J U R I D I C U M
Elever i grundskolan ska utvecklas så långt som möjligt
- vad innebär det?
Monica Norberg
VT 2020RV600G Rättsvetenskaplig kandidatkurs med examensarbete, 30 högskolepoäng Examinator: Adam Croon
Sammanfattning
Utifrån en rättsdogmatisk metod har rekvisiten utvecklas och så långt som möjligt studerats ur ett elevperspektiv i den svenska grundskolan. Syftet med studien har varit att utifrån gällande rätt undersöka betydelsen av ”utvecklas så långt som möjligt” i grundskolan vilket kan ses som skollagens portalparagraf (1 kap. 4 §). I skollagen återfinns dock olika skrivningar vilket kan ge en möjlig rättsosäker tillämpning. Lagar med förarbeten, myndigheters föreskrifter och rekommendationer, samt doktrin in om området har studerats.
Likvärdig utbildning är ledord i svensk skola där det kompensatoriska uppdraget är en viktig komponent. Varje enskild elev ska ges ledning och stimulans för att utvecklas så långt som möjligt. Likhetsprincipen är viktig i skollagen då varje elev ska behandlas lika och få samma möjligheter oavsett skola eller var i landet eleven bor.
Begreppet utvecklas handlar inte bara om att tillägna sig kunskaper utan där ingår även den sociala utvecklingen och vikten av att skolan utreder varje elevs förutsättningar och behov. Begreppet så långt som möjligt kan ses i ljuset av de nationella mål, de mål skolan ställer upp men även elevens individuella mål. Fokus hamnar dock på elever som inte når
kunskapskraven då det finns tydliga lagregler avseende att ge dessa stöd i olika former. Elever som däremot lätt når betygskraven tappas bort vilket gör att skolan inte kan ses fullgöra sitt uppdrag. Skolan brister i likvärdigheten vilket skapar en rättsosäker skola.
Innehållsförteckning
1. Introduktion ... 1
1.1. Problemformulering ... 1
1.2. Syfte och frågeställningar ... 2
1.3. Avgränsningar ... 2
1.4. Metod och material ... 3
1.5. Disposition ... 4
2. Bakgrund till gällande skollag ... 4
3. Grundläggande principer för skollagen ... 6
3.1. Internationella och EU-rättsliga regler inom skolområdet ... 7
3.2. Likhetsprincipen ... 8
3.3. Likvärdighetsprincipen ... 8
3.4. Rättssäkerhetsprincipen ... 9
4. Myndigheter och deras roll ... 9
4.1. Statens skolverk ... 9
4.2. Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM ... 10
4.3. Statens skolinspektion ... 10
4.4. Skolväsendets överklagandenämnd ... 11
4.5. Möjligheter till överklagan till allmän förvaltningsdomstol ... 11
5. Genomgång av gällande lagrum med förarbeten ... 12
5.1. Nuvarande reglering och syfte i skollagen 1 kap. 4 § ... 12
5.2. Nuvarande reglering och syfte i skollagen 3 kap. 2 § ... 13
5.3. Nuvarande reglering och syfte i skollagen 10 kap. 12-13 §§ ... 14
5.4. Skolförordning (2011:185) ... 16
6. Analys av gällande rätt avseende utvecklas så långt som möjligt ... 19
6.1.1. Kunskapsutveckling ... 23
6.1.2. Social utveckling ... 24
6.1.3. Utreda elevens förutsättningar och behov ... 25
6.2. Hur ska rekvisitet ”så långt som möjligt” tolkas enligt gällande rätt? ... 27
6.3. Avslutande diskussion ... 29
6.4. Slutsatser ... 30
Källförteckning ... 31
1. Introduktion
I den här studien kommer skollagens (2010:800) 1 kap. 4 § skrivning att en elev i skolan ska
utvecklas så långt som möjligt granskas. Alla elever i den svenska skolan ska, utifrån sina
förutsättningar, få utvecklas och i samband med det stimulans för att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. Det här kan innebära att skolan behöver ge extra anpassningar och särskilt stöd för elever som har svårt att uppfylla kunskapskraven. Skolans olika regelverk fokuserar oftast på att ge elever med svårigheter extra stöd men enligt lagtext borde det vara en rätt även för den elev som har det lätt för sig att få extra utmaningar för att nå längre i sin kunskapsutveckling. Vad innebär det att utvecklas så långt som möjligt? Vem avgör vad som är möjligt?
1.1. Problemformulering
Nuvarande skollag trädde i kraft 1 juli 2011 och innebar flera olika ändringar från tidigare skollag (1985:1100). Bland annat tillkom ett syfte med utbildningen inom skolväsendet där en del av syftet beskrivs i skollagens 1 kap. 4 §:
”I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.”
Formuleringen ”utvecklas så långt som” förekommer 12 gånger i skollagen (se bilaga 1). Det är särskilt framskrivet i grundskolans olika former men återfinns även i allmänna
bestämmelser. Att skriva fram det i grundskolan kan ha att göra med att grundskolan har skolplikt. Skolor har skilda förutsättningar och elevunderlag så stöd och stimulans kan se olika ut i olika skolor.
Skolinspektionen och Skolväsendets överklagandenämnd har anmälningar avseende brist på stöd. Här verkar det finnas olika syn på vilket stöd och stimulans som ska eller kan ges. Även i mitt arbete med skolutveckling återfinns många frågetecken kring hur elever ska ges anpassningar, stöd och stimulans. I många skolor upplevs personalen som nöjda när eleven når kunskapskravet E i betyg. Hur vet eleven, läraren och rektorn att eleven nu har nått så långt som möjligt när dessutom formuleringarna skiljer sig åt avseende hur långt en elev ska nå? I skollagens 1 kap. 4 § 2 st framgår det att ”de utvecklas så långt som möjligt” medan i 3 kap. 2 § står det att de ”ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.” Redan här finns det möjligheter till olika
tolkningar och begräsningar. Att utvecklas så långt som möjligt är inte detsamma som att
utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Skrivningen i det tredje kapitlet gör
härmed en avgränsning av hur långt utvecklingen ska ske. I de olika kapitlen, som sedan beskriver de olika skolformerna återfinns ytterligare en avgränsning: ”eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen”. 1
Olika skrivningar i lagtexten kan ge utrymme för olika tolkningar vilket i förlängningen skapar en möjlig rättsosäker tillämpning. Strävan efter likvärdig utbildning kan ifrågasättas. Olika rättstolkningar gör problemet till ett rättsdogmatiskt problem. Hur konkret är lagen med dess förarbeten?
Sammanfattningsvis är studiens övergripande syfte att analysera gällande rätt avseende betydelsen av rätten att utvecklas så lång som möjligt. Min ambition är att därmed bidra till fördjupad förståelse av begreppen och innebörden av att en elev i grundskolan ska ha rätt att utvecklas. Området är relativt outforskat, även om det finns rättsvetenskaplig forskning som anknyter till uppsatsens ämne.
1.2. Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att utifrån gällande rätt undersöka betydelsen av att ”utvecklas så långt som möjligt” i grundskolan. Skollagen ska säkerställa att eleven får en utbildning. Varierande skrivningar i lagtexten kan ge utrymme för olika tolkningar vilket i förlängningen skapar en möjlig rättsosäker tillämpning. Likvärdigheten för elevernas utbildning äventyras.
Möjligheten till olika rättstolkningar gör problemet till ett rättsdogmatiskt problem. Hur konkret är lagen med dess förarbeten? Följande frågeställningar kommer att användas:
1) Hur ska rekvisitet utvecklas tolkas enligt gällande rätt?
2) Hur ska rekvisitet ”så långt som möjligt” tolkas enligt gällande rätt? 1.3. Avgränsningar
Studien kommer enbart att fokusera på vad som gäller en elev i grundskolan utifrån svensk lag.
1.4. Metod och material
Då lagtexten i skollagen möjliggör olika tolkningar är en rättsdogmatisk metod tillämpbar. I en rättsdogmatisk metod2 undersöks gällande rätt med hjälp av olika rättskällor, vilket innebär
att lagar, förarbeten, praxis och juridisk doktrin studeras. En rättsdogmatisk metod innebär att identifiera ett problem, hitta rätt rättsregel, tolka rättskällor, identifiera och precisera rekvisit och sedan tillämpa regeln på en faktisk situation. 3 Rättskällor kan användas de lege lata eller
de lege ferenda. 4 Då fokus i studien handlar om att identifiera och beskriva innehållet i gällande rätt används rättskällorna de lege lata.
Det identifierade problemet i den här studien handlar om de olika skrivningarna avseende hur eleven ska utvecklas enligt skollagen. Fokus har legat på utbildningsrättens olika källor i Sverige. Utbildningsrätt handlar om rättsvetenskapliga och närbesläktade frågor med fokus på skola och högskola. Utbildningsrätt kan inkluderas i den offentliga rätten, vilken rör
förhållandet mellan det allmänna och enskilda personer. 5 För att undersöka problemet kring elevens rätt att utvecklas har granskning av skollagen med dess förarbeten6 och olika
tillhörande förordningar såsom Skolförordning (2011:185) och Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet genomförts [cit. läroplanen].
Doktriner, artiklar och rättsfall på berörda områden har också studerats för att kontrollera relevanta lagrum. Material från Skolverket, Specialpedagogiska skolmyndigheten,
Skolinspektionen och Skolväsendets överklagandenämnd har använts.
Vid användningen av en rättsdogmatisk metod finns det delar som måste beaktas; delar såsom skall, bör eller får.7 Det som skall beaktas är lagar. Det som bör beaktas är förarbeten, internationella konventioner, prejudikat men även sedvänja. Vad gäller de lägre
rätts-instanserna faller de under begreppet får. Metod och material kommer i möjligaste mån härledas till dessa tre delar.
2 Nääv, Maria & Zamboni, Mauro, Juridisk metodlära, Studentlitteratur, Lund, 2018, s.21-45. 3 Nääv, & Zamboni, Juridisk metodlära, s. 296.
4 Dahlman, Christian, Begreppet rättskälla, Studentlitteratur, Lund, n.d., Tillgänglig via Örebro universitet, s. 58. 5 Wenander, Henrik, Varför offentlig rätt? Förvaltningsrättslig tidskrift, 97-109, 2019, s. 104.
6 Proposition 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 7 Dahlman, Begreppet rättskälla, s. 67.
1.5. Disposition
Uppsatsen disponeras utifrån sex kapitel. Det inledande kapitlet ger en introduktion och problemformulering som mynnar ut i syftet att utifrån gällande rätt undersöka betydelsen av elevens rätt att ”utvecklas så långt som möjligt” i grundskolan. Även en genomgång av metod och material ges i det första kapitlet.
I det andra kapitlet beskrivs bakgrunden till nu gällande skollag. I tredje kapitlet redogörs för olika myndigheters roll med dess dokumentation som rättskälla. Det fjärde kapitlet presenterar gällande reglering kopplade till elevens rätt att ”utvecklas så långt som möjligt”. Tolkning och analys av gällande rätt utifrån skollagens skrivning avseende utvecklas så långt
som möjligt görs i det femte kapitlet med. I det, sjätte och avslutande kapitlet kommer en
diskussion utifrån studiens syfte att göras och slutsatser att presenteras.
2. Bakgrund till gällande skollag
Bakgrunden till den nya skollagen, som trädde i kraft 1 juli 2011, går tillbaka till 1999 års skollagskommitté.8 Den tidigare skollagen trädde i kraft 1 juli 1986 och har sedan dess justerats ett 70-tal gånger. Nya läroplaner och kursplaner har dessutom införts.
Decentralisering, avreglering och en mål- och resultatorienterad styrning genomfördes vilket ledde till att olika ansvarsområden tydliggjordes mellan staten, kommunen och skolenhets-nivån. Utöver de många justeringar, som gjordes i den förra lagen fanns det en önskan att främja utbildningens kvalitet och likvärdighet med införandet av en ny skollag. Skollags-kommittén konstaterade i sin utredning att en revidering av den då gällande skollagen9 skulle
bli svår och omfattande vilket ledde till att kommittén valde att skriva en helt ny lagtext med en ny struktur.
Det tredje kapitlet i den nya skollagen skulle ange allmänna föreskrifter för utbildningen. Ett sådant allmänt kapitel skulle innebära att bestämmelser, som reglerar samma ämne i olika skolformskapitel kunde tas bort i skollagen och skolförordningar utan att det skulle leda till förändringar i sak.10 En enhetlig och tydlig terminologi skulle med kommitténs ändringar ge en bättre transparens mellan skollag, läroplan, andra förordningar och förskrifter.11
8 SOU 2002:121, Skollagskommitténs betänkande, Skollag för kvalitet och likvärdighet. 9 Skollag 1985:1100.
10 SOU 2002:121, s. 111. 11 SOU 2002:121, s. 152.
En generell regel som föreslogs var ett övergripande mål med utbildningen omfattande elevens lärande och personlig utveckling för att främja en allsidig personlig utveckling och en livslång lust att lära.12 Elever ska då ges den ledning och stimulans som behövs för att, utifrån
sina behov och förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål (föreslagen paragraf 3 kap 11 §).13 Den generella regeln ska förstärka elevens rätt till ledning och stimulans och fastställer en process, som rektor är skyldig att följa. Till elevens rätt till ledning och stimulans läggs en utredningsskyldighet av elevens behov av särskilt stöd där åtgärdsprogram ska tas fram och fastställas av rektor eller annan som rektor utser. Elevens utveckling ska dessutom stödjas genom elevhälsan.
Skollagskommittén lyfte upp att det finns olika uppfattningar om vad som krävs för att vara i behov av särskilt stöd då det inte finns någon definition.Kommittén menade att behovet kan skilja sig åt i olika faser av livet, beroende på den sociala miljön eleven lever i men även beroende på funktionsnedsättningar. Elever som skolkar kan också inkluderas i gruppen i behov av särskilt stöd. Kommittén menar att det finns en nödvändighet här att ha en allmänt hållen regel och kopplas samman med skolans utredningsskyldighet. En sådan här regel behöver också förbindas med överprövningsrätt.14
Olika individer behöver olika lång tid för att nå samma mål. Rektor ska ha mandat att anpassa utbildningen efter elevens behov och förutsättningar. Som en åtgärd för att få eleven att nå upp till kunskapsmålen ska eleven ha rätt att gå ytterligare tid i grundskolan även efter det att skolplikten upphör.15 Här definieras kunskapsmål som kunskapsmål i kursplanerna och
målen i läroplanen. Skollagskommittén poängterade att tidsfaktorn kan vara svår att förhålla sig till i grundskolan vilket leder till att ett stort antal elever behöver extra tid på ett
individuellt program på gymnasiet eller studier på komvux.16 Kommittén menade dock att det stora antalet obehöriga elever kan vara ett tecken på en strukturell svaghet i skolsystemet.
För att nå utbildningens mål behöver elever stöd och stimulans.17 Skolan ska
tillhandahålla en utvecklande och trygg pedagogisk verksamhet. Alla elever kommer under sin skoltid behöva särskild uppmärksamhet för att komma vidare i sitt lärande och i den personliga utvecklingen. Elevernas behov ser olika ut. Det är viktigt att koppla in
12 SOU 2002:121, Skollagskommitténs betänkande, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 27. 13 SOU 2002:121, s. 321.
14 SOU 2002:121, s. 336-337. 15 SOU 2002:121, s. 425-426. 16 SOU 2002:121, s. 108. 17 SOU 2002:121, s. 321.
hälsofrämjande perspektiv där särskild den psykosociala miljön har stor betydelse för elevens lärande.18 Elevhälsan ska ha ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande
och utveckling.19
Kopplingen till elevhälsa görs också av kommittén längre fram i sin utredning där de fördjupar sin utredning och motivering till lärande och personlig utveckling. I kommitténs förslag lyfts elevens rätt till att kunna utvecklas så långt som möjligt i enlighet med
utbildningens mål tillsammans med att elevhälsan, som i samband med nya skollagen blir ett nytt verksamhetsområde.20 Elevhälsan ska finnas till för att elevens behov kan tillgodoses.
Utgångspunkten ska vara att alla elever ska ges ledning och stimulans, utifrån varje elevs personliga behov och förutsättningar för att utvecklas i enlighet med utbildningens mål.21 Med utbildningens mål avses nationella mål och de mål som skolan själv sätter upp för att nå de nationella målen. Kommittén påpekade särskilt att varje elev ska få stöd för att utvecklas utifrån sin förmåga och inte bara nå en minsta nivå. Alla elever utvecklas olika snabbt och ska då få rätt ledning och stimulans för maximal kunskapsutveckling. Som exempel lyfts att det borde bli vanligare att grundskoleelever läser vissa kurser på gymnasienivå.
Skollagskommitténs övervägande lyfte fram att alla elever behöver stöd för sin utveckling och sitt lärande i skolan. Även om utbildningen ska vara likvärdig behöver undervisningen inte utformas på samma sätt för alla, överallt. Undervisningen ska formas utifrån elevernas olika förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Likvärdighet skall i det här fallet ses ur elevens perspektiv.22
3. Grundläggande principer för skollagen
Det finns vissa grundläggande principer i skollagen som kan kopplas samman dels med Sveriges internationella åtagande och EU-rättsliga regler inom skolområdet, dels med de rättsliga principerna. Jag kommer endast översiktligt att beskriva de internationella och EU-rättsliga som kan relatera till studiens syfte, att studera betydelsen av att ”utvecklas så långt som möjligt” i grundskolan. De rättsliga principerna som jag kommer att använda mig av är likhetsprincipen, likvärdighetsprincipen och rättighetsprincipen.
18 SOU 2002:121, Skollagskommitténs betänkande, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 322. 19 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.
20 SOU 2002:121, s. 321 21 SOU 2002:121, s. 325 22 SOU 2002:121, s. 325
3.1. Internationella och EU-rättsliga regler inom skolområdet
FNs allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna23 skyddar dels de individuella
rättigheter, exempelvis liv, frihet och personlig säkerhet, dels de offentliga fri- och rättigheter såsom åsikts- och yttrandefrihet men även sociala och kulturella rättigheter där bland annat rätten till undervisning återfinns. Konventionen är inte bindande utan mer ett moraliskt förpliktande att följa. Artikel 26 i deklarationen beskriver rätten till undervisning och att undervisningen ska vara kostnadsfri. I artikeln framgår det också att ”utbildningen skall syfta till att utveckla personligheten till fullo och till att stärka respekten för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna”.24
Konventionen mot diskriminering inom undervisning25 antogs 1960 inom UNESCOs ram.
I artikel 3 ska staten upphäva regler som innebär diskriminering inom undervisning. I artikel 4 åtar sig staterna att främja likhet med att bland annat den grundläggande skolundervisningen ska vara avgiftsfri och obligatorisk och staterna ska säkerställa att skolplikten efterlevs av alla.
Även den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter26 innehåller bestämmelser avseende obligatorisk och kostnadsfri grundskole-undervisning.Utbildningen skall syfta till att till utveckla människans personlighet och insikten om dess värde och att stärka respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.
Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (SÖ 1980:8)27
ålägger staterna att säkerställa att kvinnor har samma rättigheter som män avseende utbildning.
Salamancadeklaration28 som beskriver principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd lyfts särskilt att skolor ska ge plats för alla barn oavsett förutsättningar. Elever i behov av särskilt stöd ska ha tillgång till en pedagogik, som sätter eleven i centrum och tillgodoser deras behov.
23 FNs allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna, Ur FNs konventioner om mänskliga rättigheter, dnr
A11.017 Hämtad från regeringen.se.
24 FNs allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna, Ur FNs konventioner om mänskliga rättigheter, dnr
A11.017, s. 6
25 SÖ 1989:6, Konventionen mot diskriminering inom undervisning, nytryck
26 Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, Ur FNs konventioner om
mänskliga rättigheter, dnr A11.017, artikel 13-14.
27 SÖ 1980:8, Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor 28 Salamancadeklarationen, UNSECO 2/2006
I den Europeiska konventionen angående skydd för mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna29 är det två artiklar som har ett större intresse till den här studien.
Rätten till undervisning regleras i första tilläggsprotokollet, artikel 2. Den andra artikeln, artikel 6 i samma tilläggsprotokoll regleras rätt till domstolsprövning.
3.2. Likhetsprincipen
Likhetsprincipen regleras enligt regeringsformen (1974:152) 1 kap. 9 § och innebär bland annat att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska behandla alla lika inför lagen, iaktta saklighet och opartiskhet. Samma typ av fall ska också behandlas lika.
3.3. Likvärdighetsprincipen
Utbildningen i Sverige ska vara likvärdig och är grunden för regleringen av skolväsendet och är också grunden i den nu gällande skollagen. Principen för likvärdighet handlar om att en elev ska få likvärdig utbildning oavsett var i landet eleven befinner sig.30 Skolinspektionens tillsyn är en del av att säkerställa likvärdigheten. Rättssäkerheten är också en viktig del av likvärdighetsprincipen. Beslut ska grundas i nationella bestämmelser, ansvarsfrågan ska vara tydlig liksom vem som har beslutsbefogenheterna.
Likvärdigheten belyses även i läroplanen. Här beskrivs vad likvärdighet inte är: ”att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika”.31 Undervisningen ska däremot anpassas till varje elevs förutsättningar och behov samt
främja elevernas lärande och kunskapsutveckling med utgångspunkt i elevernas bakgrund, erfarenhet, språk och kunskaper. Det handlar om det så kallade kompensatoriska uppdraget32.
Likvärdigheten i skolan handlar inte om familjebakgrund, var i landet eleven bor eller vid vilken skola eleven går.
Likvärdigheten handlar mer om de mål, som uttrycks i skollag, läroplan och kursmål. Det handlar om betygskriterier, undervisningstid, särskilt stöd och möjligheter till överklagande. Krav på ett systematiskt kvalitetsarbete ska också bidra till likvärdigheten. Det kan dock upplevas som svårare att utifrån ett likvärdighetsperspektiv genomföra det systematiska
29 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna.
30 SOU 2002:121, Skollagskommitténs betänkande, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 185.
31 Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, s. 6. (cit.
Läroplan]
kvalitetsarbetet avseende elevers lärande utveckling och hur den relaterar till genomförda insatser till stöd för eleven jämfört med att kontrollera regelefterlevnad.33
3.4. Rättssäkerhetsprincipen
Begreppet rättssäkerhet innebär förutsebarheten i rättsliga regler och rättssystemet ska kunna ge klara, tydliga och pålitliga svar på frågor som rör rättstillämpningen.34 Ju klarare svar på frågan, desto högre grad av rättssäkerhet. Rättssäkerhet har tre villkor:
1) Det ska finnas klara och adekvata regler, som ger tydliga svar på rättsliga frågor. 2) Reglerna ska vara publicerade, tillgängliga för den som frågar.
3) Det blir som reglerna föreskriver; det går att lita på innehållet i reglerna. Andra faktorer som påverkar rättssäkerheten är möjligheten att överklaga ett beslut,
möjligheter till allmänna handlingar och sekretessbestämmelser men även vilken kontroll och tillsyn som tillämpas. Ett sätt att stärka rättssäkerheten är att ge den enskilde information och möjlighet att medverka i processen som leder till beslut.35
4. Myndigheter och deras roll
4.1. Statens skolverk
Statens skolverk eller i allmänt tal Skolverket är en förvaltningsmyndighet, som har till uppgift
att ”främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö”.36 Myndigheten styr, stödjer och följer
utvecklingen och genomför en analys av behov av åtgärder inom verksamhetsområdet samt utarbetar och genomför insatser som tillgodoser behoven. Skolverket följer även upp och utvärderar kommuners och skolors arbete.
Det är Skolverket som utformar och utvecklar styrdokument såsom läroplaner.37 Styrdokumenten är juridiskt bindande för enheterna de berör. Innehållet och strukturen i läroplanen avviker från traditionell författningstext men har samma status.38 Läroplanen skrivs i löpande text där principerna för skolans arbete läggs fast. Det första kapitlet i läroplanen beskriver skolans värdegrund och uppdrag. I nuvarande läroplan finns det sedan
33 SOU 2020:28, En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. s. 77-78. 34 Frändberg, Åke, Om rättssäkerhet, Juridisk Tidskrift 2000-01, nr 2 s. 269-280.
35 SOU 2002:121, Skollagskommitténs betänkande, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 254. 36 Förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk, 1 §.
37 Förordning (2015:1047), 5-6 §§. 38 SOU 2002:121, s. 151
mål som skolan ska sträva mot, mål som eleven bör ha uppnått och vad lärare/rektor/skola ska göra.39
Skolverket ansvarar också för att ge ut föreskrifter och allmänna råd. Allmänna råd är rekommendationer för hur skolan bör tillämpa lagar och regler. Råden bör följas om skolan inte kan påvisa att kraven i bestämmelserna uppfylls på annat sätt. Bedömningsstöd och kartläggningsmaterial utformas och anpassas utifrån behov och förutsättningar hos olika elevgrupper. 40
Skolverkets upplysningstjänst svarar på allmänna frågor om vilka lagar och förordningar som gäller avseende ett specifikt utbildningsområde men gör inga tolkningar av
lagstiftningen. Skolverket är ingen tillsynsmyndighet.41 4.2. Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM
SPSM är en statlig skolmyndighet med uppdraget att ”verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö”. 42 På deras websida framgår det dock att SPSM
arbetar ”för att barn, unga och vuxna oavsett funktionsförmåga ska få förutsättningar att nå målen för sin utbildning”.43 Specialpedagogiska stödet kan handla om individers lärande, lärares arbete, verksamhet eller organisation.
SPSM ger också ut författningar och allmänna råd som rör det specialpedagogiska
området med fokus på barn och elever med särskilda behov och funktionsnedsättningar. Deras material kan användas till alla skolor, barn och elever för att i sin strävan nå fler individer.44
4.3. Statens skolinspektion
Statens skolinspektion eller i allmänt tal Skolinspektionen är en gransknings- och
tillsynsmyndighet för skolverksamheten med målet ”alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskaps-resultat för eleverna”.45
39 Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 40 Skolverket, Regler och ansvar. Tillgänglig på skolverket.se
41 Skolverket, Regler och ansvar. Tillgänglig på skolverket.se
42 Förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 43 SPSM, Om oss, Tillgänglig på spsm.se.
44 SPSM, Om oss, Tillgänglig på spsm.se.
Skolinspektionen genomför olika typer av inspektioner och tillsyn vilket bland annat regleras i skollagen kapitel 26. Syftet med tillsynen är att säkerställa att alla barn och elever får en likvärdig utbildning genom att kontrollera att lagarna följs. Skolinspektionen har rätt att utföra olika sanktioner för att skolan ska förbättra sin verksamhet. Myndighetens agerande ska bidra till att likvärdigheten mellan skolor och förskolor ska stärkas. Vem som helst kan
anmäla till Skolinspektionen olika missförhållanden, kränkningar eller uteblivet stöd men alla ärenden utreds inte. Om Skolinspektionen väljer att utreda anmälan ska utredningen alltid vara opartisk.46 Skolinspektionen kan inte ändra fattade beslut men om utredningen påvisar brister på skolan kan myndigheten kräva att skolan rättar till dessa brister.
Skolinspektionen ger även råd och vägledning utifrån skollagstiftningen. Utöver tillsyn som genomförs på alla skolor genomförs även regelbundna kvalitetsgranskningar, där kvaliteten inom olika områden såsom undervisningen och rektors ledarskap granskas. Skolinspektionen är också den myndighet som ger tillstånd för fristående skolor att bedriva utbildning.47
4.4. Skolväsendets överklagandenämnd
Skolväsendets överklagandenämnd är en domstolsliknande myndighet som prövar
överklaganden av vissa beslut inom skolväsendets område, t.ex. åtgärdsprogram vilket regleras i skollagen kapitel 28. Överklagandenämnden överprövar således beslut i enskilda ärenden som har överklagats. Nämnden kan inte lämna preliminära besked, göra preliminära bedömningar, eller ge någon vägledning. Överklagandenämnden uttalar sig endast genom beslut i enskilda ärenden.
4.5. Möjligheter till överklagan till allmän förvaltningsdomstol
Skolverket och SPSM är förvaltningsmyndigheter med uppgifter att förtydliga och precisera skollagen och skolformsförfattningarna. Som tidigare beskrivits är de inte
tillsyns-myndigheter. Om en elev eller vårdnadshavare har frågor kan Skolverket och SPSM svara på frågor som rör skolväsendet. Vid besvär ska eleven och vårdnadshavaren vända sig till Skolinspektionen. Skolinspektionen utreder sedan anmälan och beslut fattas.
46 Skolinspektionen, Att lämna klagomål på en skola, 2020. Tillgänglig på skolinspektionen.se. 47 Skolinspektionen, Om oss, Tillgänglig på skolinspektionen.se.
Vissa beslut tagna av Skolinspektionen, Skolverket, huvudman eller rektor, kan sedan överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd eller hos allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelser för överklagan regleras i skollagens 28. kapitel.
5. Genomgång av gällande lagrum med förarbeten
I det här avsnittet kommer en genomgång av de skrivningar som gäller avseende utvecklas så
långt som möjligt utifrån gällande lagrum med förarbeten att presenteras. Skollagen har som
tidigare redovisats olika skrivningar relaterat till att utvecklas så långt som möjligt vilka kommer att presenteras här. Även skolformsförfattningen och läroplanens olika skrivningar kommer att beskrivas. Förarbeten och kommentarer till respektive gällande lagrum kommer också att redovisas.
5.1. Nuvarande reglering och syfte i skollagen 1 kap. 4 §
Skollagens 1 kap. 4 § kan ses som lagens portalparagraf. Paragrafen tillkom i samband med skollagen 2010:800 och saknar motsvarighet i 1985 års skollag. 48
”Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.
I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.
Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.”
En av remissinstanserna, Landsorganisationen i Sverige, menade att den här paragrafen borde fastställa att alla ska nå de grundläggande mål och krav som finns vilket de nu inte upplevde var framskrivet. Formuleringarna är allmänt hållna och ska ge en grund för tolkning av andra utformade bestämmelser. Dock lyfts den enskilda individens utveckling upp där hänsyn ska tas till barns och elevers olika behov.49
I propositionen 2009/10:165 framgår vikten av att skolans kompensatoriska uppdrag ska synliggöras och fokusera på när det gäller att stödja barn och elever som har sämre
förutsättningar. Det är också viktigt att skolan ger ”varje flicka och pojke lika möjlighet att
48 Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 634. 49 Prop. 2009/10:165, s. 220.
utveckla sin fulla potential som människa”.50 Aspekterna ska tillföras skolans övergripande
mål och uttrycks i skollagens formuleringar ”i utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov”, ”strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar” och ”barn och elev ska ges stöd och stimulans så att de kan utvecklas så långt som möjligt”. Syftet med dessa skrivningar avser uppmärksamma huvudmäns och professionens ansvar att anpassa verksamheten till elevers skilda förutsättningar och behov i samband med resursfördelning, organisation samt val av metoder och arbetssätt.
Propositionen lyfter också fram att utbildningen ska främja ”elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och
medborgare”.51 Den personliga utvecklingen kan exempelvis handla om den kreativa
förmågan, att ta initiativ och att omsätta idéer till handling.
Utöver den ledning och stimulans som alla elever behöver och har rätt att få i sitt lärande finns stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd. Ytterligare bestämmelser kring ledning och stimulans och stödinsatser finns reglerat i kapitel 3 i skollagen.
5.2. Nuvarande reglering och syfte i skollagen 3 kap. 2 §
”Alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att
uppfylla de olika kunskapskrav eller kravnivåer som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Elever
som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling.”52
I propositionen skrevs motsvarande skrivning i 3 § men i samband med en lagändring 2018 togs 2-3 §§ bort och ersattes med en ny skrivning i 2§. Kursiveringen visar på det tillägg som tillkom i samband med lagändringen. I 1985 år skollag fanns ingen motsvarande paragraf.
Utifrån propositionen syftade skrivningen om elevers utveckling mot målen att tydliggöra regleringen om processen för särskilt stöd och åtgärdsprogram.53 Remissinstanser menade att skrivning avseende elever som lätt når kunskapskraven kunde misstolkas att skolan skulle satsa särskilt på de starka eleverna och krav framfördes att den skulle skrivas om eller tas
50 Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 221. 51 Prop. 2009/10:165, s. 222.
52 SFS 2018:1098, Lag om ändring i skollagen (2018:800). 53 Prop. 2009/10, s. 2.
bort.54 Andra remissinstanser menade att skrivningen låg i linje med Barnkonventionens
artikel 29 medan andra ansåg att målen ytterligare borde betonas. Utgångspunkten i
skrivningen handlade om att elever som av olika anledningar har svårt att nå målen ska ges särskilt stöd men att det gäller att även se till att elever som lätt når målen har rätt till individanpassad undervisning och ska uppmuntras till att nå längre.55 Vid resursfördelning måste hänsyn till dessa utgångspunkter tas.
Paragrafen anger en övergripande målsättning för utbildningen och ligger till grund för det som föreskrivs i läroplanerna om individualiseringen i undervisningen.56 Utbildningens mål omfattas av nationella mål men även av de mål, som skolan själv sätter upp. Det specificeras särskilt att huvudmannen inte kan nöja sig med att elever når den lägsta godtagbara kunskaps-nivån utan paragrafen vill markera att det ska finnas en högre ambition. Tillgängliga resurser ska inte bara riktas till de svaga utan även till de som har det lätt för sig för att få stimulans och ledning för att utvecklas.
Propositionen lyfte vikten av särskilt stöd för elever som av olika anledningar kan ha svårt att nå målen.57 Elever i grundskolan ska ges särskilt stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha en möjlighet att nå kunskapskraven. Resultaten ska relateras till den för elevens individuella uppsatta mål. Här återfinns en anmälningsplikt för lärare till rektor om lärare bedömer att en elev inte kommer att nå målen. Rektor ska då skyndsamt besluta om en utredning ska göras om en elev har behov av särskilt stöd.
5.3. Nuvarande reglering och syfte i skollagen 10 kap. 12-13 §§
”12 § Minst en gång varje termin ska läraren, eleven och elevens vårdnadshavare ha
ett utvecklingssamtal om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas samt om vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Informationen vid utvecklingssamtalet ska grunda sig på en utvärdering av elevens utveckling i förhållande till läroplanen och kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i.
Utvecklingssamtal ska i vissa fall resultera i ett sådant åtgärdsprogram som avses i 3 kap. 9 §. Lag (2013:796).
54 Prop. 2009/10, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 284. 55 Prop. 2009/10, s. 285.
56 Prop. 2009/10, s. 662. 57 Prop. 2009/10, s. 286.
13 § I årskurs 1-5 ska läraren en gång per läsår, vid ett av utvecklingssamtalen, i en
skriftlig individuell utvecklingsplan
1. ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i, och
2. sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen.
Den individuella utvecklingsplanen får även innehålla omdömen om elevens utveckling i övrigt inom ramen för läroplanen, om rektorn beslutar det. Överenskommelser mellan läraren, eleven och elevens vårdnadshavare vid utvecklingssamtalet ska alltid dokumenteras i utvecklingsplanen. Rektorn beslutar om utformningen av sådan skriftlig information som ges i utvecklingsplanen. Skriftlig information om elevens skolgång får ges även vid andra tillfällen än vid ett utvecklingssamtal.
Om ett åtgärdsprogram utarbetas behöver inte den skriftliga individuella utvecklingsplanen innehålla en sammanfattning av vilka insatser i form av särskilt stöd som eleven behöver för att nå kunskapskraven. Lag (2014:456).”
I utvecklingssamtalet ingick, i den tidigare grundskoleförordningens58, förutom läroplanen, även elevens utveckling i relation till målen i kursplanerna.
Utvecklingssamtalet ska vara framåtsyftande och belysa hur eleven bäst kan stödjas och vilka insatser som behöver sättas in så att eleven utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen.59 Även en tillbakablick då en utvärdering av elevens utveckling till aktuell tidpunkt ska redogöras för. Samtalet kan också handla om elevens sociala utveckling i relation till läroplanens andra del avseende normer och värden, elevens ansvar och inflytande samt skolan och omvärlden. Informationen som ges i utvecklingssamtalet får inte innehålla subjektiva beskrivningar av elevens karaktär och beteenden, som kan kränka elevens
personliga integritet.60 Dokumentationen från utvecklingssamtalet ska innehålla vilka insatser
skolan behöver vidta för elevens utveckling ska fortskrida.
Om det i utvärderingen av elevens kunskapsutveckling visar att eleven riskerar att inte nå kunskapskraven är det viktigt att detta framförs av läraren vid utvecklingssamtalet.61 Läraren har också ett informationskrav till rektorn vid dessa fall och elevens behov av eventuellt särskilt stöd ska utredas. Elevhälsan kan också behöva kopplas in. Utredning kan resultera i att åtgärdsprogram behöver upprättas som visar vilka insatser skolan väljer att sätta in utifrån elevens behov för att nå målen.
58 Grundskoleförordning (1994:1194), 7 kap. 2.§ 2-4 st.
59 Skolverkets allmänna råd med kommentarer om utvecklingssamtalet och den skriftliga individuella
utvecklingsplanen (SKOLFS 2013:163), s. 11.
60 SKOLFS 2013:163, s. 14. 61 SKOLFS 2013:163, s. 16.
Elevens kunskapsutveckling och utveckling i övrigt ska fortlöpande analyseras för att stödja elevens lärande.62 Elevens prestationer ska dokumenteras och återkopplas till eleven.
Det är viktigt att lärare har tilltro till och positiva förväntningar på elevens möjligheter att utvecklas.
Den individuella utvecklingsplanen ska innehålla elevens kunskapsutveckling i relation till kunskapskraven men även en sammanfattande redogörelse för eventuella insatser som behövs för att elever ska nå målen och utvecklas så långt som möjligt, nu endast i relation till läroplanen. Lokalt kan rektor besluta att utvecklingsplanen ska innehålla annat avseende elevens utveckling än bara ämneskunskaper såsom samarbetsförmåga eller ansvarstagande för studier men det bör kopplas samman med läroplanens andra del. Även utvecklingsplanen ska vara tillbakablickande och framåtsyftande. Det är viktigt att den framåtsyftande planeringen omfattar skolans insatser för att stödja elevens realistiska målsättningar för att nå längre i sin kunskaps- och sociala utveckling.63
5.4. Skolförordning (2011:185)
Utformningen av skolformsförordningar utgörs av detaljföreskrifter, som ska komplettera skollagens bestämmelser men är uppbyggda utifrån samma struktur som skollagen. 64 I den nu gällande skolförordningen, som reglerar grundskolans verksamhet återfinns två paragrafer som är kopplade till skollagens skrivningar om att utvecklas så långt som möjligt.
I 5 kap. 2 § framgår det att eleven ska, i undervisningen, ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd för att skapa förutsättningar för att eleven ska kunna nå kunskapskraven för
utbildningen. Eleven ska också ges samma förutsättningar och stöd för att i övrigt utvecklas så långt som möjligt.
Den andra paragrafen som belyser elevens utveckling specifikt är 9 kap. 23 §. Här regleras att en huvudman kan få tillstånd att bedriva utbildning i grundskolan utan att tillämpa
timplanen om elever ges förutsättningar att nå kunskapskraven som minst ska uppnås i samtliga ämnen och i övrigt utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.
62 Skolverkets allmänna råd med kommentarer om utvecklingssamtalet och den skriftliga individuella
utvecklingsplanen (SKOLFS 2013:163), s. 13.
63 Skolverkets allmänna råd med kommentarer om utvecklingssamtalet och den skriftliga individuella
utvecklingsplanen (SKOLFS 2013:163), s. 17.
5.5. Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet
I läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet65 återfinns styrningen för utbildningen och undervisningen mer specifikt. Den enskilda elevens utveckling återfinns specifikt på några ställen. I den första delen, skolans värdegrund och uppdrag finns många skrivningar kopplade till utvecklas så långt som möjligt. Hela första delen avseende värdegrund och uppdrag andas olika sätt för skolan att främja alla elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära.66
En skrivning handlar om skolans uppgift som är att låta varje enskild elev finna sin unika egenart och därigenom kunna delta i samhällslivet genom att ge sitt bästa i ansvarig frihet.67
En annan skrivning återfinns under rubriken ”God miljö för utveckling och lärande”: ”Eleven ska i skolan möta respekt för sin person och sitt arbete. Skolan ska sträva efter att vara en levande social gemenskap som ger trygghet och vilja och lust att lära. Skolan verkar i en omgivning med många kunskapskällor. Strävan ska vara att skapa de bästa samlade betingelserna för elevernas bildning, tänkande och kunskapsutveckling. Personlig trygghet och självkänsla grundläggs i hemmet, men även skolan har en viktig roll. Varje elev har rätt att i skolan få utvecklas, känna växandets glädje och få erfara den tillfredsställelse som det ger att göra framsteg och övervinna svårigheter.”68
I den andra delen av läroplanen återfinns de övergripande målen där normer och värden samt de kunskaper som alla elever bör ha utvecklat när de lämnar grundskolan återfinns.69 Målen
anger inriktningen på skolans arbete. Under ”Riktlinjer” avseende kunskaper återfinns exempelvis följande:
”Alla som arbetar i skolan ska
• uppmärksamma och stödja elever i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, och
• samverka för att göra skolan till en god miljö för utveckling och lärande. Läraren ska
• ta hänsyn till varje enskild individs behov, förutsättningar, erfarenheter och tänkande,
• stärka elevernas vilja att lära och elevens tillit till den egna förmågan,
• ge utrymme för elevens förmåga att själv skapa och använda olika uttrycksmedel, • stimulera, handleda och ge extra anpassningar eller särskilt stöd till elever som har svårigheter,
• samverka med andra lärare i arbetet för att nå utbildningsmålen, och organisera och genomföra arbetet så att eleven
– utvecklas efter sina förutsättningar och samtidigt stimuleras att använda och utveckla hela sin förmåga,
65 Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 66 SKOLFS 2010:37, s. 5
67 SKOLFS 2010:37, s. 5 68 SKOLFS 2010:37, s. 9. 69 SKOLFS 2010:37, s. 10.
– upplever att kunskap är meningsfull och att den egna kunskapsutvecklingen går framåt,
– får stöd i sin språk- och kommunikationsutveckling,
– får använda digitala verktyg på ett sätt som främjar kunskapsutveckling, – successivt får fler och större självständiga uppgifter och ett ökat eget ansvar, – får möjligheter till ämnesfördjupning, överblick och sammanhang, och – får möjligheter att arbeta ämnesövergripande.”70
Skolverket poängterar att det är viktigt att läsa läroplanen som en helhet för att förstå uppdraget och relationen mellan de olika delarna.71 Som lärare handlar det om att utforma
undervisningen så att elevernas kunskapsutveckling stöds. Lärare behöver då identifiera elevernas styrkor och utvecklingsbehov men även efterhand stämma av elevernas kunskaps-utveckling så att läraren justerar undervisningen. Justeringen av undervisningen ska göras för att eleven ska ha möjlighet att nå det kunskapskrav som minst ska nås och utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.
Skolverket gör också kopplingar till bedömning och betygssättning där lärare behöver fundera över hur alla elever ges möjligheter att visa sina kunskaper så det går att följa alla elevers kunskapsutveckling och som Skolverket uttrycker det ”inte bara de elever som har lättare att visa sitt kunnande”.72
Efter införandet av Lpo9473 har återkommande diskussioner avseende målsystemet i läroplanen genomförts. Konstruktionerna mål att sträva mot och mål att uppnå som återfanns både i läroplanen och i kursplanerna vilket var ett problem. Även mängden mål och hur de skulle följas upp beskrevs som problematiskt. Det fanns ett behov av att även i det här fallet, liksom med skollagen, att göra om.74
Propositionen 2008/09:87 beskrev att fler elever bedöms kunna nå skolans kunskapsmål om målen tydliggjordes, elevernas kunskaper kontinuerligt följdes upp och utvärderades men även att stödåtgärder sattes in tidigare. Ett sådant arbete kräver att skolan har redskap för det systematiska kvalitetsarbetet som behövs för att utveckla elevers kunskapsutveckling och den egna verksamheten.
70 Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. s. 12-13. 71 Skolverket, Så använder du läroplanen för grundskolan, 2018, Tillgänglig via skolverket.se.
72 Skolverket, Sätta betyg i grundskolan, 2020.
73 Lpo 94, Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet. 74 Proposition 2008/09:87. Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan, s. 6.
Förutom tydligare läroplaner och kursplaner lämnade regeringen förslag på att införa nationella kunskapskrav i årskurs 3, 6 och 9.75 Även det här förslaget motiverades med att fler
elever kan komma att nå kunskapsmålen om krav tydliggörs och elevernas kunskaper kontinuerligt följs upp och utvärderas. I förslaget låg en utökad betygsskala där regeringen bedömde att den nya betygsskalan skulle uppmuntra elever att anstränga sig extra eftersom fler elever ges möjligheten att nå närmast högre betygssteg. Kunskapsprogressionen borde synliggöras bättre.
Den nu gällande läroplanen kom att innehålla en annan struktur än tidigare med
övergripande mål och riktlinjer samt kursplaner. Den första delen i läroplanen är i stort sett lika för samtliga skolformer och innehåller skolans värdegrund och uppdrag, övergripande mål och riktlinjer för utbildningen. Övergripande mål bör ange elevens generella
kompetenser, som eleven bör ha utvecklat när eleven lämnar skolan. Den andra delen i läroplanen omfattar kursplanerna, som ska ange kunskaperna i de ämnen som undervisningen ska riktas mot. Läroplanens båda delar med mål ska följas upp och utvärderas.76
6. Analys av gällande rätt avseende utvecklas så långt som möjligt
Skollagskommittén problematiserade skollagstiftningen ur ett rättighetsperspektiv.77 Det blir även för mig en viktig parameter när jag ska studera hur gällande lagtext ska tolkas. En
rättighetslag ger enskilda medborgare specifika rättigheter.78 För att vara en rättighetslag ska
beslut som fattas gå att överklaga och få beslutet ändrat. Det ska också vara möjligt att beslut som fattas ska kunna verkställas av berörd myndighet. Det har också framhållits att kriterierna bör vara fastställda i lag och inte dolda i något förarbete.
Det finns även skyldighetslag, som beskriver en skyldighet för det allmänna utan att ge enskilda medborgare en individuell rätt att kräva fullgörelse; lagen riktas till myndigheten.79 Med en sådan lag kan jag inte överklaga själva beslutet men det går att överklaga genom laglighetsprövning; domstol prövar om beslutet strider mot lag eller författning.
75 Prop. 2008/09:87, Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan, s. 8. 76 Prop. 2008/09:87, s. 10.
77 SOU 2002:121, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 144. 78 SOU 2004:118, Beviljats med inte fått, s. 94.
Hollander80 har givit förslag på sex olika frågor, som kan användas för att analysera en
lagstiftnings rättighetskaraktär:
1) Är förmånen en individuell rättighet eller en generell reglering? 2) Är kriterierna för att erhålla förmånen angivna i lag?
3) Är förmånens innehåll angivet i lag? 4) Är förmånen beroende av budgetanslag? 5) Är beslutet överklagningsbart?
6) Finns statlig tillsyn och kontroll?
Ett ytterligare kriterium gäller om sanktionsmöjligheter gentemot verkställande myndighet finns i samband med utkrävandet av den individuella rätten.81 En lag kan vara både en
rättighets- och en skyldighetslag och min tolkning är att skollagen är en sådan lag. Huvudman och skola har skyldigheter att ge barn och elever utbildning men samtidigt finns det paragrafer som är överklagningsbara för individens rätt till utbildning såsom 3 kap. 9 § avseende åtgärds-program. Överlag kan skollagen ses som en skyldighetslag med rättighetsparagrafer.
De för den här studien studerade paragraferna är i sig inte överklagningsbara och kan inte ses som rättighetsregler. Det finns dock en möjlighet att framföra klagomål till
Skol-inspektionen om jag som elev eller vårdnadshavare anser att skolan har brustit i sina skyldigheter att bedriva utbildning. Skolinspektionen kan då utreda och påtala eventuella brister och avkräva att de åtgärdas för skolan som helhet. Ett sådant beslut från
Skol-inspektionen betyder inte med automatik att jag får rätt i mitt ärende då SkolSkol-inspektionen inte kan ändra fattade beslut. Skolan kan dock utsättas för olika sanktioner om de som
organisation inte åtgärdar påtalade brister.
I den föregående skollagen82 användes termer såsom elevs rätt eller kommuns skyldighet inkonsekvent men en översyn har till den nu gällande lagen gjorts. Skollagskommittén
menade att en lagstiftning som innehåller paragrafer som ger sken av att en enskild ges rätt till viss prestation fast det i själva verket är myndigheten som ensam bestämmer kan vara
vilseledande.83 Skollagskommittén avsåg att i lagtext eftersträva elevs rätt, rättighet eller motsvarande endast då det föreligger förvaltningsbesvär.84
80 Hollander, Ann, Rättighetslag i teori och praxis, Justus förlag, Uppsala, 1995, s. 35-42. 81 Hollander, Rättighetslag i teori och praxis, s. 41.
82 Skollag 1985:1100.
83 SOU 2002:121, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 150. 84 SOU 2002:121, s. 23.
I det här sammanhanget kan rättssäkerhetsprincipen diskuteras. För att anses som rättssäker ska det finnas klara regler, som är publicerade och att det blir som reglerna föreskriver.85 Skolans olika lagar och föreskrifter finns tillgängliga så den punkten uppfylls.
Om de olika paragraferna och skrivningarna är klara kan ifrågasättas. Som tidigare beskrivet återfinns det olika skrivningar i lagtexten kopplat till att utvecklas så långt som … .
Varierande skrivningar i lagtexten kan ge utrymme för olika tolkningar vilket i förlängningen skapar en möjlig rättsosäkerhet; vad gäller och vem ska göra vad?
Det sker ofta ändringar i skollagen och med det skapas problem i skolan när förändringar hela tiden möter ny lagstiftning.86 Förutsägbarheten påverkas och i samband med det minskar rättssäkerheten. Utöver det här kan tilläggas att flertalet av dem som ska tillämpa lagen i den vardagliga kontexten saknar juridisk utbildning.
En annan aspekt avseende rättssäkerheten handlar om elevens långa tid i skolan. Skolplikt kräver närvaro och det finns ett beroendeförhållande till lärare, skolledning och övrig
personal.87 Lerwall88 problematiserar detta med skolplikt som i sig inte kräver att en elev ska inhämta kunskaper. Hon jämför med Finlands läroplikt, som innebär att eleven är skyldig att förvärva kunskaper som motsvarar grundskolan. Hur påverkar det här huvudmannen, skolan och eleven i de olika länderna? Det är inget som kommer att fördjupas här men en viktig aspekt att ta i beaktande i relation till skolans skyldighet att i Sverige, ge alla elever stöd, ledning och stimulans för att utvecklas.
De för studien aktuella paragrafer (se kapitel 5), är som sagt inte överklagningsbara, en faktor som också påverkar rättssäkerheten, men det går att anmäla till Skolinspektionen. Vid granskning av Skolinspektionens olika beslut finns det drygt 1000 ärenden per år, ca 25-30% av anmälda fall, som fokuserar på att inte få rätt stöd för att nå målen89, i grunden ett ärende för Skolväsendets överklagandenämnd, då särskilt stöd med åtgärdsprogram är en av de överklagningsbara paragraferna i skollagen. Skolväsendets överklagandenämnd har däremot nästan inga ärenden avseende detta. Skolinspektionen har däremot få, färre än 1%,
85 Frändberg, Åke, Om rättssäkerhet, Juridisk Tidskrift 2000-01, nr 2, s. 269-280.
86 Fransson, Susanne, Juridifieringens konsekvenser på skolans område – en översikt av begrepp och principer.
Utbildning & Demokrati, 25(1), 33-51, 2016.
87 SOU 2002:121, s. 254.
88 Lerwall, Lotta, Skola, Ur Makt, myndighet, människa. En lärobok i speciell förvaltningsrätt. Iustus, Uppsala,
2020.
anmälningar som kan kopplas till att nå längre, inte bara betyg E. Det leder oss in på en analys av lagens olika skrivningar avseende att utvecklas mot mål.
Sedan 1 januari 2020 är barnkonventionen svensk lag.90 Artikel 29 kan i ljuset av det ses
som en viktig del att inkludera i tolkningen av skollagens 3 kap. 2 § vilket remissinstanser ville redan i samband med införandet av lagen. Artikeln beskriver att utbildning syftar till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag samt fysisk och psykisk förmåga. Det är också viktigt att utveckla respekt för mänskliga rättigheter, värden och kulturer, språk och kulturell identitet. Mycket av det här återfinns i den nu gällande läro-planen, framförallt i del 1, men en viktig faktor som behöver stärkas är just fokus på ”barnets fulla möjligheter”, vilket kan relateras till skollagens skrivning ”utvecklas så långt som möjligt”.
I kommande avsnitt undersöks betydelsen av att ”utvecklas så långt som möjligt” i grundskolan genom att först analysera begreppet utvecklas för att sedan analysera så långt
som möjligt.
6.1. Hur ska rekvisitet utvecklas tolkas enligt gällande rätt?
Begreppet utvecklas återfinns i alla de tre undersökta paragraferna med tillhörande
förordningar och föreskrifter. Hur ska rekvisitet tolkas och vad är det som ska utvecklas? Vid en analys framkommer tre kumulativa villkor för rekvisitet: kunskap, social utveckling och utreda elevens förutsättningar och behov.
I författningskommentarerna ur skollagskommittén avsågs grundläggande mål som är av betydelse för den enskilda individens utveckling och för samhällets utveckling.91 Kommitténs
förslag till paragraf påminner en hel del om den nu gällande portalparagrafen.92 Kommittén gjorde dock en skillnad på vem de olika styckena riktade sig till: någon sådan åtskillnad har inte hittas för den nu gällande paragrafen. Det som dock går att läsa i den gällande paragrafen är att utbildningen riktar sig till skolväsendet. Målen är allmänt hållna, en grund gör att andra bestämmelser kan konkretisera dem. Miljöperspektivet lyftes av skollagskommittén som en viktig del att införa men den kom inte in i den nu gällande skollagen. Kommittén menade att ansvar om miljöfrågor inte bara är en lärares ansvar i en kurs eller i ett ämne utan allas ansvar.
90 Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. 91 SOU 2002:121, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 531.
Propositionen förtydligar innehållet avseende mål för utbildningen där koppling sker till läroplanen, nationella mål och de mål, som varje skola själv sätter upp.93 Det är också viktigt
att eleven sätter upp egna, individuella mål, vilket ska göras i den individuella utvecklings-planen.94 Dock finns det endast lagkrav på att upprätta en sådan i årskurs 1-5. Ett viktigt krav i den individuella studieplanen är att den ska innehålla elevens kunskapsutveckling men även redogörelse för insatser för att eleven ska nå målen och utvecklas. 95 Här finns det en risk att återkoppling, feedback och kommentarer inte upprätthålls på samma sätt i de högre
årskurserna då dokumentationskravet inte är detsamma.
I skollagens 10 kap. 12 § återfinns, förutom kunskap och den sociala utvecklingen, att eleven ska ”i övrig utvecklas”. Vad ”i övrigt” innebär beskrivs inte. Även i skolförordningen återfinns skrivningen ”i övrigt”96 men inte heller här återfinns ingen förklaring. Läroplanen
beskriver elevens rätt att få utvecklas i termer av att känna växandets glädje, uppleva
tillfredsställelse genom att göra framsteg och övervinna svårigheter.97 Läroplanens skrivning kan vara del av det som kanske avses i övrigt utvecklas.
6.1.1. Kunskapsutveckling
Kunskap uttrycks i olika former: fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet och dessa uttrycks på olika sätt i läroplanens del avseende kursplaner.98 Skollagskommittén menade att de fyra kunskapsformerna förutsätter och samspelar med varandra och den ena eller den andra formen inte ensidigt får lyftas fram.99 Kunskapskraven är det som lyfts fram i
skol-förordningen.100 Läroplanen som helhet lyfts fram som en viktig del för att förstå uppdraget och att elevens kunskapsutveckling stöds. 101
Hur eleven utvecklas avseende kunskaper ska belysas i det obligatoriska utvecklings-samtalet, som ska ske minst en gång per termin.102 Det är viktigt att det i samtalet lyfts upp av läraren om eleven riskerar att inte nå kunskapskraven.103 Det är viktigt att det finns
dokumentation över elevens prestationer. Här påpekar Skolverket att det är viktigt att lärare
93 Prop. 2009/10, Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan, s. 662. 94 Skollag 2010:800, 10 kap. 13 §.
95 Skolverkets allmänna råd med kommentarer om utvecklingssamtalet och den skriftliga individuella
utvecklingsplanen (SKOLFS 2013:163), s. 17.
96 Skolförordning (2011:185), 5 kap. 2 §.
97 Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, s. 9 98 SKOLFS 2010:37.
99 SOU 2002:121, Skollag för kvalitet och likvärdighet, s. 531. 100 Skolförordning (2011:185), 5 kap. 2 §.
101 Skolverket, Så använder du läroplanen för grundskolan, 2018. 102 Skollag 2010:800, 10 kap. 12 §.
funderar över hur elever behöver visa sina kunskaper så det går att följa alla elevers kunskaps-utveckling.104 Införandet av nationella prov i årskurs 3, 6 och 9 motiverades av att
kunskaps-målen skulle tydliggöras och elevernas kunskaper skulle komma att kontinuerligt följas upp och utvärderas.105 Det ska även göras en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling vid särskilda tillfällen enligt skollagens 3 kap. 4 §. Dock visar granskning att det är svårt att göra bedömningar hur elever utvecklas i förhållande till gällande kunskapskrav.106 Här finns det möjliga brister avseende rättssäkerheten, likvärdigheten men även likhetsprincipen då betygssättning är en myndighetsutövning och är bedömningsgrunderna osäkra kan felaktiga beslut tas av myndighet. Bristerna påverkar även förhållandet till likhetsprincipen. En elev kan olika ledning och stimulans beroende på skola och var i landet skolan ligger. Även beslut avseende åtgärdsprogram och behov av särskilt stöd kan skilja sig åt.
I en kvalitetsgranskning som Skolinspektionen genomförde visade resultatet att endast var fjärde elev får de extra anpassningar de behöver för att ges förutsättningar för att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. Anpassningarna är ofta alltför kortsiktiga eller att eleven behöver andra/fler anpassningar än de som gjorts.107
6.1.2. Social utveckling
En grundläggande del avseende den sociala utvecklingen, som framkommer i lagtexten med dess förarbeten är värden, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
demokratiska värderingaringarna.
Avsikten att lyfta fram skrivningen elevers allsidiga personliga utveckling menade skollagskommittén är en förutsättning för och lika viktig som kunskapsutvecklingen i utbildningen.108 Portalparagrafen specificerar målet att bli aktiv, kreativ, kompetent och ansvarskännande.109 Läroplanen beskriver skolans uppgift att låta varje elev hitta sin unika personlighet.110
104 Skolverket. Sätta betyg i grundskolan, 2020. 105 Prop. 2008/09:87, s. 8.
106 Skolinspektionen. Skolans arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgranskning, Dnr 2015:2217, 2016, s. 20. 107 Skolinspektionen. Skolans arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgranskning, Dnr 2015:2217, 2016, s. 6. 108 SOU 2002:121, s. 531.
109 Skollag 2010:800, 1 kap. 4 §.
Hur eleven utvecklas avseende den sociala utvecklingen ska belysas i det obligatoriska utvecklingssamtalet, som ska ske minst en gång per termin.111 Punkter som bör tas upp
kopplas till läroplanen och avser exempelvis normer och värden, elevens ansvar och inflytande.
6.1.3. Utreda elevens förutsättningar och behov
Portalparagrafen är tydlig, elever ska ges stöd och stimulans och skolan ska sträva efter att uppväga skillnaderna i elevernas olika förutsättningar. I propositionen 2009/10:165 lyfts det kompensatoriska uppdraget, att fokusera på dem som har sämre förutsättningar. Med hänsyn till Skolinspektionens antal anmälningar avseende brist eller uppfattning att avsaknad av särskilt stöd upplevs brista, verkar den här delen av ”utvecklas” vara otydlig. Att elever inte kan få det stöd de behöver beroende på skolans förutsättningar kan relateras till brist avseende likvärdighetsprincipen. Begreppet likvärdig och då särskilt likvärdig utbildning har
problematiserats utifrån exempelvis innehåll, hur det ska mätas och vem har ansvaret. 112 Likvärdig utbildning är en viktig grund för den svenska skolan för att säkerställa resurs-fördelning, att elever ges stöd, ledning och stimulans utifrån sina förutsättningar men det har utmaningar.113 Utifrån likvärdighetsprincipen ska undervisningen anpassas till varje elevs förutsättningar och behov och det handlar om huvudmäns och professionens ansvar att anpassa verksamheten med dess resursfördelning, organisation eller val av
metoder/arbetssätt.114 Skolinspektionen har gjort olika granskningar avseende hur skolor klarar av dels det kompensatoriska uppdrag, dels att utmana alla elever, särskilt de
högpresterande.115116 Avsaknad av höga förväntningar och att undervisningen inte anpassas efter elevernas behov är de återkommande bristerna.
Regleringen i 3 kap. 2 § i skollagen stärker behovet av att även fokusera på de som lätt når kunskapskraven. En motivering till att införa fler betygssteg var att det skulle uppmuntra fler att anstränga sig ytterligare.117 Skolinspektionen ser ett behov av att en samverkan kring
111 Skollag 2010:800, 10 kap. 12 §.
112 Enkvist, Victoria, Lerwall, Lotta, Lundin, Olle, & Wall, Gustaf, En likvärdig utbildning Ur Likvärdig utbildning
av Scheutz, Sverker, 2017.
113 Enkvist, Lerwall, Lundin, & Wall, En likvärdig utbildning. 114 SOU 2002:121, Skollag för kvalitet och likvärdighet.
115 Skolinspektionen, Rätten till kunskap: En granskning av hur skolan kan lyfta alla elever. Rapport 2010:14. 116 Skolinspektionen, Utmanande undervisning för högpresterande elever. Kvalitetsgranskning på
gymnasieskolans naturvetenskapliga program. Tematisk kvalitetsgranskning 2018, dnr 400-2017-7328.
