Miljödifferentiering av det svenska sjöfartsstödet

Miljödifferentiering av det

svenska sjöfartsstödet

RAPPORT 5706 • MAJ 2007

Författare:

Henrik Swahn, HSAB

Magnus Swahn, Conlogic.

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 91-620- 5706-5.pdf ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2007

Omslagsbild: Fredrik Broman - Megapix Digital publikation

Förord

Den internationella sjöfartens utsläpp av luftföroreningar uppmärksammas allt mer. Utsläppen påverkar stora delar av Europa och ger upphov till betydande hälso- och miljöeffekter. Sammantaget kommer det bli svårt att klara våra miljömål med avse-ende på försurning, övergödning och hälsopåverkan. Medan utsläppen på land har minskat har utsläppen från sjöfarten ökat.

I svenskt närområde har dock flera styrmedel införts för att begränsa utsläppen från sjöfarten. Ytterligare styrmedel eller skärpningar av de befintliga styrmedlen måste införas för att sjöfarten ska bli miljöanpassad.

Det finns en uppsjö av olika tänkbara nationella och internationella styrmedel som kan minska sjöfartens utsläpp. Ett styrmedel som Naturvårdsverket och Sjöfarts-verket velat studera närmare är en miljödifferentiering av det svenska sjöfartsstö-det. Syftet med utredningen har varit att få ett underlag om en miljödifferentiering av sjöfartsstödet kan vara en framkomlig väg för att miljöanpassa sjöfarten. Uppdragsgivare har från Naturvårdsverket varit Per Andersson och från Sjöfarts-verket Gunnar Eriksson. Utredningen har genomförts av Henrik Swahn, HSAB och Magnus Swahn, Conlogic. Rapporten med dess tolkningar och slutsatser ansvarar Henrik Swahn och Magnus Swahn för.

Stockholm i maj 2007 Naturvårdsverket

Innehåll

FÖRORD 3

SAMMANFATTNING 7

SUMMARY 11

1 BAKGRUND OCH SYFTE 15 2 VILKEN MILJÖSTYRANDE ROLL BÖR ETT MILJÖDIFFERENTIERAT SJÖFARTSSTÖD SPEL 18 3 SVENSKT SJÖFARTSSTÖD 21

3.1 Sjöfartsstödets bakgrund 21

3.2 Det svenska sjöfartsstödets utformning och omfattning 22 3.3 Skattelättnader för ombordanställda 24

3.4 Sjöfartsstödet i andra länder 24

4 PRINCIPIELLA ASPEKTER PÅ UTFORMNING AV ETT

MILJÖDIFFERENTIERAT SJÖFARTSST 26

4.1 Utgångspunkter 26

4.2 Vägledande principer för konstruktion av ett miljödifferentierat sjöfartsstöd 27 4.3 Diskussion av alternativa utformningar och avgränsningar av en

miljödifferentiering av sjöfartsstödet 29

4.4 Verifiering av miljökriterierna 33

5 TEKNIK OCH KOSTNADER FÖR ATT MINSKA UTSLÄPP AV NOX

OCH SO2 FRÅN FARTYG 37

5.1 Allmänt 37

5.2 Alternativ teknik för att minska sjöfartens utsläpp av kväveoxider samt

tillhörande kostnader 38

5.3 Tekniska alternativ för att minska sjöfartens utsläpp av svavel och därmed

sammanhängande åtgärdskostnader 45

5.4 Andra skattningar av åtgärdskostnader 52

6 NÅGRA REDERIERS SYN PÅ RENINGSTEKNIK FÖR NOX

OCH SOX SAMT PÅ EN EVENTUELL MILJÖDIFFERENTIERING 55

6.1 Allmänt om undersökningen 55

6.2 Sammanfattning av svaren på frågorna 55

7 UTSLÄPPEN AV NOX OCH SO2 FRÅN FARTYG MED SVENSKT

SJÖFARTSSTÖD 69

7.1 Nuvarande utsläpp indikerar potentialen att minska utsläppen 69

7.2 Metod för utsläppsberäkning 69

7.4 Slutsatser beträffande potentialen för minskade utsläpp från fartyg med

svenskt sjöfartsstöd 76

8 ALTERNATIVA UTFORMNINGAR OCH EFFEKTER AV ETT

MILJÖDIFFERENTIERAT SJÖFARTSSTÖD 77

8.1 Några principiella utgångspunkter 77

8.2 Modell för rederiernas respons på ekonomiska incitament och effekter

på stöd och utsläpp 78 8.3 Analys av den närmare utformningen av ett miljödifferentierat svenskt

sjöfartsstöd 82

8.4 Effekter på konkurrens och valet av flagg 91 8.5 Sammanfattande överväganden om utformningen av ett miljödifferentierat

svenskt sjöfartsstöd 92

9 KOSTNADSEFFEKTIVITET HOS ETT MILJÖDIFFERENTIERAT

SJÖFARTSSTÖD 96

10SLUTSATSER 100

REFERENSER 105

BILAGA 1 FÖRORDNINGEN OM SJÖFARTSSTÖD 106 BILAGA 2. INTERVJUFORMULÄR 109

Sammanfattning

Sjöfarten svarar för en allt större andel av utsläppen av svaveldioxid (SO2) och

kväveoxider (NOx) inom EU inklusive EU:s inre farvatten och kustfarvatten. Det är sedan länge känt, vilket också bekräftas i denna studie, att åtgärdskostnaderna totalt sett är relativt små jämfört med de beräknade skadekostnaderna på europeisk nivå av dessa utsläpp. Många oroas av att sjöfartens andel av utsläppen växer över tiden i takt med en ökad omfattning av sjöfarten och i takt med att långtgående reningsåtgärder vidtas när det gäller utsläpp från landbaserade källor.

På grund av relationen mellan skadekostnader och åtgärdskostnader, särskilt för NOx, finns en betydande potentiell välfärdsvinst att göra om lämpliga styrmedel kan tas i bruk för att minska utsläppen. Det finns därför en efterfrågan på styrmedel som helt eller delvis kan realisera den potentiella välfärdsvinst som ligger i att väsentligt minska utsläppen av SO2 och NOx.

Mot denna bakgrund har Naturvårdsverket och Sjöfartsverket formulerat huvudfrå-gan för denna studie nämligen om en miljödifferentiering av sjöfartsstödet kan vara ett möjligt och lämpligt styrmedel för att minska sjöfartens utsläpp av SO2 och

NOx. För att kunna besvara denna fråga behöver man överväga hur differentiering-en i så fall bör utformas och analysera kostnader, miljöeffekter, statsfinansiella effekter etc. vid alternativa utformningar. Analysen behöver även inkludera om-fattningen av negativa bieffekter i form av utflaggning.

En ytterligare frågeställning har varit vad det innebär om införandet sker ensidigt i Sverige respektive om det kan ske samordnat på EU-nivån.

För att skapa en grund för att belysa och analysera frågeställningarna har vi tagit fram uppgifter om det nuvarande stödets omfattning och om de fartyg som får svenskt stöd idag. Data har samlats in om stödbelopp, maskinstyrka, bruttodräktig-het (GT), typ av fartyg och trafik mm. Vidare har det varit nödvändigt att ta fram fakta och underlag om olika tekniska möjligheter att påverka fartygens utsläpp och om kostnaderna för sådana åtgärder. Tillsammans har dessa underlag använts för att bygga en databas som grund för beräkningar av effekter. En beräkningsmodell har konstruerats, som utnyttjar indata från databasen och som ger som resultat kvantifieringar av åtgärdskostnader, emissioner, omfattning av stödbetalningar mm. Dessutom har intervjuer genomförts med urval av redare som är inriktade på sådana typer av fartyg och trafik som dominerar bland de fartyg som får svenskt sjöfartsstöd.

Våra analyser indikerar att det finns starka skäl att koncentrera en eventuell miljö-differentiering av sjöfartsstödet till NOx och att utesluta svavel. Detta beror dels på att omfattande åtgärdsprogram inriktade på svavelproblemet i sjöfarten redan är långt framskridna, dels på att det inte är säkert att ytterligare åtgärder för att minska

utsläppen av SO2 från den nivå som gäller för de så kallade svavelkontrollområde-na (1,5 viktsprocent svavel) verkligen har en marginell åtgärdskostsvavelkontrollområde-nad som under-stiger den marginella skadekostnaden. När det gäller NOx är däremot åtgärdskost-naderna för många fartyg så låga att långtgående åtgärder för att minska NOx-utsläppen, t ex installation av SCR eller HAM, är klart motiverade i ett samhälls-ekonomiskt perspektiv. Detta gäller även om endast utsläpp av NOx inom svensk ekonomisk zon antas medföra skadekostnader som bör beaktas.

I den skiss till differentieringsmodell som tagits fram definieras en trappa, som anger vilken stödnivå i relation till dagens stöd, som ges vid olika nivåer på farty-gets utsläpp av NOx (räknat som gram NOx per kWh maskineffekt). Enligt skissen utnyttjas endast hälften av nuvarande stöd som bas för differentieringen. Det max-imala stödet vid lägsta emissionsnivå skulle enligt skissen bli mellan ca 105 – 120 procent av nuvarande stöd, medan stödet för fartyg som ligger över emissionsgrän-sen 10 g NOx per kWh enligt skisemissionsgrän-sen skulle få sitt stöd sänkt till 50 procent av nuvarande nivå. Vi har också funnit, att det sannolikt är möjligt att på ett rimligt säkert sätt verifiera att miljökraven uppfylls utan att införa några nya tekniska sy-stem.

Miljödifferentiering av sjöfartsstödet är ett kraftfullt styrmedel mot bakgrund av att stödet för de flesta fartyg är stort jämfört med kostnaderna för att minska NOx-utsläppen. I det avseendet skiljer sig detta styrmedel markant från de miljödifferen-tierade farledsavgifterna som när det gäller NOx endast får en mycket blygsam styrverkan. Genom miljödifferentieringen av sjöfartsstödet beräknas de årliga ut-släppen av NOx inom svensk ekonomisk zon kunna minska med 10-15 000 ton vilket motsvarar mellan 20 och 30 procent av de samlade utsläppen av NOx från all sjöfart på Sverige.

Miljödifferentieringen av sjöfartsstödet medför en företagsekonomisk försämring för de flesta fartyg som får stöd idag – alltså även för de fartyg som vidtar åtgärder. Risken för utflaggning är betydande men stor osäkerhet råder om riskens storlek. I ett räkneexempel grundat på den stödutformning som sammanfattas ovan och på antaganden om sannolikheten för utflaggning som funktion av storleken på den företagsekonomiska försämringen som uppstår för fartyget, uppskattas utflagg-ningen komma att uppgå till omkring 20 procent av de stödberättigade fartygen. Detta motsvarar ca 50 fartyg med ca 1 800 ombordanställda. Vi förväntar oss att denna utflaggningseffekt skulle bli väsentligt mycket mindre om ett liknande sy-stem infördes gemensamt inom EU.

En översiktlig nytto-kostnadskalkyl för miljödifferentieringen av sjöfartsstödet som styrmedel indikerar ett betydande positivt utfall om inget värde ges till förlusten av fartyg i svenska register genom utflaggning. Skillnaden mellan nytta och kostnad för det miljödifferentierade sjöfartsstödet räknat på detta sätt är av samma storleks-ordning som för några alternativa styrmedel, nämligen en direkt skatt på NOx-utsläpp från de aktuella fartygen respektive ett direkt statligt investerings- och

driftsstöd inriktat på åtgärder för att minska utsläppen av NOx. (Ingen värdering har gjorts av genomförbarheten av dessa alternativa styrmedel utan de utgör endast teoretiska måttstockar för en jämförelse).

Vår slutsats är att en miljödifferentiering av sjöfartsstödet gör det möjligt att hämta hem en del av den potentiella välfärdsvinst som ligger i att sjöfarten idag har alltför stora och inte optimalt avvägda utsläpp av NOx. Ett sådant system verkar också teoretiskt och praktiskt möjligt att realisera i olika avseenden. Systemets precision är långtifrån perfekt men vår analys visar att det går att konstruera rimligt väl av-vägda incitament.

Ett större problem är emellertid utflaggningen. Om man skulle överväga att genom-föra en partiell svensk miljödifferentiering av sjöfartsstödet, anser vi att det är nöd-vändigt att ta fram ett kompletterande beslutsunderlag omfattande en fördjupad analys av utflaggningsproblematiken. Man bör också, i linje med de generella ef-fektivitetskrav vi redovisat, rimligt väl säkerställa att det inte finns andra mera kostnadseffektiva styrmedel som löser problemet med sjöfartens utsläpp av NOx, som i så fall bör väljas i första hand, förutsatt att de är praktiskt genomförbara. Ett exempel på ett sådant styrmedel som studeras för närvarande är handel med ut-släppsrätter/utsläppsreduktioner avseende NOx från sjöfarten. Ett annat exempel är ett mera renodlat system med direkta subventioner som berörs i rapporten.

Summary

Maritime transport is responsible for an increasing share of emissions of sulphur dioxide (SO2) and nitrogen oxides (NOx) within EU, coastal waters and inland waterways inclusive. Since long it is well known that for maritime transport emis-sions, the expected total abatement cost are relatively small compared to total dam-age cost at a European level, which is also confirmed by this study.

Due to the relative magnitudes of abatement and damage cost there is a consider-able potential welfare gain, particularly referring to NOx emissions, if feasible and reasonably good economic control instruments could be implemented. Thus there is great demand for economic control instruments that would allow the potential welfare gain of reducing SO2 and NOx emissions to be realised, wholly or par-tially.

In the light of these facts the Swedish Environmental Agency and the Swedish Maritime Administration formulated the main question to be addressed by this study: Would an environmental differentiation of the Swedish state support for the maritime sector be realistic and feasible as an economic control instrument to re-duce emissions of SO2 and NOx from the maritime sector? In order to answer this question it is necessary to consider alternative designs of such an instrument in the light of cost, emissions, and financial aspects for ship owners as well as for the public sector. Negative side effects such as the out-flagging of ships currently in the Swedish ship register would also have to be considered.

An additional question to address in this study has been to shed some light on the differences between a one sided Swedish implementation or a co-ordinated imple-mentation at the EU-level.

As a basis for our analyses we have collected data about the total magnitude and the distribution over individual ships of the present Swedish state maritime support scheme. Further, we have collected technical data about these ships e.g. engine effect, gross tonnage, type of trade, and geographical area of operation from vari-ous sources. Data on alternative technical abatement measures as well as data on the performance and cost of such measures have also been collected. These data have been used to build a data base as a basis for calculations and analysis. A sim-ple analytical model has been devised that makes use of data from this data base to calculate estimates of aggregate abatement cost, emissions, payments of state eco-nomic support etc. Interviews with a small sample of ship owners representative of the types of ships and trades that receive financial support have provided supple-mentary information as well as verification of data from other sources.

Our analyses indicate that there are strong reasons to concentrate a possible differ-entiation scheme of the Swedish state support for the maritime sector to NOx, thus

excluding sulphur. One reason for this is the existence of a rather comprehensive regulatory programme for maritime SO2 emissions within the EU. Another reason is that it is far from clear that marginal abatement cost would be lower than mar-ginal damage cost for a reduction of maritime emissions of SO2 below the 1,5 per cent level of the SECA (Sulphur oxide Emission Control Areas). As for NOx, however, the abatement costs for many ships are low enough to motivate far reach-ing abatement measures such as SCR or HAM, given the damage cost of NOx emissions. For NOx this conclusion will hold for a majority of the ships receiving support, even if only emissions within the Swedish Economic Zone were associ-ated with a damage cost.

The differentiation scheme that is outlined in the report is given in the form of a step function which defines the specific NOx emission level that is required for each level of state financial support. The latter is defined as a percentage of the present support level. To avoid excessive out-flagging, only half of the present financial support is made conditional on the emission level. The scheme implies that the lowest specific emission level would entitle to an increased support some-where in the range 105-120 per cent of the present level, while ships having an emission level exceeding 10 g NOx per kWh would only get 50 percent of their present financial support level. This provides a very strong incentive for imple-menting abatement measures. We have also concluded that it is most likely that it will be possible to verify compliance with stated emission levels without introduc-ing new technical equipment on board the ships.

The environmental differentiation of the Swedish state support for the maritime sector is a powerful economic control measure due to the fact that the amount of financial support for most ships is large compared to the cost of reducing NOx emissions. In this respect this control instrument differs markedly from the envi-ronmentally differentiated Swedish fairway dues, which provide only minor incen-tives for NOx reductions. An environmental differentiation of the Swedish state support for the maritime sector is estimated to reduce yearly emissions of NOx in the Swedish economic zone by 10 to 15 thousand tonnes per year corresponding to 20 -30 per cent of the total yearly emissions of NOx by all ships calling Swedish ports.

The differentiation scheme will incur additional cost for most ship owners, which will have a negative impact on profitability for most ships receiving financial sup-port today. This impact will also hit the vast majority of the ships that implement abatement measures based on the incentives given. There is a considerable risk of out flagging but genuine uncertainty about the magnitude of this risk. Based on the differentiation scheme outlined above supplemented by tentative assumptions on the probability of out flagging as a function of the magnitude of the profitability decrease for a ship, out-flagging is estimated to amount to about 20 per cent of the ship fleet receiving financial support today. This implies that about 50 ships with a number of crew of about 1 800 would be expected to flag out. We expect that this

out-flagging effect would be much smaller and the NOx-emissions reductions lar-ger if similar differentiation schemes would be implemented throughout the EU. Of course the overall reduction of NOx-emissions would also be significantly larger if there would be a joint implementation for the EU.

A rough cost benefit calculation for the environmental differentiation of the Swed-ish state maritime support system indicates an overall outcome that is significantly positive under the assumption that no negative economic value is associated with the out-flagging effect. However, the difference between societal cost and benefit is of a similar magnitude for a couple of alternative economic control measures namely a tax on NOx-emissions from the ships as well as for direct state aid for investment and operating cost relating to NOx emission reductions from ships. (No assessment has been made as to the feasibility of such alternative measures; they appear only as theoretical reference cases).

Our conclusion is that an environmental differentiation of the Swedish state mari-time support system would make it possible to realise a substantial part of the po-tential welfare gain inherent in the fact that NOx emissions from most ships are too large compared to the economically optimal emission level. Such a differentiation scheme appears to be feasible to implement both theoretically and practically. Though the precision of the system is far from perfect our analysis shows that rea-sonably well balanced incentives could be defined.

Out-flagging, however, is a greater problem. If the differentiation scheme would be considered for implementation for Sweden in isolation, we consider it absolutely necessary to produce supplementary material and analyses on the out-flagging issue prior to such a political decision. In line with the general efficiency criteria we refer to in the report one should also ensure that there are no feasible alternative economic or other control strategies that could address the problem more cost-effectively. In case there are, such strategies should of course be preferred. One example of such alternatives is the NOx emission trading scheme that is presently being analysed and discussed. Another example might be a system with direct subsidies for ships’ NOx abatement measures, which is also briefly referred to in the report.

1 Bakgrund och syfte

Sverige har sedan ett antal år tillbaka ett sjöfartsstöd inom ramen för EU:s riktlin-jer. Detta stöd är idag inte miljödifferentierat. Sannolikt har inte heller några andra EU-länder miljödifferentierat sitt sjöfartsstöd. Denna studie av en eventuell miljö-differentiering av sjöfartsstödet har utformats och genomförts mot bakgrund av förutsättningar som givits av Naturvårdsverket och Sjöfartsverket.

Mål och syfte

Syftet med projektet är att utreda förutsättningarna för och effekter av att miljödif-ferentiera det svenska sjöfartsstödet. Studien syftar också till att belysa den miljö-mässiga potentialen med en sådan differentiering, dels om detta bara görs i Sverige, dels om internationell samverkan kan nås i vårt närområde eller eventuellt inom EU. I utredningen analyseras miljödifferentiering av sjöfartsstödet grundat på far-tygens emissionsprestanda i form av utsläpp av kväveoxider och svaveldioxid. Analysen skall belysa kostnadseffektivitet i ett samhällsekonomiskt perspektiv av ett eventuellt miljödifferentierat stöd samt belysa konsekvenser för:

• miljön

• den svenska sjöfartsnäringen • andra samhälleliga aspekter

Regleringen av NOx-utsläppen via IMO ger synbarligen resultat först på mycket lång sikt. Samtidigt har flera studier visat att åtgärder att begränsa sjöfartens ut-släpp av NOx förefaller vara uppenbart motiverade ur ett samhällsekonomiskt ef-fektivitetsperspektiv.

Frågan är om redarna, i avsaknad av tillräckliga andra incitament i form av t ex reglering och skatter/avgifter, genom differentiering av sjöfartsstödet kan ges inci-tament att vidta åtgärder mot utsläpp av NOx och svaveldioxid (SO2) som är

till-räckliga ur ett företagsekonomiskt perspektiv och som även är kostnadseffektiva i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Från företagsekonomiska utgångspunkter finns skäl att förvänta sig att åtgärder vidtas om redarnas ekonomiska incitament är stör-re än åtgärdskostnaden, men det finns flera komplikationer i en sådan föstör-retagseko- företagseko-nomisk bedömning som medför en osäkerhet om i vilken omfattning åtgärder kan förväntas i praktiken.

Arbetets uppläggning och genomförande

För att säkerställa att arbetet så väl som möjligt anpassas till beställarnas önskemål har två avstämningsmöten ägt rum mellan arbetsgruppen och representanter för beställarna. Vid ett första avstämningsmöte ca tre veckor från projektstart diskute-rades utkast till utformning av ett miljödifferentierat sjöfartsstöd och de förutsätt-ningar som är centrala för att belysa förslagets konsekvenser. Vid ett andra möte i december redovisades och diskuterades en preliminär rapport.

Rapportens disposition

Trots att studien enligt uppdraget har avgränsats till att analysera en miljödifferen-tiering av sjöfartsstödet som i första hand inriktas på minskning av utsläppen av NOx och SO2, har vi funnit att det kan vara av intresse att något utveckla motiven

för att välja denna avgränsning och därmed utesluta t ex utsläpp av CO2 som en

tänkbar grund för en eventuell miljödifferentiering. Detta görs i följande kapitel 2. I kapitel 3 beskrivs det svenska sjöfartsstödets tekniska utformning och de ramar som gäller inom EU för utformning och omfattning av denna typ av stöd, som betraktas som en typ av statsstöd enligt EU-reglerna. Vidare redovisar vi det svenska stödets nuvarande omfattning och fördelning på olika typer av fartyg, rede-rier och typer av verksamheter. Denna genomgång av vilka fartyg som faktiskt får svenskt sjöfartstöd och för vilken verksamhet dessa fartyg används spelar en stor roll för analysen av bland annat åtgärdskostnader och effekter i senare kapitel. Kapitel 3 avslutas med en kort sammanfattning av utformning och omfattning av sjöfartsstödet i andra EU-länder.

De principiella utgångspunkterna för en eventuell miljödifferentiering av sjöfarts-stödet tas upp i kapitel 4. Där behandlas på ett principiellt plan bland annat miljö-differentieringens kostnadseffektivitet samt de målkonflikter som finns när det gäller att använda ett medel, miljödifferentieringen, för att uppnå två eller flera mål. I detta fall står målet att skapa attraktivitet för fartyg att föra svensk flagg mot målet att reducera utsläppen av NOx och SO2. Olika alternativ för utformningen av

miljödifferentieringen diskuteras liksom flera utformningstekniska frågor, bland annat frågan om hur verifiering kan ske av att de fartyg som av redaren uppges uppfylla kraven för en viss stödnivå också gör det i verkligheten.

I kapitel 5 försöker vi ge en bild av vilka olika tekniker som idag är tillgängliga för att minska ett fartygs utsläpp till luft av NOx och SO2. Vi redogör också för de

fakta vi kunnat finna om kostnaderna för dessa olika tekniker när det gäller såväl investering som drift. Skattningar från litteratur och andra skriftliga och muntliga källor stäms även av i den rederienkät som genomförs som en del av utredningen (se bilaga 2). Detta datamaterial ger sammantaget underlag för skattning av de åtgärdskostnader som används i den följande analysen av rederiernas tänkbara anpassningsbeteenden.

En central fråga i studien är att bedöma vilka anpassningar redarna kan förväntas göra om ett miljödifferentierat sjöfartsstöd med olika utformning och på olika ni-våer skulle förverkligas. Denna frågeställning belyses i kapitlen 6 där resultaten av den genomförda rederienkäten redovisas i sammanfattande form. Resultaten från enkäten till ett antal rederier (bilaga 2), ger en kvalitativ bild av vilka anpassningar dessa rederier bedömer som rimliga givet en eller flera alternativa utformningar av ett miljödifferentierat sjöfartsstöd.

I kapitel 7 redovisas beräkningar av fördelningen på olika geografiska områden och typ av trafik av utsläppen av SO2 och NOx från de fartyg som får svenskt

sjöfarts-stöd. Detta ger ett visst mått på vilken potential som finns när det gäller att minska dessa utsläpp.

I kapitel 8 analyseras olika omfattningar och utformningar av ett miljödifferentierat sjöfartsstöd och effekter av olika slag, t ex åtgärdskostnader, utflaggning, stödets omfattning mm som uppkommer vid alternativa utformningar av miljödifferentie-ringen belyses. I analysarbetet utnyttjas dels den databas över fartyg som får svenskt sjöfartsstöd som tagits fram i projektet, dels en teoretisk analysmodell, som presenteras i kapitlets inledning. Kapitel 8 avslutas med ett tentativt förslag till hur ett miljödifferentierat sjöfartsstöd skulle kunna utformas.

Kapitel 9 diskuterar mycket översiktligt och skissartat övergripande samhällseko-nomiska aspekter av ett miljödifferentierat svenskt sjöfartsstöd i jämförelse med några alternativa ekonomiska styrmedel

De slutsatser vi dragit på basen av de resultat som framkommit i studien redovisas slutligen i kapitel 10.

2 Vilken miljöstyrande roll bör ett

miljödifferentierat sjöfartsstöd

spela?

I korthet kan sjöfartens primära negativa miljöeffekter avseende utsläpp till luft beskrivas enligt matrisen nedan. En viktig skillnad mellan de olika trafikslagens utsläpp till luft är var och när dessa sker. En stor andel av den internationella sjö-farten bedrivs långt ifrån land vilket innebär att negativ påverkan på natur och hälsa är mindre än för andra trafikslag. Vidare kan recipientens känslighet variera. Utsläpp av försurande ämnen utanför svensk kust har stor miljöpåverkan medan liknande utsläpp utanför det mer kalkrika England har mindre miljöskadlig påver-kan.

Miljöeffekt Påverkan Miljöaspekt (enligt ISO 14001) Växthuseffekten Koldioxid Bränsleförbränning

- Residual Oil = 3179 kg CO2/ton bränsle

- Marine Fuel Oil = 3179 kg CO2/ton bränsle

- Marine Gas oil = 3177 kg CO2/ton bränsle

- Miljöklass 1 diesel1 = 3150 kg CO2/ton bränsle

Försurning Ohälsa

Svaveldioxid Bränsleförbränning Svavelinnehåll och partiklar Försurning

Ohälsa

Kväveoxider Marknära ozon

Bränsleförbränning

Sjöfartens påverkan på försurning, övergödning och ohälsa är regionala och lokala miljöfrågor som, åtminstone delvis kan och bör hanteras i nationella eller regionala (EU) regelverk. Detsamma gäller utsläpp av partiklar från förbränning samt utsläpp av kväveoxider och kolväten som genom kemiska reaktioner i atmosfären kan leda till bildandet av marknära ozon med negativa hälsoeffekter. Det finns tekniska lösningar för att hantera dessa miljöaspekter. Införandetakten av dessa tekniska åtgärder är i första hand en kostnadsfråga.

Klimatförändringar till följd av utsläpp av koldioxid från bland annat sjöfarten är en global fråga vars lösning fordrar en mix av globala åtgärder som endast delvis

1

Mk 1 diesel innehåller < 10 ppm svavel, men i praktiken är det 3 ppm i Sverige. . Mk 3, vilket är det-samma som Europastandard för diesel innehåller < 50 ppm svavel t.o.m. 31/12 2008, därefter 10 ppm även inom EU. I Europa förekommer dock redan 35 % - 40 % svavelfri (<10 ppm)

kan utgöras av teknikförändringar. Åtgärder inom transportsektorn handlar dessut-om dessut-om att:

- styra efterfrågan av transporter - effektivisera transporter

- introducera alternativa drivmedel eller drivmedel utan nettotillskott av kol-dioxid

Ur effektivitetssynpunkt bör sannolikt mixen av olika åtgärder se olika ut på olika sikt. Sammantaget innebär det att klimatfrågan måste lösas på ett avsevärt mycket mer komplext sätt än genom införande av ny teknik.

Den indirekta effekten på fartygets bränsleförbrukning vid rening av NOx och SO2

bör i princip beaktas vid en totalekonomisk bedömning av olika reningsåtgärder Reningsutrustning i fartyg för NOx samt SO2 har emellertid en påverkan på

bräns-leförbrukningen som är begränsad –högst 3 % i några identifierade fall. Detta kan jämföras med den potential som ligger i ett mera bränsleekonomiskt framförande av fartygen. Besparingar på upp till 20 % har kunnat påvisas i flera studier. Ett realistiskt generellt antagande är att man från dagens nivå kan uppnå en bränslebe-sparing på 5 – 10 %, där den högre siffran gäller kortväga transporter medan den lägre avser långväga transporter.

Reningsutrustning verkar således inte ha några stora negativa ”reboundeffekter” i form av exempelvis ökad bränsleåtgång och därmed ökade utsläpp av koldioxid eller utsläpp av NOx och SO2 som genereras sekundärt av en ökad

bränsleförbruk-ning. Tvärtom kan man säga att de flesta reningsutrustningar för NOx fungerar bäst vid användning av bränslen som har lägre svavelhalt, vilket ibland leder till att man väljer att använda lättare oljor som ger lägre utsläpp av koldioxid och SO2

tillsam-mans med NOx-rening. Samma förhållande gäller för reduktion av SO2-utsläppen

om detta sker genom användning av bränsle med lägre svavelhalt. Däremot är det oklart vilka effekter användning av skrubber för att minska svavelhalten i avgaser-na får för bränsleåtgång och därmed för koldioxidutsläppen.

Det ovan sagda gäller ”normala” fartygsmaskiner. Inkluderas däremot gasturbiner blir resonemanget lite annorlunda då dessa har låga specifika utsläpp av NOx men hög bränsleförbrukning. Den höga förbrukningen gör att de totala utsläppen av NOx blir höga trots de låga specifika utsläppen.

Slutsatsen blir att effekter på bränsleförbrukning och utsläpp av koldioxid inte behöver beaktas vare sig i en företagsekonomisk eller i en samhällsekonomisk bedömning av ett miljödifferentierat svenskt sjöfartsstöd som syftar till att minska sjöfartens utsläpp av svavel och kväveoxider.

EU-kommissionen överväger om unionens handel med utsläppsrätter ska utökas till att omfatta fler branscher exempelvis transportbranschen och fler typer av miljöpå-verkande gaser, bland annat kvävedioxid, svaveldioxid och metangas. Miljökom-missionären Stavros Dimas har uttalat en vilja att se över systemet och hur det kan

förbättras. Kommissionen ska nu hämta in synpunkter från medlemsländerna, branschföreträdare, organisationer och experter. Under andra halvan av 2007 ska konkreta lagförslag läggas fram – förslag till förändringar som gäller för handels-perioden efter 2013. Det är i detta sammanhang viktigt att hålla en sammanvägd bild vid införande av olika parallella ekonomiska instrument. Skatter, avgifter, subventioner, handelssystem får inte motverka varandra med suboptimerande kon-sekvenser. Dessutom ska dessa ekonomiska instrument samverka med legala regel-verk och standarder för motorer, bränslen och annan teknik. Balansen mellan olika åtgärder är särskilt viktigt att beakta om ett land som exempelvis Sverige vill gå före med egna nationella åtgärdsinstrument.

Flera studier har pekat på sjöfartens växande andel av utsläpp av kväveoxider och svaveloxider inom EU25. Fram till 2020 förväntas de landbaserade utsläppskällor-na tack vare legala krav minska utsläppen av SO2 med 56 – 67 % och av NOx med

45 – 50 %. Under samma period kommer sjöfarten att öka sina utsläpp, trots att vissa reningsåtgärder vidtas på enskilda fartyg och med beaktande av de skärp-ningar som införts genom Marpol annex VI. Enligt IIASA Interim report 2006 beräknas i ett ”business-as-ususal” scenario att sjöfartens utsläpp av SO2 ökar med

mer än 40 % och NOx med mer än 45 % samt partiklar (PM 2,5) med 55 % fram till 2020. Med denna utveckling kommer sjöfartens utsläpp 2020 inom EU:s kust- och inlandsfarvatten att vara ungefär lika stora som samtliga landbaserade ut-släppskällor inom EU25.

Våra slutsatser mot bakgrund av diskussionen ovan är att:

- Om sjöfarten skall undvika att mycket snart få en dominerande roll när det

gäller utsläpp av NOx och SO2 måste dess utsläpp minska i en avsevärt

högre takt än dagens.

- Incitament för rening av NOx samt SO2 måste för sjöfartens del

harmonie-ra med andharmonie-ra regelverk och åtgärdsinstrument inom EU och Sverige. Vår uppfattning är att nationella och EU-gemensamma åtgärder bör utnyttjas för att stimulera fram en sjöfartsnäring som sänker sina utsläpp av SO2, NOx samt PM

2,5. En miljödifferentiering av det svenska sjöfartsstödet kan således i princip vara en tänkbar åtgärd för att påverka dessa utsläpp. För att reducera sjöfartens utsläpp av koldioxid utan att konkurrensen snedvrids på de globala sjöfartsmarknaderna krävs däremot att globala överenskommelser nås. Miljödifferentiering av sjöfarts-stödet på svensk nationell nivå eller på EU-nivån är knappast relevanta i det sam-manhanget.

Fortsättningsvis behandlas därmed endast SO2, NOx samt indirekt PM 2,5 som

tänkbara grunder för en eventuell miljödifferentiering av sjöfartsstödet. Ökad eller minskad bränsleförbrukning beaktas enbart som en kostnadskomponent bland andra.

3 Svenskt sjöfartsstöd

3.1 Sjöfartsstödets bakgrund

Sjöfartsstödet syfte är att förbättra konkurrensförmågan för svenskflaggat tonnage i förhållande till fartyg som är flaggade i andra länder inom EU eller i världen i öv-rigt. Detta åstadkoms genom att redarnas kostnader för ombordpersonal i svensk-flaggade fartyg reduceras med de arbetsgivaravgifter och inkomstskatter som nor-malt skulle belasta ombordpersonalens arbetsinkomster. Redarens kostnad för om-bordpersonal reduceras genom denna mekanism till endast drygt hälften av vad den annars skulle vara.

En viktig faktor bakom förändringen av det tidigare svenska rederistödet till det nu gällande sjöfartstödet var att Danmark år 2000 utvidgade sitt internationella regis-ter till att även omfatta passagerartrafik. Detta ledde till att den svenska färjenär-ingen hamnade i en svår konkurrenssituation och så småningom till att stödet till den svenska sjöfarten utvidgades.

Det nuvarande svenska sjöfartstödet trädde i kraft den 1 december 2001 (sedan EU-kommissionen notifierats) men gällde redan från den 1 oktober 2001. Stödet omfat-tar både lastfartyg och passagerarfartyg. Stödet motsvarar summan av skatt och sociala avgifter inklusive pensionsavgift på sjöinkomst för samtliga ombordanställ-da på svenskregistrerade fartyg. Stödet kommer rederiet/arbetsgivaren till del ge-nom att stödbeloppet krediteras arbetsgivarens skattekonto. Man brukar säga att stödet är utformat enligt ”nettomodellen”.

Utrymmet för stöd enligt EU:s regelverk

Sjöfartstödet är en så kallad stödordning. En sådan måste notifieras och godkännas av EU-kommissionen innan den träder i kraft.

Stödutrymmet totalt för stöd till sjöfart kan enligt EU:s riktlinjer högst uppgå till summan av skatt och sociala avgifter för besättningen plus företagsskatten. En acceptabel lägsta nivå för företagsskatten anses vara nivån för en tonnageskatt. Om Sverige inför tonnageskatt kommer alltså det maximala stödutrymmet att vara ut-nyttjat. Inom ramen för det maximala stödutrymmet enligt kommissionens riktlin-jer är det dock möjligt för enskilda medlemsstater att relativt fritt utforma olika stödordningar.

När det gäller t ex statligt stöd för miljöåtgärder inom sjöfarten bör man t ex kunna be kommissionen pröva konstruktioner som ligger i linje med syftet ”promoting the use of reliable, non-polluting ships” vilket kan vare en grund för statligt inve-steringsstöd enligt EU:s riktlinjer.

3.2 Det svenska sjöfartsstödets utformning

och omfattning

Sjöfartsstödet i sin nuvarande form infördes år 2001 i enlighet med förslag i Prop. 2000/01:127. Stödet regleras i Förordning (2001:770) om sjöfartsstöd. Villkoren för att få stöd anges i förordningens 2§:

” Sjöfartsstöd lämnas till fysiska och juridiska personer samt till partrederier som har eller har haft sjömän anställda för arbete ombord på svenskregistrerade fartyg som huvudsakligen används i utrikestrafik av betydelse för den svenska utrikeshan-deln eller den svenska tjänsteexporten”.

Dessutom finns vissa ytterligare villkor, bland annat att utbildningsplatser måste tillhandahållas enligt Sjöfartsverkets anvisningar och att tillräckliga försäkringar måste finnas.

Stödet storlek anges i 5 §:

” Sjöfartsstöd lämnas för sjömän med ett belopp som motsvarar det skatteavdrag enligt skattebetalningslagen (1997:483) som arbetsgivaren gjort på sjöinkomster samt kostnader för arbetsgivaravgifter enligt 2 kap. socialavgiftslagen (2000:980) och allmän löneavgift enligt 1 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift på dessa inkomster”

För att få sjöfartsstöd under ett visst år skall ansökan om att förklaras berättigad till stödet lämnas till Rederinämnden senast den 1 november året innan. I ansökan skall det anges vilka fartyg ansökan omfattar samt hur många utbildningsplatser som sökanden kan erbjuda och vilka försäkringar som finns. Sedan sökanden för-klarats berättigad skall en särskild ansökan om sjöfartsstöd sändas in till Rederi-nämnden månadsvis. Av den senare ansökan skall framgå:

• den tid som arbetsgivaren bemannat fartyget • kontant bruttolön inklusive skattepliktiga förmåner • skatteavdrag som arbetsgivaren gjort

• avgifter som arbetsgivaren är skyldig att betala • antal avlönade dagar

Mottagare av sjöfartsstöd är både passagerarfartyg och lastfartyg. All ombordper-sonal inkluderas i stödet. Undantaget är perombordper-sonal i ”outsourcad” verksamhet som exempelvis artister, kasino etc. Stödet ligger inom ramen för EU:s riktlinjer för stöd till sjötransport.

Det svenska sjöfartsstödets omfattning

I propositionen om sjöfartstöd (prop 2000/01:127) beräknades de statsfinansiella konsekvenserna av stödet. Nedsättningen av personalens källskatter och sociala avgifter beräknades uppgå till totalt ca 1,3 miljarder kronor utifrån antagandet att

antalet stödberättigade ombordanställda uppgår till ca 7100. Enligt propositionen fördelades nedsättningen på följande sätt mellan olika typer av skatter/avgifter och fartygstyper

Tabell 1 Beräknade totala nedsättningar av skatter och sociala avgifter till följd av sjö-fartsstödet. Beräkningen baseras på den svenskflaggade handelsflottan år 2000 med ca 7100 ombordanställda. Mkr per år. Källa: Proposition 2000/01:127

Slag av fartyg Skatt Sociala avgifter Totalt

Lastfartyg 345 410 755

Passagerarfartyg 230 290 520

1275

Sjöfartsstödet per anställd i form av nedsättning av skatter och avgifter kan med ledning av uppgifterna ovan beräknas uppgå till ca 180 000 kronor per anställd och år. Enligt uppgifter från Rederinämnden utgick stöd för 226 fartyg under oktober 2006, vilket innebär att i stort sett hela den svenskflaggade fartygsflottan också får stödet. Grundat på uppgifter från oktober 2006 om genomsnittligt stödbelopp och antalet stödberättigade sjömän kan det totala årliga stödbeloppet grovt uppskattas till 1,74 miljarder kronor.

I tabellen nedan redovisas vilka rederier som fick stöd för ett större antal fartyg under denna månad.

Tabell 2 Rederier med ett större antal stödberättigade fartyg under oktober 2006. Käl-la:Rederinämnden

Rederi Antal fartyg

1 Transatlantic 25

2 Wallenius 20

3 Broström Ship Management 17 4 Stena Line Scandinavia AB 11 5 ACL Ship Management AB 8 6 Finnlines Ship Management AB 8

7 Tarbit Shipping AB 8

8 Rederi AB Donsötank 7

9 DFDS Tor Line AB 6

10 OSM Crew Management Cargo AB 6 11 Rederi AB Nordship 6 12 Sirius Shipping AB 6 13 Thun Ship Management AB 6 14 Tärntank Rederi AB 6 Summa 1-14 140 Övriga 86 Summa 226

Enligt underlag från Sjöfartsverket var 236 fartyg berättigade till rederistöd år 2005. Sjöfartsverket uppger att dessa 236 fartyg gjorde 22 864 av totalt 59 588 anlöp år 2005 (38 %)2_.

3.3 Skattelättnader för ombordanställda

Skattereduktion medges för sjöinkomst på svenskt handelsfartyg som av Skattever-ket klassificeras till närfart (inklusive inre fart) eller fjärrfart. En skattereduktion för den anställde medges med 14000 kr/år vid anställning på svenskt fartyg som går i fjärrfart och med 9000 kr/år vid anställning på svenskt fartyg som går i inre fart och närfart.(Inkomstskattelag (1999:1229, ändrad 2005:1171).

3.4 Sjöfartsstödet i andra länder

De flesta av EU:s medlemsländer tillämpar olika former av sjöfartsstöd enligt vad som framgår av nedanstående ruta (utdrag ur SOU 2006:20, Tonnageskatt)

2

Denna uppgift är svårtolkad. Enligt Sjöfartsverkets sektorrapport 2005 (”Sjöfartens utveckling 2005”) var det totala antalet anlöp 2005 122 525 fördelat med ca 30 000 på lastfartyg och knappt 93 000 på passagerarfartyg och järnvägsfärjor.

Enligt en sammanställning gjord 1997 av EU-kommissionenförekom då följande stödformer till sjöfarten. Om man bortser frånÖsterrike men räknar med Norge, som medlem i Europeiskaekonomiska samarbetsområdet, vidtog samtliga länder (Belgien,Tyskland, Luxemburg, Frankrike, Italien, Nederländerna,

Danmark, Irland, Storbritannien, Grekland, Spanien, Portugal, Finland och Sverige) åtgärder för att reducera bemanningskostnaderna till sjöss. Tio länder medgav olika fonderingsmöjligheter för rederierna. Reducerad bolagsskatt eller ett system med tonnageskatt tillämpades i elva länder. Investeringsstöd lämnades i sju länder och särskilda avskrivningsregler fanns i sex länder. Någon form av and-raregister eller internationellt register fanns i tolv länder.

Den 1 maj 2004 utvidgades EU med tio nya medlemsländer. I samband härmed växte EU:s flotta med 75 procent räknat i dödviktston (dwt) och med omkring 45 procent i antal fartyg. EU:s flotta består numera av drygt 9 400 fartyg på samman-lagt drygt 192 miljoner dwt. Två av de nya medlemsstaterna, Cypern och Malta, har några av världens största fartygsregister. Cyperns och Maltas flottor uppgår till 36,6 miljoner respektive 44,2 miljoner dwt. Återstoden av de nya medlemsstaterna har tillsammans fartyg på sammanlagt 1,5 miljoner dwt.

4 Principiella aspekter på

utform-ning av ett miljödifferentierat

sjöfartsstöd

4.1 Utgångspunkter

Sjöfartsstödets syfte är att förbättra konkurrenskraften för svenskflaggat tonnage med svensk personal i förhållande till tonnage flaggat i andra länder. En miljödiffe-rentiering av stödet innebär således att det får två syften eller mål och att därmed en avvägning kommer att behöva göras när det gäller stödets förmåga att främja de två målen.

Miljödifferentiering av sjöfartsstödet definieras i detta sammanhang som att sär-skilda miljökrav ställs som villkor för att sjöfartsstöd skall beviljas. Dessa miljö-krav kan antingen relateras till hela stödet eller till viss del av nuvarande stöd. Re-darna kommer att åsamkas tillkommande kostnader om de vill möta de miljökrav som ställs upp i samband med miljödifferentieringen, eftersom man i princip bör kunna förutsätta att alla miljöåtgärder på fartygen som är företagsekonomiskt lön-samma redan i utgångsläget också bör ha genomförts.

Den avvägning som måste ske innebär att ett miljödifferentierat sjöfartsstöd bör utformas så att en så kraftfullt styrande effekt på emissionerna som möjligt uppnås samtidigt som den svenskflaggade fartygsflottans storlek minskar så litet som möj-ligt – helst inte alls –till följd av en utflaggning på grund av förändringen av sjö-fartsstödet. Utflaggningseffekten av en given nivå på miljödifferentieringen be-stäms dels av hur väl sjöfartsstödet idag är optimerat för sitt syfte, dels av de ”transaktionskostnader” av materiellt och immateriellt slag, som kan vara förknip-pade med en utflaggning. Transaktionskostnaderna kan givetvis skilja sig mellan olika redare. Om det nuvarande svenska sjöfartsstödets nivå ger en viss positiv marginal när det gäller de svenska redarnas lönekostnader i förhållande till motsva-rande kostnader (i förekommande fall inklusive respektive lands eget sjöfartsstöd) i länder som kan vara alternativ flaggstat för fartyget, bör också ett visst utrymme finnas för miljödifferentiering av sjöfartsstödet innan utflaggning sker. Om där-emot denna marginal idag är noll eller till och med negativ kan man förvänta sig att utrymmet för miljödifferentiering utan utflaggningseffekt blir mindre.

En positiv kostnadsmarginal till svenska redares fördel kan innebära att det svenska sjöfartsstödet idag är onödigt stort för att åstadkomma konkurrensneutralitet när det gäller lönekostnaderna. Det är då inte självklart att det ur statens synpunkt är ratio-nellt att utnyttja denna marginal till en mera omfattande miljödifferentiering av sjöfartsstödet. Ett alternativ är att stödet dras ned till den nivå där kostnadsmargina-len för redarna blir noll, varigenom en positiv finansiell effekt på statsbudgeten uppkommer utan negativa effekter på den svenska handelsflottans storlek.

Den positiva effekten på statsbudgeten har ett positivt samhällsekonomiskt värde (storleken på detta värde kan uppskattas med den så kallade skattefaktor 2). I ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv måste därför användning av det statsfi-nansiella utrymme som ges av en positiv marginal för sjöfartstödet vägas mot alla alternativa användningar av statliga budgetmedel. Det är inte självklart att man vid en sådan avvägning skulle komma fram till att den bästa användningen av dessa medel är att ge ekonomiska incitament till svenska redare för att dessa skall vidta åtgärder för att reducera fartygens utsläpp av SO2 och NOx.

Analysen i följande kapitel bygger på det förenklande antagandet att rederiföreta-gen är vinstmaximerande och att de agerar rationellt på ekonomiska incitament. Utifrån detta antagande och med ledning av relevant information om kostnader för olika miljöförbättrande åtgärder, är det i princip möjligt att beräkna den sannolika omfattningen av miljöåtgärder till följd av de ekonomiska incitament som ges vid alternativa utformningar av ett miljödifferentierat sjöfartsstöd. Ett problem är dock att utflaggning kan vara ett rationellt alternativ till att vidta de miljöåtgärder, som ur företagsekonomisk synpunkt i och för sig motiveras av sjöfartsstödets miljödif-ferentiering. Analytiskt behandlar vi problemet att bestämma rederiernas anpass-ning i två steg. I ett första steg försöker vi beräkna omfattanpass-ningen av miljöåtgärder som i sig vore företagsekonomiskt motiverade utifrån alternativa utformningar av miljödifferentieringen av sjöfartsstödet. I ett andra steg diskuterar vi sedan frågan om hur den sannolika omfattningen av miljöåtgärder kan komma att modifieras av att redarna i viss omfattning i stället flaggar ut.

En viktig utgångspunkt är att det nuvarande sjöfartsstödets sammanlagda storlek inte bör ändras för mycket och det får givetvis sammantaget inte heller överstiga det belopp som definieras av EU:s riktlinjer.

Den följande skisseringen av tänkbara alternativa utformningar av ett miljödiffe-rentierat sjöfartsstöd sker med dessa utgångspunkter. Det är intressant att i analysen försöka bestämma hur omfattningen av företagsekonomiskt motiverade miljöåtgär-der varierar med nivå och struktur på miljödifferentieringen. Därigenom blir det möjligt att uppskatta miljöeffekterna av olika alternativ för utformning av miljödif-ferentieringen. En sådan analys måste bygga på tillgängliga data om fartygens nuvarande emissioner och trafikområde, kostnader för alternativa åtgärder samt vilka effekter på fartygens emissioner som olika åtgärder ger.

4.2 Vägledande principer för konstruktion av

ett miljödifferentierat sjöfartsstöd

I princip bör samhällsekonomiskt effektiva åtgärder vidtas för att minska sjöfartens negativa effekter på miljön. När det gäller att åstadkomma en minskning av sjöfar-tens utsläpp av SO2 och NOx är det sannolikt att en global prissättning som

effektivitetssynpunkt. En sådan prissättning är emellertid mycket svår att åstad-komma för den internationella sjöfarten, i varje fall på kort och medellång sikt. Om man snabbare vill åstadkomma en minskning av utsläppen tvingas man i stället välja andra åtgärder. Dessa åtgärder bör vara så beskaffade att de medverkar till att föra den svenskflaggade sjöfarten närmare ett samhällsekonomiskt effektivt läge. Ett villkor som då i princip måste uppfyllas är att åtgärdskostnaden inte får översti-ga skadekostnaden.

Om en skadekostnad inte (kan) definieras utan om åtgärder vidtas för att uppnå vissa nationella miljömål bör i första hand den eller de åtgärder väljas, som reduce-rar utsläppen till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Det är långtifrån säkert att en miljödifferentiering av sjöfartsstödet finns med bland dessa kostnads-effektiva åtgärder. Om emellertid sjöfartsstödet i sin nuvarande form inrymmer en viss överkompensation till redarna för valet att verka under svensk flagg, kan det i och för sig vara förknippat med låga samhällsekonomiska kostnader att utnyttja det handlingsutrymme som ges av denna överkompensation till att skapa miljöincita-ment, som leder till minskade utsläpp. Därmed skulle ett finansiellt utrymme i statens budget som ”ligger för fäfot” mobiliseras för att skapa en välfärdshöjande minskning av utsläppen av NOx och SO2.

För att ge en grund för att avgöra vilka åtgärder som bör ingå i en kostnadseffektiv mix av åtgärder för att uppnå vissa mål behöver man för varje åtgärd beräkna kost-nader och nytta ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Genom att genomföra en sådan beräkning för en miljödifferentiering av sjöfartsstödet blir det möjligt att i ett senare skede ställa denna åtgärd mot andra åtgärder vilket ger en grund för att av-göra om miljödifferentieringen bör ingå i en kostnadseffektiv åtgärdsmix eller inte. En beräkning av nytta och kostnader för ett miljödifferentierat sjöfartsstöd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan ske genom att värdera stödets effekter på mil-jön i kvantitativa termer (reducerad mängd utsläpp) och/eller enligt vedertagna värderingsprinciper och att ställa detta emot summan av direkta åtgärdskostnader och andra indirekta kostnader. Ett exempel på sådana indirekta och svårvärderade kostnader är de negativa effekter som en miljödifferentiering skulle kunna medföra för graden av måluppfyllelse för det primära syftet med stödet, nämligen att ge svensk sjöfartsnäring konkurrensvillkor, som är likvärdiga med andra EU-länders handelsflottor

Ett svenskt miljödifferentierat sjöfartsstöd medför oundvikligen vissa kostnadsök-ningen för det berörda svenskflaggade tonnaget antingen genom kostnaden för de åtgärder som vidtas eller genom att en viss del av den nuvarande subventionen av lönekostnaden via sjöfartsstödet faller bort. Därmed uppkommer en viss försämring av det svenskflaggade tonnagets konkurrenskraft – låt vara att denna försämring kanske inte i alla fall är tillräckligt stor för att motivera redaren att ta kostnaderna för en utflaggning. Detta kan i vissa fall leda till att svenskt tonnage förlorar transportuppdrag till miljömässigt sämre utländskt tonnage, vilket skulle kunna

innebära att äldre delar av ett rederis flotta kan flaggas ut till andra länder medan nya fartyg behålls under svensk flagg. En möjlighet att minska denna negativa effekt är att sjöfartsstödet skulle kunna bli större än idag för fartyg med mycket goda miljöprestanda.

4.3 Diskussion av alternativa utformningar och

avgränsningar av en miljödifferentiering av

sjöfartsstödet

4.3.1 Vilka miljökomponenter bör beaktas?

Enligt uppdraget skall hänsyn tas till både svavel och NOx vid en miljödifferentie-ring av sjöfartsstödet. En fråga som då uppkommer är om dessa två komponenter bör kombineras till ett sammansatt kriterium eller (som för nuvarande differentie-rade farledsavgifter) behandlas separat och oberoende av varandra påverka stödets storlek? Den förra varianten förutsätter att man på lämpligt sätt viktar de två kom-ponenterna i förhållande till varandra. En möjlighet kan då vara att använda skade-kostnaden per kg för SO2 respektive NOx enligt ASEK eller Beta som vikter. Den

senare varianten förutsätter att en initial allokering görs av ”differentieringsutrym-me” mellan svavel och NOx.

Enligt diskussionen i kapitel 2 ovan bör CO2 inte tas med som en ytterligare en

miljöparameter vid miljödifferentieringen av sjöfartsstödet. Man skulle däremot kunna överväga att relatera ett flertal ytterligare komponenter utöver SO2 och NOx

till miljöincitamenten i ett miljödifferentierat sjöfartsstöd. Det skulle t ex kunna handla om utsläpp av partiklar, föroreningar i ballastvatten mm.3 _{Detta är en}

intres-sant idé men det finns tyvärr inte utrymme att behandla den inom ramen för denna studie.

4.3.2 Alternativa konstruktioner av miljöincitamenten i ett miljödiffe-rentierat sjöfartstöd

Idealt sett borde miljöincitamenten konstrueras för att ge ett tydligt samband mel-lan storleken på ett ytterligare stöd som ges då en åtgärd vidtas och de effekter i form av utsläppsminskningar som åtgärden medför. Genom att bestämma stödbe-loppet per utsläppsenhet till rätt nivå skulle stödmekanismen ges förutsättningar att säkerställa att rederiets företagsekonomiska optimering leder till att alla åtgärder som kan genomföras till en kostnad per minskad utsläppsenhet som ligger under en viss nivå genomförs. Denna nivå kan motsvaras av skadekostnaden per enhet alter-nativt av åtgärdskostnaden per enhet i bästa alternativa åtgärdsprogram.

Det är dock oklart hur ett sådant miljöincitament skulle kunna skapas genom mil-jödifferentiering av sjöfartsstödet. Vi har därför valt att i första hand belysa

3

differentieringssystem med en enklare uppbyggnad och med en något lägre ambi-tionsnivå. Vi återkommer emellertid till diskussionen av ett mera ambitiöst system nedan.

Följande tre alternativa konstruktioner av miljödifferentieringen diskuteras: 1) Miljökriterier ställs upp som villkor för att få stödet. Om kriterierna är

uppfyllda utgår stödet enligt nuvarande principer. Dessa miljökriterier kan skärpas över tiden i en sådan takt att redarna kan överblicka konse-kvenserna och i god tid vidta åtgärder

2) Sjöfartsstödets storlek differentieras enligt klassindelade miljökriterier av liknande typ som tillämpas för farledsavgifterna (specifika emissioner för NOx respektive halter för svavel). Ett begränsat antal klasser tillämpas. Kvalifikationsnivån för varje klass skärps eventuellt över tiden med samma krav på tidig avisering som för punkten 1 ovan.

3) Sjöfartsstödet differentieras med avseende på miljökriterier som relateras till absoluta utsläppsmängder av definierade ämnen inom ett visst vill-korsområde. De utsläppsmängder av dessa ämnen som ligger till grund för differentieringen beräknas vid denna modell teoretiskt med hänsyn till maskineffekt, NOx/kWh och svavelhalt i bränslet. På längre sikt kan det eventuellt bli möjligt att ersätta en sådan schablonberäkning med mätning av faktiska utsläppsmängder inom villkorsområdet (jfr diskus-sionen om handel med utsläppsreduktioner/utsläppsrätter)

Alternativ 3 kräver en fördjupad diskussion. Som jämförelse kan nämnas att i det nuvarande miljödifferentierade systemet för farledsavgifter är emissionsfaktorernas nivå styrande för vilken rabatt som ges. Rabattens absoluta belopp i kronor räknat bestäms dock också av fartygets brutto (GT), som normalt är positivt korrelerad med maskinstorlek och därmed med den absoluta omfattningen av emissionerna. Det innebär normalt att en större rabatt i kronor ges till ett fartyg med större utsläpp än ett med lägre utsläpp.

Knytningen av rabattens storlek i kronor i systemet för farledsavgifter till GT med-för inga problem eftersom farledsavgiften i sig är knuten till fartygets GT. Det innebär att en stor rabatt i kronor räknat baserat på ett stort GT kan dras från mot-svarande stora avgift räknat i kronor. Problemet med miljödifferentieringen av sjöfartsstödet är att t ex utsläppen av svavel och NOx vid driften av ett fartyg inte står i någon direkt relation till personalstyrkans storlek som ju bestämmer stödets storlek och därmed utrymmet för eventuella miljöincitament. Storleken på den personalstyrka som vid varje tillfälle finns ombord på ett svenskt fartyg motsvarar i stort den ”säkerhetsbesättning” som krävs enligt den så kallade ISM-koden. Den totala besättningen med ombordtjänst är dock minst dubbelt så stor på grund av de system för avlösning och tjänstgöringstid som gäller. Problemet med en svag

relation mellan ett fartygs miljöprestanda och besättningens storlek kan förstärkas av att sjöfartsstödet ger incitament även placera vissa administrativa funktioner ombord för att därmed maximera sjöfartsstödet.

I samtliga tre alternativ uppkommer därför frågan om hur man kan få en rimlig relation mellan sjöfartsstödets storlek för individuella fartyg och de miljöincita-ment som måste byggas in i systemet för att en miljöstyrande effekt skall uppnås. En konstruktion som kan övervägas är separata system för å ena sidan personalin-tensiva fartyg, huvudsakligen passagerarfartyg, och å andra sidan de mindre perso-nalintensiva lastfartygen.

4.3.3 Det finansiella utrymmet för miljödifferentiering av sjöfartsstö-det

Som tidigare nämnts är en utgångspunkt för utformningen av ett miljödifferentierat sjöfartsstöd att det totala stödet har en oförändrad omfattning jämfört med idag och att det är förenligt med EU:s regelverk. Det innebär att ett minskat stöd till vissa fartyg, som inte uppfyller miljökriterierna eller vidtar åtgärder, bör kompenseras genom att vissa fartyg faktiskt bör kunna få ett större sjöfartsstöd än idag. Detta kan gälla fartyg som har mycket goda miljöprestanda. Frågan är emellertid hur detta i så fall skulle lösas tekniskt. En möjlighet är att skattekontot för fartyg som uppfyller kraven för ett större stöd än 100 procent av de ombordanställdas inkomst-skatter och arbetsgivaravgifter helt enkelt krediteras med ett större belopp. EU:s riktlinjer för statsstöd till sjöfart kan eventuellt göra det svårt att genomföra en sådan modell. En möjlighet kan dock vara att definiera krediteringar över 100 pro-cent som investeringsstöd för långtgående miljöåtgärder.

4.3.4 Avgränsning av villkorsområdet för stödet

För att få svavelrabatt på den farledsavgift som Sjöfartsverket tar ut vid anlöp av svensk hamn, krävs att fartyget ”alltid och överallt” använder bunker med den svavelhalt som har deklarerats i svavelintyget från fartyget. Beträffande nedsätt-ningen av farledsavgiften baserad på NOx-prestanda förutsätts (troligen) också att det certifierade NOx-utsläppet upprätthålls överallt och alltid vid fartygets drift. Man måste emellertid överväga om miljökriterierna skall ha samma universella tillämpningsområde för ett miljödifferentierat sjöfartsstöd eller om andra avgräns-ningar skall gälla. Kostnaderna för fartygets drift beror i viss utsträckning av vilken miljöstandard som faktiskt tillämpas vid fartygets framförande i olika områden. Eftersom lågsvavlig bunkerolja (normalt) kostar mer än olja med högre svavelhalt kommer varje tons förbrukning av olja med den lägre svavelhalten att medföra en högre driftskostnad. På samma sätt kräver SCR tekniken då den är i drift kontinuer-lig tillsats av urea. Förbrukningen av urea medför då en merkostnad för fartygets drift. Vissa tillämpningar av den så kallade HAM-tekniken kan leda till merkostna-der för rening av vatten och i form av ökad bränsleförbrukning.

Redarnas kostnader för de åtgärder som krävs för att uppfylla de miljökriterier som kan komma att ställas upp för sjöfartsstödet kan således förväntas öka med ut-sträckningen av det område inom vilket miljökraven skall uppfyllas (villkorsområ-det).

Det finns naturligtvis många olika tänkbara avgränsningar av villkorsområdet. Om ett miljöincitament via det svenska sjöfartsstödet skall ges för ett omfattande geo-grafiskt område kommer större belopp att behöva tas i anspråk från stödet för att skapa tillräckliga incitament för åtgärder än om området är mera begränsat. Detta beror på att själva den löpande driften med en högre miljöstandard är förknippad med löpande rörliga kostnader. Om större belopp av det svenska sjöfartstödet tas i anspråk för miljöincitament genom ett omfattande villkorsområde kommer den återstående del av stödet som behåller en renodlad konkurrenskraftsfunktion att krympa i motsvarande mån. Ju mera omfattande villkorsområdet görs desto mera tenderar alltså sjöfartsstödets grundfunktion att urholkas. Med de utgångspunkter som gäller för en eventuell miljödifferentiering av stödet borde därför villkorsom-rådet begränsas så långt som möjligt men inte mer än att effekterna av miljöincita-menten fortfarande ger effekter som är miljömässigt meningsfulla.

Det är inte helt enkelt att avgöra vilken avgränsning av villkorsområdet som är relevant ur ett svenskt miljöpolitiskt perspektiv. En ansats är att anlägga ett admi-nistrativt ansvarsperspektiv. Man skulle då kunna hävda att villkorsområdet unge-färligen bör överensstämma med den svenska ekonomiska zonen som definierar en gräns för svensk jurisdiktion. Sannolikheten är också rimligt stor att nyttan av minskade utsläpp i detta svenska närområde kommer boende i Sverige till del. De regionala skadeeffekterna av utsläppen av SO2 och NOx har emellertid en stor

geografisk utbredning. Även utsläpp från sjöfarten som sker utanför den svenska ekonomiska zonen kan få skadeverkningar i Sverige men också i många andra länder inom och utanför EU. Det finns studier som visar på betydande regionala skadekostnader av dessa utsläpp från sjöfarten runt EU:s hela kust. Dessa skade-kostnader är av betydande storleksordning och generellt sett större utanför tätbefol-kade kustavsnitt. Om man ser miljödifferentiering av sjöfartsstöd som ett potenti-ellt EU-omfattande styrmedel som på sikt kunde tillämpas i alla EU-länder med fartygsregister kan det vara av intresse att belysa vilket bidrag till minskning av utsläppen inom hela EU som kan åstadkommas genom differentiering av det svenska sjöfartsstödet på olika nivåer.

Vid analysen av miljödifferentieringens effekter och kostnader i kommande kapitel väljer vi att arbeta med två alternativa avgränsningar av ett tänkt villkorsområde nämligen svensk ekonomisk zon respektive hela EU-områdets kustfarvatten.

4.4 Verifiering av miljökriterierna

4.4.1 Ekonomiska styrmedel förutsätter verifiering

Ett ekonomiskt styrinstrument för att främja bättre miljöprestanda måste alltid följas upp på ett vederhäftigt sätt. Även ett miljödifferentierat sjöfartsstöd förutsät-ter för att fungera på avsett sätt således ett system för att verifiera att uppgivna miljöprestanda, som ligger till grund för tillgodofört stöd, faktiskt också har upp-fyllts. Om miljökriterierna bara tillämpas inom ett begränsat område enligt diskus-sionen ovan (villkorsområdet) tillkommer en geografisk dimension i verifieringen, som kan göra den mer komplicerad.

Det är sannolikt att användningen av ekonomiska eller reglerande styrinstrument för miljöprestanda kommer att öka i framtiden. Frågor och problem kring verifie-ring av miljöprestanda kommer därför att få allt större vikt. I detta avsnitt diskute-ras först frågan om verifiering av miljöprestanda på ett generellt plan.

4.4.2 Allmänt om verifiering av miljöprestanda

Miljökrav på en leverantör kan i princip ställas som

utsläppsnivå-er(/resursanvändning) som ska uppnås (nivåkrav) eller som krav på att konkreta aktiviteter ska genomföras inom en viss tid (aktivitetskrav). Principiellt är nivåkrav att föredra eftersom dessa är teknikneutrala och låter leverantören hitta den mest konkurrenskraftiga lösningen. Nackdelen har varit svårigheten att följa upp dem på ett tillförlitligt sätt. Aktivitetskrav som till exempel inkluderat att en installation av en specifik teknisk utrustning har skett etc. har därför varit vanligare. Nivåkrav kan även användas i kombination med aktivitetskrav där utsläppsnivåer ställts upp i kombination med att exempelvis specifika aktiviteter måste genomföras. Ett exem-pel när det gäller vägtransporter är att krav ställs på vissa miljöklassade fordons utsläppsprestanda i kombination med att däckens slityta inte får innehålla HA-olja (PAH).

Såväl nivåkrav som aktivitetskrav kan antingen syfta till att driva på utvecklingen eller ha karaktären av att säkerställa uppfyllandet av vissa miniminivåer. Samman-taget för båda ansatserna gäller att den tekniska utvecklingen gör att alla krav lö-pande måste förnyas för att inte bli passerade av utvecklingen och därmed verk-ningslösa.

Historiskt har överenskommelser om miljökrav mellan köpare och säljare av trans-porttjänster varit svåra att verifiera. Detta gäller såväl fastställande av kvantifierade krav som uppföljning av att dessa efterlevs. Strikt sett borde miljökrav som inte kan verifieras inte ställas över huvud taget. Total avsaknad av eller otillräcklig verifiering förekommer både i relationen mellan säljande och köpande företag och i offentliga upphandlingar där stat eller kommun är köpande part. Bristen på verifie-ring riskerar att leda till osäkerhet om kraven uppfylls och locka till missbruk,

vilket i nästa steg kan förorsaka tvister och generellt sett ge trovärdighetsproblem för denna typ av överenskommelser.

Då ekonomiska intressen står på spel ökar incitamenten att kringgå uppställda krav. Införande av exempelvis absoluta utsläppstak som inte får överskridas för att få ett kontrakt eller uppdrag innebär en intäktsmöjlighet för uppdragstagaren. Samtidigt får denne oftast bära en kostnad för att uppnå kraven. Kostnaden kan vara driftsre-laterad eller kopplad till en investering.

Som uppdragsgivare i en marknadssituation med miljökrav är det väsentligt att följa upp uppställda krav. För en långsiktig trovärdighet avseende miljökrav på marknaden måste den inledande fasen med upphandling som inkluderar miljökrav även tydligt premiera de leverantörer som har bästa miljöprestanda. Transparensen i hur miljökraven vägs in i den samlade bedömningen är därför högst väsentlig. Efter det att leverantör valts ut är det lika väsentligt för den långsiktiga trovärdig-heten att utlovade prestanda följs upp. En verifierad uppföljning av utsläppsdata är ofta en stor utmaning eftersom den oftast ska ske på områden där köparen inte själv är expert. Ett sätt att lösa detta är att anlita tredjeparts aktörer som inom olika om-råden verifierar aktiviteter eller nivåer. Ett exempel är att leveranser av olja till fartyg verifieras av tredjepartslaboratorier avseende svavelinnehåll.

En fråga är om verifiering av utsläppsprestanda bör ske genom stickprov eller ge-nom kontinuerlig uppföljning. Denna avvägning mellan en rimligt precis skattning och exakthet bör baseras på en avvägning av nytta mot kostnad. Det finns mycket som tyder på att om miljöprestanda påverkar ekonomiska intressen fordras en mer exakt och tydlig uppföljning. Som exempel kan nämnas hur flera av lastbilstillver-karna i USA i början av 1990-talet lät optimera sina motorer inför certifiering och vissa tillämpningar i stadsmiljö (cycle-beating). Miljöprestanda kom att visa full-goda nivåer, medan motorerna i verkligheten presterade avsevärt sämre. Detta kom att leda till en omfattande juridisk process där amerikanska Naturvårdsverket (US EPA) lät stämma samtliga inblandade aktörer med mycket stora vitesförelägganden om de inte omgående kunde visa trovärdiga planer för att uppfylla amerikanska utsläppskrav de närmsta åren.

4.4.3 Sjöfartens möjligheter att redovisa trovärdiga data för miljö-prestanda

För sjöfarten innebär redovisning av miljöprestanda ett omfattande och komplicerat arbete som omfattar ett flertal sammanvävda komponenter. Ett fartygs driftsförhål-landen styrs av det marknadsmässiga behov som ska lösas avseende destinationer, tidtabeller, lastning och lossningsmöjligheter etc. Dessa faktorer är därmed dimen-sionerande för behov och driftsförhållanden avseende:

- Hastighet

- Last och lastkapacitet - Väder och strömmar