Hälsa och samhälle
SKYDD PÅ VILKEN
GRUND?
EN KOMPARATIV FALLSTUDIE AV DEN
SVENSKA UTLÄNNINGSLAGEN
Anna Lindberg
2
PROTECTION ON WHAT
GROUNDS?
A COMPARATIV CASE STUDY OF THE
SWEDISH ALIEN’S ACT
Anna Lindberg
Lindberg, A. Skydd på vilken grund? En komparativ fallstudie av en svenska utlänningslagen. Examensarbete i socialt arbete 15hp. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, 2011.
Abstract: This paper studies the Swedish Alien’s Act regulations regarding individuals in need of international protection. The purpose of the essay is to examine the differences between the three grounds of protection that are found in the Swedish Alien’s Act. Central questions have been whether the origins of protection statuses granted in this act are national or international, as the UN convention relating to the status of refugees and also the progress of the European Union’s Common European Asylum System both are affecting the Swedish legislation. The international relation’s theoretical perspectives of realism and liberalism have been applied in the analysis of what ideas and international political backgrounds have been found. The resulting conclusion is that only one category out of three is purely a result of the Swedish legislation. The common European asylum system affects and controls a large part of what is called
Swedish asylum policy. It is concluded that liberal political-philosophical ideas of human rights are dominating the ideological background, and that liberal ideas of freedom from economical hindrances and also institutionalism has formed the system we have today. An interesting paradox is seen in the European Union’s growing concern of security and external borders, which is more typical in a realist, state-centered perspective.
Key words: Common European Asylum System, Genèvekonventionen,
3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING ... 4 1.1PROBLEMFORMULERING ... 4 1.2SYFTE ... 4 1.3FRÅGESTÄLLNINGAR ... 4 2. BAKGRUND ... 5 2.1FÖRFÖRSTÅELSE ... 5 2.2BEGREPP ... 5 3. TIDIGARE FORSKNING ... 5 4. TEORI ... 6 4.1REALISM ... 7 4.2LIBERALISM ... 8
4.2.1 Interdependens och neoliberal institutionalism ... 10
5. METOD ... 11 5.1UNDERSÖKNINGSDESIGN ... 11 5.2ANALYSMETOD ... 12 5.3GENOMFÖRANDE ... 13 5.4URVAL AV RÄTTSFALL ... 13 5.5ETIK ... 13 5.6GENERALISERBARHET ... 13
5.7VALIDITET OCH RELIABILITET ... 14
6. RESULTAT/ANALYS ... 15
6.1FLYKTING ... 15
6.1.1.Innehåll i kategorin... 15
6.1.2 Bakgrund till kategorin ... 16
6.1.3 Idéer bakom kategorin ... 17
6.1.4 Analys ... 17
6.2ALTERNATIVT SKYDDSBEHÖVANDE ... 18
6.2.1 Innehåll i kategorin ... 18
6.2.2 Bakgrund till kategorin ... 20
6.2.3 Idéer bakom kategorin ... 21
6.2.4 Analys ... 22
6.3ÖVRIGT SKYDDSBEHÖVANDE ... 25
6.3.1 Innehåll i kategorin ... 25
6.3.2 Bakgrund till kategorin ... 27
6.3.3 Idéer bakom kategorin ... 28
6.3.4 Analys ... 29
7. SAMMANFATTNING ... 32
8. SLUTKOMMENTAR... 34
REFERENSER ... 35
4
1. INLEDNING
Migrationspolitik är ett ständigt aktuellt ämne i en värld där människor rör på sig allt mer. Anledningarna till att man väljer att byta land är många – arbete, kärlek, utbildning eller ren nyfikenhet. All migration är dock inte frivillig och många lämnar sitt land på grund av rädsla för våld, hot, förföljelse eller krig. Människor på flykt som söker sig till ett annat land kan beviljas skydd på olika grunder. På vilka grunder någon skall få tillstånd att vistas i landet fastställs i den nationella lagstiftningen.
Invandring är i allra högsta grad en politisk fråga, och den svenska
invandringspolitiken debatteras flitigt både i media och på riksdagsnivå. Detta inte minst sedan hösten 2010, då Sverigedemokraterna valdes in i riksdagen, ett parti med En restriktiv invandringspolitik som första punkt på sitt invandringspolitiska program (sverigedemokraterna.se 2011-05-21). Åsikterna om hur det är beskaffat med den nuvarande politiken går isär, frivilligorganisationerna hävdar att den är inhuman, rättsosäker och restriktiv medan andra grupperingar menar att den är generös gränsande till ryggradslös.
Det är dock inte så att Sveriges invandringspolitik enbart styrs av våra folkvaldas vilja, den påverkas också av undertecknade konventioner och EU. Vilka som ska beviljas asyl i Sverige fastslås genom lagstiftningen i utlänningslagen, men som ett resultat av det senaste decenniets allt mer intensiva arbete för en samordnad flyktingpolitik inom EU så har lagstiftningen förändrats.
1.1 Problemformulering
I den svenska lagstiftningen kan man göra en uppdelning mellan dem som får uppehållstillstånd på grund av att de bedöms vara i behov av skydd, och dem som får uppehållstillstånd av andra skäl, t ex återförening med anhöriga. Uppdelningen i utlänningslagen är gjord så att bestämmelser om de som behöver skydd återfinns under rubriken Flyktingar och övriga skyddsbehövande i kap 4. Tre kategorier av skyddsbehövande, med olika rekvisit kopplade till sig, erkänns i lagstiftningen. Det väcker frågor hos mig om varför det ser ut på det sättet och vilka
omständigheter som skulle kunna göra att en person uppfyller kriterierna för den ena eller andra kategorin. Vad är det för skillnad mellan de olika kategorierna? Jag undrar vilka idéer man kan hitta när man studerar hur historien bakom kategorierna ser ut, och vilka formuleringar som har svenskt, europeiskt eller internationellt ursprung.
1.2 Syfte
Syftet med min uppsats är att undersöka strukturerna i den svenska
utlänningslagen, och då speciellt lagstiftningen kring skyddssökande. Jag vill ta reda på vilka skillnader som finns mellan de olika skyddskategorierna som återfinns där, med avseende på innehåll, ursprung och idéer.
1.3 Frågeställningar
Vad innehåller de respektive skyddskategorierna? Vad har de olika kategorierna för ursprung? Vilka idéer kan återfinnas i kategorierna?
5
2. BAKGRUND
2.1 Förförståelse
Att gå in i ett projekt som ett blankt papper utan någon kunskap eller förutfattade meningar inom ett ämne vore omöjligt. Det finns alltid en förförståelse och antaganden man bär med sig. Min utgångspunkt är ett intresse för
migrationspolitik i allmänhet. Jag kände till en del om EU:s projekt för en gemensam asylprocess och att skyddsgrundsdirektivet skulle införas i svensk lagstiftning. Min bild av samordningen av asylpolitiken inom EU var att den verkar vara befäst med en viss tröghet – med andra ord att det inte går så snabbt framåt. Vad gäller den svenska lagstiftningen i övrigt kände jag till våra
kategorier, men inte mycket om bakgrund eller de bakomliggande idéerna. Jag hade en bild av att Sverige velat föra en relativt generös flyktingpolitik historiskt. Genom arbetet med uppsatsen har jag försökt bära med mig en medvetenhet om min förförståelse för att undvika att låta den styra på vilket sätt jag tolkar det jag läser.
2.2 Begrepp
Det är inte helt lätt att hålla isär begreppen asylpolitik, migrationspolitik och invandringspolitik. Jag har använt begreppen i följande betydelser:
Migrationspolitiken rör all typ av förflyttning in och ut ur länder.
Invandringspolitik rör enbart dem som kommer till ett land, men då via alla kanaler såsom studier, arbete, anhöriginvandring och asylansökningar.
Asylpolitik är politik och lagstiftning kring de som söker asyl (fristad) på grund av förföljelse av något slag.
Common European Asylum System (CEAS) är det engelska namnet på vad som i Sverige omväxlande kallas gemensam flyktingpolitik, asylpolitik och asylsystem. Jag använder mig av termen asylpolitik, även om jag bara skriver om den delen av CEAS som rör lagstiftning om vem som ska beviljas skydd.
3. TIDIGARE FORSKNING
För att få en bild av den mest aktuella forskningen kring mitt ämne använde jag mig av de sökmotorer som finns tillgängliga via Malmö Högskolas bibliotek. Jag började med SwePub, som är en söktjänst för vetenskaplig publicering vid
svenska universitet och högskolor. Kombinationer av sökorden politik, migration, flykting, skyddsbehövande, invandring, lagstiftning och EU användes.
Generellt kan sägas att övervägande andelen forskning sker inom området integration och relationen mellan samhälle och den invandrade. Vad det gäller svensk migrations- eller invandringspolitik och lagstiftning har jag hittat ytterst lite som behandlar just Sveriges linje i detta. Det som publiceras handlar nästan uteslutande om EU:s inverkan på den svenska migrationspolitiken. Detta är inte så märkligt då det pågår stora förändringar, ämnet är relativt nytt och i allra högsta grad aktuellt. Om man utgår från den publicerade vetenskapen kan man få intrycket av att någon ”svensk” migrationspolitik inte längre existerar.
6 Forskningen om EU och dess migrationspolitik är desto mer omfattande. Svenska Institutet för Europapolitiska Studier (SIEPS) kan nämnas, så också
Europaperspektiv – nätverk för europaforskning, som är ett nätverk för de svenska universiteten som varje år ger ut en årsbok om europaforskning. I den kommande årsboken medverkar Peo Hansen med ett kapitel med samma tema som hans bok:
EU:s migrationspolitik under 50 år – ett integrerat perspektiv på en
motsägelsefull utveckling (2008). Han belyser det motsägelsefulla sambandet i
utvecklingen mellan EU:s inre frihet från gränser och ökat fokus på den yttre gränsen. Föreställningen om EU som en territoriell enhet med fokus på yttre gränser var inte aktuell i debatten innan utvecklingen av den inre marknaden påbörjats, enligt Hansen. Han menar att det skett en både parallell och
motsägelsefull utveckling mellan EU:s utveckling av konceptet om fri rörlighet och ett ökat fokus på migrationspolitik. En av hans poänger är också att de ideal som sägs råda inom unionen, frihetstänkande och mänskliga rättigheter, bara är förunnat de egna medlemmarna. Tredjelandsmedborgare har inte tillgång till någon av de här förmånerna, och tal om integration och anti-diskriminering
skorrar enligt Hansen något falskt. Den här typen av historiska tillbakablickar med inslag av samtidsanalys kan läsas även när de inte är helt nypublicerade. Annars är ett problem att forskningen snabbt blir inaktuell, då det ständigt tillkommer nya fördrag, direktiv och program.
Uppslag till teoretisk ingångsport har jag bl a fått av Hans E Andersson, som uppehåller sig kring ämnet suveränitet och överstatlighet i den europeiska migrationspolitiken. Han har gett ut boken Överstatlig flyktingpolitik: staters
samarbete inom suveränitetskänsliga områden (2008). Hans huvudtes är att det
finns en inneboende motsättning i samarbetet, som består i just det som boktiteln beskriver, överstatlighet versus suveräniteten. En artikel skriven år 2001 för Journal of European Public Policy av Sandra Lavenex som behandlar EU:s utvidgning mot öst – Migration and the EU’s new eastern border: between
realism and liberalism – gav idéen om flyktingar i skärningspunkten mellan
mänskliga rättigheter och staters egenintresse. Via en artikel skriven år 2000 för Journal of Common Market Studies – The European Union and the securitization
of migration – kom jag även i kontakt med professor Jef Huysmans, som skrivit
mycket om säkerhetsteori och säkerhetiseringen av migrationspolitiken. Säkerhetisering går ut på att socialt konstruera ett fenomen, i det här fallet migration, som ett säkerhetsproblem för att kunna bekämpa det med tyngre åtgärder.
4. TEORI
Inom internationella relationer finns det två grundläggande, motstående teorier – realism och liberalism. Alla som studerar internationell politik bör känna till och ta ställning till dessa två storheter. Inom realismen har vi tänkare som Thomas Hobbes, Edward H Carr, Hans Morgenthau, Kenneth Waltz, Henry Kissinger och John Mearsheimer. Inom liberalismen återfinner vi John Locke, Immanuel Kant, Francis Fukuyama, Robert Keohane och Jon Rawls. Realism och liberalism har skilda inställningar till staten och dess medborgare. Där liberalismen sätter den enskilda människans frihet i centrum, fokuserar realismen på staten och på maktpolitik (Burchill m fl 2009).
7 4.1 Realism
Realismen är ett av de vanligaste och äldsta åskådningssätten inom internationella relationer. Den fick sitt stora uppsving under mellankrigstiden. Under denna tid bildades t ex Nationernas Förbund av segrarmakterna efter första världskriget med syfte att bevara freden genom gemensamma överenskommelser, och hoppet var stort till att man genom samarbete skulle kunna undvika nya konflikter i världen. Detta samarbete fungerade dock inte som tänkt, och när internationella kriser började uppträda under 30-talet grep inte medlemsländerna in på det sätt man hade hoppats. Andra världskrigets utbrott får betecknas som Nationernas
Förbunds slutliga misslyckande i projektet för fred, och förbundet upplöstes 1946 (Ne.se 2011-05-12). Realismen kan sägas vara en reaktion mot den här typen av idealistiska och moraliska samarbeten och idéer. Hans Morgenthau (”’the Pope’
of international relations”(Griffiths m fl 2009, s 50)) kom 1948 ut med den
klassiska boken Politics among nations, en bok som fortsatte publiceras i ett halvt sekel och som under en tid var den mest använda textboken för realism inom ämnet internationella relationer i USA och Storbritannien. Där ägnade han flera kapitel åt det utsiktslösa i internationell rätt, folkets åsikter, nedrustning och Förenta Nationerna (Griffiths m fl 2009, s 53). Han förespråkade istället en mer realistisk och mindre idealistisk syn på hur stater fungerade och vad som var deras drivkrafter.
Staten. Realismen är centrerad kring den suveräna staten, och ser staterna som de enda aktörerna inom världspolitiken. Territorialgränsen är den gräns dit den suveräna staten kan hävda sin auktoritet. Dessa gränser får ej kränkas och måste försvaras med våld om nödvändigt. I egenskap av suverän auktoritet har stater rätt att kontrollera vilka som ska få vistas inom dessa gränser. Man har även rätt att bestämma på vilka villkor de får befinna sig där, och vilka rättigheter de ska ha. (Donnelly 2009, Griffiths m fl 2009). Dessa stater agerar på en internationell arena i ett slags anarki – det finns ingen världsregering som sätter upp regler. En bildlig liknelse är biljard, där kloten symboliserar staterna och biljardbordet symboliserar den internationella arenan. Kloten är hårda, slutna enheter som förvisso kan interagera (och kollidera) med varandra, men som ändå alltid förblir just tydligt avgränsade slutna enheter.
Samarbete. Realismen är alltså på många sätt en konfliktorienterad teori. Om Morgenthau var den klassiska realismens frontfigur, kan Kenneth Waltz sägas vara densamma för neorealismen eller den strukturella realismen. Hans första bok,
Man, the state and war kom ut 1954 och var en genomgång av historiska skäl till
konflikter och krig genom tiderna. Han menade att man söker förklaringar på tre nivåer – människans natur, det politiska systemet av stater samt den inhemska ekonomin. Den inhemska ekonomin kan översättas till att helt enkelt handla om hur stark militär man har råd att hålla sig med (Donnelly 2000). Det politiska systemet av stater menas vara en värld som inte är fullt så anarkistisk som
Morgenthau beskriver. Enligt denna teori finns det en struktur mellan stater, ingen hierarki, men väl ett maktspel. Han menar att detta påverkar staters beteenden (Waltz, 2001).
Staters drivkraft. Det finns olika strömningar inom realismen som inom alla andra teorier. Gemensamt för dem alla är dock att man sätter begreppet makt i centrum. En renodlad realist menar att det inte finns några andra drivkrafter för en stat än egenintressen och makt. Dessa drivkrafter är naturbundna såtillvida att de är en avbild av människans av födseln givna natur, med självcentrering och egen
8 vinning som yttersta dominerande egenskap. Speciellt de tidiga realisterna (fram till 50-talet) avskriver all typ av överordnad struktur som skulle kunna påverka staternas handlande. De senare, såsom Waltz, erkänner att strukturer och
internationella samarbeten kan ha viss påverkan på beslutsfattandet, men menar fortfarande att staterna i första hand befinner sig i en ständig maktkamp med varandra. Internationella relationer handlar om vem som besitter denna makt, och hur förändringar i maktbalansen ser ut. Denna maktbalans är också central för bevarandet av världsfreden, en tanke som framför allt framkommer hos de senare realisterna (Griffiths m fl 2009).
Moral. Inom det realistiska tankesättet finns alltså inte mycket utrymme för en internationellt gångbar, allmän moral. Som tidigare nämnts utgör den realistiska tankeskolan snarare en motvikt till sådan. Enligt Donnelly (2000) kan dock moral inom realismen utgöra en stark drivkraft, både på den inrikes- och utrikespolitiska arenan. Att hävda att det går att driva en helt amoralisk politik utan etiska
överväganden är ingenting som ens de mest radikala realisterna ger sig på. Vad man menar är dock att de moraliska motiven alltid är underordnade självintresset – när moraliska ställningstaganden är en del av självintresset kan dessa tillåtas få utrymme, men i en situation av kris är det också någonting som riskerar att försakas. Hans Morgenthau uttrycker själv i artikeln The twilight of international
morality (1948) som senare kom att inkluderas i boken Politics among nations att
det hos stater genom tiderna alltid funnits en motvilja mot att orsaka onödigt lidande eller död, och att stater ibland tecknat moraliskt grundade avtal sinsemellan. Därmed, menar han, är stater inte okänsliga för moraliska
överväganden. Krigets natur gör dock att det ibland blir nödvändigt att frångå de moraliska principerna, då stater är tvungna att agera för sin överlevnad.
4.2 Liberalism
Liberalismen är i grund och botten en filosofisk tradition, sprungen ur den europeiska upplysningsperioden. Nationalencyklopedin (2011-05-13) menar att ”[l]iberalismen var ursprungligen förknippad med revolt mot överhet av olika slag; mot kyrkan, kungadömet, statsmakten och de privilegierade klasserna. Den betonade alla människors lika värde och motsatte sig därför olika former av privilegier”. Burchill (2009) sammanfattar det som att människans rättigheter, vetenskaplig rationalitet och frihet står centralt. Liberalismen sätter den enskilda människan och dess fri- och rättigheter högst. Demokrati är viktigt, och statens möjlighet att utöva makt över människor ska vara begränsad. Inom liberalismen anses den fria marknaden och kapitalism vara det mest effektiva sättet att få resurser fördelade inom ett samhälle.
Staten. Enligt klassisk liberalism i sin mest radikala form ska staten ha så begränsat handlingsutrymme som möjligt. Människor som inte begränsas av myndigheter, tullar och gränser kommer själva skapa sig en god tillvaro, både på det privata och samhällsekonomiska planet. Statens roll kan begränsas till att bara ha hand om polis- och rättsväsende, vilket ibland populärt kallas idén om en
nattväktarstat. All övrig verksamhet skall lösas av privata initiativ. Den form av
liberalism som vunnit frammarsch under 1900-talet har dock varit något mer socialt inriktad, och brukar också betecknas som socialliberalism. Här finns utrymme för viss omsorg om samhällets svagaste (Nationalencyklopedin, 2011-05-13).
9 Samarbete. Realisterna betonar vikten av maktbalans för att bevara freden, och stater ska rikta sin omsorg mot sina egna medborgare och intressen. Liberalerna menar dock att eftersom att alla människor har samma rättigheter och är att betrakta som likvärdiga, kan man inte bara bekymra sig om den egna gruppen. Om man bygger ett samhälle på maktstrukturer, kommer det alltid finnas någon vars rättigheter kränks eller hotas – ett sådant system har en inbyggd
konfliktbenägenhet Liberalerna betonar vikten av den ekonomiska utvecklingen och samarbete. Man anser att fri handel utan hinder mellan länder skapar fler positiva effekter än bara ekonomiska. Viljan till att behålla fred ökar då man har ett gemensamt ekonomiskt intresse i att krig inte bryter ut. Stater som samarbetar inom något område är mindre benägna att lösa andra konflikter militärt.
(Bengtsson m fl 2001).
Den demokratiska freden. Ett lika centralt element i liberalismens tanke om fredsbevarande är demokrati – stater där individer har samma rättigheter, behandlas lika och själva väljer sina ledare, är i grunden fredliga. Detta är en tanke som går tillbaka till filosofen Immanuel Kant och hans verk ”om den eviga
freden” från 1795. Han menade att med hjälp av yttre samarbete och inre frihet
för sina medborgare, skulle den internationella freden upprätthållas (Bengtsson m fl 2001). Teorin har testats och utvecklats av bl a J Rummel under 70-talet. Han gjorde systematiska analyser och genomgångar av konflikter i världen och
presenterar exakt statistik. Hans slutsats är att demokratier inte hamnar i krig med varandra (Ray 1998).
Fri- och rättigheter. Den främste filosofen inom området frihet är John Locke, som också kallats liberalismens fader, vilken verkade i slutet av 1600-talet. Hans idéer har legat till grund för mycket av liberalismens filosofi, och han kallas ibland för liberalismens fader. Enligt Locke utgör en människas liv, frihet och ägodelar en del i en medfödd naturrätt. Denna naturrätt ger människan absolut rättighet till sina egendomar (där liv och frihet också inräknas), men även en skyldighet att ta tillvara på sig. Locke menar att man inte har rätt att ta någon annan människan liv, frihet eller egendom, så länge inte självbevarelsen eller ett rättvist straff kräver det. Vi har alltså inte rätt att utöva tvång eller förtrycka någon annan, och därför har heller inte staten denna rättighet. En stats enda funktion bör vara att skydda människans fri- och rättigheter. (Malnes & Midgaard 1994). Tanken om mänskliga rättigheter kan sägas fått sin stora spridning i slutet av 1700-talet, genom Lockes naturrätt, vidare till Kant. Denne utvecklar filosofin vidare, men betonar samtidigt vikten av människans självbestämmanderätt och förmåga att göra moraliska val, till skillnad mot naturrättens tanke om
förutbestämdhet. I slutet av 1700-talet inträffar både den amerikanska självständighetsförklaringen och den franska revolutionen. Den amerikanska självständighetsförklaringen inleds med en uppräkning av de mänskliga fri- och rättigheterna, i direkt samband med revolutionen antas 1789 den franska
deklarationen om mänskliga rättigheter. De mänskliga rättigheterna som vi känner dem idag har uppstått under 1900-talet. Inom det realistiska synsättet utgör ju staten det högsta dömande organet, och hur de behandlar sina medborgare är deras ensak. Under första och andra världskriget blev det dock uppenbart att denna rätt inte gick att använda som ursäkt för att förklara de övergrepp som begåtts mot stora grupper av människor. Begreppet brott mot mänskligheten återlanserades inför Nürnbergrättegångarna, en återupplivning av naturrätten såtillvida att man, enbart genom att vara född till människa, är bärare av naturliga och okränkbara
10 rättigheter. Detta har sedan legat till grund för FN:s allmänna förklaring om de
mänskliga rättigheterna, som antogs 1948 (Bring & Mahmoudi, 2007). 4.2.1 Interdependens och neoliberal institutionalism
Detta är modernare teorier som utvecklats av framför allt Robert Keohane under 70-80-talet. Interdependensens tes lyder som följer: om stater i samma ungefärliga geografiska områden har utvecklad ekonomisk handel med varandra, kommer de därmed vara mindre benägna att starta konflikter sinsemellan. Även länder som traditionellt har löst sina konflikter militärt kan samarbeta inom ett avgränsat, ekonomiskt område. Då finns det plötsligt ett ekonomiskt intresse för staterna att stabilitet bibehålls i grannlandet, varpå man drar sig för att starta en konflikt. Därför är fri handel och frånvaro av andra gränser för handel av största vikt för världsfreden. Interdependens leder till att förhandlingar blir viktigare än hot när det gäller att nå överenskommelser mellan länderna. Namnet står för ömsesidigt beroende. Genom att delta i sådana här samarbeten skapas en situation där båda parter gagnas. (Burchill 2009)
Världspolitik ur interdependensens perspektiv kan förstås som en intrikat väv – alla parter hänger ihop med och påverkar varandra. Samarbeten och
överenskommelser utökas, ”spiller över”, och nya bildas som fortfarande hänger samman med det ursprungliga. Fler parter och områden involveras. Till slut är samarbetena så omfattande, långsträckta och komplicerade att det omöjligt på förhand går att säga hur en händelse i ena änden av väven kommer påverka relationerna i andra änden.
Den liberala institutionalismen menar att samarbeten av det här slaget sköts bäst av institutioner. Institutioner kan man definiera som ”beständiga och
sammankopplade regelsystem som begränsar vad som får göras (reglerar en verksamhet) men också bidrar till att forma förväntningar på vad som kommer att göras” (Bengtsson m fl 2001, s 31). Exempel på internationella institutioner är t ex Internationella valutafonden (IMF), Världsbanken och World Trade
Organization (WTO), men det är inte bara dessa jättar som åsyftas. Alla
samarbeten som institutionaliserats på ett eller annat vis faller in under kategorin. Det man menar är att dessa specialiserade institutioner är mycket bättre på att reglera samarbeten mellan stater, än vad staterna själva är. Staterna vet vilka regler som gäller och att de är bundna att följa dem, men också att regelbrott från andra kommer att följas upp. Institutionen fungerar som både samordnare och reglerare.
11
5. METOD
Jag har genomfört min undersökning som en komparativ fallstudie. Jag behandlar de tre skyddsgrundskategorierna som finns i den svenska lagstiftningen som fall, som jämförs med varandra. Jämförelsen utförs genom att mina frågeställningar appliceras på de respektive fallen, och resultatet analyseras utifrån de teoretiska perspektiv jag valt.
5.1 Undersökningsdesign
Jag behövde någon form av verktyg, ett raster att samla in mitt material genom. Det kändes nödvändigt att i insamlingsskedet ha en struktur för att veta vad jag letade efter, så att materialet skulle komma till nytta. En utmärkt handbok i denna metod fann jag i Thomas Denks Komparativ metod – förståelse genom jämförelse från 2002. Denk är vid tiden för bokens utgivning fil dr i statsvetenskap.
Denk har gjort en mall för undersökningsdesign. Fem rubriker behöver gås igenom - vad, vem, var, när och hur. Vilka egenskaper är det jag ska undersöka, hos vilka objekt? Jag måste välja en plats och jag måste bestämma mig för en tidsperiod, och jag måste bestämma mig för hur jag ska samla in mitt material. Genom att besvara dessa frågor så gör jag samtidigt mina avgränsningar och urval.
”Vad” - Vilka egenskaper ska undersökas? Här har jag utgått från mina frågeställningar. Jag skall undersöka innehållet i lagstiftningen, och med detta menas att jag försöker hitta vilka kriterier som ska uppfyllas för att någon ska tillhöra de respektive kategorierna. Jag skall även undersöka ursprunget. Genom att se när kategorierna uppstått och på vilket sätt de tagit sig in i den svenska lagstiftningen får man en klarare bild av varför de ser ut som de gör. Den tredje egenskapen jag söker är idéer.
”Vem” - Vilka objekt ska undersökas? Med objekt syftar Denk på den som är
bärare av de egenskaper som undersöks. I denna studie är det de tre
skyddsgrundskategorierna som utgör objekten. Mitt intresse ligger i
invandringspolitik i allmänhet, men det blev en mycket naturlig avgränsning att enbart fokusera på 4 kap i utlänningslagen som handlar om skyddsbehövande. ”Var” - Vilka fall ska undersökas? Jag studerar enbart Sverige. Avvägningen står mellan generaliserbarhet till flera länder, eller djupare politisk förståelse. På grund av de begränsningar som en uppsats av den här typen har, såsom tid för genomförande och max antal sidor, är djupare förståelse av det studerade att föredra framför stor möjlighet att dra slutsatser om andra länder. En liknande studie hade dock gått att genomföra på de flesta europeiska länder med hjälp av samma analytiska struktur. Därmed hade man fått resultat som hade varit enkelt jämförbara, då de tagits fram med samma verktyg.
”När” - Vilka tidsperioder ska undersökas? Då en av mina
undersökningsparametrar är det historiska ursprunget sträcker sig ibland den undersökta tidsperioden årtionden tillbaka, dock aldrig längre tillbaka än 1951. Anledningen till denna avgränsning är att det är då FN:s flyktingkonvention skrivs under, och det är också naturligt att dra en skiljelinje någonstans efter andra världskrigets slut. För varje kategori är det olika årtal som varit signifikanta, och jag har valt material som speglar detta. Den svenska utlänningslagen har skrivits
12 om eller genomgått stora förändringar 1989, 1997 och 2006. Vad som gällde innan 1989 hade kunnat tas upp i ett fördjupat arbete om den historiska aspekten, men den här uppsatsen syftar till bred förståelse snarare än djup detaljförklaring. Vad beträffar EU:s gemensamma asylpolitik har det inte varit aktuellt på allvar förrän de senaste dryga 10 åren, och därför blir även den avgränsningen naturlig. ”Hur” - Hur ska underlaget insamlas? Här syftar Denk på metoder, som intervju, observation, statistik, offentlig text eller protokoll. Underlaget för min undersökning är uteslutande offentlig text. Lagtexten ur svensk
författningssamling (SFS) var en självklar grund. Jag har även använt mig av statens offentliga utredningar (SOU) och regeringens propositioner till riksdagen, då dessa utgör viktiga förarbeten till lagtexten där mycket fördjupad information och förklaringar finns att hämta. För att få en uppfattning om hur innehållet i lagtexten tillämpas har jag också valt att använda mig av aktuella rättsfall. Ett antal internationella dokument såsom FNkonventioner och EUdirektiv och -protokoll har också studerats.
En enkel tabell över min valda undersökningsdesign kan då se ut som följer: vad? innehåll bakgrund idéer vem? skyddskategorierna i utlänningslagen var? Sverige när? 1951 - 2011
hur? offentliga dokument 5.2 Analysmetod
Enligt Robson (2011) faller valet oftast på kvalitativ metod när det kommer till studiet av företeelser, människor, och deras upplevelser eller situation, medan den kvantitativa metoden traditionellt använts inom naturvetenskaplig forskning. Om kvantitativ metod används när det insamlade materialet lätt kan omvandlas till data (siffror), är kvalitativ metod mer lämplig när materialet snarare innehåller mening, idéer och koncept.
Kvantitativ metod kännetecknas bl a av mätningar av data, en deduktiv logik där befintliga teorier testas, höga krav på reliabilitet och validitet, statistiska analyser och hög generaliserbarhet (a a). Det hade kunnat vara relevant att använda en renodlat kvantitativ metod för att studera ett sådant ämne som den svenska utlänningslagstiftningen. Med tanke på mängden statistik som finns tillgänglig hade steget inte varit långt till en kvantitativ studie av t ex personer beviljade respektive skyddsstatus över tid, relaterat till de skyddskategorier som funnits vid tiden.
Kvalitativ metod kännetecknas bl a av att resultatet inte är numeriskt mätbart, en induktiv logik där teorierna växer fram under arbetets gång, en tyngdpunkt på kontext, lägre krav på generaliserbarhet och mer småskaliga undersökningar (a a). Kvalitativ metod är det jag väljer att använda för min undersökning, då jag
studerar skriven text för att försöka utvinna mening som kan besvara mina frågeställningar. Min analysmetod kan sägas ligga den hermeneutiska
13 mängder text har studerats i syfte att hitta bakomliggande idéer till de tre
skyddskategorierna. Den hermeneutiska tolkningen baseras på att allt måste ses i ett sammanhang, och att förförståelsen påverkar hur vi bedömer det vi läser. Vartefter man fördjupar sig i en text ändras denna förförståelse genom vad man lär sig i texten. På så vis skapas en cirkel av förståelse och tolkning (a a). 5.3 Genomförande
Efter att ha utformat undersökningsdesignen påbörjades arbetet med att samla in material. Det framstod snart tydligt att en stor del av undersökningen skulle behöva uppehålla sig kring EU:s projekt för en gemensam asylpolitik, och för grundläggande och klargörande information kring detta har riksdagens EU-upplysning på nätet varit till stor hjälp. Europa Direkt, som är ett nätverk av informationskontor om EU, finns på Malmö Stadsbibliotek och har en del böcker i ämnet. Därifrån har jag gått vidare till att studera relevanta dokument, såsom skyddsgrundsdirektivet, Amsterdamfördraget, Haagprotokollet, offentliga utredningar från Sverige osv. Med min undersökningsdesign som mall har det varit lättare att sålla i den enorma mängd information som finns tillgänglig och avgöra vad som är relevant.
5.4 Urval av rättsfall
Jag använder mig av rättsfall i studiet av innehållet i skyddskategorierna.
Lagtexten ger nödvändig men kortfattad information, så rättsfallen används för att illustrera lagtexten och ge exempel på tillämpning av densamma. Rättsfallen är samtliga hämtade från InfoTorg Juridik, som är den databas Malmö Högskolas studenter har tillgång till genom biblioteket. Kriterierna som ställdes upp var att fallen skulle vara så aktuella som möjligt, de skulle avgjorts av migrationsdomstol och vara fall där personer beviljats respektive skyddsstatus. En sökning gjordes på frasen ”flykting”, ”alternativt skyddsbehövande” respektive ”övrigt
skyddsbehövande”, och sökresultaten sorterades i kronologisk ordning. Sedan valdes det första fallet som passade in på de tre kriterierna.
5.5 Etik
Alla forskare måste ha en medvetenhet om etiska aspekter på sitt material.
Vetenskapsrådets forskningsetiska principer pekar på vikten att göra en avvägning mellan individskyddskrav och forskningskrav. Individen har rätt att slippa
otillbörlig insyn i sitt livstillstånd.
Denna uppsats empiri består av officiella och offentliga dokument, vilkas användande inte torde skapa några etiska dilemman, men jag har också använt mig av rättsfall där individers skyddsbehov prövats. I två av domarna är personernas namn strukna eller på annat sätt borttagna med hänvisning till
offentlighets- och sekretesslagen, men i den tredje är så inte fallet. Jag har valt att inte skriva ut sökandes namn då det inte har någon relevans för uppsatsen. Även domar är förvisso offentligt material, men material som aktivt måste letas upp via domstolarna eller kräver tillgång till en rättsdatabas. Denna uppsats kommer att publiceras elektroniskt och därmed vara sökbar via internet och lätt tillgänglig för allmänheten.
5.6 Generaliserbarhet
Generaliserbarheten av denna studie är av naturliga skäl begränsad, då den behandlar ett specifikt land och ett specifikt kapitel i en lag. Genom att välja fler variabler till någon av rubrikerna under undersökningsdesign hade
14 generaliserbarheten eventuellt kunnat ökas. Dock är det inte säkert att t ex en större tidsperiod hade kunnat säga mer om utvecklingen över tid, då det är så många faktorer som påverkar hur ett område som asylpolitik utvecklas. Vad denna uppsats dock tillhandahåller är en undersökningsram eller ett raster som skulle gå att lägga över ett annat lands asylpolitik, för att göra en liknande analys.
5.7 Validitet och reliabilitet
Reliabilitet handlar om hur man har utfört sina mätningar, att man gjort sina mätningar på rätt sätt och fått fram ett resultat som är pålitligt. Kravet på
reliabilitet är högre i kvantitativ forskning än kvalitativ, då denna typ av forskning i högre grad ägnar sig åt att hitta mätbara data (Robson, 2011). Det är dock
relevant att även i en kvalitativ studie reflektera över att de observationer man gör utförts på ett korrekt sätt. I fallet med denna uppsats har det handlat om att i studiet av texter vara noga med att studera så stor del av dokumenten som möjligt. Mina observationer skulle riskera att vara felaktiga om jag bara valde ut de delar som stödde en förutfattad mening. Därför har det varit viktigt för mig att studera så stora delar av mina dokument och mitt material som möjligt.
Validitet å andra sidan handlar om att mäta rätt saker. En hög reliabilitet, att man gjort korrekta mätningar, ger inte hög validitet till studien om man mätt fel saker. Det vill säga att man måste vara säker på vad det är man mäter och att resultatet är relevant för syftet med studien (Robson 2011). Reliabiliteten i en kvalitativ studie av den typ jag genomfört handlar om att jag valt att studera rätt material. Det vill säga, material som passar mitt syfte och kan besvara mina frågeställningar. Valet av lagtext var givet den svenska utlänningslagen, både nuvarande och upphörda. Propositioner och förarbeten som rör dessa var nödvändiga för att få en breddad bild. De EU-program, fördrag och direktiv som studerats noga är de som under arbetets fortskridande tydligt framstått som viktiga för utvecklingen inom området asylpolitik. Detsamma gäller för FN:s konventioner och allmänna förklaringar. Dessa skrivelser refererar ofta till varandra, kompletterar, ersätter eller bygger på befintligt material, och med hjälp av kurslitteratur och aktuell forskning har bilden av vilka dokument som är centrala förstärkts.
15
6. RESULTAT/ANALYS
Här samlas det empiriska materialet under rubriker hämtade ur uppsatsens frågeställningar. Materialet analyseras under separat rubrik.
6.1 Flykting
Den första skyddsgrundskategorin är kategorin flykting. Nedan presenteras denna skyddsgrundskategori utifrån perspektiven innehåll, ursprung och idéer.
6.1.1.Innehåll i kategorin
SFS 2005:716 Utlänningslagen 4 kap
1 § Med flykting avses i denna lag en utlänning som
- befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och
- inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.
Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som
- av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och
- inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.
Fall UM 2005-10
Migrationsdomstolen i Malmö ändrar Migrationsverkets beslut, och beviljar kvinna från Iran permanent uppehållstillstånd samt flyktingstatusförklaring. Ansökan kan sammanfattas sålunda: Kvinnan har drivit en blogg sedan 2007. Bloggen är regimkritisk och handlar även om kvinnors rättigheter. Hon har en politiskt aktiv bakgrund, och har skrivit insändare och artiklar under samma pseudonym som används på bloggen. Hon har varit IT-ansvarig för en politisk organisation. I slutet av 2008 besöker hon sin bror i Sverige och fortsätter blogga. I april 2009 får hon reda på att hennes make gripits av iranska Revolutionsgardet, att husrannsakan skett och att han förhörts angående hennes aktiviteter.
Migrationsverket avslog kvinnans ansökan, baserat på flera argument. Bland annat råder oklarhet om vilket år bloggen är skapad, ett inlägg daterat 2007 kan ha gjorts år 2010. Man ifrågasätter varför maken släppts utan att anklagas. Man anser inte att kvinnan gjort troligt att bloggens pseudonym går att koppla till henne personligen. Man ifrågasätter att hon inte kallats till förhör eller att några
officiella anklagelser riktats mot henne. Sammantaget "bedömer Migrationsverket
att klaganden inte har gjort sannolikt att myndigheterna har något intresse av henne vid ett återvändande. Hon bedöms inte ha gjort sannolikt att myndigheterna
16
har någon kännedom om hennes politiska uppfattning, utdelande av flygblad, material som eventuellt funnits i hennes hem eller hennes blogg. Således har klaganden inte gjort sannolikt att hon har skyddsskäl mot Iran.” (s 5)
Kvinnan överklagade domen och ärendet togs upp av Migrationsdomstolen i Malmö. Man beslutar att ändra Migrationsverkets avslag, och i skälen för domen uppger man att man inte anser att bloggen går att koppla till kvinnan personligen då hon skriver under pseudonym, men att enligt landinformationen för Iran övervakas datatrafik i allmänhet och då speciellt politiska sidor. Då hon skrivit från hemdatorn finns risk att hon kan spåras upp. Man anser hennes berättelse vara sammanhängande, konsekvent och förhållandevis detaljrik.
”Migrationsdomstolens sammanfattande bedömning är att klaganden känner en välgrundad fruktan för förföljelse från de iranska myndigheternas sida på grund av framförallt sin politiska uppfattning. Hon är därför att betrakta som flykting och ska beviljas såväl permanent uppehållstillstånd som
flyktingstatusförklaring.”(UM 2005-10, s 12) 6.1.2 Bakgrund till kategorin
Denna kategori är även överensstämmande med EU:s skyddsgrundsdirektiv. Mer om skyddsgrundsdirektivet i avsnittet om alternativt skyddsbehövande.
Ursprunget till denna kategori är relativt välkänt för allmänheten. Den baseras på FN:s flyktingkonvention, mer precist 1951 års konvention om flyktingars rättsliga
ställning. Denna konvention undertecknades i Genève, och har därför ibland
kommit att kallas för Genèvekonventionen.
1951 skapades denna konvention gällande flyktingar i allmänhet, snarare än för specifika flyktinggrupper som funnits tidigare. Samma år skapades också UNHCR (United Nations High Commissioner för Refugees), FN:s flyktingorgan, som har till uppgift att leda och samordna de internationella insatserna till skydd av flyktingar världen över, men också att försvara deras rättigheter, som rätten att söka asyl (UNCHR.se, 2011-05-13). Den konvention som undertecknades 1951 var riktad mot politiska flyktingar i andra världskrigets efterdyningar. Den gällde alltså inte utomeuropeiska flyktingar, och heller inte personer vars flyktingskäl uppkommit efter 1951. Genom ett tilläggsprotokoll år 1967 har dock även utomeuropeiska flyktingar kommit att omfattas, och inga restriktioner finns om när skyddsbehovet ska ha uppstått (Lundh & Ohlsson 1999).
I artikel 1A i denna konvention står att läsa att flykting är den som ”[…]i
anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare[…]”. Utlänningslagens 4 kap 1 §
definiton av en flykting är den som ”befinner sig utanför det land som
utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss
samhällsgrupp”. De båda överensstämmer så när som på en punkt – kön och
sexuell läggning. Kön och sexuell läggning inkluderades i den svenska
flyktingdefinitionen i samband med att vi fick en ny utlänningslag 2006 (prop 2005/06:6), och följer definitionen i skyddsgrundsdirektivet (vidare läsning om direktivet i avsnittet alternativt skyddsbehövande).
17
6.1.3 Idéer bakom kategorin
Flyktingdefinitionen har sitt ursprung i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning. Genom denna konvention förklarade man flyktingfrågan som en internationell angelägenhet, något som berörde alla stater. Konventionen reglerar inte bara vem som ska definieras som flykting, utan också vilka sociala rättigheter och rättslig status en flykting ska ha i asyllandet (UNHCR 2007 a). Flyktingen har rätt att utöva sin religion och att röra sig fritt i landet, den har rätt att arbeta, utbilda sig, och har också rätt till resedokument. De länder som mottar ansökan förbinder sig att inte utsätta flyktingen för diskriminering, att inte
behandla den annorlunda än man skulle någon annan utlänning, och att inte sända tillbaka flyktingen till ett land där denne riskerar att utsättas för förföljelse – även kallat principen om non-refoulment (UNHCR 2007 b).
Konventionen har även en koppling till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Enligt dessa rättigheter har t ex var och en rätt till
religionsfrihet inkluderande utövande av religionen, och åsikts- och yttrandefrihet med rätt att söka, ta emot och sprida idéer (humanrights.gov.se 2011-05-22). Ett sätt att definieras som flykting enligt FN:s konvention är om det finns en
välgrundad fruktan för förföljelse på grund av religion eller politisk övertygelse. De båda dokumenten kommer från samma tidsperiod. De mänskliga rättigheterna tillkom år 1948, flyktingkonventionen 1951. Världen hade vid den här tiden sett flera stora krig mellan stater, inte minst andra världskriget. Frågan om staters behandling av människor väckte uppmärksamhet och ifrågasattes. De mänskliga rättigheterna tillkom som en sorts motvikt till detta – man fastslog att människor är födda med vissa rättigheter, som inte får kränkas av någon. Detta inkluderar även stater. (manskligarattigheter.gov 2011-05-21)
6.1.4 Analys
Kvinnan beviljas uppehållstillstånd som flykting, då hon riskerar förföljelse på grund av sin politiska uppfattning. Den politiska uppfattningen har här
manifesterat sig i en politiskt aktiv bakgrund och en regimkritisk blogg med fokus på mänskliga rättigheter. Rekvisitet välgrundad fruktan är vad som måste utredas. Om iranska myndigheterna inte känner till hennes politiska uppfattning, t ex för att bloggen inte går att koppla till henne, behöver hon heller inte frukta någon förföljelse och har därmed inte rätt till skydd. Vi ser i rättsfallet att bevisbördan ligger på kvinnan. Både Migrationsverket och domstolen återkommer till formuleringen gjort sannolikt att upprepade gånger.
Bakgrunden till denna kategori finns i FN:s flyktingkonvention, och har
kopplingar till FN:s deklaration om de allmänna mänskliga rättigheterna. Tiden för dessa dokuments tillblivelse är också en tid då olika teoretiker försökte förklara och göra tolkningar av vad som hänt i världen. Realister som Carr och Morgenthau menade att stater ofrånkomligen kommer hamna i konflikter med varandra på grund av deras naturliga prioritering av egna fördelar framför andra värden. Ur det klassiskt realistiska perspektivet är det fåfängt att försöka bygga hållbara världspolitiska samarbeten på moraliska grunder, då staterna enbart kommer följa reglerna så länge det gynnar dem. Dessutom fastslår
flyktingkonventionen att flyktingar är ett internationellt problem som är alla länders ansvar, något som går emot grundtanken om att stater inte har några åtaganden mot någon eller något utanför territorialgränsen. Vi påminner oss dock om Hans Morgenthau, som menar att det inte är så att stater per definition driver
18 en fullständigt amoralisk politik, bara att moraliska spörsmål riskerar att
prioriteras bort i en kris. Även om det inte finns någon världsregering som står över de självständiga staterna, så är inte staterna helt opåverkade av varandra. En möjlig förklaring ur ett realistiskt perspektiv skulle kunna vara att det kan finnas ett egenintresse för stater att underteckna en konvention som
flyktingkonventionen, då många andra stater gjorde detsamma och det därmed snarare hade varit avvikande att välja att inte göra det.
Det är dock de politisk-filosofiska tankarna från liberalismen som är mest framträdande vad beträffar flyktingkonventionen. Det har konstaterats att konventionen är tätt kopplad till förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Idéen om mänskliga universella rättigheter blev återigen högaktuella under en tid när många utsatts för övergrepp av stater och andra grupperingar. Människor skulle ha rätt att fritt utöva sin religion utan att riskera förföljelse eller straff, vare sig av stater, andra grupperingar eller individer. Den som utsatts för sådan
förföljelse skulle ha rätt att söka asyl i ett annat land, och det landet förbinder sig att inte skicka tillbaka flyktingen dit denne riskerar förföljelse. Samma
resonemang är giltigt för politisk åskådning och de andra orsakerna till förföljelse. Vi erinrar oss John Locke, även kallas liberalismens fader, som menade att
människans liv, frihet och ägodelar utgjorde rättigheter som är oss givna som en medfödd naturrätt. Enligt denna lära har ingen rätt att utöva tvång eller förtrycka någon annan, och ingen har rätt att kränka de rättigheter var människa föds med. Detta resonemang går igen i deklarationen om de mänskliga rättigheterna, vars första artikel slår fast att alla människor är födda fria och lika i värde och
rättigheter.
Den kvinnliga bloggerskan är ett nutida exempel på någon som riskerar förföljelse på grund av sin politiska övertygelse. Flyktingkonventionen, som från början bara gällde européer och det som inträffat innan 1951, är alltså fortfarande tillämpbar mer än 50 år senare. Den är sedan länge upptagen i svensk lag, och nu befästs den än en gång genom skyddsgrundsdirektivet.
6.2 Alternativt skyddsbehövande
Den andra skyddsgrundskategorin som återfinns i svensk utlänningslagstiftning är kategorin alternativt skyddsbehövande.
6.2.1 Innehåll i kategorin
SFS 2005:716 Utlänningslagen 4 kap
2 § Med alternativt skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är
medborgare i, därför att
1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för
kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och
2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd.
19
Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda.
Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Fall UM 19646-10
Migrationsdomstolen i Stockholm ändrar Migrationsverkets beslut och beviljar ukrainsk kvinna permanent uppehållstillstånd och alternativ
skyddsstatusförklaring.
Detta ärende handlar om en kvinna som anländer till Arlanda från Turkiet med sina barn och ansöker om asyl. Hon har ett ukrainskt pass men anger att det är oäkta, och i samtal med Migrationsverket registreras hon som rysk medborgare. Medborgarskapet ändras senare till ukrainskt av verket. Hon anger att de är tjetjener, som flytt till Azerbajdzjan och sedermera Turkiet på grund av hennes mans politiska engagemang och verksamhet. Han kämpar för ett självständigt Tjetjenien. Kvinnans föräldrar, boende i Ukraina, lyckas utfärda ett ukrainskt medborgarskap till henne och barnen, dit de flyttar. I feb 2009 avrättas en
tjetjensk motståndsman av FSB i Turkiet, hennes man går under jorden och hon är rädd för sitt och sina barns liv, varpå hon flyr till Sverige.
Migrationsverket avslår hennes ansökan om asyl. I sina motiv till avslaget säger de att de anser att hon trappat upp hotbilden mot sig själv och barnen, då hon först inte nämnt sitt medborgarskap i, och att de har skyddsskäl gentemot, Ukraina. De menar att berättelsen är vag och detaljfattig, och att den på vissa punkter saknar trovärdighet. Det konstateras även att varken kvinnan eller barnen utsatts för förföljelse, tortyr, annan kroppsbestraffning eller hot av något slag under tiden i Ukraina, och att de heller inte löper risk att utsättas för det.
Kvinnan överklagar Migrationsverkets beslut, och målet tas upp av
Migrationsdomstolen. Diskussionen vid överklagandet har rört sig om pass och utfärdade handlingar, exempelvis en registrering att hon befunnit sig i Tjetjenien under en tid hon uppgett att hon befunnit sig i Turkiet, vilket hon förklarar med att registreringen är köpt. Ett flertal liknande omständigheter reds ut. Kvinnan
förtydligar på vilket sätt de förföljts i Ukraina. Migrationsverket anser inte kvinnans förklaringar trovärdiga och anser därmed fortfarande inte att hon gjort sannolikt att hon och barnen behöver skydd i Sverige.
Migrationsdomstolen gör dock en annan bedömning och ändrar Migrationsverkets beslut. De konstaterar att kvinnan gjort sannolikt att hennes man har en hög position inom den tjetjenska motståndsrörelsen. Man anser även att kvinnans övriga berättelse, om än i delar vag, detaljfattig och motstridig, är trovärdig. Inget av dessa är i sig skäl för skyddsstatus, men ”vid en sammantagen bedömning finner migrationsdomstolen att NN1 har gjort sannolikt att hon vid ett
återvändande till Ukraina riskerar att antingen utlämnas till Ryssland eller att gripas av den ryska säkerhetstjänsten och då utsättas för skyddsgrundande
1
20 behandling. Domstolen anser därför att hon inte har möjlighet att söka skydd hos de ukrainska myndigheterna.” (s 11).
6.2.2 Bakgrund till kategorin
Denna kategori är inte ett direkt resultat av svensk lagstiftning. Den är en
anpassning till ett EU-direktiv. Sverige är bundet genom sitt EU-medlemskap att ge just dessa människor skydd i landet. Paragrafen formulerades om senast 1 jan 2010 för att bättre efterlikna direktivet, vilket förklaras närmare nedan.
Det är dock inte en ny grupp av människor som nu beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Såsom många andra länder har vi sett att det finns en stor grupp som är i behov av skydd, dock utan att vara flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention. Denna grupp är till exempel människor som riskerar att utsättas för tortyr. 1984 skapades FN:s tortyrkonvention, som Sverige skrev under 1987, vilken nu är en del av den internationella rätt som följs av de flesta demokratiska stater.
Lagstiftning för att skydda dessa människor har alltså funnits i Sverige under en längre tid, men rätten att bestämma vem som ska ingå i denna kategori har vi nu lämnat över till EU.
Direktivet som reglerar vilka som ska betraktas som flyktingar och skyddsbehövande i övrigt kallas för skyddsgrundsdirektivet. Den exakta ordalydelsen är: Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om
miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. Det anger på vilka grunder
tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall få skydd, antingen med flyktingstatus, eller som skyddsbehövande i övrigt. Direktivet reglerar också vilka rättigheter en asylsökande skall ha. Direktivet är alltså att förstå som en samling miniminormer, som alla länder måste tillämpa. Länderna har möjlighet att införa förmånligare bestämmelser, eller behålla sådana i befintlig lagtext. Detta direktiv skall vara ett hjälpmedel i samordningen av EU:s gemensamma asylpolitik, på engelska kallat Common European Asylum System (CEAS).
Kort om historien bakom EU:s gemensamma asylpolitik. Maastrichtfördraget, eller Unionsfördraget (fördraget om europeisk union), trädde i kraft 1993. Genom detta skapades EU, en organisation som står på tre pelare. Den första pelaren består av ekonomiska samarbeten, den andra av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den tredje av rättsliga och inrikes frågor. Asyl- och migrationspolitik låg från början under den tredje pelaren. Samarbeten under denna (och den andra pelaren) präglas av mellanstatlighet, d v s att de är
överenskommelser som varje land väljer själv om de vill medverka i. I och med Amsterdamfördraget 1999 flyttades detta område över till den första pelaren. Detta kallas nu ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Samarbeten här har ett större inslag av överstatlighet. Beslut fattas här av EU:s ministerråd och länderna kan bli bundna att följa avtalet även om man själv röstat nej. Här inkorporerades Schengensamarbetet, som reglerar den fria rörligheten för personer inom EU, och gjordes till en del av EU:s lagar.
Att man ska börja utveckla ett gemensamt asylsystem fastslogs i Tammerfors 1999, för att följas av mer genomarbetade arbetsplaner i Haag 2004, samma år som skyddsgrundsdirektivet. Genom Lissabonfördraget 2009 fastslogs att arbetet skulle fortsätta för att få fram ett system med gemensamma tolkningar av
21 skyddsgrunderna, snarare än minimiregler. Lissabonfördraget innebar även att ministerrådet fattar beslut med kvalificerad majoritet och tillsammans med Europaparlamentet, samtidigt som pelarstrukturen avskaffas helt, och EU nu blir en juridisk person. Under andra halvan av 2009 var Sverige ordförandeland i EU, och ur detta kom Stockholmsprogrammet, som avlöser Haagprogrammet och fastslår arbetsprogrammet för perioden 2010-2014 (amnesty.se 2011-05-14, eu-upplysningen.se 2011-05-14, regeringen.se 2011-05-14)
Svensk anpassning. År 2006 gjordes en offentlig utredning om hur svensk lag skulle anpassas till skyddsgrundsdirektivet (SOU 2006:6), för att år 2009 följas av proposition (2009/10:31) som lades fram till riksdagen om genomförandet av skyddsgrundsdirektivet (och asylprocedurdirektivet). I propositionen för regeringen ett resonemang kring skillnaderna mellan direktivets alternativt
skyddsbehövande och utlänningslagens dåvarande paragraf skyddsbehövande i övrigt. Man anser det vara viktigt att kriterierna för vem som skall betraktas som
flykting eller alternativt skyddsbehövande är lika i alla länder. Den dåvarande skyddsdefinitionen skyddsbehövande i övrigt omfattade fler fall än direktivets
alternativt skyddsbehövande. Man ansåg då att den dåvarande definitionen inte
överensstämde med direktivet, och att en uppdelning var på sin plats. Man valde att placera det som gick utanför direktivet i en egen paragraf.
Den 1 jan 2010 genomfördes så en förändring i lagstiftningen. Den tidigare skyddsgrundskategorin skyddsbehövande i övrigt delades upp i våra två
nuvarande kategorier, där alternativt skyddsbehövande är helt överensstämmande med skyddsgrundsdirektivets definition, och övrigt skyddsbehövande omfattar det som går utöver direktivet.
6.2.3 Idéer bakom kategorin
Arbetet för den gemensamma asylpolitiken påbörjades alltså i Tammerfors 1999. För att hitta de bakomliggande idéerna behöver dokumenten som sprungit ur dessa olika möten studeras. I arbetet Ordförandeskapets slutsatser från
Tammerfors 1999 börjar man med att beskriva EU som ett projekt för frihet. Man menar att denna frihet, som är förankrad i mänskliga rättigheter och demokratiska institutioner, har varit nödvändig för att utveckla välståndet och säkra freden. Friheten är dock inte bara förunnad unionens medborgare, den ”fungerar som en
magnet” för människor från resten av världen, och man ska inte ”förvägra människor denna frihet”. Dock blir en konsekvens av detta att man måste ha en
gemensam politik för asylfrågor och en kontroll av de yttre gränserna. Denna gemensamma politik ska grundas på en ”fullständig och absolut tillämpning av
Genèvekonventionen”.
I Haagprogrammet 2004 inleder man den andra etappen i arbetet för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de
kommande fem åren (KOM 2005/0184) fastslår att före slutet av år 2010 ska
medlemsländerna ha ett gemensamt förfarande och en enhetlig status för vem som ska betraktas som flykting eller skyddsbehövande. Om skälen till denna
samordning står att läsa bland annat under punkt 10.6 att ”ett område där den fria
rörligheten för personer är fullt säkerställd kräver ytterligare ansträngningar för att skapa en integrerad kontroll av tillträdet till unionens territorium”.
Programmet kan övergripande sägas vara tudelat beträffande den samordnade asylpolitiken – man vill värna om de som har rätt till asyl, men en stor del av
22 programmets slutsatser kring migration handlar om att hindra den illegala
invandringen.
De mänskliga, sociala och ekonomiska kostnaderna för olaglig invandring – inte bara i värdländerna, utan även i ursprungs- och transitländer – är extremt höga, vilket innebär att det behövs regler om […] ytterligare samordning för att bekämpa människosmuggling och människohandel. (KOM 2005/0184, punkt 10.4)
Säkerhetsaspekten är påtaglig i Haagprogrammet. Det talas om terrorism, illegal invandring och internationell brottslighet. Under rubriken ett Europa som
erbjuder skydd konstateras att en strategi för den inre säkerheten behövs för att
skydda medborgarna, och att strategin bör inriktas på stärkt samarbete för brottsbekämpning, gränsförvaltning, civilskydd, katastrofledning och straffrättsligt samarbete för att göra Europa säkrare.
Det senaste och mest aktuella arbetet är Stockholmsprogrammet, som fastslogs under Sveriges ordförandeskap under andra halvan av 2009. Ur ordförandeskapets noter till Rådet (2009), ett motsvarande dokument till Tammerforsprogrammets
ordförandeskapets slutsatser, kan vi läsa inledningsvis att:
Personer som är i behov av skydd måste garanteras tillgång till rättsligt säkra och effektiva asylförfaranden. För att upprätthålla trovärdiga och hållbara system för invandring och asyl inom EU är det dessutom […] nödvändigt att förebygga, kontrollera och bekämpa illegal migration allteftersom trycket på EU ökar i form av olagliga migrationsflöden. Denna balansgång mellan värnandet om rätten att söka asyl och vikten av att förhindra illegal invandring återkommer vid flera tillfällen i dokumentet. Det talas mycket vikten av förstärkt och samordnad gränskontroll, men nämns också att denna förstärkning inte ska minska tillgängligheten till skydd för dem som har rätt till det. ”Europeiska rådet är övertygat om att ändamålsenliga åtgärder mot
olaglig invandring är och förblir viktiga för att utveckla en gemensam invandringspolitik.” (s 5)
Vad man också börjar fokusera på i Stockholmprogrammet är att det finns skillnader i hur olika länder bedömer en och samma ansökan, trots att de antagit samma skyddsgrundsdirektiv.
6.2.4 Analys
Kvinnan från Ukraina skulle alltså teoretiskt sett ha fått samma bedömning
oavsett vilket EU-land hon sökt asyl i. Med en fullt utbyggd gemensam asylpolitik kommer alla ansökningar både behandlas och bedömas likvärdigt i vilket land de än görs. Det är en respektingivande tyngd som ligger bakom den här kategorin, Sveriges bedömning ska vara likvärdig med många andra länders. Denna
skyddsstatus är inte längre någon vi själva har tagit fram och satt upp kriterierna för, utan en som styrs högt uppifrån.
Den kronologiska bakgrunden till hur denna skyddskategori har kommit till kan vi se ovan, och även något om vilka motiv och idéer som framkommit i de olika dokumenten. Men hur ska vi förstå detta betraktat som ett fenomen inom
internationell politik? Vilka teoretiska förklaringsmodeller är mest relevanta? Vi måste börja med att förstå hur politiken vuxit fram. Enligt Robert Keohane
23 uppstår interdependens mellan länder när de specialiserar sig på de områden de har störst kompetens, och importerar vad de är sämre på. Import kan även vara en nödvändig komponent i den egna exportmarknaden, exempelvis inom
förädlingsindustrin. Man blir då ömsesidigt beroende av varandra. Keohane hävdar vidare att denna interdependens leder till en minskad benägenhet att starta konflikter med grannländerna, eftersom att staterna har ett ekonomiskt intresse i att stabiliteten bibehålls. Denna teori har bra förklaringsvärde beträffande utvecklingen i västra Europa sedan andra världskrigets slut. Tyskland var med i starten av Europeiska kol- och stålunionen bara sju år efter krigsslutet. Orsaken till att några nya krig inte utbrutit är naturligtvis komplex, men de ekonomiska samarbetena och beroendet måste ges en betydande roll i detta. De ekonomiska samarbetena har således lett till bibehållen fred. Denna tanke finns också hos de klassiska liberalerna, som menar att vägen till harmoni och fred går via öppna gränser och samarbeten över desamma. Här betonar man också att grunden för dessa stater måste vara demokratisk, utan förtryck och med full respekt för de universella mänskliga fri- och rättigheterna. Kant menade att demokratiska stater kommer ha lättare att skapa framgångsrika samarbetsområden än
icke-demokratiska stater. Dessa kommer utgöra goda exempel, som leder till att fler stater vill ansluta sig. ”Den demokratiska freden” sprider sig på så vis över världen. Europa har också mycket riktigt genomgått stora förändringar sedan andra världskriget, och alla stater som är anslutna till EU håller fria val och har skrivit under Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Några krig mellan medlemsländerna pågår inte.
Vad vi ser är alltså ett Europa med ett ökat antal ekonomiska samarbeten. Enligt teorierna om liberal institutionalism tenderar sådana samarbeten om de är
välfungerande och starka att ”spilla över” och skapa fler överenskommelser inom närliggande områden, för att sedan spridas mer och längre. Dessa samarbeten sköts bäst av institutioner, snarare än av staterna själva. Steget är inte långt till att beskriva EU som en liberal institution, det fungerar snarare som ett
skolboksexempel. Institutionen har växt från att reglera en marknad för kol och stål till att nu reglera allt ifrån miljö, livsmedel och jordbruk till
informationsteknologi, valuta och – migrationspolitik.
Den gemensamma europeiska asylpolitiken kan alltså tydligast förklaras som resultatet av ett ekonomiskt liberalt projekt. Samarbete och överenskommelser har präglat framväxten av EU, underlättat av minimerandet av handelshinder.
Samarbetena regleras av en rad demokratiska institutioner, där EU är den övergripande. Asylpolitiken började som ett mellanstatligt samarbete vid undertecknandet av Maastrichtfördraget, d v s att de deltagande länderna hade vetorätt. År 1999 trädde istället Amsterdamfördraget i kraft, och asylpolitiken flyttades till första pelaren, med större inslag av överstatlighet. I och med Lissabonfördraget 2009 lämnar man helt över beslutsfattandet till unionens institutioner. Beslut fattas nu av ministerrådet i samråd med Europaparlamentet, och medlemsländerna är skyldiga att följa fattade beslut. Institutionen EU har alltså inom detta område tagit en nästan helt överstatlig form.
I början, efter mötet i Tammerfors 1999, beskrivs den gemensamma asylpolitikens mål utifrån termer av frihet. Den frihet och fred som råder i Europa, som skapats med hjälp av demokratiska institutioner och respekt för mänskliga rättigheter, lockar människor som inte har det så i sina hemländer. EU ska inte neka människor att ta del av denna frihet, men det kräver en viss gränskontroll. Man
