Humanekologiska perspektiv på
hållbar produktion och konsumtion
Helhetssyn på integrerad produktpolicy (IPP)
Humanekologiska perspektiv på
hållbar produktion och konsumtion
Helhetssyn på integrerad produktpolicy (IPP)
Sabina Andrén Madeleine Arderup Red. Alf Hornborg
Humanekologiska avdelningen Lunds universitet
E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) Internet: www.naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5354-X.pdf
ISSN 0282-7298
Omslagsfoto: Elisabeth Vogelia Arderup
Förord
För att uppnå en hållbar utveckling på global nivå är det nödvändigt att åstadkomma genomgripande förändringar av samhällets produktions- och konsumtionsmönster. Bland annat måste sambanden mellan ekonomisk utveckling och miljöförstöring brytas. Strävan efter ökad livskvalitet, som tillfaller alla människor, måste möjliggöras samtidigt som konsumtionsmönstren ändras. Ett samhälle med en hållbar konsumtion och produktion ska främja både social och ekonomisk utveckling inom ramen för ekosystemens bärkraft. För att åstadkomma detta krävs deltagande av beslutsfattare i såväl offentlig som privat verksamhet och enskilda medborgare. Det krävs också att våra normer och värderingar förändras och att effektivare styrmedel utvecklas.
Naturvårdsverket deltar sedan flera år i arbetet med en hållbar produktion och konsum-tion och med att utveckla IPP, den integrerade produktpolitiken. Den senare är en förebyggande strategi som med produktens livscykel som bas – ”från vaggan till graven” – ska leda till minskad miljöbelastning för varor och tjänster som marknaden erbjuder. Med produktens livscykel avses alla förädlingsled från råvaruutvinning, materialförädling och tillverkning till handel, användning och sluthantering, inklusive transporter mellan alla led. I syfte att bredda perspektiven och tillföra ny kunskap inbjöd Naturvårdsverket företrädare för ett humanekologiskt perspektiv att belysa och diskutera hållbar produktion och konsumtion och IPP.
Denna rapport ger ett humanekologiskt perspektiv på hållbar produktion och konsumtion. Utgångspunkt för arbetet är begreppsbildningen kring och förutsättningarna för den integrerade produktpolitiken (IPP). Rapporten innehåller dels en sammanställning av befintlig kunskap på området, dels en kritisk granskning av dess premisser och möjlighe-ter. Bland frågor som diskuteras är hur policyresonemangen överensstämmer med kunskaper om produktionsprocessernas fysiska och ekologiska dimensioner, globala fördelningsaspekter och drivkrafterna bakom den moderna människans konsumtions-mönster.
Humanekologi är ett tvärvetenskapligt forskningsfält som bland annat studerar det ömsesidiga samspelet mellan natur, samhälle och person i relation till frågor om en hållbar utveckling. Inbjudan att diskutera ämnet riktades till Humanekologiska avdel-ningen vid Lunds universitet. Författare till rapporten är agronom Sabina Andrén och fil. mag. Madeleine Arderup. För projektledning och det övergripande redaktionella ansvaret står professor Alf Hornborg. Författarna och redaktören svarar själva för rapportens innehåll, varför detta inte kan åberopas som Naturvårdsverkets ståndpunkt.
Stockholm i april 2004 Naturvårdsverket
Författarnas tackord
Det har varit en intensiv men spännande process att ta fram denna rapport och vi är tacksamma för det stöd och den hjälp vi fått längs vägen av våra kollegor och vänner, varav några vi här speciellt vill framföra ett tack till.
Först och främst vill vi tacka Alf Hornborg för tålmodig och god korrekturläsning samt handledning. För värdefulla språkliga och innehållsliga synpunkter på texterna tackar vi även Bo Ljungqvist, Martin Jacobson, Folke Günther och Bo Arderup. Vi vill också tacka vår kollega Göran Sjögård som sett till att bilder och figurer blivit fina och som varit god hjälp vid problem med datorerna. Vidare tackar vi Inger Schörling för granskning av kapitel 1 innehållande fakta och historik av den integrerade produktpolitiken (IPP). Tack också till våra kontaktpersoner vid Naturvårdsverket Bengt Davidsson och Kristina Erikson som har varit mycket behjälpliga under rapportframställningens gång. Ett stort tack även till Elisabeth Vogelia Arderup för upplåtelsen av bilder till såväl omslag som inuti rapporten och tack Bo och Elisabeth Arderup för det otvetydiga och ständiga stöd ni ger.
För Jacquelines, Johannas och alla världens barns skull hoppas vi att rapporten kommer att läsas med öppet sinneslag och med en önskan om att söka och finna en väg mot ”hållbar utveckling”.
Madeleine Arderup Sabina Andrén
Innehållsförteckning
Förord ... 3 Författarnas tackord... 4 Sammanfattning ...… 7 Summary... 9 Introduktion...11DEL I – IPP sedd "inifrån": Förespråkarnas perspektiv 1. Integrerad produktpolicy (IPP) – en sammanfattning... 15
IPP – Bakgrund... 16
1.1 Miljön på dagordningen ... 16
1.2 Miljöfrågor i ett internationellt perspektiv... 18
1.3 Framväxten av EU:s miljöpolitik ... 23
1.4 Miljöpolitiken i Sverige ... 26
IPP – Faktainventering... 30
1.5 Utvecklingen av IPP inom EU ... 30
1.6 IPP i ett svenskt och nordiskt perspektiv ... 32
1.7 Motiven till införande av IPP... 34
1.8 Syfte och mål med IPP... 35
1.9 Definition och avgränsning av IPP ... 37
1.10 Generell strategi ... 38
1.11 Roller och aktörer... 40
1.12 Modeller för genomförande ... 44
1.13 Verktyg och styrmedel ... 48
1.14 Integrerad produktpolicy (IPP) – lägesbeskrivning och utvecklingstendenser ... 66
DEL II – IPP sedd "utifrån": En kritisk granskning 2. Naturvetenskapliga utgångspunkter ...73
2.1 Systemteoretiska utgångspunkter... 74
2.2 Systemekologins grunder ... 79
2.3 Hållbarhet i ett ekologiskt perspektiv ... 91
2.4 Hållbar produktion och konsumtion ur ett systemteoretiskt och systemekologiskt perspektiv ... 99
3. Samhällsvetenskapliga utgångspunkter... 113
3.1 En ”människokris” ... 114
3.2 Nya begrepp inom miljödebatten ... 114
3.3 Ymnighetshorn kontra nollsummespel ... 125
3.4 Hållbar produktion och konsumtion i det globala världssystemet ... 126
3.6 ”Avmaterialisering” eller miljöbelastningsförskjutning?... 141
3.7 De industrialiserade länderna som förebild – en problematisk lösning ... 147
3.8 Etiska och sociala aspekter... 151
3.9 IPP och den globala miljöproblematiken - en sammanfattning ... 154
4. Personen som utgångspunkt ... 155
4.1 Personen och miljön... 156
4.2 Människosyn ... 157
4.3 Det moderna paradigmet ... 162
4.4 Den moderna människans värld ... 167
4.5 Postmodernitet och en hållbar utveckling ... 175
4.6 Förändringsprocesser för en hållbar utveckling ... 178
4.7 IPP som strategi för hållbar produktion och konsumtion... 186
Slutord... 191
Sammanfattning
Helhetssyn på hållbar produktion och konsumtion
Denna rapport ger ett humanekologiskt perspektiv på hållbar produktion och konsumtion, med speciell uppmärksamhet på begreppsbildningen kring och förutsättningarna för den integrerade produktpolitiken (IPP). Rapporten summerar några kritiska perspektiv som är fundamentala för det tvärvetenskapliga forskningsfältet humanekologi. Utgångspunkten för arbetet är den så kallade ”humanekologiska triangeln”: övertygelsen att förhållandet mellan miljö och människa bäst kan förstås genom att beakta det ömsesidiga samspelet mellan de tre verklighetsnivåerna natur, samhälle och person. Detta tvärvetenskapliga perspektiv inrymmer begrepp och resonemang från såväl naturvetenskap som samhällsve-tenskap och humaniora, t.ex. fysisk resursteori, systemekologi, ekologisk ekonomi, världssystemteori, sociologi, antropologi, psykologi och vetenskapsteori. De humaneko-logiska perspektiven på hållbar produktion och konsumtion presenteras i tre kapitel (2 till 4) som kritiskt granskar IPP från ett naturvetenskapligt, ett samhällsvetenskapligt
respektive ett personfokuserat perspektiv.
I kapitel 1 presenteras IPP-förespråkarnas egen världsbild, präglad av en stark tilltro till marknadsekonomins och teknikens möjligheter att förverkliga en ”hållbar utveckling”. Författarna noterar att dessa policyresonemang uppvisar påfallande litet av den tvekan – vare sig inför hur målsättningen skall definieras eller inför hur den skall förverkligas – som präglar såväl den allmänna debatten som den akademiska forskningen på området. I första delen av kapitel 3 föreslås att detta kan förstås utifrån ett vetenskapsteoretiskt och vetenskapssociologiskt perspektiv. IPP-förespråkarna har utkristalliserat en egen diskurs med specifika avnämarintressen och därför också specifika gränser för vad som får/kan sägas/tänkas. Ett diskursanalytiskt perspektiv innebär att det analyserade språkbruket betraktas som en form av disciplinering eller maktutövning, vars främsta grund är
uteslutandet av kritiska invändningar. Makt handlar i stor utsträckning om
undermedvet-na försanthållanden. Denundermedvet-na tolkning skall inte ses som en konspirationsteori, utan som en saklig iakttagelse av hur politik och kunskapsproduktion är sammanvävda i vår tid, som i alla mänskliga samhällen.
I kapitlen 2 till 4 utforskas flera möjliga invändningar mot IPP-förespråkarnas grundanta-ganden om marknadsekonomins och teknikens möjligheter. Utifrån resursteoretiska och
systemekologiska principer visas i kapitel 2 att hållbarhetsproblematiken är betydligt
allvarligare, mera djupgående och mera svårlöst än vad IPP-resonemangen ger sken av. Den miljöekonomiska begreppsapparaten ger ofta intryck av att uppfatta de ekologiska systemen som underordnade ekonomin, snarare än tvärtom, och ekonomiska processer som generativa och cirkulära snarare än dissipativa, linjära och irreversibla. I den senare delen av kapitel 3 vidareutvecklas det maktanalytiska perspektivet genom att tolka IPP:s världsbild som ett lokalt perspektiv, som liksom miljöekonomin och nationalekonomin i stort utgår från det enskilda företagets eller den enskilda nationens intressen. Endast genom att utesluta världssystemets periferi ur blickfånget är det möjligt att dra slutsatsen att IPP-förespråkarnas recept kan förverkliga en ”hållbar utveckling”. Utifrån en
kombination av argument från fysisk resursteori, världssystemteori och ekologisk ekonomi föreslås att ekonomisk tillväxt och teknikutveckling inom en sektor av världssystemet torde implicera ökad resursutarmning och miljöbelastning i andra. Vad som lokalt i världssystemets centrum kan uppfattas som ”avmaterialisering” av ekonomin kan i själva verket vara uttryck för en global miljöbelastningsförskjutning.
I kapitel 4, slutligen, kontrasteras IPP-strategins implicita och i författarnas ögon förenklade människosyn med den betydligt mera komplexa bild som sociologi och psykologi kan erbjuda. Med hänvisning till de många olika faktorer som påverkar
moderna människors val av livsstil och konsumtionsmönster är det svårt att tro att
information och förnuftsargument i någon nämnvärd utsträckning skall lyckas förändra grunderna för dessa val. Det moderna samhället erbjuder varje ny individ ett existentiellt tomrum och imperativet att fylla det; så länge konsumtion förblir den främsta strategin för att fylla livet med mening kommer köpkraft och resursförbrukning att gå hand i hand. Dessa synpunkter kan verka nedslående och pessimistiska, men kan betraktas som mera förenliga med intellektuell hederlighet än de grundantaganden som genomsyrar befintliga dokument om en ”integrerad produktpolitik”. Den fria akademiska grundforskningen kan inte annat än prioritera sådan intellektuell ärlighet, oavsett konsekvenserna för samtida samhällsdebatt. Det måste vara möjligt att kunna presentera en analys av ett omfattande samhällsproblem utan att omedelbart avkrävas en ”lösning”. Den mänskliga historien ger oss hittills faktiskt inget större hopp vad gäller vår förmåga att med samhällelig eller ekologisk ingenjörskonst ”lösa” civilisationernas återkommande ”hållbarhetsproblem”. För att till slut ändå anslå en mera optimistisk ton hänvisar författarna till den globala informationsspridningens långsiktiga möjligheter. För första gången i historien föreligger nu möjligheter för en majoritet av världsbefolkningen att hålla sig underrättad om världens tillstånd, såväl vad gäller miljöproblem som globala fördelningsfrågor. Den politiska viljan att förverkliga en reellt långsiktig och rättvis ”hållbar utveckling” kommer att utkristalliseras i dessa breda lager av världens befolkning, snarare än hos EU:s ekonomiska och teknologiska rådgivare. Hur denna framtida, globala hållbarhets-diskurs kommer att gestalta sig kan vi endast spekulera kring, men det är ju inte omöjligt att delar av EU:s ”integrerade produktpolitik” kan visa sig överleva och kunna användas även i ett globalt perspektiv. I så fall bör ju inte arbetet med IPP – sina diskursiva begränsningar till trots – betraktas som förgäves, utan som en idébank bland vars komponenter framtidens miljöpolitik kan hitta några frön till en ”hållbar utveckling”.
Summary
An integrated perspective on sustainable production and consumption
This report has attempted to summarize the implications of some critical perspectives, which are fundamental to the trans-disciplinary field of Human Ecology, for the presently burgeoning discourse on Integrated Product Policy (IPP). The point of departure is the so-called ”human ecological triangle”: the conviction that human-environmental relations can be comprehensively understood only if the three analytically distinct levels of Nature,
Society and Person are all taken into account. This conviction has led the authors to range
freely across the academic landscape, testing a wide spectrum of perspectives from e.g. physical resource theory, systems ecology, ecological economics, world system theory, sociology, anthropology, psychology, and the sociology of science. These perspectives have been organized into three chapters (2 to 4) which critically scrutinize the IPP strategy from a natural science, a social science, and a person-focused perspective, respectively.
Chapter 1 presents the world view of the proponents of IPP in their own terms, character-ized by a strong confidence in the capacity of the market and new technologies to achieve a ”sustainable development”. The authors note that these policy discussions show little sign of the doubts – both with regard to how ”sustainable development” is to be defined and to how it is to be implemented – that are so widespread in both public debate and academic research on the topic.
In the first part of chapter 3, it is suggested that this omission can be understood from the perspective of the sociology of science. The proponents of IPP have delineated a
discourse of their own, oriented toward specific interests and thus also constrained by
specific limits as to what can be said or thought. The perspective of discourse analysis implies that the terminology in question is viewed as a form of control or power, the basic rationale of which is the exclusion of critical objections. Power is largely a matter of subconscious assumptions codified in language. This interpretation should not be perceived as a conspiration theory, but as a reasonable observation on how politics and knowledge production are interwoven in our society, as in any other.
Chapters 2 to 4 outline several well-founded objections to the basic assumptions of IPP proponents on the problem-solving potential of the market and technology. Using arguments from physical resource theory and systems ecology, chapter 2 shows that the problem of sustainability is considerably more serious, complex and difficult to solve than is suggested by the IPP strategy. The conceptual tool kit of environmental econom-ics, on which IPP rests, often give the impression that ecological systems are subservient to the economy, rather than vice versa, and that economic processes are generative and circular, rather than dissipative, linear, and irreversible.
The bulk of chapter 3 elaborates on the power dimension by interpreting the IPP
cosmology as a local perspective, which like environmental economics and economics in general takes the interests of the individual corporation or nation as its point of departure. Only by excluding the periphery of the world system from the field of vision is it possible
to draw the conclusion that the IPP recipe can achieve a ”sustainable development”. Using a combination of arguments from physical resource theory, world system theory, and ecological economics, the chapter observes that economic and technological growth within one sector of the world system may imply increasing resource exhaustion and environmental loads in others. What is locally perceived as a ”dematerialization” of the economy in the center of the system may actually only represent a global environmental
load displacement.
Chapter 4, finally, contrasts IPP:s implicit and simplified image of human behavior with the vastly more complex picture provided by sociology and psychology. In consideration of the many different factors that influence modern people’s choices of lifestyle and
consumption patterns, it is difficult to believe that information and rational arguments
alone will have a noticeable effect on these choices. Modern society offers each new individual an existential vacuum and the imperative to fill it with meanings; as long as
consumption remains the primary strategy to do this, purchasing power and resource
depletion will go hand in hand.
These conclusions may seem disappointing and pessimistic, but I believe that they are indeed more compatible with intellectual honesty than the assumptions which lie at the foundation of the documents on Integrated Product Policy. It is incumbent on academic research to prioritize such intellectual honesty, irrespective of the consequences for contemporary debate. It must remain feasible to present an analysis of an extensive, societal problem, without immediately being requested to come up with a ”solution”. Human history, in fact, does not give us much hope regarding our capacity to apply social or ecological engineering to ”solve” the recurrent problems of ”sustainability” in the development and decline of civilizations.
If, finally, we would prefer to end on a more optimistic note, we would choose to refer to the possibilities inherent in the new technologies for global communication. For the first time in history, it is now technically possible for a majority of the world’s population to keep itself informed about the state of the world, with respect to both environmental problems and global inequalities. The political determination to achieve a really
long-term and just ”sustainable development” will no doubt materialize at this global scale,
rather than at the level of economic and technical advisors to the European Union. We can only speculate about the thrust of this future, global discourse on sustainability, but it is not impossible that part of the EU:s ”Integrated Product Policy” may be able to survive and remain applicable even in a global context. If so, the contemporary work with IPP – its discursive limitations notwithstanding – is not being conducted in vain, but is in the process of generating a store of ideas that may include some seeds for future policies for ”sustainable development”.
Introduktion
Helhetssyn och den ”humanekologiska triangeln”
I november 2002 kontaktade Naturvårdsverket mig och uttryckte intresse för en utredning kring humanekologiska perspektiv på hållbar produktion och konsumtion, med utgångs-punkt särskilt i arbetet med en s.k. ”integrerad produktpolicy” (IPP). Då en av humaneko-logins hörnstenar är ambitionen att erbjuda en tvärvetenskaplig ”helhetssyn” på
miljöproblematiken tvekade vi inte att åta oss uppdraget. Jag bad således två av mina medarbetare, agronom Sabina Andrén och fil. mag. Madeleine Arderup, att försöka sammanfatta några av de perspektiv på ämnet som humanekologin har att erbjuda. Föreliggande rapport är resultatet av deras arbete. Själv har jag bidragit med en del inledande förslag och med det övergripande redaktionella ansvaret.
Humanekologi är enligt UHÄ:s ämnesdefinition från 1991 ett tvärvetenskapligt
forskningsfält som tillämpar metoder från flera discipliner för att nå en mera integrerad
kunskap om förhållandet mellan människan och hennes miljö. Utgångspunkten för vårt arbete har varit att försöka belysa förutsättningarna för hållbar produktion och konsum-tion utifrån flera olika vetenskapliga begreppsapparater. Denna tematiska snarare än metodologiska ämnesavgränsning fordrar naturligtvis att vi inte låtit oss avskräckas av akademiska revirgränser. I kapitel 2 – 4 kommer läsaren således att stifta bekantskap med grundläggande begrepp och synsätt från så skilda vetenskapsområden som termodynamik (fysisk resursteori), systemekologi, ekologisk ekonomi, världssystemteori, sociologi, antropologi, psykologi och vetenskapsteori.
Om tvärvetenskapens förtjänster och begränsningar har ordats mycket, men ”helhetssyn” har i alla händelser förblivit ett honnörsord för de flesta. För att så långt det är möjligt försöka förverkliga UHÄ:s ambitioner med ämnet har vi på Humanekologiska avdelning-en vid Lunds universitet sedan startavdelning-en 1994 byggt upp ett tvärvetavdelning-enskapligt lärarlag och ett omfattande samarbete med andra institutioner. Även våra forskningsprojekt bygger utan undantag på tvärvetenskapligt samarbete. Jag brukar åberopa Gregory Bateson, en av 1900-talets främste ”tvärvetare”, som noterade att anledningen till att vi har två ögon i stället för ett är att två perspektiv är bättre än ett. Genom att sammanställa information från höger- resp. vänsterögats perspektiv kan vi utveckla en kvalitativt ny kunskap, nämligen djupseende. På samma sätt är jag övertygad om att den tvärvetenskapliga integrationen av olika inomvetenskapliga perspektiv kan erbjuda ny - och ”djupare”- kunskap. Efter att ha beklagat sig över den vetenskapliga specialiseringens fragmenterade världsbild konstaterade Bateson på 70-talet att det ännu inte existerade någon vetenskap som specialiserat sig just på att föra samman perspektiv från andra vetenskaper. Det vore trevligt att tänka sig att humanekologin i någon liten mån skulle kunna lyckas fylla det tomrummet.
En i sin enkelhet användbar modell för humanekologisk kunskapsuppbyggnad är vad Dieter Steiner (1993) kallar den ”humanekologiska triangeln”. Han föreslår att vi människor lever i spänningsfältet mellan tre olika men ömsesidigt samspelande verklighetsnivåer, nämligen natur, samhälle respektive person. De mönster och företeelser som utvecklas på någon av dessa tre nivåer kan aldrig reduceras till enkla
avspeglingar av mönster eller företeelser på någon annan nivå, men däremot kan man alltid hitta strukturella kopplingar mellan vad som sker på de olika nivåerna. Förhållandet mellan processer hos natur, samhälle och person är rekursivt – ömsesidigt förstärkande – och en uttömmande, humanekologisk förklaring måste således alltid rymma komponenter från alla tre. Det är själva samspelet mellan de tre typerna av processer som har drivit människans historia och som numera också kan sägas driva hela biosfärens utveckling. Det är med denna enkla modell som bakgrund som vi har organiserat resonemangen i denna rapport. Efter ett inledande kapitel som sammanfattar tankarna kring en
”integre-rad produktpolicy” sedda ur dess förespråkares perspektiv följer tre kapitel som kritiskt
granskar dessa tankar ur ett naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt respektive
personfokuserat perspektiv. Bland de frågor som diskuteras kan nämnas:
• Hur stämmer IPP:s ekonomiska och tekniska policyresonemang överens med grundläggande kunskaper om produktionsprocessernas fysiska och ekologiska di-mensioner?
• Hur sker systemavgränsningen i förhållande dels till övriga biosfären, dels till övriga delar av världssamhället?
• Hur kan IPP värderas utifrån de senaste decenniernas internationella teori- och metodutveckling inom ekologisk ekonomi?
• Hur har vetenskapsteoretiska och vetenskapssociologiska faktorer och begränsningar bidragit till IPP:s specifika formuleringar och grundantaganden?
• Hur beaktar IPP de sociologiska, kulturella och psykologiska drivkrafterna bakom olika konsumtionsmönster?
Med tanke på att författarna har haft en begränsad tid på sig att genomföra uppgiften – närmare bestämt endast tre heltidsmånadsekvivalenter – har de lyckats inkludera en imponerande mängd aspekter ur ett humanekologiskt idéförråd som givetvis rymmer ytterligare infallsvinklar. Utan att föregripa de mångfacetterade resonemang och
slutsatser som Andrén och Arderup erbjuder som svar på ovannämnda frågor överlämnar jag nu ordet till dem, men återkommer längre fram med ett kort slutord för att försöka sammanfatta vad vi menar med en humanekologisk helhetssyn på hållbar produktion och konsumtion.
Alf Hornborg Professor
Humanekologiska avdelningen Lunds universitet
DEL I
IPP sedd ”inifrån”:
Källa: EU-parlamentets Sverigekontor
Kapitel 1
Integrerad produktpolicy (IPP) –
en sammanfattning
IPP – Bakgrund
1.1 Miljön på dagordningen
Under efterkrigstiden har många länder upplevt en stark ekonomisk tillväxt och
välståndsutveckling. Denna har dock ackompanjerats av en miljö- och naturresursexploa-tering som alltmer problematiserats. En allmänt stärkt miljöopinion och ökad miljömed-vetenhet har givit sig tillkänna. Näringslivet har påbörjat en miljöanpassning med integrering av miljöhänsyn i produktion och företagande. Miljöfrågorna har tagits upp i den politiska sfären och en miljöpolitik och offentlig miljöförvaltning har utvecklats. Miljö- och naturresursproblematiken har alltmer ändrat karaktär, från en relativt enkel till en komplex problem- och åtgärdsbild. Utvecklingen av miljöproblematiken och dess åtgärder speglar såväl problemens reella karaktär som samhällets uppfattningar om dem. Figur 1:1 sammanfattar denna förändring.
Förändringen av miljöproblemens karaktär och åtgärder
Förr Nu PROBLEM Lokala Närliggande Enkla Synliga - Punktproblem Akuta Globala Fjärran Diffusa Komplexa Kroniska ÅTGÄRDER Enkla Specifika punktinsatser Omedelbar effekt Individuell nytta Billiga Komplexa Långsiktig effekt Kollektiv nytta Dyrbara Figur 1:1. Efter: Nitsch 1996.
Det står klart att samhällsutvecklingen inneburit en reellt ökad resursförbrukning och
miljöbelastning. Med ökad produktion, konsumtion och ökade transporter följer
miljöproblem av såväl kvantitativ som kvalitativ karaktär. Som exempel kan nämnas att med nuvarande trend beräknas den totala energianvändningen i Sverige att öka med 35% och råvaruanvändningen med 20-40% till år 2030.1 Transporter av gods förväntas inom
Europa öka med hela 50% de kommande tio åren. Förbrukningen av ändliga resurser ökar och takten i uttaget av förnyelsebara resurser riskerar att överskrida ekosystemens
kapacitet att återskapa dem. Även kvalitativa miljöaspekter uppmärksammas alltmer. Dagens produktion och konsumtion ingår i sammansatta och komplexa system av insatsvaror, produktionsenheter, handel och slutanvändare. En stor mängd främmande och farliga kemikalier är exempelvis i omlopp och riskerar att ge negativa miljö- och
hälsoeffekter. Antalet kemiska produkter på marknaden uppskattas idag till mellan 20 000 – 70 000 st och trenden är ökande.2
Nyckelorden i figur 1:1 beskriver även hur samhällets uppfattning om miljöproblemen förändrats, vilket återspeglas i hur miljöpolitik och miljöförvaltning utvecklats. Miljöpoli-tik kan ofta anta formen av ett kollektivt dilemma, där ingen enskild aktör har möjlighet till överblick eller incitament att ta ansvar för åtgärdsbehoven. Åtgärderna måste med nödvändighet vara kollektiva och samordnade för att dels ge önskad effekt, dels vara ekonomiskt och praktiskt genomförbara. Incitamenten för de enskilda aktörerna är inte självklara, eftersom åtgärderna är komplexa, ofta dyrbara och inte alltid ger mer än en osäker och långsiktig effekt.
Förändringen i miljöpolitiska synsätt och metoder sammanfattas i figur 1:2. Den traditionella miljöpolitiken kallas här processorienterad policy, eftersom den främst fokuserade på produktionsenheterna och produktionsprocesserna; på ”end-of-pipe
lösningar” och ”middle-of-pipe tekniker” såsom utsläppsrening, slutna produktionssystem samt material- och energieffektivisering. Åtgärdsstrategin har kallats ”command and control”, eftersom den med hjälp av ”hårda styrmedel” såsom lagar och kontrollsystem sökte övervaka och styra aktörerna.3
Utvecklingen av miljöpolitikens synsätt och metoder
PROCESSORIENTERAD POLICY PRODUKT- OCH KONSUMENT-
ORIENTERAD POLICY Problemfokus Producentfokus Produktionsenheter Enskilda företag Produktionssystem Livscykelperspektiv Konsumentperspektiv - Livsstil Marknadsorientering - Efterfrågan Åtgärdsfokus Punktinsatser
Precisa och kända åtgärder End-of-pipe och middle-of-pipe tekniker
Komplexa och delvis osäkra åtgärder Åtgärder som omfattar många aktörer Front-of-pipe lösningar
Miljöanpassad produktutveckling
Policy Myndighetsstyrda åtgärder Command - and - control Hårda styrmedel
Avvägning mellan miljö och ekonomi
Marknadsbaserade åtgärder Frivilliga åtaganden
Mjuka styrmedel
Synergi mellan miljö och ekonomi Partnerskap och samverkan Delat ansvar
Medborgerligt deltagande
Konsumentdriven miljöanpassning Figur 1:2. Efter: Berkhout och Smith 1999, Charter 2001.
Vad som skett de senaste åren är en mera integrerad och systemorienterad policyutveck-ling. Denna produkt- och konsumentorienterade policy yttrar sig i ökat fokus på ”front-of-pipe lösningar” och miljöanpassning hos alla aktörer i alla led av produktions- och konsumtionskedjan. Policyn har vuxit fram dels hos de offentliga aktörerna, politiska organ och myndigheter, dels genom initiativ från andra samhällsaktörer såsom näringsli-vet och intresseorganisationer. Åtgärdsstrategin för den produkt- och konsumentoriente-rade policyn karaktäriseras av ”mjuka styrmedel” såsom frivilliga åtaganden, partnerskap
2 Naturvårdsverket 2002. Rapport 5225: 6; Azar et al. 2002:46. 3 Berkhout och Smith 1999:177, Charter 2001: 673.
och gemensamt ansvar. Även informations- och utbildningsinsatser liksom ekonomiska styrmedel betonas.
Riktningen mot en mera produkt- och konsumentorienterad policy har brett stöd hos såväl näringslivet som politiska organ och andra samhällsaktörer. Exempelvis uppger den internationella och näringslivsanknutna WBCSD, World Business Council for Sustainab-le Development, att det mest effektiva sättet att åstadkomma miljöförbättringar är genom gemensamma ansträngningar och aktörssamverkan.4 Policyorienteringen är tydlig i
svensk och europeisk miljöpolitik, exempelvis i den svenska regeringens skrivelse ”En miljöorienterad produktpolitik” och i EU-kommissionens ”Grönbok om integrerad produktpolicy”.5
Sammantaget kan denna utveckling karaktäriseras med begreppet ekologisk
modernise-ring. Termen används dels som en sammanfattande beskrivning av västerländsk
miljöpolitik och miljöförvaltning sedan 1980-talet, dels är den en beteckning för en samhällsvetenskaplig teoribildning kring dessa processer. Teoribildningen analyserar kritiskt hur miljöfrågorna alltmer integrerats i samhällets allmänna och etablerade diskurser, institutioner och strukturer. Nyckelord för denna utveckling är normalisering,
indefiniering, institutionalisering och professionalisering. Miljöfrågorna är inte längre
marginaliserade, separata och stridbara frågor, företrädda av ”gröna”, radikala och smala medborgarskikt, utan allmänt accepterade, erkända och integrerade problemområden; en ”vanlig” politisk fråga. (Se vidare avsnitt 3.2).6
1.2 Miljöfrågor i ett internationellt perspektiv
Sedan 1970-talet har miljö- och naturresursfrågor intagit en större plats på den internatio-nella politiska arenan. I samband med att enskilda nationer utvecklat en nationell
miljöpolitik har behovet av ett internationellt samarbete för att råda bot på problemens gränsöverskridande karaktär uppmärksammats. Under efterkrigstiden har även en allmänt förstärkt utveckling av internationella fora skett, vilka bland annat bevakar och driver på samarbetet kring miljö- och resursproblematiken i ett globalt perspektiv. Det främsta exemplet på området är FN, men även andra internationella organisationer och samarbets-forum såsom OECD, Europarådet, GATT och Nato har tagit upp miljöfrågor.7
Exempel-vis har OECD, med sin Environmental Committee grundad 1970, Exempel-visat sig på arenan för den internationella miljöpolitiken. Under senare år har OECD bl.a. lagt fram en
”Hållbarhetsstrategi” (2001) och ett underlag för en integrerad produktpolitik: ”Prelimi-nary Results of Product Policy Survey”, 1995.8
4 Naturvårdsverket 2002. Rapport 5225:115. 5 Regeringens skr 1999/2000:114; EUC 2001.
6 Om ekologisk modernisering se bl.a. Duit 2002; Hajer 1995. 7 Bennulf och Johnsson 1993:56.
Tidig internationell miljöpolitik
Ett tidigt exempel på ett initiativ till internationella miljöpolitiska diskussioner är Romklubben och dess rapport ”Limits to Growth” från 1970-talet.9 Romklubben var en
sammanslutning som initierades och finansierades av främst storindustrins representanter, men dess sammansättning och policyarbete var ett resultat av samverkan mellan
näringslivet, vetenskapssektorn och internationella politiska organ. ”Limits to growth” skrevs av experter inom Massachusetts Institute of Technology (MIT) och publicerades 1972. Den kan ses som ett tidigt inlägg i debatten om vikten av att beakta begränsningar i resurstillgångar, miljöns bärkraft och därmed möjligheten för befolkning och konsumtion att tillväxa. Men den är även modern i sitt anslag av ett globalt managementperspektiv och genom sin betoning på (natur)vetenskapliga metoder för att modellera problematiken. Exempelvis försökte experterna utveckla en ”World Model”, en dynamisk datormodell över miljö- och resursproblemen i global skala. Lösningarna som förespråkades var av karaktären teknokratisk, storskalig och expertinfluerad global politik. Bland de konkreta åtgärdsförslagen fanns befolkningsprogram, liberaliserad och ökad världshandel samt teknisk utveckling och social ingenjörskonst.
FN som drivkraft för internationell miljöpolitik
FN spelar en viktig roll som ett samarbets- och förhandlingsforum för internationella miljöfrågor. Sedan 1970-talet har miljö och utveckling fått en allt starkare ställning inom FN, exemplifierat med följande händelser och årtal:
• Miljökonferensen i Stockholm, 1972.
• Brundtlandrapporten ”Our Common Future”, 1987. • Riokonferensen UNCED, 1992.
• Johannesburgkonferensen WSSD, 2002.
FN:s miljöarbete sker inom ramen för ett femtiotal organ och program, mer eller mindre associerade till FN:s generalförsamling och det Ekonomiska och sociala rådet (ECO-SOC). 10 Exempel är FN:s miljöprogram, United Nations Environmental Program
(UNEP), grundad vid Stockholmskonferensen år 1972. UNEP arbetar bland annat med att följa upp internationella miljökonventioner och att övervaka det globala och regionala miljötillståndet. Sedan Riokonferensen 1992 är FN:s kommission för hållbar utveckling, United Nations Commission on Sustainable Development, UNCSD, ett viktigt organ för uppföljning, övervakning och initiativtagande inom global miljöpolitik
Den första större internationella miljökonferensen i FN:s regi, Stockholm 1972, har gått till historien som en viktig startpunkt för en mera samordnad internationell miljöpolitik. Men det var också här som viktiga skiljelinjer och konflikter blev tydliga. Bland annat misstänkte representanter från tredje världen att detta nya fokus på miljöfrågor var ett sätt för den rika världen att undvika ansvaret för rättvis utveckling och fördelningsfrågor.11
9 Avsnittet om Romklubben hämtat ur Hajer 1995: 80 ff.
10 Avsnittet om FN från Utrikespolitiska Institutet 1999; Lafferty och Meadowcroft 2000:14. 11 Hajer 1995:79 not 24.
Brundtlandrapporten ”Vår gemensamma framtid”
Först på 1980-talet kan man tala om den internationella miljöpolitikens definitiva genombrott. Många betraktar den år 1987 publicerade Brundtlandrapporten ”Vår gemensamma framtid” som ”den moderna miljöpolitikens födelse”.12
Brundtlandrappor-ten tillkom på initiativ av FN:s generalförsamling, som 1983 tillsatte World Commission on Environment and Development (WCED). Kommissionen bestod av representanter från samhällets olika sektorer och från länder i alla delar av världen och ordförande var norska statsministern Gro Harlem Brundtland.
Huvudsyftet med Brundtlandkommissionens uppdrag var att dra fram riktlinjerna för en global agenda inom miljö och utveckling. Följande övergripande mål formulerades:13
• Miljö och utveckling. Att studera globala miljö- och utvecklingsproblem och att formulera realistiska åtgärdsförslag.
• Internationellt samarbete. Att föreslå nya former för internationell samverkan i syfte att genomföra åtgärderna.
• Medvetandehöjning. Att bidra till en ökad miljömedvetenhet och handlingsberedskap hos individer, organisationer, näringsliv och politiska organ.
Det är genom Brundtlandrapporten som begreppet ”hållbar utveckling” (sustainable development) får sitt allmänna genomslag. Den vid det här laget berömda definitionen av hållbar utveckling lyder: ”development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.” Därefter anges två nyckelbegrepp, att hållbar utveckling: ”contains within it two key concepts: the concept of `needs´, in particular the essential needs of the world´s poor, to which overriding priority should be given; and the idea of limitations imposed by the state of technology and social organization on the environment´s ability to meet present and future needs.” 14
Ett centralt tema i Brundtlandrapporten är kopplingen mellan miljö, fattigdom och
utveckling. Miljöproblematiken ses som både en orsak till, och en effekt av, den ojämna
utvecklingsnivån i världen. Det tveeggade problemkomplexet beskrivs sålunda: ”Todays´s environmental challenges arise both from the lack of development and from the unintended consequences of some forms of economic growth”.15
Ett viktigt kännetecken för rapporten, som fått avgörande betydelse för kommande dagordningar, är den i grunden optimistiska hållningen. Speciellt gäller detta hur man ser på kopplingen mellan ekonomi och miljö. Ekonomisk utveckling och ekologisk hållbarhet är inte bara möjlig menar man, utan ger ömsesidigt positiva effekter. Ekonomi och miljö är inte en fråga om avvägning, ett nollsummespel, utan om en ”win-win-situation”, ett
plussummespel. Den klassiska konflikten mellan ekonomisk tillväxt och ekologisk
hållbarhet ansågs härmed kraftigt avväpnad. Uttryck som ”hållbar tillväxt” och ”miljödri-ven affärsutveckling” började vinna terräng.
12 Duit 2002:121. 13 De la Court 1990:10.
14 Lafferty och Meadowcroft 2000:11 hänvisande till WCED 1987 (Brundtlandrapporten). 15 De la Court 1990:23.
Brundtlandrapporten föreslår i huvudsak följande övergripande åtgärdsprogram för en hållbar utveckling:16
• Integration av miljö och utveckling i allt beslutsfattande på alla samhällsnivåer. Exempelvis ska nationella och internationella organ, såsom regeringar, FN, WTO och Världsbanken integrera frågorna. Detta innebär bland annat att finansieringsbeslut ska tas med miljöhänsyn.
• Utveckling av det institutionella ramverket för hållbar utveckling. Det juridiska regelverket på nationell och internationell nivå måste utvecklas. Exempelvis föreslås ett organ för global riskhantering (Global Risk Assessment Programme) samt en universell deklaration, i analogi med deklarationen om mänskliga rättigheter, om rätten till miljöskydd och hållbar utveckling (Universal Declaration on Environmental Protection and Sustainable Development).
• Ökat finansiellt stöd till organisationer som verkar för en hållbar utveckling, bl.a. NGO:s i tredje världen17.
Sammantaget framställs färdriktningen mot en hållbar utveckling som en ”kontinuerlig social process under ständig förbättring”, en ”gemensam utmaning” med gemensamt men differentierat ansvar för länder på olika utvecklingsnivåer, där speciell prioritet ska ges för de mest utsatta. Och alltsammans under ledstjärnan att integrerad hänsyn ska tas till miljöns bärkraft samt till nuvarande och kommande generationer.18
Även om Brundtlandrapporten mött mycket kritik, så står det klart att den var en kraftfull injektion i miljödiskursens och miljöpolitikens fortsatta utveckling. En avgörande egenskap var att rapporten lyckades attrahera så många samhällssektorer, beslutsnivåer och medborgargrupper. Som William Lafferty och James Meadowcroft sammanfattar det:19
It appealed to established notions of progress, equity, prudence and stewardship, but combined and extended these in novel ways. The basic idea that human socie-ties should continue their quest for a better life, but do so in a manner that gave precedence to the needs of the poor while protecting the basic sustenance capabili-ties of natural systems on which the livelihoods of future generations depended, was intutitively appealing. [...] In short, sustainable development was about dy-namic balance; about providing a framework within which to reconcile different sorts of interest and consideration: economy and environment, conservation and progress, efficiency and equity, the pre-occupations of North and South.
16 De la Court 1990:108-118.
17 NGO = Non Governmental Organization. Exempel miljö-, solidaritets- och fredsrörelser. 18 Lafferty och Meadowcroft 2000:11.
Riokonferensen och Johannesburg
Nästa milstolpe är FN:s konferens om miljö och utveckling, UNCED, i Rio de Janeiro 1992. Bakgrunden fanns redan i Brundtlandarbetet, som bland sina åtgärdsförslag hade upprättandet av ett ”Globalt handlingsprogram för hållbar utveckling”, i vilket bland annat ingick anordnandet av en större internationell konferens. Beslutet att anordna UNCED togs formellt av FN:s generalförsamling 1989. Konferensens syfte angavs vara:
[T]o `elaborate strategies to halt and reverse the effects of environmental degrada-tion in the context of increased nadegrada-tional and internadegrada-tional efforts to promote sus-tainable and environmentally sound development in all countries´.20
Riokonferensen kom att gå till historien som en mycket stor och välbevakad miljö- och utvecklingskonferens. Representerade fanns 181 stater, ofta med stats- och regeringsche-fer, men på plats fanns också en mängd representanter för näringsliv, media, intresseor-ganisationer, forskarvärlden etc. Resultatet av konferensen blev de ”fem Riodokumenten”, varav två legalt bindande konventioner och tre icke-bindande, s.k. ”frivilliga överens-kommelser”:
• Konventionen om biologisk mångfald
• Konventionen om globala klimatförändringar
• Riodeklarationen om miljö och utveckling: 27 övergripande principer och riktlinjer • Skogsprinciperna : övergripande principer och riktlinjer för hållbart skogsbruk • Agenda 21: Handlingsprogram för hållbar utveckling under det 21:a århundradet Innehållet i Riodokumenten kan i stort sett ses som en fortsättning i Brundtlandrapportens anda. Begreppet ”hållbar utveckling” är exempelvis central i alla dokumenten men definieras ingenstans utan faller tillbaka på WCED-arbetet. Enligt Lafferty och Mea-dowcroft kan man se Riokonferensen som ett befästande och viss konkretisering av Brundtlandrapportens analys och åtgärdsförslag. Riodokumenten går ibland ett steg längre i detaljnivå och konkretisering av åtgärdsbehov. Dessutom betonas ytterligare vikten av deltagande från alla samhällsgrupper, bland annat kommuner, ungdomar och NGO:s inom miljö och lokal utveckling, fred och solidaritet, jämställdhet, kultur osv. I och med Riokonferensen hade miljö- och utvecklingsfrågor definitivt intagit en central plats på den internationella politiska arenan. Under 90-talet bevakades och utvecklades arbetet genom FN:s kommission för hållbar utveckling, UNCSD. Fem år efter Rio, 1997, anordnades ett uppföljningsmöte i form av ett extra möte med generalförsamlingen, UNGASS ”Rio + 5”. Trots att församlingen slog fast att den fortsatta trenden visar ett allvarligt och försämrat miljötillstånd, kunde inga nya löften eller tidsplaner för gamla åtaganden antas. Istället enades man om ett sex-punkts ”Statement of commitment” till stöd för Riodokumenten, samt granskades det omfattande implementerings- och utvärderingsarbetet efter UNCED. Riktlinjer och prioriteringar för FN:s fortsatta arbete lades upp, där anordnandet av en internationell miljökonferens tio år efter Rio ingick. 21
20 Avsnittet från Lafferty och Meadowcroft 2000:12ff om ej annat anges. Citatet hänvisar till UNGA (General
Assembly) 1989.
Det senaste i raden av internationella toppmöten om miljö och utveckling är sålunda
Johannesburgskonferensen (WSSD) år 2002. Även denna kan ses som en uppföljning och
fortsättning på Brundtlandrapportens och Riokonferensens arbete. Tonvikt läggs på att följa upp och stödja genomförandet av Riodokumenten och övriga större internationella överenskommelser de senaste tio åren, bl.a FN:s ”Millenniedeklaration” om globala utvecklingsmål.
Genomförandeplanen från Johannesburg lägger fortsatt tonvikt på integrationen mellan ekonomisk, social och ekologiskt hållbar utveckling. En kombination av ”god samhälls-styrning” i de enskilda länderna och på internationell nivå, demokratiska och öppna institutioner, fred, säkerhet och stabilitet, ökad rättsäkerhet och jämställdhet samt ”ett dynamiskt och gynnsamt internationellt ekonomiskt klimat” är faktorer som ska bidra till att ”upprätthålla eller öka takten i de globala framstegen mot hållbar utveckling”.22
Principen om gemensamt men differentierat ansvar betonas, där grunden är att varje nation bär det primära ansvaret för sin egen utveckling, men där de utvecklade länderna bör gå i täten på ett sätt som gynnar alla länder. Den pågående globaliseringen innebär såväl ”möjligheter som utmaningar” och på det internationella planet behövs fortsatt utveckling och förstärkning av det institutionella ramverket. Särskild uppmärksamhet ägnas hållbara produktions- och konsumtionsmönster, där en tioårig programram till stöd för genomförande på nationell och regional nivå antogs. 23
1.3 Framväxten av EU:s miljöpolitik
Under de senaste decennierna har europeiska länder utvecklat ett miljöpolitiskt samarbete inom ramen för Europeiska Unionen, EU24. Detta avsnitt syftar till att kortfattat redogöra
för den generella kontext i vilken EU:s miljöpolitik vuxit fram.
Sedan tillkomsten av EU i form av Kol- och stålgemenskapen 1951 och Romfördraget 1957 har samarbetet främst präglats av målet att säkerhetsställa fred och stabilitet och en stark ekonomisk utveckling. Den inre marknaden med kraven på fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft har, tillsammans med en gemensam jordbrukspolitik och handelspolitik, varit dominerande arbetsområden.25 Först i början av 1970-talet kom
miljöfrågorna upp på dagordningen, vilket ska ses i ljuset av FN:s miljökonferens i Stockholm och en växande allmän miljöopinion.26 De första formella stegen mot en
miljöpolitik inom EU tas 1972 på ministermötet i Paris och genom upprättandet av det första miljöpolitiska handlingsprogrammet (EAP) 1973. Följande händelser kan illustrera EU:s framväxande miljöpolitik:
22 WSSD 2002: art I, punkt 4. 23 WSSD 2002: art III, V, X.
24 Här används beteckningen EU genomgående, trots att det europeiska samarbetet antagit olika beteckningar
under åren; EEC, EG, EU.
25 Europaparlamentets Sverigekontor 2002. 26 Weale et al. 2000:441 ff.
Några nedslag i utvecklingen av EU:s miljöpolitik
• Ministermöte i Paris 1972.
Formellt erkännande av vikten av en europeisk miljöpolitik. • Första miljöpolitiska handlingsprogrammet (1th EAP) 1973.
• Generaldirektorat för miljöfrågor (DG XI) 1981. EU-kommissionen inrättar ett generaldirektorat för miljöfrågor, arbetsmiljö och konsumentskydd.
• Enhetsakten 1987. Arbetet med den fria inre marknaden intensifieras på 80-talet och EU-fördragen revideras. Miljöfrågornas rättsliga ställning stärks genom att de skrivs in i fördragen (artikel 130 r-t, 100 a). Förutom allmänna principer om EU:s miljöpoli-tik, innehåller artiklarna bestämmelser om beslutsformer. En viktig reform är att beslut med kvalificerad majoritet i vissa fall kan tillämpas.
• Maastrichtfördraget 1993. Målet att skapa en ekonomisk och politisk union intensifie-ras. I fördraget om den Europeiska unionen slås EU:s främsta samarbetsområden fast i form av tre pelare: 1. Tidigare EG-samarbete och regler för den ekonomiska och monetära unionen 2. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik 3. Polisiärt och juridiskt samarbete. Ett antal arbetsområden som ligger utanför pelarna, bland annat konsu-mentfrågor, hälsovård och miljöskydd, inordnas under området för mellanstatligt samarbete27. Det överstatliga samarbetet återfinns främst inom första pelaren.
• Femte miljöpolitiska handlingsprogrammet (5th EAP) 1993-2000. ”Towards Sustainability: A European Programme of Policy and Action in relation to the Envi-ronment and Sustainable Development” utarbetades i anslutning till FN:s miljökonfer-ens i Rio 1992. Programmet är ambitiöst och integrerar miljöpolitiken med det över-gripande målet om hållbar utveckling. Programmets principer och riktlinjer har många likheter med Riodokumenten. Exempelvis betonas integrationen av miljöfrågor i övriga politikområden, hållbara produktions- och konsumtionsmönster, delat ansvar och samverkan samt vikten av internationellt samarbete.
• European Environment Agency (EEA)1993. Inrättandet av ett oberoende organ för information och beslutsunderlag i miljöfrågor riktade till såväl politiska organ som andra samhällssektorer och allmänhet.
• Amsterdamfördraget 1999. Miljöfrågorna lyfts fram som en väsentlig ambition för det europeiska samarbetet. Målet om en hållbar utveckling genom en hög nivå av miljö-skydd slås fast (Artikel 2). Principen om integrering av miljöfrågorna i alla EU:s politiska beslut (Artikel 6). Försiktighetsprincipen, principen om förebyggande åtgär-der samt principen att förorenaren ska betala uppkomna miljöskador (Artikel 130). • EU-kommissionens strategi för att förbättra den inre marknadens funktion 1999.
Förutom de klassiska målen om de fria rörligheterna, tillförs fyra strategiska mål som ska säkerställa att den inre marknaden är till nytta för samtliga medborgare, bl.a. genom att ge konsumenter större valfrihet samt ett starkt skydd för hälsa, säkerhet och miljö.
• EU:s strategi för hållbar utveckling 2001. Framarbetas 1997-2001. Ministerrådet enas om ett gemensamt ställningstagande för hållbar utveckling, ”Common position to-wards sustainability”, 1997. I en deklaration från ministermötet på Rhodos 1998 slås
27 Mellanstatligt samarbete innebär att beslutsmakten stannar hos medlemslandet, medan överstatligt
fast att hållbar utveckling måste vara ett övergripande och prioriterat mål för gemen-skapens politik.
– Cardiffprocessen 1998. Vid Europeiska rådets toppmöte fastslås betydelsen av
integration av hänsyn till miljö och hållbar utveckling i alla samhällssektorer. Uppdrag ges till viktiga aktörer inom EU:s politikområden (transport, jordbruk, energi) att utarbeta program för hur integrationen ska implementeras.
– Lissabonstrategin 2000-2001. Antas vid Europeiska rådets toppmöten i Lissabon år 2000 samt under det svenska ordförandeskapet i Stockholm och Göteborg 2001. Strategin innebär en tioårig ambition och handlingsplan för att integrera ekonomiska, sociala och ekologiska dimensioner för en hållbar utveckling i Europa. Målet är att EU inom tio år ska vara världsbäst på att kombinera hållbar tillväxt och full sysselsättning med sociala välfärdssystem och miljöhänsyn. Från början var strategin endast inriktad mot integrationen av den ekonomiska och sociala dimensionen. Under svenskt infly-tande vid ordförandeskapet våren 2001 tillades dock miljödimensionen i strategin. Metoden för att genomföra Lissabonstrategin går under namnet ”Öppna samord-ningsmetoden”, eftersom den inte omfattar några bindande avtal.
– EU:s strategi för hållbar utveckling antas slutligen vid toppmötet i Göteborg juni 2001. Strategin syftar till att anpassa EU:s politik till en långsiktigt ekologiskt, eko-nomiskt och socialt hållbar utveckling. Förutom de ekonomiska och sociala mål som tidigare antogs inom Lissabonstrategin, innehåller den prioriterade arbetsområden, mål och tidsplaner för miljövård, hälsa och naturresurshushållning. Strategin låg bland annat till grund för EU:s förberedelser inför Johannesburgskonferensen 2002. • Sjätte miljöpolitiska handlingsprogrammet 2001- 2010. Den övergripande
inriktning-en från det femte programmet, hållbar utveckling och sektorintegrering, fortsätter. Fyra prioriterade områden anges:
1. Klimatförändringar
2. Natur och biologisk mångfald 3. Miljö och hälsa
4. Naturresurser
Viktiga tematiska arbetsområden är bland annat resurseffektivisering, kemikalie- och avfallsfrågor. En integrerad produktpolicy anges som ett viktigt redskap för att uppnå hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Allmänt understryks i programmet vikten av att involvera aktörer inom alla samhällssektorer bl.a. genom informations-spridning, utbildning och partssamverkan.
Fakta hämtad från: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225; Regeringens skr. 1999/2000:114; EUC 2003; Lafferty och Meadowcroft 2000; Rubik och Scholl 1999; Finandsdepartementet 2002; Rubik och Scholl 2002; Ministerrrådet 2001; Bennulf och Johnsson 1993.
Informationsmaterial från: Europaparlamentets Sverigekontor 2002; EU-kommissionen 2002; Europainformation Utrikesdepartementet 1993; EU-upplysningen Sveriges Riksdag 2002.
En grundläggande förutsättning för den europeiska miljöpolitiken är medlemsstaternas egna ambitioner inom den nationella miljöpolitiken samt i vilken mån de är beredda till samarbete. Enligt Weale m.fl. karaktäriseras EU:s miljöpolitik i hög grad av instabilitet och diskontinuitet. Detta förhållande hänför sig delvis till medlemsnationernas balans-gång mellan behovet av att inordna sig i överstatlig politik och viljan att agera nationellt
självständigt. Samarbetsklimatet kan även sättas i samband med andra omvärldsfaktorer såsom den ekonomiska konjunkturen och det säkerhetspolitiska läget.28
En annan viktig gemensam karaktär för EU:s miljöpolitik är, att frågorna om den inre marknadens funktion och rörlighet ofta i praktiken har fått företräde. Weale m.fl. menar dock att det finns en ”spillover-effect”, som innebär att EU:s primära samarbetsområden indirekt har skapat förutsättningar för utvidgade arbetsområden, bl.a. miljöfrågorna. Ett närliggande synsätt som beskriver EU:s integration går under namnet ”the Monnet
method of integration”, efter en nyckelperson i grundandet av det europeiska
samarbe-tet.29 Monnetmetoden innebär en ”integration i smyg”, ”integration by stealth”, att från
konkreta, ofta tekniska och ekonomiskt motiverade samarbetsförslag, stegvis och underifrån utvidga integrationsramen till att slutligen omfatta övergripande och konstituerande policyområden och institutionella organ.30
Sammantaget beskriver Weale m.fl. hur den europeiska miljöpolitiken kan karaktäriseras med begreppen ”multilevel, complex, incomplete and evolving”. Miljöpolitiken är ett resultat av såväl vertikala som horisontella, parallella och samtidiga beslutsprocesser, exempelvis inom EU-organ, nationella regeringar, regionala och lokala beslutsnivåer. Miljöpolitiken blir därmed både komplex och inkomplett. På vissa områden finns tydliga regelverk, medan andra är diffust påbörjade eller helt lyser med sin frånvaro. Ett exempel är att EU de senaste åren framträtt som en ambitiös aktör på miljöområdet i internationel-la sammanhang, men likväl har svårigheter att genomföra en internt effektiv implemente-ringspolitik. Trots detta, menar författarna, sker en utveckling med potential att utgöra grunden för en enhetlig och övergripande, ambitiös och effektiv europeisk miljöpolitik.31
1.4 Miljöpolitiken i Sverige
I Sverige har de senaste decennierna en modern miljöpolitik och miljöförvaltning utvecklats och detta avsnitt syftar till att kortfattat redogöra för dess bakgrund och framväxt. Rötterna till den svenska miljöpolitiken kan spåras i den allmänna svenska traditionen av en stark offentlig politik och blandekonomi: ”den svenska modellen”. Skyddet av miljön inkorporerades från och med 1960-talet som ett av statens politikom-råden i en allmän modernisering av landet och skapandet av en välfärdsstat.32 Exempelvis
inrättas under slutet av 1960-talet ett antal viktiga institutioner och regelverk, bl.a. Naturvårdsverket (1967) och Miljöskyddslagen med tillhörande koncessionsnämnd (1969). Utvecklingen av den svenska miljöpolitiken och miljöförvaltningen kan sammanfattas med nyckelorden i figur 1:3:
28 Weale et al. 2000: 3, 437, 462 ff.
29 Jean Monnet, fransk handelsresande, aktiv under europasamarbetets uppbyggnad efter andra världskriget
och bland annat en av drivkrafterna bakom Kol- och stålunionen 1951 och Euroatom-fördraget 1957.
30 Weale et al. 2000:3, 441 ff, 462 ff, 488 ff. 31 Weale et al. 2000:437, 492 ff; Baker 2000:303 ff. 32 Eckerberg 2000: 209 ff, Duit 2002:124 ff.
Utvecklingen av svensk miljöpolitik
TIDIG KARAKTÄR (1960-tal till mitten av 1980-tal)
Rätlinjig stabil utveckling:
Rationell – Avvägningspolitik – Praktiskt lösningsorienterad Professionell – Lågt brukarinflytande – Korporativa inslag
SENARE KARAKTÄR (från mitten av 1980-tal)
Ekologisk modernisering:
Integration – Sektorisering – Homogenisering Decentralisering – ”Diffusering”
Ekonomisering – Internationalisering
Figur 1:3. Efter: Duit 2002; Eckerberg 2000.
Den tidiga svenska miljöpolitiken och miljöförvaltningen präglades av den keynesianska, blandekonomiska och allmänt starka svenska förvaltningstraditionen. Den sökte genom ett rationellt angreppssätt avväga nytta mot kostnader och därmed finna den ”objektivt” bästa lösningen. Den kan även beskrivas som en blandtyp mellan en professionell och korporativ förvaltningsmodell. Dels ansågs miljöförvaltningen representera den vetenskapliga sakkunskapen, dels beredde man plats för stora intressenter, främst industrin, i beslutsprocessen. Dock kännetecknas den svenska traditionen av ett i övrigt lågt brukarinflytande, exempelvis när det gäller att engagera konsumenter och boende i miljöpolitiska åtgärder. Här spelar även den jämförelsevis låga organiseringsgraden hos svenska konsumenter en roll.33
Den ekologiska moderniseringen får alltmer genomslag i Sverige från och med mitten av 1980-talet (Jfr avsnitt 1.1 och 3.2). Ett exempel är hur det socialdemokratiska partiet tar till sig miljöfrågorna och inkorporerar dem som centrala för välfärdsstatens politik. Redan partiets ”90-talsprogram” från 1989 innehöll jämförelsevis tidiga tankar om modernise-ring av miljöpolitiken. Men det var framför allt från och med mitten av 1990-talet som det svenska folket fick höra talas om ”det gröna folkhemmet”, framför allt förknippat med statsminister Göran Persson och dennes miljörådgivare Stefan Edman. Intressant är hur den traditionella svenska modellen fortfarande fanns representerad i tankegångarna. Exempelvis skulle en stark miljöpolitik gå hand i hand med fler arbetstillfällen och en miljöinnovativ och konkurrenskraftig industri.34
Den svenska ekologiska moderniseringen som sker under 1990-talet har beskrivits med begreppen sektorisering, integration, homogenisering, decentralisering, diffusering,
ekonomisering och internationalisering.35 Ambitionen är att vara representerad och
integrerad inom alla samhällssektorer, vilket innebär att miljöhänsyn ska genomsyra alla beslutsnivåer och samhällsområden. Samtidigt som miljödebatten och miljöpolitiken beskrivs som alltmer homogen, har en allmän decentralisering av såväl miljöpolitiska beslut som förvaltning skett. Alltmer av miljöfrågorna behandlas nu på lokal och regional
33 Duit 2002:136 ff. 34 Duit 2002:124 ff.
nivå. Diffusering innebär att problemen ses som orsakade inte så mycket av specifika punktkällor utan mera som generella ”livsstilsproblem”. Synen på åtgärder förändras i riktning mot ekonomiska, informativa och frivilliga ”mjuka styrmedel”, där ekonomise-ring står för en betoning av marknadskrafterna och ekonomiska incitament. En stark internationalisering kännetecknar även miljöpolitiken. Följande händelser och årtal belyser och exemplifierar den moderna svenska miljöpolitikens utveckling:
Några nedslag i utvecklingen av modern svensk miljöpolitik
Miljö- och energidepartementet inrättas 1987. Miljöfrågorna som tidigare låg under
jordbruksdepartementet lyfts fram. En offensiv, koordinerande och sektorsövergripande inriktning betonas.
Miljöpartiet kommer in i riksdagen 1988. Valrörelsen präglas av miljöfrågor. Riokonferensen och Agenda 21 1992.
Åtskilliga initiativ och uppföljningar på svensk nivå. Exempel: Guiden ”Vår uppgift efter Rio” av Miljödepartementet 1992.
Rapporten ”Ett hållbart Sverige” publicerad av Naturvårdsverket 1993. Lokala och regionala Agenda 21-planer i stor omfattning.
Nationell Agenda 21-kommitté 1995. Fond för lokala Agenda 21 projekt.
Proposition om genomförandet av hållbar utveckling utifrån Riodokumenten 1993/94.
Kretsloppspropositionen 1992/93.
Riktlinjer för ett kretsloppssamhälle och hållbar utveckling. Genom myndigheters samhällsplanering samt åtgärder från producenter och konsumenter såsom återvinning och återanvändning ska kretsloppen slutas. Producentansvar introduceras.
Sverige går med i EU 1995.
I debatten förekommer bland annat argumentet att miljöpolitiken kan vinna på att samordnas på europeisk nivå.
Kommissionen för hållbar utveckling lägger fram en handlingsplan för Sverige 1997.
Uppdraget härrörde från den socialdemokratiska regeringsdeklarationen 1996.
Lokalt investeringsprogram (LIP) 1997. Drygt 6 mldr kr avsätts för ekologiskt hållbara
investeringsprogram 1998-2003. Sysselsättningsaspekten, ”gröna jobb”, betonas.
Miljöbalken 1999. En ”paraplylag” som syftar till breddning och samordning av tidigare
miljölagar och undvikande av luckor i lagstiftningen. Allmänna hänsynsregler. Förtydli-gande och viss skärpning av ansvarsfrågor, övervakning och straff. Nya regionala miljödomstolar.
Femton nationella miljökvalitetsmål 1999. Beslut av riksdagen om samordning av ett
större antal miljömål och indikatorer till femton övergripande miljökvalitetsmål. Miljömålskommittén fortsätter arbetet med en strategi för att nå flertalet av miljömålen inom en generation.
Svenska ordförandeskapet i EU våren 2001. Lissabonstrategin fastslås. Miljödimensionen
ska, tillsammans med den ekonomiska och sociala, ingå i en integrerad strategi för hållbar utveckling i Europa.
Nationell strategi för hållbar utveckling 2002. Regeringens skrivelse 2001/02:172.
Svenskt inlägg inför Johannesburgskonferensen om implementeringen av en hållbar utveckling i Sverige. Beskriver en långsiktig viljeinriktning samt anger ett antal kärnområden. Betonar den sektorsövergripande karaktären för hållbar utveckling: ekonomiska, ekologiska och sociala dimensioner.
Källor: Naturvårdsverket 2002 Rapport 5225; Regeringens skr. 1999/2000:114; Eckerberg 2000; Finansdepartementet 2002; Miljödepartementet 2002.
IPP – Faktainventering
1.5 Utvecklingen av IPP inom EU
Produktrelaterade miljöfrågor är inget nytt policyområde, utan har utvecklats inom nationell miljöpolitik sedan 1970-talet.36 Den integrerade produktpolicyn, IPP,
uppkom-mer som begrepp och strategi i europeiska miljöpolicysammanhang under 1990-talet. Det sker genom bidrag från forskarhåll, politisk policyutveckling samt under inflytande av aktörer från näringsliv, intresseorganisationer och miljövårdssektorn.37 Vad gäller den
politiska sfären sker utvecklingen dels på EU-nivå, dels utvecklas liknande begrepp och policyer inom enskilda länder som ligger långt framme inom miljöpolitiken, däribland Danmark, Nederländerna och Sverige. Ett antal konsult- och forskarbidrag har även inflytande på begreppets utveckling och innehåll. Dessa studier inriktar sig dels mot en generell och begreppslig policyutveckling, dels mot specifika och avgränsade delområden inom IPP, t.ex. effektiviteten av olika styrmedel, vissa produktgrupper etc.38
Karaktäristiskt för IPP-utvecklingen är även en samrådsprocess mellan berörda aktörer,
”stakeholder participation”, såsom nätverk och konferenser eller de svenska
”IPP-dialogerna”. Exempelvis följs kommissionens grönbok om IPP för närvarande upp av ett omfattande samråd i form av möten och möjlighet att lämna in synpunkter.39 I tabellen
nedan sammanfattas några nedslag i IPP-begreppets utveckling och etablering:
Kortfattad redogörelse för utvecklingen av IPP som begrepp och strategi
• EU:s femte miljöhandlingsprogram (5th EAP) från 1992 inbegriper implicit delar av IPP-strategin. Begreppet produktpolicy introduceras dock först i en uppföljningsrap-port till femte EAP från EU-kommissionen 1995.
• Inledande utredningar. Ett tidigt initiativ till utredning av europeisk produktpolitik sker inom ramen för miljö- och klimatprogrammet vid kommissionens generaldirekto-rat för miljöfrågor i mitten på 90-talet. Detta var en inledande inventering av produkt-orienterade policyer inom EU:s medlemsländer samt på en övergripande EU-nivå. Ett antal delstudier gjordes även gällande miljömärkning, offentlig upphandling, batterier och färger.40 Under 1997 initeras ännu en övergripande studie kring IPP av
EU-kommissionens generaldirektorat för miljöfrågor.
36 Rubik och Scholl 2002:509. 37 Rubik och Scholl 1999:186. 38 Rubik och Scholl 2002:507.
39 Se t.ex. EUC:s och NV:s hemsidor om IPP: www.europa.eu.int/comm/environment/ipp/home.htm,
www.naturvardsverket.se/dokument/hallbar/ipp/ipp.htm.
40 Resultatet av studien finns publicerat i Oosterhuis, F. Rubik, F. Scholl, G. 1996. Product Policy in Europe.
