och
Kemikalieinspektionen för att få en bild av hur Sveriges regering och riksdag anser att de stora miljöproblemen ska lösas. Detta med ett syfte där hon ska analysera de
kommunikativa villkoren i implementerings- och uppföljningsarbetet för
miljökvalitetsmålen. Johansson har använt sig av myndighetsrapporter som analyserats och satts i relation till respondenters svar för att se huruvida det finns några
kommunikativa barriärer och broar. Resultatet visar att det finns kommunikationsbarriärer men också broar i miljömålsarbetet.
Rapport- Evaluation in management by objectives: A critical analysis of Sweden’s national environmental quality objectivessystem av Magnus Larsson och Anders Handerberger (2016)
Larsson och Hanberger undersöker i denna artikel vad som kan uppnås genom det
Svenska miljökvalitéts systemet. De menar att en av de största svagheterna med systemet är att man trots att tillståndet i miljön observeras och mäts görs ingen direkt utvärdering av effekterna av det politiska miljöarbetet. De menar därför att det är osannolikt att den nuvarande utvärderingsfunktionen effektivt kan främja uppnåendet av de nationella miljökvalitetsmålen.
~12~
Rapport- Miljöregler – hinder för utveckling och god miljö? Av Lars Emmelin och Peggy Lerman (2004)
I Emmelin och Lermans arbete gör de bland annat ett försök att diskutera de premisser och föreställningar som finns till bakgrund för konstruktionen och utformningen av miljömålen och hur verkningsfulla och effektiva de är som styrmedel för en hållbar utveckling. I och med deras arbete kommer de bland annat fram till att det finns goda skäl till att granska de stora insatser och resurser som sätts in för att styra
samhällsutvecklingen.
Rapport- Time horizons and discount rates in Swedish environmental policy: Who decides and on what grounds? Av Sven Ove Hansson, Kristin Lilieqvist, Karin
Edvardsson Björnberg, Maria Vredin Johansson (2016)
När man planerar för framtiden kan man använda flera olika system. Detta arbete fokuserar dock på två, tidshorisonter och diskonteringsräntor. I arbetet har man utfört semistrukturerade intervjuer där man intervjuat den offentliga sektorn i Sverige för att se hur de resonerar kring sina mellanlånga och långsiktiga framtida beslut och
tidshorisonter. Resultatet visade på att tidshorisonterna sällan är mer än 40-50 år och diskonteringsräntorna för icke kommersiella syfte varierar mellan 2-4 procent. De föreslår att det kan finnas ett behov för harmonisering av tidshorisonterna och
diskonteringsräntorna och att det finns flera utomstående faktorer som påverkar besluten för framtiden som tillexempel teknologi och kunskapsbrist.
Rapport- National environmental objectives in Sweden: a critical reflection. Av Lars Emmelin, Aleh Cherp (2015)
Miljömålssystemet beskrivs ofta som en visionär hållbarhetsstrategisk lösning.
Huvudproblemet med det svenska miljömålssystemet är enligt Emmelin, & Cherp (2015) att det har skapats en kompromiss mellan två rådande paradigm som ser hållbarhet på två olika sätt. Det första ser hållbarhet som en slutdestination, där stora miljöproblemen är lösta. Det andra paradigmet ser hållbarhet som ett resultat av en pågående förhandling och inramning av mänskliga aktörer, vilket återspeglar utvecklar och ifrågasätter visioner, värderingar och prioriteringar.
Rapport- Cautious utopias: Environmental Goal-setting with Long Time Frames av Patrik Baard & Karin Edvardsson Björnberg (2015)
I Baards och Edvardsson arbete beskriver de olika måltyper för hållbar utveckling med det Svenska miljömålsystemet som exempel. De beskriver styrkor och svagheter med uppskjutande mål, steg- för-steg mål och utopiska mål. De skriver att det svenska miljömålssystemet kan beskrivas som “Försiktig Utopi” i och med att det införlivar en viss osäkerhet genom utvärdering.
Bok “Giftfri miljö- Utopi eller verklig chans?” Rudén (2006)
Rudén diskuterar i boken huruvida Reach kommer att vara lösningen på kemikaliefrågan. Författaren är kritisk till att Reach ska ses som den fullständiga lösningen men ser det som ett gott första steg mot att tillämpa försiktighetsprincipen.
~13~
Metod
I följande del kommer de två valda metoderna samt det material som vi valt att använda oss av i denna uppsats presenteras. Dessa är semistrukturerade intervjuer och en dokumentstudie. Dokumenten har analyserats efter schablonmetoden. Dessa metoder har valts utefter syfte och frågeställningar. Hur dessa har genomförts beskrivs utförligare längre ner. I denna studie utgår vi från att dokument och intervjutranskriberingar ger oss sin bild av verkligheten. De fungerar då som ett transparent medium som neutralt avspeglar bestämda
sakförhållanden eller händelseförlopp i en organisatorisk värld som antas existera på ett visst sätt oberoende av forskningsprocessen (Justesen, & Mik-Meyer, 2011).
Kvalitativ forskning
Det är forskningens syfte som avgör vilken metod som lämpar sig bäst (Trost, 2010). Inga metoder bör betraktas som principiellt bättre eller mer vetenskapliga än andra. Man är dock ofta mer förtrogen med en metod än med flera men samtidigt kan flera metoder resultera i högre validitet och reliabilitet för forskningsresultatet (Grønmo, 2006). När fokus är att ta reda på människors åsikter eller urskilja varierande handlingsmönster kommer kvalitativa intervjuer som datainsamlingsmetod väl till hands (Trost, 2010). I de kvalitativa intervjustudierna läggs det större tyngd på respondentens egna uppfattningar inom det valda området för att kunna besvara syfte och frågeställningar. Den kvalitativa forskningen är baserad på den induktiva teorin vilket betyder att metoden fokuserar på relationen mellan teori och forskning. Metoderna är även ontologiska vilket betyder att de sociala relationerna är ett resultat av samspelet mellan personer och inte några
naturfenomen. Då den kvalitativa teorin fokuserar mer på ord passar den bättre för denna studie än den kvantitativa som mer fokuserar på siffror (Bryman, 2011)
Triangulering
För att få en mer komplett bild av ett fenomen kan man vid kvalitativa studier använda sig av triangulering. Detta innebär en kombination av flera metoder som bidrar till en ökad förståelse och minskad partiskhet då olika datakällor har olika utgångspunkter (Given, 2008). Triangulering kommer ursprungligen från navigation och lantmäteri och syftar till att finna positioner genom att dela in områden i ett nät av trianglar. Inom samhällsvetenskapen innebär detta att fenomen studeras utifrån olika perspektiv (Grønmo, 2006). Genom att triangulera metoder ökar reliabiliteten för ett
forskningsresultat då resultatet innefattar flera synvinklar än om man endast utgått från en metod (Given, 2008). För vår studie har vi valt semistrukturerade intervjuer samt en dokumentstudie till vår triangulering. Studiens resultat kommer därmed baseras på dessa metoders analysresultat som kommer integreras med varandra i en tematisering. På nästa sida se (Figur 2) kommer en modell över trianguleringen att presenteras.
~14~
Figur 2. Här visas det hur två metoder, i detta fall intervjuer och dokumentstudier tillsammans ska ge ett gemensamt resultat för studien.
Semistrukturerade intervjuer
Det finns flera faktorer som kan påverka intervjuerna som man bör vara bekant med inför en intervjustudie. Förkunskaper och förväntningar är något som kan komma att påverka hur man uppfattar respondenternas svar (Ekholm, et al. 2002). För att frånkomma problemet med att vi ska riskera att misstolka respondenternas svar har vi läst på om ämnet innan vi genomförde intervjuerna för att öka förkunskaperna till största möjliga mån. Missförstånd kan även uppstå om respondenten inte är väl införstådd med syftet bakom intervjun eller när deras syfte med intervjun skiljer sig från intervjuarens syfte (Ekholm, et al. 2002). Det finns också en risk med att vara två intervjuare då
respondenten kan känna att den hamnar i underläge (Trost, 2010). För att minimera dessa risker har vi försökt vara så tydliga som möjligt med vårt syfte inför intervjuerna. Vi har också informerat om de teman som vi avsåg ta upp under intervjun i förväg så att de svarande skulle sig bekväma med intervjusituationen.
En semistrukturerad intervju är varken ett öppet och vardagligt samtal eller en sluten enkät, den är ett mellanting. Intervjuerna utförs med hjälp av en intervjuguide som innehåller de teman intervjun ska behandla och kan även innehålla färdiga frågor (Brinkmann, & Kvale, 2015). Intervjuguiden innehåller teman och öppna strukturerade frågor som inte nödvändigtvis ställts i samma ordning. Istället kan intervjuaren välja att byta plats på dem för att få ett naturligt flöde i samtalet (Bryman, 2011). Kärnfrågorna bör vara desamma för samtliga svarande (Hedin, 1996). Detta är viktigt vid tolkning av resultaten. Om det inte görs, kommer en jämförelse av intervjuerna inte vara tillförlitliga (Bryman, 2011). Denna form valdes eftersom en öppen struktur ger intervjuaren
möjlighet att utforska ämnen som kommer upp under intervjuns gång (Hedin, 1996). Detta är ett bra sätt att engagera respondenten i intervjun, då motparten får vidareutveckla
~15~
viktiga frågor (Bryman, 2011). I studiens inledningsfas har vi läst in oss på området och på detta sätt kommit fram till intervjuguidens frågor se (Bilaga 1) i slutet av arbetet.
Strategiskt urval
Enligt Trost (2010) bör man i förväg bestämma sig för hur många intervjuer man behöver ha i sin studie. Grønmo (2006) pointerar dock att de metodologiska bedömningarna är avgörande för urvalets omfattning. Den resursmässiga hänsynen spelar också en stor roll då de avgör hur stort urvalet kan bli (Grønmo, 2006). Medan resursmässig hänsyn avgör hur stort urvalet kan eller ska vara är de metodologiska bedömningarna emellertid viktigare än de resursmässig. Det är utifrån det här vi har utgått när vi valt vårt syfte och sedan från syftet studiens metod. Det är viktigt att tänka på huruvida studien är
genomförbar gentemot studiens omfattning.
Det är viktigt att tänka på vad urvalet står för när man genomför kvalitativa studier. Vi har därför gjort ett strategiskt urval av respondenterna (Trost, 2010) Vilka personer man intervjuar är avgörande för hela undersökningen, eftersom resultatet av intervjuerna baseras på respondenternas utsagor (Holme, et. al, 1997). Ibland har man inte möjlighet att välja respondenter själv utan får använda sig utav dörröppnare. Genom att välja ett antal nyckelpersoner att kontakta kan man genom dessa få ytterligare namn, genom en så kallad dörröppning. På detta sätt kan man komma i kontakt med ännu fler personer som skulle kunna vara potentiella respondenter. När man använder sig utav dörröppnare kan det dock finnas en risk att de försöker styra urvalet. Det kan även finnas risker med att man förlitar sig till endast en person då denna plötsligt kan få förhinder eller ångra sig (Trost, 2010). Detta undviker vi genom att göra en kartläggning över de potentiella respondenter genom bland annat rekommendationer och informationssökning som alternativ.
Inför urvalet väljer man ett antal variabler som är av teoretisk betydelse för arbetet som tillexempel ålder, kön, olika avdelningar och yrkesroller. Utifrån detta steg utgår man sedan från sina variabler för att hitta respondenter inom varje grupp. De två sistnämnda är de variabler som innan arbetes gång var de viktigast för detta arbete. Dock fungerar det strategiska urvalet endast som ett hjälpmedel för att öka variationen i urvalet. Ibland kan det te sig så att man inte får de intervjuer man tänkt sig utan får anpassa sig efter vad som finns tillgängligt (Trost, 2010)
Respondenter
Urvalet skedde allt eftersom vi fick fler dörrar öppnade för oss och kunde kartlägga de potentiella respondenterna. Vid första kontakten hade vi ursprungligen fyra
nyckelpersoner med varierande anställningar. Det var utifrån dessa vi startade vår
kartläggning som ledde till ytterligare 7 potentiella respondenter. De vi valde att kontakta blev först kontaktade per mejl för att sedan bli uppringda på telefon. När vi ringde
avdelningschefen för strategier och uppdrag kunde han bekräfta att vi kontaktat de mest kunniga på avdelningen för vårt syfte, då han rekommenderade de respondenter som vi redan bokat. Vi har erbjudit alla våra respondenter att få vara anonyma i vårt arbete. Detta för att kunna säkerställa så öppna svar som möjligt från respondenterna. Dock har de valt
~16~
att ha med sina namn. Denna typ av metod då intervjuer står i centrum ger både en bred och exakt bild av det studerade fenomenet. För att kunna uppnå detta behöver dock respondenterna ha olika erfarenheter av det valda ämnet (Hedin, 1996; Svensson & Starrin, 1996). Nedan kommer vår dörröppning att presenteras genom en modell. Vi har valt att endast skriva ut namnen på de personer som vi faktiskt kom att träffa. De andra personerna som vi kontaktade benämns med en svart cirkel. De som inte svarat benämns med ett svart kryss. Vid första dörröppningen hade vi fyra namn som vi fått från vår handledare Simon Haikolas avhandling. Vi ringde alla men endast en svarade. Stefan Gabring som svarade kom att bli en av våra respondenter, även de två namn som han gav oss kom att bli våra respondenter.
Nästa dag kontaktade vi en av de personer som inte svarat vid första dörröppningen igen. Detta resulterade i fyra nya namn där två kom att medverka i vår studie.
Efter vi fått fyra nya namn valde vi att ringa Kent Viberg som ytterligare gav oss ett nytt namn att kontakta. De övriga han nämnde var redan personer vi fått rekommenderade genom de andra.
Stefan Gabring
Petra Ekblom Per Nordmalm
Kent Viberg
Erik Gravenfors
Kent Viberg
~17~
Nedan presenteras två tabeller. I tabell 1 kan man läsa tiderna för samtliga intervjuer med respondenterna samt deras yrkesroller på Kemikalieinspektionen.
Tabell 1. Efter vårt strategiska urval valde vi fem respondenter, alla med olika koppling till miljömålet Giftfri miljö. Intervjuerna tog mellan 33 minuter och 54 minuter att utföra.
Per Nordmalm Petra Ekblom Erik
Gravenfors
Helena Bergström
Stefan Gabring Utredare Seniorutredare Utredare Seniorutredare Remissutredare 43 minuter 33 minuter 54 minuter 36 minuter 44 minuter
I tabell 2 som presenteras här nedan visas tiden för kompletteringsmötet som utfördes med enhetschefen Kent Wiberg. Detta möte valde vi att spela in då han hade väldigt bra information kring Kemikalieinspektionens struktur och
arbetssätt.
Tabell 2. Mötet med Wiberg tog strax över en halvtimme att utföra där han utförligt beskrev Kemikalieinspektionens sätt att arbeta på.
Kompletterings- Möte
Kent Wiberg Enhetschefför
avdelningen strategier och
uppdrag
35 minuter
Utförande
Vi valde att använda oss av inspelningasanordningar då dessa ger möjlighet till att lyssna på intervjuerna flera gånger. Genom att spela in intervjuerna kan vi även lyssna på
tonfall, ordval och ordagrant transkribera intervjuerna. Inspelningen ger även i högre grad intervjuaren en möjlighet att fokusera på interaktionen med respondenten. Vi valde att använda oss av våra mobiltelefoner för inspelning vars batteri vi noga kontrollerade innan användning. Materialet från inspelningen var vi väldigt klara med att det endast skulle användas för vårt arbete och inte delas vidare efter arbetets slut. Intervjuerna
genomfördes under två dagar: den 22/3 och den 23/3 på Kemikalieinspektionen i Sundbyberg. Den första dagen utförde vi tre intervjuer och hade även ett
informationsmöte med enhetschefen för strategier och uppdrag, Kent Wiberg. Den andra dagen utfördes ytterligare två intervjuer.
Under intervjuerna utgick vi från vår intervjuguide där vi noga hade försökt utforma våra frågor så neutralt som möjligt (se bilaga 1). Efter varje intervju diskuterade vi hur vi ställt våra följdfrågor med varandra för att se om de kan ha uppfattats som ledande för att
~18~
försöka undvika det inför kommande intervjuer. Detta var något vi fick jobba med kontinuerligt då det är svårt att snabbt komma på hur man bör formulera sig för att inte vara ledande. Intervjuerna höll sig mellan 39 och 58 minuter där alla fick samma grundfrågor att svara på från intervjuguiden. För informationsmötet med Kent
Wiberg använde vi oss av andra frågor som inte tenderade att leda till vårt syfte utan mer för att förstå Kemikalieinspektionens struktur. Även detta möte valde vi att spela in.
Efterbehandling av data- semistrukturerade intervjuer
Intervjuerna och mötet med Kent Wiberg transkriberades under en veckas tid där vi valde att endast markera huruvida de bröt mitt i en mening eller om de var tysta en längre stund. Anledningen till att inga skiljetecken användes i transkriberingen var att det skulle kunna leda till en oavsiktlig modifiering av svaren. Det transkriberade materialet
analyserades individuellt av oss genom innehållsanalyser. Varje transkriberad intervju analyserades först var för sig och delades upp efter två kategorier, problem och
möjligheter. Eftersom syftet med arbetet är att identifiera problem och möjligheter som finns i miljömålsarbetet med Giftfri miljö. När detta var gjort jämförde vi våra analyser med varandra för att se huruvida vi hittat samma problem och möjligheter. Vi valde att färgkategorisera de båda kategorierna under analysen för att sedan lättare kunna dela in dom i två olika dokument, en för vardera kategori. När alla analyser var utförda för både intervjuerna samt dokumentstudien läste vi igenom alla stycken och skapade teman utifrån vad styckena handlade om. På så sätt växte våra teman fram utifrån våra två kategorier.
Dokumentstudier
Dokument som kvalitativt material
Dokumentstudier av ett specifikt valt material är en metod som kan bidra till empiriskt förankrade undersökningar. Vid organisationsstudier är det en bra idé att låta dokumenten vara en del i analysen. Detta då dokumenten ofta speglar den avgörande rollen för
specifika handlingar och beslut inom organisationerna som idag är en del av vår organisatoriska verklighet. När man använder dokument som data i sin undersökning måste man komma ihåg att även dokument utgör en specifik form av datamaterial, som kräver metodreflektioner på samma sätt som när man använder intervjuer. Man bör även komma ihåg att dokument redan är ett befintligt material tillskillnad från intervjuer. Man ska med detta vara medveten om att dokument tenderar att referera till olika aspekter av verkligheten (Justesen & Mik-Meyer, 2011).
Enligt det nyinstitutionella perspektivet argumenterar man för hur organisationer använder och aktivt producerar dokument i syfte att framstå legitima mot omvärlden, vilket grundar sig i en önskan om att signalera rationalitet och ansvarsfullhet (Justesen & Mik-Meyer, 2011). I vår studie valde vi därför att också utföra intervjuer då dokumenten endast ger oss en utvald del av arbetet.
~19~
Urval av material
Inför en dokumentstudie bör man tänka på var och hur man ska söka efter de dokument man behöver. Man bör även reflektera över i vilken grad och på vilket sätt
dokumentstudien kan kombineras med andra kvalitativa eller kvantitativa metoder (Justesen & Mik-Meyer, 2011). Vår dokumentstudie ska i detta fall användas som ett komplement till intervjuerna för att få en djupare förståelse för miljömålsarbetet mot Giftfri miljö. Inför valet av dokument behöver man reflektera över hur man avgränsar dokumentstudiens omfång. Man behöver även reflektera över vilka kriterier som har styrt selektionen av dokumenten som tillslut blir det empiriska materialet (Justesen & Mik-Meyer, 2011) Detta resulterade i en strategisk selektion där urvalskriteriet främst kom att bli hur man jobbar med miljömålet Giftfri miljö då det är vårt syfte. Därefter valde vi tre årliga uppföljningsrapporter med ett intervall på fem år från åren 2005, 2010 samt 2015 för att se hur arbetet fortskridit de senaste 10 åren. Vi valde även den fördjupade
utvärderingsrapporten för 2015 för att få en fördjupad bild av arbetet. Kapitlen vi fokuserat på till dokumentstudien handlar om Giftfri miljö samt etappmålen och är
utgivna av Naturvårdsverket men skrivna av Kemikalieinspektionen. Sidorna som vi läste var 28-32 för rapporten från 2005, sidorna 27-31 för rapporten från 2010 och till sist sidorna 60-87 samt 252-287 i den årliga uppföljningsrapporten från 2015. I den fördjupade utvärderingsrapporten från 2015 läste vi sidorna 200-273.
Efterbehandling av data- dokumentstudie
I efterbehandlingen av ens data kan man göra innehållsanalyser. Dock finns det de som argumenterar för att denna analysform är mer kvantitativ i sin karaktär enligt Justesen och Mik-Meyer (2011). Vi har därför valt att använda oss av en metod för vår
dokumentstudie som kallas för schablonmetoden. Denna metod utgår från en schablon, ett mönster eller en modell där man systematiskt söker efter teman i ens material. Detta kombinerar man med en mer tolkande läsning av texterna (Justesen & Mik-Meyer, 2011). Schablonen eller mönstret var för denna metod detsamma som för intervjuerna där vi plockade ut de problem samt möjligheter som nämndes för miljömålsarbetet specifikt för Giftfri miljö. Rapporterna lästes separat av oss där vi först skapade oss en uppfattning kring materialet. Därefter markerades de utlåtanden som passade in i de två kategorierna för att sedan kategoriseras in i teman med de andra utlåtandena från intervjuerna. De teman som skapades i denna tematisering kan ses här nedan se (Figur 3).
Figur 3. Här är de nio teman som skapades i tematiseringen. Dessa teman är en integrering av de kategoriresultat som vi kunde urskilja i intervjuerna samt rapporterna under analyserna.
~20~
Resultat
Här nedan kommer resultatet för de intervjuer samt den dokumentstudie som har genomförts att presenteras. I resultatet har vi valt ett antal citat från rapporterna och intervjuerna. I citaten har vi endast gjort små justeringar för läsbarhetens skull när det behövts. Vi har även valt att inte använda oss av skiljetecken då detta skulle kunna förändra tonen i citaten. Vi har även valt att ha med exempel på hur olika respondenter uttryckt sig om de teman vi hittat. Då syftet är att se vilka möjligheter samt problem det finns med att uppnå målet Giftfri miljö har vi valt att presentera våra gemensamma teman för intervjuerna och dokumenten utifrån detta.
Giftfri miljö
Miljömålet Giftfri miljö är ett mål som alla våra respondenter jobbar med men som de inte tror är nåbart till år 2020. Enligt en av respondenterna behöver man ha ett mål år som är ansträngande men fortfarande realistiskt vilket 2020 inte har vart. Man anser inte på myndigheten att det kommer som någon överraskning att målet inte nås till 2020 då målet i sig är väldigt ambitiöst. Man tror inte heller målet går att nå så länge man ser till
tillståndet i miljön. I årsrapporten från 2005 skriver man redan där att det blir svårt att nå målet då det redan finns långlivade ämnen i våra varor, byggnader och i miljön
(Naturvårdsverket, 2005). Detta är även något som en av våra respondenter tar upp:
”Det finns väldigt mycket kvar att göra för att vi verkligen ska få bort de farligasteämnena […] så det är fortfarande stora utmaningar kvar för att vi kan säga att vi har nått målet.”
Denna respondent menar även att det är svårt att se åt vilket håll trenden rör sig när det kommer till farliga ämnen i miljön. Detta då det tar lång tid för ämnena att fasas ut samtidigt som nya ämnen tillkommer:
”Det här med trenden det är svårt att säga om det går upp eller ner så vi har ju en neutral bedömning därför vissa ämnen ser vi att dom minskar så det är effektivt att vidta åtgärder men det tar lång tid för ämnena att fasas ut [...] samtidigt har vi ämnen som ökar och vi har fortfarande väldigt stor okunskap så det är många ämnen som vi inte ens vet om dom är farliga eller i vilka halter dom finns i.”
I rapporten fördjupad utvärdering (2015) kan man läsa att målet inte kommer kunna nås med de befintliga åtgärderna och styrmedlen. För att nå målet krävs det att fler åtgärder vidtas då det för närvarande går trögt med genomförandet och utvecklingen i EU:s kemikaliearbete för ett flertal områden. Det står även: ”Om Sverige ska kunna nå sina miljömål så är vi beroende av att EU:s politik utvecklas i liknande riktning.”
Huruvida lagstiftning är lösningen till att man ska kunna uppnå Giftfri miljö är
~21~
krävs för att det ska vara möjligt att nå Giftfri miljö, medan en annan pekar på att det krävs så mycket mer än just lagstiftning för att målet ska kunna nås, som tillexempel kemikaliereglering. Enligt en av dessa respondenter är det målets struktur som skapar problem:
”Miljömålet i sig har blivit lite väl byråkratiskt komplicerat det är knappt så jag fattar självibland hur det är uppbyggt med dels preciseringar och sen etappmål och det skär lite hit ochdit så jag vet inte om jag är så jättenöjd med strukturen så att säga jag tror att det går att förenkla.”
Respondenten menar även att detta skapar problem i kommunikationen gentemot näringslivet då målet blir för komplicerat att sätta sig in i:
”Det är inte vi på myndigheten som ska jobba mot Giftfri miljö det är ju dem där ute som gör jobbet.”
Något som alla respondenter nämnde var att målet kanske snarare är en vision än ett konkret mål i sig. En av respondenterna uttryckte det som:
”Även om just Giftfri miljö är ett rätt visionärt mål överhuvudtaget så har 2020 har inte vartnågot egentligen bra mål för oss skulle jag vilja säga.”
Vad som händer framöver är lite av en oklarhet för våra respondenter. Desto närmre 2020 de kommer desto närmre kommer de till att behöva diskutera målets framtid. Men för tillfället får man helt enkelt se sig besegrad och inse att man inte har satt in dom resurser som krävs för att nå målet Giftfri miljö förklarar en av respondenterna:
”Jag kan inte se något annat än att vi måste flytta fram målåren och sen får man förståserkänna sitt misslyckande och inse att vi har inte satt till dom resurser som behövdes för att nå målet Giftfri miljö.”
Sedan miljökvalitétsmålets införande 1999 har mycket dock uppnåtts (Naturvårdsverket 2012). De arbetande på Kemikalieinspektionen visar hur lagstiftningarna har utvecklats som tillexempel Reach, märkning av kemiska produkter och biocidförordningen och flera produktregler har blivit stärkta i enlighet med Giftfri miljö. Det märks även ytterligare i våra intervjuer att Giftfri miljö är något man tar stolthet i och som har gett resultat:
”Giftfri miljö har varit jätteviktigt för kemikalieområdet i Sverige det har varit vägledande.”
För att påverka utvecklingen arbetar Sverige på politisk och teknisk nivå med att utveckla kemikalielagstiftningen inom EU och internationellt
(Naturvårdsverket B, 2015).
Det svenska miljömålssystemet har en hög ambitionsnivå och är ett av världens bäst strukturerade enligt flera av våra respondenter. Miljömålssystemet är dessutom unikt och styrkan ligger i att det finns en politisk samstämmighet över arbetets prioritet. Flera respondenter tycker målsystemet har en bra struktur och tycker att det är bra att ha målår.
~22~
Nu när vi närmar oss målåret 2020 menar flera av respondenterna att det är dags att börja diskutera vad som blir nästa steg. En av respondenterna menar att bara för att målet inte kommer uppnås behöver det inte betyda att det är omöjligt, utan att man kan behöva längre tid för att nå det. Denne tror även att det är viktigt att göra en avvägning när målår sätts. De får inte vara för långt borta så de blir verkningslösa men inte heller för nära så de blir ouppnåeliga, dock finns det de anställda som tror att systemet går att förenkla. Enligt flera av respondenterna är det även viktigt att Giftfri miljö ska vara en integrerad fråga som inte ska tillkomma i efterhand, utan en fråga som finns med från början i det arbete som utförs. Det som uttrycks i preciseringarna uppskattar ett par av respondenterna att målet skulle kunna vara uppnått inom ungefär 10-20 år efter 2020, beroende hur arbetet fortskrider.
Etappmålen för farliga ämnen
När man läser Naturvårdsverkets årliga uppföljningsrapport från 2015 kan man läsa att majoriteten av etappmålen inte kommer kunna nås till sina respektive målår
(Naturvårdsverket A, 2015). En av respondenterna menar att etappmålen inte är helt kompletta men de är ett ambitiöst sätt att försöka göra det mesta möjliga före 2020. Denne menar att eftersom miljömålet ska vara uppfyllt till 2020 så trycktes etappmålens målår in så de skulle vara klara före 2020. Flera på Kemikalieinspektionen tror inte att alla etappmålen går att nå till 2020. En annan av respondenterna tycker dock etappmålen är mer rimliga att kunna uppnå än miljömålet Giftfri miljö.
I den årliga uppföljningsrapporten (2015) skrivs det om att stärka förutsättningarna att nå etappmålen. Detta gäller bland annat för etappmålet farliga ämnen men även för
etappmålet kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper. Man skriver även i rapporten hur arbetet man gör för barns särskilda känslighet är ett sådant arbete som hindras då det inte har formats någon tydlig politisk linje på EU-nivå om att öka skyddet för barn (Naturvårdsverket A, 2015).
”Bedömningen är att flera av förslagen har svårt att få genomslag och att målet inte kommer att nås under 2015 eftersom ingen tydlig politisk linje har formulerats på EU-nivå om barns särskilda känslighet och om behovet av att öka skyddet.”
(Naturvårdsverket A, 2015, s. 258)
Även om etappmålen ska fungera som en väg att gå för att nå miljömålet Giftfri miljö uttryckte en av våra respondenter en viss skepticism då hen tycker det blivit lite väl komplicerat med etappmålen. En annan respondent förklarar även hur uppföljningen av etappmålen kompliceras vidare av den beslutsprocess som bestämmer förutsättningarna för arbetet. Denna ligger både utanför Kemikalieinspektionens och den svenska
regeringens direkta kontroll. Sedan målets införande 1999 har dock flera delmål blivit avbockade. Tillexempel har delmålet riktvärden för ämnen gällande miljö och människa bedömts som uppnått i den årliga uppföljningsrapporten från 2005. Även delmålet riktvärden för miljökvalitet bedömdes i årsrapporten från 2010 vara uppnått
~23~
att man kan komma att nå några av etappmålen, dock kommer vissa av etappmålen behöva ett par år till. En av de anställda på myndigheten säger:
”Vissa av dem går ju rätt bra tycker jag som det här med en förbättrad tillsyn inom EU tillexempel.”
Delen av etappmålet om att hormonstörande ämnen ska betraktas som särskilt farliga ämnen i relevanta regelverk, är även det uppnått (Naturvårdsverket A, 2015). Ytterligare nationella och internationella insatser gör det möjligt att inom tidsramen begränsa tillförseln av nya farliga ämnen till miljön (Naturvårdsverket, 2005). Flera av
respondenterna ser etappmålen som en strategi där etappmålen fungerar som steg på vägen för att nå miljömålet. Etappmålen har därför en annan ambitionsnivå än målet i sig och blir därför lättare att nå. En respondent förklarar att eftersom det finns ett behov av att kunna redovisa vad man gör och vilka resultat arbetet faktiskt leder till, så är
etappmålen bra eftersom man kommer kunna pricka av målen efter hand. En av respondenterna pekar på etappmålens mätbarhet och håller med om att etappmålen är rimligare att uppnå än miljömålet eftersom de är inriktade på regler och mätbarhet; ”reglerutveckling är grundläggande på massa sätt för Giftfri miljö.” Denna respondent anser även att regler är det viktigaste styrmedlet vi har och eftersom etappmålen är inriktade på detta så kan dessa åstadkomma stora förändringar inom begränsade tidsramar.
Samordningsmöjligheter
Barriärer finns alltid i en organisation förklarar de på Kemikalieinspektionen. En
respondent tycker att det har skapats lite inlåsningseffekter i enheterna vilket resulterar i att man håller sig för sig själv. Det påpekas även hur enheternas samarbete skulle behöva öka. Den respondent som arbetar med samordning av arbetet på myndigheten säger att desto fler man är desto större blir risken för att den ena inte vet vad den andra gör och det ökar kraven på samordningen. Samordningsarbetet måste finna en balans i hur mycket eller lite personal som lånas ut från avdelningarna så att kompetensen utnyttjas optimalt, samtidigt som varje avdelnings huvuduppdrag ska hinnas med. En oro som dock uttrycks på Kemikalieinspektionen kring att samarbeta med flera myndigheter är att det kan vara en risk då olika myndigheter gör olika analyser, olika tolkningar av situationen. Ett tätt samarbete med full demokrati är därför jätteviktigt när flera myndigheter samarbetar förklarar de. Betydelsen av de branschdialoger som man har med bland annat
byggbranschen spelar stor roll. En av respondenterna menar på att om myndigheten ”sitter och kokar ihop någonting som är genom-byråkratiskt och som inte funkar” är risken att hela branschen ger tummen ner till förslaget:
”Det är i verkligheten saker och ting ska genomföras då räcker det ju inte om man sitter liksom här på sin kammare på sitt kontor och skriver ner någonting som man själv tycker är alldeles lysande och så ja har man inte snackat med nån annan.”
Kemikalieinspektionen har väldigt högutbildade anställda som brinner för sina frågor och som ofta vill jobba väldigt lång tid på myndigheten ”det är ett oerhört starkt engagemang
~24~
hos medarbetarna det är nästan rädda världen så att säga” berättar en av respondenterna för oss. Enligt de vi talat med på Kemikalieinspektionen finns det ett stort engagemang hos medarbetarna. Många av de som arbetar på myndigheten gör det inte av en slump utan har aktivt sökt sig dit för att de är genuint intresserade. En av respondenterna
berättar även att de som jobbar på myndigheten jobbar inom många olika områden vilket hen tror behövs då bredden kan fungera som en fördel i arbetet:
”Jag ser det nog snarare som att vi kompletterar varandra väldigt bra en del är ganska fördjupade inom vetenskapen som sitter och gör
utvärderingar utav ämnen och väldigt duktiga på det och andra jobbar mer med reglerutveckling och styrmedel och så och allt det här behövs ju […] det är ju ett så pass brett fält att det behövs många olika typer av kompetenser och att vi jobbar brett med frågan.”
Man behöver alltid jobba mer på det interna samarbetet anser de anställda på Kemikalieinspektionen. . En av de anställda på myndigheten berättar även hur
inspektionen arbetar mot förnyelse och utveckling inom myndigheten och för det behövs lite nya tankar ibland ”ett sunt ifrågasättande behövs”. Denna respondent säger också:
”Myndigheter är ju också en del i samhället, vi ägs av medborgarna och skattebetalarna och vi måste anstränga oss för att hänga med i
samhällsutvecklingen.”
Enligt Kemikalieinspektionen skulle enheterna kunna förbättra sitt samarbete. En
respondent tryckte även på att man skulle kunna cirkulera folk lite oftare på myndigheten. På Kemikalieinspektionen är funktionen att organisera arbetet en viktig del i att se till att alla kommer till tals i remissfrågor vilket är viktigt för det interna samarbetet. För att lösa detta arbetar man i tvärgrupper på myndigheten. En respondent påpekar att
Kemikalieinspektionens uppdrag går väldigt väl i linje med Giftfri miljö men att man trots detta kan ha olika syn på vad som behöver göras och när det ska göras. Man försöker helt enkelt anpassa sig utan att helt anpassa sig menar respondenten, vilket inte är så svårt eftersom alla jobbar mot samma mål. På det stora hela är Giftfri miljö ”någon slags ledstjärna” för kemikalieinspektionens arbete berättar en respondent för oss. Vi får även veta mer om Kemikalieinspektionens möjligheter att påverka politiker som i sin tur är de som ger myndigheten sina uppdrag. En av respondenterna berättar att politikerna vill veta vad de har gjort för att nå målen och vad deras budget används till. Respondenten trycker på att förslag om hur man ska kunna nå målen från medarbetarna på myndigheten välkomnas i den fördjupade utvärderingsrapporten som skrivs var fjärde år. Genom uppföljningsrapporterna kan myndighetens anställda således direkt påverka sitt arbete:
”Vår ledning har aldrig stoppat någonting som är i linje med Giftfri miljö dom har snarare frågat efter mera.”
~25~
De anställda på Kemikalieinspektionen beskriver det som ett växelspel där
myndigheterna jobbar med att ta fram förslag som politikerna sen beslutar om. Flera av respondenterna förklarar att de behöver involvera andra delar av samhället i målarbetet i högre grad. Detta skulle kunna uppnås genom att ha etappmål som är lite mer tilltalande för andra aktörer i samhället. Genom att få företagen att känna sig berörda av målarbetet kan man då få företag att vilja ligga före lagstiftningen. Flera påpekar även att ett
samarbete med industri och näringsliv är en nödvändighet för att både myndigheters och industriers behov ska bli tillgodosedda i arbetet.
Företagsansvar
Flera på Kemikalieinspektionen säger att de ser arbetet som en kamp mot industrin. De är dock noga med att påpeka att detta varierar från företag till företag. Vissa företag vill ta ansvar, andra inte. En av respondenterna förklarar även hur industrin har andra intressen eftersom de ofta är låsta i sina ekonomiska satsningar. I en undersökning från Echa har det visats att det förekommer brister i det bedömningsunderlag som företagen tar fram (Naturvårdsverket B, 2015). En respondent berättar att även om vetenskapssamhället är överens om vilka ämnen som bör betraktas som farliga så köper företagen upp egna vetenskapsrapporter. Detta är något som enligt denne både politikerna och EU-
Kommissionen tar hänsyn till. Något som är ett problem med miljölagstiftningen enligt en av de andra respondenterna är att ansvarsfrågan inte alltid är lätt att reda ut. Även om principen ”förorenaren betalar” är implementerad i rådande lagstiftning, så är det inte alltid lätt att utverka det ansvaret då det många gånger kan vara företag som har gått i konkurs eller där ägarförhållandena är svåra att reda ut.
När politikerna i Europa har andra prioriteringar än miljö får man jobba på andra vägar för att påverka, att ändra lagstiftningen är dock inte enda vägen enligt flera på
Kemikalieinspektionen. De ger exempel på att det finns svenska företag som själva vill ha bort farliga ämnen som tillexempel H & M och IKEA. Dessutom går
regelutvecklingen mot att företagen kommer vara skyldiga att ta fram den kunskap som krävs. Den kunskapen ska sedan följa med den kemiska produkten så att de som använder produkten ska ha tillgång till vad produkten innehåller och till de eventuella risker
användandet kan medföra. Naturvårdsverket skriver i den fördjupade
utvärderingsrapporten från 2015 om vikten av information och hur myndigheter kan främja företagen i detta:
”Det är därför viktigt att fortsätta ställa krav på att företagen tar ansvar för kommunikationen i leverantörskedjan, så att informationen anpassas till mottagaren via tillsyn, och att myndigheterna fortsatt arbetar med stöd och råd till företagen genom kontroll av verktyg och modeller,
vägledningar mm.”
(Naturvårdsverket B, 2015 s.221)
De påtalar även viken av att det finns en dialog mellan myndigheter och berörda företag i hela livscykeln för att gemensamt finna lösningar. I rapporten skriver de också att
Kemikalieinspektionen har etablerat dialoger med prioriterade branscher i syfte att stärka företagens kemikaliekompetens. De föreslår att regeringen skulle kunna ge
~26~
myndigheterna i uppdrag att utreda hur företag kan stimuleras till att utveckla nya affärsmodeller (Naturvårdsverket B, 2015). Kemikalieinspektionen menar på att det i slutändan är konsumenterna som betalar för kunskapen då det blir högre kostnader för företagen vilket resulterar i högre försäljningspriser, då de betalar för sina miljökostnader. Detta menar de är ett sätt att få varorna att betala sina egna kostnader. Sen när företagen producerat kunskapen om varors innehåll får man lagstifta utifrån det enligt myndigheten. . Dock påpekas det av flera respondenter att det inte kommer räcka med lagstiftning utan det behövs också frivilliga åtgärder som tillexempel grön offentlig upphandling.
Produktionsökning och diffusa produktinnehåll
Flödet av kemiskt farliga ämnen i våra produkter fortsätter öka i vårt samhälle och
globalt. Alla steg i varors livscykel från råvaruutvinning till återvinning har stor betydelse för spridningen av ämnen. Därmed kommer utvecklingen av konsumtion och
konsumtionsmönster ha stor betydelse för miljömålet Giftfri miljö. (Naturvårdsverket B, 2015) Även om vi vet vad en produkt innehåller så är problematiken kvar att det kan vara svårt för konsumenten att förstå innehållslistan. Detta är ett problem enligt de anställda på Kemikalieinspektionen. En av respondenterna menar att det är omöjligt för en konsument att veta vad en produkt innehåller och vilka ämnen som är farliga:
”Det är fortfarande så att konsumenterna kan inte förväntas veta att om vi får en lista på att den här plasten innehåller 13 kemikalier så kan ju vi fortfarande inte veta vilka av dom här som är farliga.”
En av de andra respondenterna är också inne på ämnet och menar på att de flesta konsumenter nästa ryggar tillbaka när de ser konstiga skrivningar och kemikaliernas svåra namn. Dock är informationen väldigt viktig och det är viktigt att konsumenterna får informationen. Denna respondent tror dock inte det är rätt väg att gå att vältra över produktvalet på konsumenterna. Kunskapen kring vilka farliga ämnen som ingår i varor är ofta bristfällig då produktions- och leverantörskedjorna är långa och komplexa
(Naturvårdsverket B, 2015) Detta är något som en av de andra respondenterna ser som ett stort problem då samtidigt som kunskapen kring produkters innehåll brister så fortsätter konsumtionen att öka:
”Det är ett stort problem att vi har för dålig kunskap om vad vi har omkring oss och konsumtionen ökar så vi får bara fler och fler produkter för vi är så himla rika så vi köper mer och mer och vi har för dålig lagstiftning som inte reglerar det här det finns inga krav på att man ska tala om vad sakerna innehåller.”
Enligt lagstiftningen ligger ansvaret hos företagen att se till att deras varor inte skadar människor eller miljön. Därför bör de ha kunskapen om vilka ämnen som finns i deras produkter då både inköpare och upphandlare men även konsumenter eftertraktar det mer idag (Naturvårdsverket B, 2015). Det uttrycks en viss oro på Kemikalieinspektionen över att den ständiga produktionsökningen då jorden aldrig kommer räcka till för oss så som vi producerar och konsumerar i dagsläget. Med den ökande produktionen och konsumtionen medför det större krav på att styrmedel och åtgärder införs för att motverka den ökande
