Marknaden för avfallshantering
avfallhantering
3 Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 91-620-5408-2 .pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2004 Elektronisk publikation
3
Förord
Naturvårdsverket, i samråd med Konkurrensverket, analyserar i denna rapport hur marknadssituationen ser ut på avfallsområdet. Rapporten är en redovisning av ett regeringsuppdrag och utgör ett underlag för att skapa en bättre förståelse för marknads-mässiga konsekvenser för olika aktörer med anledning av den avmonopolisering som har skett och tillika planeras. Föreliggande rapport identifierar också de konkurrensproblem som förekommer på marknaden och de problem som detta medför för aktörerna. I uppdraget har ingått att bl.a. beakta kommunernas inflytande över avfallshanteringen, samt marknaden vad gäller omhändertagandet av farligt avfall.
Rapporten är framtagen av Joakim Skottheim (projektledare), samt Nadja Paz (projekt-anställd). Uppdraget har genomförts i nära kontakt med Konkurrensverket som har lämnat underlag till rapporten.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU), tillsynsmyndighet för lagen om offentlig upphandling, har lämnat bidrag beträffande avsnittet som rör denna lag.
Ett stort tack riktas till alla som har bidragit med värdefulla synpunkter. Stockholm i september 2004
Naturvårdsverket Eva Smith
5
Innehållsförteckning
Förord ... 3
Innehållsförteckning ... 5
Sammanfattning ... 8
1 Bakgrund och uppdraget... 19
1.1 Bakgrund... 19
1.2 Uppdraget... 19
1.3 Uppdragets genomförande ... 20
1.4 Disposition ... 21
2 Inledning ... 23
2.1 En tillbakablick hur avfallshanteringen har utvecklats ... 23
2.1.1 1970-talet ... 23
2.1.2 1980-talet ... 25
2.1.3 1990-talet ... 25
2.1.4 2000-talet ... 27
2.2 Dagens ansvarsförhållanden för avfallshanteringen ... 28
2.2.1 Kommunernas ansvar... 28 2.2.2 Producenternas ansvar... 29 2.2.3 Avfallsinnehavarens ansvar ... 30 2.3 Avfallsmarknaden ... 31 2.3.1 Avfallshanteringens infrastruktur ... 32 2.3.2 Aktörerna på avfallsmarknaden ... 33
2.3.3 Kommunernas inflytande över omhändertagandet av hushållsavfall ... 35
2.4 Vad innebär fungerande konkurrens? ... 36
2.4.1 Statsmakternas syn på konkurrens ... 37
2.4.2 Offentliga aktörer och konkurrensproblem... 38
3 Farligt avfall... 39
3.1 Bakgrund... 39
3.2 Marknaden för farligt avfall ... 39
3.3 Behandling ... 42
3.3.1 Spillolja ... 43
3.3.2 Förbränningsanläggningar specialiserade på farligt avfall... 44
3.3.3 Avfallsförbränningsanläggningar... 44
3.3.4 Anläggningar för våtkemisk behandling... 45
3.3.5 Deponi... 45 3.3.6 Oljehaltigt avfall ... 45 3.3.7 Biologisk behandling ... 46 3.3.8 Marksanering ... 47 3.3.9 Förbehandlingsmetoder... 47 3.3.10 Ozonnedbrytande ämnen... 48
6
3.4 Det kommunala monopolet ... 48
3.4.1 Transport och behandling av farligt avfall ... 48
3.4.2 Mellanlagring av farligt avfall ... 50
3.5 Gränsöverskridande transporter av avfall ... 51
3.6 Glesbygdens farliga avfall... 53
3.7 Prisbilden ... 55
3.8 Kommunernas inflytande över omhändertagandet av farligt avfall... 58
3.9 Slutsatser och rekommendationer ... 59
4 Verksamhetsavfall... 65
4.1 Vad är verksamhetsavfall? ... 65
4.2 Kommunernas drivkrafter för att vara verksamma på delmarknaden ... 65
4.3 Kommunernas inflytande över omhändertagandet av verksamhetsavfall... 66
4.4 Definitionsproblem ... 69
4.5 Korssubventionering ... 70
4.5.1 Om underprissättning... 71
4.6 Återvinningscentraler som mottagningsstation för verksamhetsavfall ... 73
4.7 Slutsatser ... 74
5 Kommunal verksamhet, konkurrens och tillämplig lagstiftning... 79
5.1 Konkurrenslagen ... 79 5.2 Kommunallagen ... 80 5.2.1 Självkostnadsprincipen ... 80 5.2.2 Likställighetsprincipen... 81 5.2.3 Lokaliseringsprincipen... 81 5.2.4 Kommunal näringsverksamhet ... 83 5.2.5 Kommunernas kompetensområde... 85 5.2.6 Överklaganderegler... 86
5.3 Lagen om offentlig upphandling ... 87
5.3.1 Vad säger LOU? ... 87
5.3.2 Konsortialavtal och LOU ... 88
5.3.3 Kommuners upphandling av avfallstjänster... 89
5.3.4 Yttranden och rättspraxis ... 90
5.4 Avfallshanteringen som en del av samhällets infrastruktur ... 91
5.5 Slutsatser ... 91
6. Materialbolagen ... 95
6.1 Införandet av producentansvar ... 95
6.2 Kommunernas inflytande över omhändertagandet av material som regleras via producentansvar ... 96
6.3 Materialbolagen utgör ett beställarmonopol ... 98
6.4 Problem hos materialbolagen ... 99
6.4.1 Ojämnlikt ägande av materialbolagen... 99
6.4.2 Avsättningsmarknad för de olika materialslagen ... 101
6.4.3 Materialbolagens kostnader ... 101
6.4.4 Fastighetsnära insamling... 104
7
6.5 Slutsatser ... 106 Referenser ... 110 Bilagor ... 117
8
Sammanfattning
Uppdrag om utredning av marknadssituationen för avfallshantering
Regeringen gav den 18 december 2003 Naturvårdsverket i uppdrag om att i samråd med Konkurrensverket utreda hur marknadssituationen för avfallshanteringen ser ut i Sverige.
Utvecklingen på avfallsområdet har medfört ett ökat behov av kunskaper om de marknadsmässiga konsekvenserna för de inblandade aktörerna, kommuner, entreprenörer, verksamhetsutövare och konsumenter. I rapporten analyseras även huruvida det
förekommer hinder för en fungerande konkurrens på avfallsmarknaden, vilken i sig består av flera delmarknader eller tjänsteområden. För att uppnå en fungerande konkurrens är det viktigt att aktörerna får konkurrera på lika villkor.
Fokus i arbetet har varit farligt avfall, dock har hanteringen och marknadssituationen för andra avfallsslag, dvs. verksamhetsavfall och material som faller under producentan-svaret, också behandlats. I utredningen har kommunernas agerande och roll på avfalls-markanden särskilt uppmärksammats. Parallellt med detta uppdrag har utretts hur miljösäkerheten kan garanteras vid en eventuell avveckling av monopolet av farligt avfall.
Konkurrensverket har bidragit med kompetens och tolkningar vad gäller den lagstift-ning, men i övrigt också konkurrensutsättningen av olika delmarknader, som refereras till i utredningen. Allmänna råd och kommentarer från tillsynsmyndigheten nämnden för offentlig upphandling (NOU) om hur upphandlingsbestämmelserna skall tolkas har legat till grund för de avsnitt och slutsatser som rör lagen om offentlig upphandling. Bland NOU: s övriga uppgifter ingår bl.a. att verka för en effektiv offentlig upphandling, samt att utöva tillsyn över att LOU och avtalet om offentlig upphandling inom ramen för WTO efterlevs.
Uppdraget omfattar att:
• Utreda hur marknadssituationen för avfallshanteringen, uppdelat på olika avfallsströmmar, ser ut.
• Beakta kommunernas minskade inflytande över avfallshanteringen. • Särskilt studera omhändertagandet av farligt avfall.
• Belysa ändrade ansvarsförhållanden på avfallsmarknaden, relevant lag-stiftning och hur denna tillämpas.
• Identifiera faktiska problem, såsom bl.a. bristfällig konkurrens, miss-bruk av dominerande ställning etc., för olika avfallsslag.
• Beakta behovet av långsiktiga förutsättningar för att upprätthålla effek-tiv konkurrens
Förändrade ansvarsförhållanden
Marknadssituationen för avfallshanteringen är till stor del ett resultat av fattade politiska beslut. Kommunerna gavs under 1970-talet ett tydligt ansvar för avfallshanteringen. Ökande avfallsmängder och en alltmer komplicerad avfallshantering ställde stora krav på
9
ekonomisk rationalitet och stordriftsfördelar i avfallshanteringen. Som ett resultat av dessa krav valde kommunerna i allt högre utsträckning att samverka regionalt, för olika delar av avfallshanteringen, via bildandet av gemensamt ägda bolag eller kommunalför-bund. Stora investeringar i infrastruktur, vilket skapade förutsättning till en miljömässigt bättre avfallshantering, för avfallsomhändertagande blev enklare att genomföra då kommunerna samverkade över kommungränserna. Kommunerna har framförallt gjort betydande investeringar i infrastruktur för biologisk behandling, förbränning och deponering.
Kombinationen av en dåligt utvecklad privat sektor, samt att kommunerna i delar av landet valde att utöka sitt ansvar till att inbegripa allt avfall resulterade i att marknaden inte kan sägas ha varit konkurrensutsatt. Detta innebar i praktiken att kommunerna i delar av landet hade en monopolställning vad gäller avfallshanteringen.
Kommunernas dominerande ställning kvarstod tills dess att fokus för hanteringen skiftade från miljöpåverkan och resurshushållning till att även förebygga uppkomsten av avfallet. I linje med denna inriktning infördes producentansvar inom ett antal områden medan verksamhetsutövaren blev ansvarig för att avfall som uppkommer i dennes verksamhet omhändertas på ett hälso- och miljömässigt korrekt sätt. Dessa åtgärder är ett uttryck för att förorenaren skall betala, dvs. Polluter Pays Principle, och leder till en styrning mot att bygga hållbara kretslopp.
I takt med att en avveckling av monopol har påbörjats inom avfallsområdet har det som tidigare varit en främst kommunal angelägenhet öppnats upp för privata entreprenö-rer, vilket har lett till förändrade roller inom avfallshanteringen. Den snabbt förändrade situationen på avfallsmarknaden, samt de i vissa fall oklara ansvarsförhållandena, innebär att vissa problem har aktualiserats mellan aktörerna.
Farligt avfall
Kommunalt monopol
Kommunerna har möjlighet att utöka sitt ansvar till att inkludera farligt avfall, dock är trenden att allt färre kommuner gör detta. Drygt 100 kommuner har idag ensamrätt för bortforsling och/eller behandling av farligt avfall jämfört med de 128 kommuner som hade utökat ansvar år 1995. Ensamrätten innebär emellertid inte nödvändigtvis att kommunen själv utför tjänsten i fråga.
I utredningen framkommer att insamlingen i stort fungerar tillfredställande då ett stort antal godkända privata transportörer finns på marknaden. Vad gäller behandlingsledet är upphandlingar, i de kommuner som väljer att utnyttja ett utökat ansvar, mer sällan förekommande jämfört med insamlingen.
Marknaden för behandling har utvecklats till att bli alltmer dynamisk där det pågår en ständig utveckling. Ett antal nischade kommunala och privata behandlings- och
förbehandlingsanläggningar har tillkommit under senare år. Trots denna positiva utveckling kan det observeras att konkurrensen vad gäller behandlingsledet för flera avfallsslag är begränsad p.g.a. de krav på särskild kompetens som måste följas, den långa tidshorisonten som gäller för investeringsbeslut, samt det faktum att den svenska
10
ökat i betydelse. Den ökade konkurrensen, vilken förväntas kvarstå eller t.o.m. tillta, har inneburit att behandlingsavgifterna för flera avfallsslag har sjunkit.
Farhågor har framförts huruvida ett miljömässigt omhändertagande av farligt avfall kommer att ske i glesbygd om en avmonopolisering genomförs. RVF konstaterar i en rapport emellertid att kommunägda regionala avfallsbolag främst är förekommande i storstadskommuner och/eller industritäta kommuner. Inom ramen för utredningen har ingen information framkommit som ger stöd för ovanstående tes. Privata entreprenörer utför idag en stor del av omhändertagandet av farligt avfall i glesbygdsområdena. De små volymer farligt avfall som skall tas om hand i kombination med långa transportavstånd innebär att antalet potentiella utförare många gånger är begränsat. Risken för lokala monopol, oavsett ägarform, skall inte underskattas.
Problem och rekommendationer angående det kommunala monopolet för farligt avfall
I de kommuner som har utnyttjat möjligheten till ett utökat ansvar för farligt avfall sker omhändertagandet på ett miljömässigt bra sätt, dock kan vissa negativa effekter vad gäller konkurrensen observeras.
• Prisbilden; de exempel som tas upp i utredningar pekar på att prisbil-den är högre i kommuner som utnyttjar ett utökat ansvar för farligt av-fall jämfört med kommuner som ej utnyttjar denna möjlighet. Detta är i linje med ekonomisk teori där det har bekräftats upprepade gånger att icke konkurrensutsatta marknader medför högre kostnader. Det har va-rit svårt att få fram uppgifter som rör avfallshanteringen som på ett en-tydigt sätt verifierar denna tes, dock förefaller det rimligt att anta att avfallsmarknaden fungerar på ett likartat sätt som andra oreglerade marknader.
• Transportmonopol; transportföretag som är verksamma i kommuner med ett utökat ansvar för transport av farligt avfall, finner att det blir svårare att skapa effektiva logistiska lösningar. Samtidigt upplevs de administrativa påläggen som tillkommer i vissa kommuner vara ett problem, då det innebär högre kostnader. I de fall ett transportmonopol kombineras med ett behandlingsmonopol så skapas enligt artikel 29 i EG-fördraget ett handelshinder då export/utförsel omöjliggörs.
• Mellanlagring; kommunernas olika tolkning på när och var avfall anses ha uppkommit skapar oklarhet huruvida avfallet lagras tillfälligt eller om det mellanlagras. Naturvårdsverket har fått ett regeringsuppdrag att se över avfallslagstiftningens, bl.a. bestämmelser om tillstånd och vill-kor för avfallstransportörer. Dessa frågor hänger delvis samman med frågorna om mellanlagring av avfall. Uppdraget skall rapporteras se-nast 31 mars, 2005 (dnr 641-93-04 Rp).
11
Naturvårdverkets slutsats är att en avveckling av det nuvarande ”frivilliga” kommunala monopolet för farligt avfall skulle lösa flera av de ovanstående problemen. Denna slutsats utvecklas nedan.
Konsekvenser av en avveckling av det kommunala monopolet för farligt avfall
Ovan konstaterades att vissa konkurrensproblem föreligger i mötet mellan kommunala och privata aktörer när kommunalt monopol föreligger. Det regelverk som finns idag är, enligt Naturvårdsverket, tillräckligt för att kontrollera att flödena av farligt
avfall hanteras på rätt sätt, även när kommunernas möjlighet till ensamrätt på hanteringen tas bort, dock behövs en bättre tillämpning av befintliga regler och en skärpt tillsyn. I utredningen föreslås att de kommunala återvinningsstationerna även fortsättningsvis skall tillåtas ta emot farligt avfall från verksamheter då detta framförallt skulle underlätta för små och medelstora företag, samtidigt som det säkerställs att det sker en korrekt omhändertagande ur miljömässigt synpunkt.
Privata entreprenörer skulle då beredas möjlighet att erbjuda egna hämtningslösningar, dvs. helhetslösningar, till rikstäckande kunder, samt få minskade kostnader i form av administrativa pålagor. Tillika skulle en avveckling av monopolet medföra en ökad konkurrens från utländska behandlingsläggningar, dock är det viktigt att kontroll sker så att avfallet omhändertas på ett miljömässigt korrekt sätt. Andra troliga förbättringar är att prisnivån i kommuner som ej är konkurrensutsatta skulle falla, samt att privata aktörer skulle i högre utsträckning våga genomföra investeringar i s.k. tung infrastruktur för behandlingen av farligt avfall.
Det är svårt att förutsäga konsekvenserna för de kommunala förvaltningarna och bolagen vid en avmonopolisering av marknaden för farligt avfall. De privata entreprenö-rernas marknadsandel skulle sannolikt öka, då de skulle få tillträde till marknader som idag är förbehållna kommunala aktörer. Kortsiktigt kan detta resultera i problem vad gäller överkapacitet i form av resurser för de kommunala bolagen medan de långsiktiga konsekvenserna är svårare att överblicka. Som ovan nämndes är behandlingssidan av marknaden av olika orsaker begränsad. Det kan vara viktigt att kommunerna fortsätter att verka också på en avmonopoliserad marknad då de bidrar med kompetens och behand-lingskapacitet. Marknaden kan annars domineras av ett fåtal privata entreprenörer, dvs. det skapas en fåtalsdominans. Slutsatsen bör ses i ljuset av att rättsläget är oklart beträffande kommunernas möjligheter enligt kommunallagen att ha en producentroll på områden som rör annat avfall än hushållsavfall.
Verksamhetsavfall
Kommunernas inflytande över omhändertagandet av verksamhetsavfall
I och med att möjligheten till ensamrätt för verksamhetsavfall har borttagits har
kommunernas legala inflytande minskat. Kommuner samlar in och transporterar endast en mindre del av verksamhetsavfallet. De privata entreprenörerna har alltså en stor andel av den totala marknaden. Det finns olika uppfattning om aktörernas faktiska marknadsande-lar. Risken för att ett fåtal privata aktörer dominerar vissa delmarknader för främst insamling och transport kan därför inte uteslutas. Om kommunerna av olika skäl inte
12
verkar på insamlingsmarknaden skulle risken för s.k. fåtalsdominans öka förutsatt att inte mindre privata entreprenörer kan växa sig starkare på marknaden.
Då befintlig infrastruktur som används för behandling av hushållsavfall nyttjas också för verksamhetsavfall innebär det att kommunerna har en väsentlig del av denna
delmarknad. Kommuner och kommunala bolag äger större delen av de anläggningar som finns i Sverige för biologisk återvinning, förbränning och deponering.
En konkurrensutsättning vad gäller behandlingsledet sker då privata entreprenörer kan välja den behandlingsanläggning som erbjuder fördelaktigast pris. Möjligheten att behandla avfallet i anläggningar utanför den omedelbara verksamhetsregionen begränsas av att kostnader i form av insamling, balning, krossning, omlastning och transport tillkommer. Det är dock inte ovanligt att avfall transporteras mellan närliggande regioner till andra förbrännings- och deponianläggningar. Ökade kostnader för omlastning och transport motverkar regional transport endast i viss utsträckning. Insamling och balning sker inte som extra åtgärder för längre transporter, i mindre utsträckning sker krossning eller kompaktering.
Det har framkommit att kommunala avfallsbolag har ett betydande inflytande på marknaden framför allt vad gäller behandlingsledet. Kvantiteten omhändertaget verksamhetsavfall varierar mellan 16-60 % i de undersökta bolagen, dvs. kommunala bolag har ofta en stark ställning på lokala och regionala marknader. Denna starka ställning kan också inkludera insamlings- och transportledet. Kommunerna kan således sägas vara en viktig aktör.
Problem och rekommendationer angående omhändertagande av verksamhetsavfall
I stort menar Naturvårdsverket att marknaden för verksamhetsavfall fungerar tillfredstäl-lande. Ett antal problem har emellertid lyfts fram och identifierats under utredningens gång.
• Definitionsproblem; idag saknas en entydig definition av vad som ut-gör verksamhetsavfall. Detta skapar svårigheter för entreprenörer att erbjuda helhetslösningar, vidare så har kommuner anklagats utvidga definitionen av hushållsavfall i allt för hög utsträckning i syfte att be-gränsa marknaden. En lösning på problemet vore att klargöra vad som utgör verksamhetsavfall, varefter den sedan tillämpas nationellt utan lokala variationer. Ett sådant tillvägagångssätt skulle innebära att priva-ta entreprenörer som har rikstäckande kunder får entydiga regler att ar-beta efter. Vidare, skulle samarbetsklimatet mellan kommuner och pri-vata entreprenörer ytterligare förbättras då en möjlig källa till missför-stånd försvinner. Naturvårdsverket avser att ta fram en vägledning som förtydligar vad som skall räknas som verksamhetsavfall.
• Underprissättning; då kommunala bolag driver både konkurrensutsatt och icke konkurrensutsatt verksamhet skapas en möjlighet för s.k. korssubventionering, vilket innebär att ekonomiska överskott från mo-nopolverksamheten subventionerar den konkurrensutsatta delen av verksamheten. Exempel i utredningen indikerar att problemet
före-13
kommer, även om omfattningen av förklarliga skäl är omöjlig att upp-skatta. Även om problemet i praktiken är sällan förekommande, så har emellertid privata entreprenörer under utredningen påtalat att så är fal-let. Det ligger i både de kommunala och privata aktörernas intresse att frågan löses då misstankar om underprissättning försämrar samarbetet. Risken för korssubventionering kan minskas genom att kommunerna tydligt särredovisar sina intäkter och kostnader utifrån någon gemen-samt framtagen vägledning, då detta skulle skapa transparens. Svenska Kommunförbundet stödjer kommunerna i frågor som rör ekonomistyr-ning, t.ex. i deras råd för kommunal redovisning. Utveckling av en öppnare ekonomisk redovisning skulle kunna ske inom ramen för detta arbete. Denna fråga har också koppling till EU:s transparensdirektiv. För närvarande bereds inom regeringskansliet ett förslag på hur direk-tivet skall införlivas i svensk rätt.
Insamling av verksamhetsavfall i kommunernas återvinningscentraler; verksamhetsut-övaren är skyldig att se till att genererat avfall omhändertas på ett korrekt sätt. Detta innebär att verksamhetsutövaren så långt det är möjligt försöker minimera omhänderta-gande kostnaden, samtidigt som tillämplig miljölagstiftning uppfylls. Det är vanligt förekommande att mindre företag lämnar verksamhetsavfall vid kommunernas återvin-ningscentraler. Det finns en önskan från privata entreprenörer om ett klargörande angående kommunernas rätt att motta verksamhetsavfall på sådant sätt, samt vilka verksamhetsutövare som bereds denna möjlighet. Detta skulle skapa en ökad klarhet. Naturvårdsverket anser att miljöskäl, dvs. risk för att avfallet inte samlas in, motiverar att kommunala återvinningsstationer skall kunna ta emot verksamhetsavfall, dock är det viktigt att de erhåller full kostnadstäckning för denna tjänst. Det är viktigt att mottagning-en av verksamhetsavfall ej subvmottagning-entioneras via de avgifter som tas ut för omhändertagande av hushållsavfall. Som ovan beskrevs skulle en tydlig särredovisning hantera detta potentiella problem.
Kommunal verksamhet, konkurrens och tillämplig lagstiftning
Kommunallagen
Som huvudregel får kommuner och deras företag inte saluföra tjänster och varor till privata företag, statliga myndigheter m.fl. i konkurrens med andra aktörer. Enligt
kommunallagen gäller att kommunen får tillhandahålla allmännyttiga anläggningar till de egna kommuninvånarna.
Konkurrensverket anser att mot bakgrund av de förändringar som skett på området för annat avfall än hushållsavfall är det oklart om lagstiftaren ansett att kommunerna, bl.a. med hänsyn till berörda bestämmelser i kommunallagen, skall vara verksamma på dessa marknader. Rättslaget är för närvarande oklart. Däremot hindrar kommunallagens lokaliseringsprincip kommuner och deras företag att bedriva verksamhet utanför det egna geografiska området.
Den behandlingskapacitet i form av deponier, samt anläggningar för biologisk behand-ling och förbränning som kommunala aktörer erbjuder synes vara kompetensenligt
14
verksamhet i förhållande till kommunallagen. Vad gäller insamling och transport av annat avfall än hushållsavfall anser Konkurrensverket att rättsläget är oklart.
Allmänt sett gäller att om kommuner ges ett tillsynsansvar för ett visst område, t.ex. inom ramen för producentansvar, innebär det inte att kommunen automatisk har rätt att ikläda sig en producentroll. Det senare förutsätter normalt att det finns särskild lagstift-ning på området som ger den rätten. Det oklara rättsläget gäller också för den insamlings- och transportverksamhet som kommunerna utför på uppdrag av materialbolagen.
En efterlevnad vad gäller kommunernas rätt att utföra insamling och transport är svår att utvärdera. Insamling av verksamhetsavfall utförs till stor del av privata aktörer, varför en omställning skulle vara relativt enkel att genomföra. Kommunala bolag och förvalt-ningar utför cirka 25 % av insamlingen av förpackförvalt-ningar och glas som regleras via producentansvar på uppdrag av materialbolagen. Risken för att avfallet inte skulle samlas in förefaller liten då kraven på och kostnaden för infrastrukturen är måttlig, t.ex. krav på fordon, behållare etc., samt att det finns ett stort antal transportörer på den svenska marknaden.
Insamlingen av vissa materialslag, t.ex. papper/kartong/well, som regleras via produ-centansvar, domineras av ett begränsat antal aktörer. Denna bild är emellertid inte helt rättvisande då huvudentreprenörer i sin tur ofta anlitar underentreprenörer för att utföra tjänsten i fråga. Om kommunala bolag upphör med insamling och transport av produ-centansvarsmaterial finns risk för att konkurrensen försämras om inte nya aktörer, eller mindre redan etablerade företag, kan öka sina marknadsandelar.
Enligt kommunallagen får kommuner normalt inte bedriva verksamhet utanför den egna kommungränsen. Det framgår att sådan kommunal verksamhet förekommer när det gäller avfallshantering, vilket enligt Konkurrensverket är i strid med kommunallagens lokaliseringsprincip. Däremot får kommuner i det fall man har ett gemensamt ägt bolag vara verksamma i ägarkommunerna.
Vidare gäller i detta fall, som framgår nedan, lagen om offentlig upphandling (LOU). Denna innebär att ägarkommuners köp av tjänster från bolaget normalt skall föregås av en upphandling i konkurrens.
De konkurrensproblem som har uppstått i möten mellan offentliga och privata aktörer utreds av Konkurrensverket på uppdrag av regeringen. Med offentliga aktörer av ses i sammanhanget främst kommunala aktörer (förvaltningar och bolag) och statliga myndigheter. Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 2004.
Lagen om offentlig upphandling
Enligt LOU är det i normalfallet inte tillåtet för kommuner att handla upp varor och tjänster från egna bolag utan att detta föregås av en upphandling. Det förefaller, enligt NOU, dock vara vanligt att kommuner gör en direktupphandling av avfallstjänster från egna bolag utan att följa LOU. Upprättandet av konsortialavtal för de kommunala avfallsbolagen har, enligt den information som har framkommit, inte föregåtts av en sådan upphandling. Kommunala bolag hävdar att upprättandet utan upphandlingsförfa-rande är ett legalt korrekt tillvägagångssätt. NOU framhåller att detta är ett missförstånd då ett konsortialavtal skall föregås av en offentlig upphandling, eftersom LOU alltid måste följas i de fall en extern utförare anlitas utan i de fall när synnerliga skäl föreligger eller när kontraktets värde är lågt.
15
Det är svårt att komma till rätta med olagliga direktupphandlingar. Två statliga utredningar, Upphandlingskommittén och Förtroendekommissionen, har föreslagit att tillsynsmyndigheten för LOU ges rätt att föra talan om en marknadsskadeavgift vid allvarliga överträdelser av LOU såsom otillåten direktupphandling.1 Förslaget bereds inom regeringskansliet (Finansdepartementet).
Infrastruktur för avfallshantering
Naturvårdsverket är ansvarig för att bevaka avfallshanteringen såsom en del av samhäl-lets infrastruktur. Detta omfattar kapacitet och metoder för avfallshantering samt att den sker på ett för samhället effektivt och medborgarna enkelt sätt. Kommunallagen och LOU har betydelse för avfallshanteringens infrastruktur. Om en eventuell minskad kommunal investeringsvilja i behandlingskapacitet inte uppvägs av privata investeringar kan negativa effekter uppstå. En utveckling som begränsar kommunernas producentroll på avfallsmarknaden minskar etableringshindren och skapar förutsättningar för de privata entreprenörerna att genomföra nödvändiga investeringar på området.
Naturvårdsverket avser, i egenskap av tillsynsmyndighet, att löpande bevaka området och framföra behov av eventuella åtgärder om betydande negativa konsekvenser uppkommer.
Materialbolagen
Kommunernas inflytande och producentansvaret
Långt innan producentansvar för olika produktkategorier infördes har kommunerna samlat in och omhändertagit detta material. Som en följd av den ökade strävan att skapa hållbara kretslopp, t.ex. via införandet av producentansvar för alltfler produkter, samt att övervältra ansvaret på den aktör som genererar avfallet har emellertid kommunernas inflytande minskat.
Kommunerna samlar på uppdrag av materialbolagen in uppskattningsvis 25 % av förpackningarna och glaset, varmed man kan säga att hittills har de varit framgångsrika att vinna upphandlingar. Kommunerna spelar en än viktigare roll vad gäller omhänderta-gandet av elavfall då avtal mellan materialbolaget El-kretsen och kommunerna innebär att befintlig struktur, i form av återvinningscentraler, utnyttjas. Det insamlade materialet styrs av materialbolagen till behandling/återvinning, varmed kommunerna ej kan sägas ha inflytande över denna hantering.
Frånsett den insamling som kommunerna utför på uppdrag av materialbolagen bör det poängteras att kommunerna omhänder uppskattningsvis 20 % av förpackningarna via hushållsavfallet.
Problem och rekommendationer angående materialbolagen
Naturvårdsverket anser i stort att producentansvaret fungerar tillfredställande. Ett antal problem har emellertid lyfts fram och identifierats under utredningens gång.
1
16
• Problem som kan identifieras i materialbolagen grundar sig ofta i oklarheter angående aktörernas roller, samt huruvida bolagen är kost-nadseffektiva eller inte. Både representanter för kommuner och privata entreprenörer har påtalat brister hur producentansvaret fungerar på ett generellt plan, samt hur vissa av materialbolagen agerar på marknaden. En förbättrad dialog, t.ex. inom ramen för Avfallsrådets arbete, skulle kunna undanröja sådana oklarheter.
• Materialbolagen kan genom sin konstruktion utgöra en konkurrens-hämmande faktor, detta kan leda till att marknaden riskerar att bli allt-för statisk. Effekterna av monopolet riskerar att bli en begränsning av det frivilliga miljöarbetet och återvinningsbranschens utveckling. Det blir svårt för företag inom återvinningsbranschen att fatta långsiktiga investeringsbeslut då en entreprenad endast gäller för en begränsad tidsperiod. Idag uppfyller endast en mindre del av företagen sitt produ-centansvar genom insamling av material i egna system. Det förefaller som om alltfler företag överväger att lämna, eller i samband med en etablering på den svenska marknaden att inte gå med i ett materialbo-lag. En sådan utveckling kan på sikt motverka det beställarmonopol som materialbolagen utgör, dock är det viktigt att konsumenternas in-tresse, t.ex. vad gäller tillgänglighet, beaktas vid uppbyggnaden av så-dana insamlingssystem.
• Konkurrensverket har med anledning av den konkurrensbegränsning som materialbolag utgör prövat IL Recyclings verksamhet enligt kon-kurrenslagen. Företagens samverkan och bildandet av materialbolag och de konkurrensbegränsande avtal som slöts mellan berörda intres-senter var bl.a. en följd av riksdagens beslut om att införa producentan-svar. En konkurrensbegränsning som är en direkt och avsedd effekt el-ler ofrånkomlig följd av lagstiftning kan inte angripas med stöd av konkurrenslagen.
• Flertalet materialbolag har en organisation som bygger på ett material-intresse, då materialet utgör en värdefull råvara. Detta åskådliggörs vid en granskning av ägarförhållandena, vilket visar att materialtillverkarna äger större delen av bolagen. Konsumentintresset är t.ex. inte så starkt representerat i materialbolagen. Specifik kritik har riktats mot det ägar-förhållande som råder i Returwell och Svensk Kartongåtervinning, där bruken tillsammans med konverterare i stort dominerar ägarskapet. Den kritik som har riktats mot dessa materialbolag har föranlett att en omorganisation har blivit aktuell. Inom materialbolagssfären pågår ett arbete att utreda framtida styr- och ägarmodeller för samverkan mellan materialbolagen i syfte att effektivisera verksamheten och utnyttja
sy-17
nergivinster. Materialbolagen kan alltså sägas uppvisa en vilja att för-bättra effektiviteten.
• Flera av materialbolagen har av olika skäl hållit fast vid ett antal hu-vudentreprenörer. Risken finns att materialbolagen i sin strävan att genomföra (kostnads) effektiva upphandlingar tilldelar uppdragen till alltför få entreprenörer, vilket kan resultera i att mindre entreprenörerna slås ut från marknaden. Kortsiktigt agerande riskerar därmed på längre sikt att hämma konkurrensen då marknaden stagnerar. Flera av materi-albolagen ser nu över på det sätt de agerar på marknaden, vilket helt, eller delvis, kan lösa detta problem.
• Konkurrensvillkoren har, eller åtminstone kommer att, förbättrats då flera av materialbolagen försöker effektivisera upphandlingen. Genom att dela in verksamheten, och tillika upphandling, i insamling respekti-ve mottagning förbättras konkurrensen då mindre lokala entreprenörer i högre utsträckning bereds möjlighet att lämna anbud på insamlingen. • Materialbolagen har frivilligt gått med på att konkurrensutsätta den
fas-tighetsnära insamling, dock kvarstår en viss kontroll över insamlingen för att säkerställa att arbetet utförs enligt vissa minimikrav rörande kva-litet och miljö. Trots förbättringen har vissa invändningar framförts mot hur systemet fungerar. Entreprenörer som vill samla in avfall via fastighetsnära insamling måste sluta ett s.k. tredjepartsavtal med hu-vudentreprenören. Detta innebär att en entreprenör ibland måste trans-portera materialet till ett konkurrerande företag.
• Dagens system med odifferentierade förpackningsavgifter har föranlett en diskussion i vilken utsträckning modellen medför att industri- och handelsfraktionerna subventionerar hushållsinsamlingen för vissa ma-terialflöden. Diskussioner pågår i flera av materialbolagen hur kost-nadseffektiviteten kan förbättras när det gäller den fastighetsnära in-samlingen.
• Avsättningsmarknaden för olika material är olika utvecklad. Fungeran-de avsättningsmarknad finns för t.ex. metall, wellpapp, kartong och tid-ningar, medan marknaden är mer outvecklad vad gäller glas och plast. Ett problem är att trots tillgängligheten till en fungerande avsättnings-marknad utnyttjas emellertid inte denna fullt ut av alla materialbolag. I vissa fall bestämmer fiktiva priser ersättningen till insamlarna och mindre hänsyn tages till aktuellt världsmarknadspris.
19
1 Bakgrund och uppdraget
1.1 Bakgrund
I regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117 förutskickas ett flertal uppdrag inom avfallsområdet till Naturvårdsverket. Det konstate-ras att den tidigare fastställda inriktningen på avfallspolitiken bör fortsätta att gälla, dock bör den utvecklas med beaktande av den inom EU överenskomna avfallshierarkin. Avfallshanteringen bör betraktas som en del av samhällets infrastruktur för att säkerställa att kapacitet finns för omhändertagande av avfall. Ansvaret för insamling och behandling av avfallet skall åligga kommuner, producenter, verksamhetsutövare och andra aktörer inom avfallsbranschen. Av intresse är att avfallshanteringen sker på ett för samhället effektivt och för konsumenterna enkelt sätt.
Införandet av producentansvar för olika produkter, samt att kommuner inte längre har rätt att utöka sitt monopol till att gälla verksamhetsavfall, som inte klassificeras farligt avfall, har sedan mitten av 1990-talet inneburit ett minskat kommunalt inflytande över avfallshanteringen. Avmonopolisering av avfallshanteringen fortsätter dessutom, då en avveckling av kommunernas möjlighet att skaffa sig ensamrätt för hanteringen av farligt avfall diskuteras. Denna utveckling av avfallsområdet har medfört ett ökat behov av kunskaper om de marknadsmässiga konsekvenserna för de inblandade aktörerna, kommuner, entreprenörer, verksamhetsutövare och konsumenter. Av särskilt intresse är det att studera konsekvenserna av kommunernas minskade inflytande över avfallshanter-ingen.
1.2 Uppdraget
Regeringen beslutade den 18 december 2003 bl.a. om föreliggande uppdrag (dnr 641-85-04 Hn). Regeringen instruerade Naturvårdsverket att i samråd med Konkurrensverket utreda hur marknadssituationen ser ut på avfallsområdet. Mot bakgrund av uppdraget har Naturvårdsverket ansett det nödvändigt att utreda de konkurrensproblem som har uppstått i mötet mellan kommunala och privata aktörer.
Uppdraget skall redovisas för regeringen senast den 30 september 2004, och skall genomföras i samråd med Konkurrensverket. Uppdraget omfattar att:
• Utreda hur marknadssituationen för avfallshanteringen, uppdelat på olika avfallsströmmar, ser ut.
– Farligt avfall
– Verksamhetsavfall
– De produkter som regleras via producentansvar
• Beakta kommunernas minskade inflytande över avfallshanteringen. • Särskilt studera omhändertagandet av farligt avfall.
20
• Beakta behovet av långsiktiga förutsättningar för att upprätthålla effek-tiv konkurrens.
• Belysa ändrade ansvarsförhållanden på avfallsmarknaden, relevant lag-stiftning och hur denna tillämpas.
• Analysera marknadsmässiga konsekvenser för olika aktörer, t ex kom-muner, avfallsentreprenörer, samt konsumenter, i form av avfallsgene-rerare.
• Studera hur den fastighetsnära insamlingen för avfall där producenter har ansvar fungerar
• Dialog skall ske med berörda aktörer och parter
Uppdraget avser att beskriva marknadssituationen, uppdelat på olika avfallsströmmar, för avfallshanteringen. Beskrivningen skall alltså försöka att identifiera eventuell bristande konkurrens, i termer av t ex marknadskoncentration, och de problem som det medför för de inblandade aktörerna. Särskilt fokus kommer att ligga på att beskriva de inblandade aktörernas möjligheter att styra över sin egen verksamhet, dvs. i vilken utsträckning en aktör är beroende av andra aktörer i värdekedjan och de beslut som dessa fattar. Parallellt med detta uppdrag utreds av Naturvårdsverket hur miljösäkerheten kan garanteras vid en eventuell avveckling av monopolet av farligt avfall.
1.3 Uppdragets genomförande
Underlaget till uppdraget har tagit tas fram genom arbetsmöten och intervjuer med ett flertal kommuner med eller utan utökat ansvar för transport och/eller hantering av farligt avfall, avfallsbolag, kunder till avfallsbolagen, dvs. företag, samt med representanter från Konkurrenskommissionen,2 materialbolag, Nämnden för Offentlig Upphandling,
Renhållningsverksföreningen, Svensk Näringsliv, Svenska Kommunförbundet, Sveriges åkeriföretag, Återvinningsindustrierna. Intervjuer har genomförts i syfte att fånga in synpunkter och tillvarata den kunskap och de erfarenheter som finns inom avfallsbran-schen. I de fall endast en organisations namn står som källa i utredningen så är informa-tionen inhämtad vid ett intervjutillfälle.
Företrädare från Svenska Kommunförbundet, Sveriges åkeriföretag, Svenskt Närings-liv, Renhållningsverksföreningen och Återvinningsindustrierna har ingått i den externa referensgruppen.
Uppdraget har genomförts i nära kontakt med Konkurrensverket som har lämnat underlag till rapporten. Konkurrensverket har starkt bidragit med kompetens och
tolkningar vad gäller den lagstiftning, men i övrigt också konkurrensutsättningen av olika delmarknader, som refereras till i utredningen. Allmänna råd och kommentarer från tillsynsmyndigheten Nämnden för offentlig upphandling (NOU) om hur
2
Konkurrenskommissionen är en fristående expertgrupp, som dock inte har egen jurisdiktion, vilken utreder anmälningar om överträdelser av offentlig sektor på konkurrensområdet.
21
stämmelserna skall tolkas har legat till grund för de avsnitt och slutsatser som rör lagen om offentlig upphandling. Bland NOU: s övriga uppgifter ingår bl.a. att verka för en effektiv offentlig upphandling, samt att utöva tillsyn över att LOU och avtalet om offentlig upphandling inom ramen för WTO efterlevs.
Uppdragets omfattning och inriktning skall ses i ljuset av de resurser och den tid som har stått till förfogande.
1.4 Disposition
Utredningen inleds med en beskrivning hur lagstiftningen och ansvarsförhållanden för avfallshantering har utvecklats, avfallsmarknadens infrastruktur, samt en beskrivning över vad fungerande konkurrens innebär (kapitel 2).
I de två följande kapitlen beskrivs marknaden och de problem som finns identifierade för farligt avfall (kapitel 3) och verksamhetsavfall (kapitel 4)
Därefter beskrivs eventuella problem som rör kommunal verksamhet och tillämplig lagstiftning inom avfallsområdet, i detta fall kommunallagen och lagen om offentlig upphandling (kapitel 5). I kapitlet som följer beskrivs de problem som kan identifieras för det avfall som regleras via producentansvar, med fokus på de s.k. materialbolagen och hur de agerar (kapitel 6).
Huruvida kommunernas inflytande över avfallshanteringen har minskat kommer att tas upp i anslutning till när de olika avfallsslagen diskuteras.
Utredningen är huvudsakligen baserad på skrivet material i form av årsredovisningar, pm, brev samt hemsidor, och intervjuer med företrädare från kommunala och privata avfallsbolag, och andra intressenter.
23
2 Inledning
2.1 En tillbakablick hur avfallshanteringen har
utvecklats
Dagens marknadssituation för avfallshantering har till stor del sin grund i den utveckling av politik och lagstiftning som har skett inom avfallsområdet under de senaste årtiondena, såtillvida att lagstiftningen anger de systemgränser och spelregler som gäller för
marknadens aktörer. Marknaden för avfall skiljer sig från flertalet andra marknader genom det stora antalet regleringar som finns för hur avfallet får hanteras. Vidare regleras vem som har fysiskt, ekonomiskt och juridiskt ansvar för att hantering går till på rätt sätt. Samhällets reglering av avfall syftar till att minska påverkan på miljön och ta till vara avfallets resurser.
Avfallshanteringen berör flera av de femton nationella miljökvalitetsmålen, mest påtagligt i vad avser mål om en god bebyggd miljö. Även ekonomiska styrmedel har inrättats för att stödja de avfallspolitiska målen. Marknaden för avfall drivs och utvecklas i huvudsak genom lagstiftning, vilket i sin tur utgår från politiska prioriteringar. De aktörer som är verksamma på avfallsmarknadens agerar marknadsmässigt och utvecklar processer och kunnande för att positionera sig på marknaden inom ramen för gällande lagstiftning.
Nedan följer en översiktlig beskrivning av hur lagstiftningen har utvecklats och förändrats under de senaste decennierna.
2.1.1 1970-talet
Avfallshantering har alltsedan 1970-talet varit en viktig del av den svenska miljöpoliti-ken. Miljöskyddslagen från 1969 innebar skärpta krav för bland annat deponiverksamhet. Ett mycket stort antal deponier avvecklades och kommunerna valde inte sällan att finna former för samverkan kring deponier. Ökande avfallsmängder gjorde att intresset för andra behandlingsformer tog fart.
Kommunernas utbyggnad av fjärrvärmenät tog fart under 1950-talet. Oljekrisen i början av 1970-talet ledde fram till en utbyggnad av förbränningsanläggningar där energin kunde tas till vara i en annan del av samhällets infrastruktur, nämligen energiför-sörjningen. En allt mer komplicerad avfallshantering medförde att kommunerna valde att samverka i olika former och för olika delar av avfallshanteringen. Ett vanligt förfarande var att bilda gemensamt ägda bolag eller kommunalförbund.
Staten införde gynnsamma bidrag för att stödja utbyggnad av kommunala sorterings- och komposteringsanläggningar. Problem med teknik och avsättning gjorde att många av dessa anläggningar senare avvecklades.
Den kommunala renhållningslagen (1970:892) trädde i kraft 1 juli år 1972 och innebar att kommunerna fick ensamrätt för hushållsavfall, samtidigt som fastighetsägarna måste använda det tillhandahållna systemet. Detta var i många kommuner inget nytt eftersom
24
man genom lokal hälsovårdsstadga sedan lång tid haft en utvecklad hantering i många städer. Även om hanteringen formellt kommunaliserades kom kommunerna i väsentlig omfattning, som tidigare, att förlita sig på privata entreprenörer för den fysiska borttrans-porten av avfall. Huvuddelen av avfallet deponerades, även om återvinning av returpap-per ägde rum i viss omfattning. Kommunerna hade sedan länge etablerat deponier, medan deponier ägda av privata företag var sällsynta eller fåtaliga. Den övriga marknaden för avfall berördes inte av denna reglering.
Frågor som berör resurshushållning, förebyggande av avfall, materialåtervinning, samt olika aktörers ansvar och miljökrav på avfallshantering omnämndes redan år 1975 i propositionen (1975:32) om återvinning och omhändertagande av avfall. Vidare
betonades också producenternas skyldighet att ansvara för det avfall de själva producerar. Dock låg fokus vid denna tidpunkt till stor del fortfarande på kvittblivning av avfallet.
I och med införandet av renhållningslagen (1979: 596) år 1979 infördes föreskrifter om kommunernas skyldigheter i fråga om avfallshantering. Lagen innehöll bestämmelser om insamling, transport, förvaring, bortskaffande och omhändertagande av hushållsavfall, samt regler om kommunala renhållningsavgifter. Kommunerna får ta ut avgifter för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som utförs genom deras försorg, dvs. sådan renhållning som kommunen är skyldig att utföra. Avgiften skall betalas till kommunen eller om kommunen gett annan i uppdrag, till den som utför renhållningen.
Ingen avgränsning gjordes för miljöfarligt hushållsavfall, utan allt avfall härrörande från hushållen föll inom lagens tillämpningsområde. Enligt lagen kunde regeringen överlåta till kommun att meddela föreskrifter om att annat avfall skulle transporteras bort och omhändertagas genom kommunens försorg. Regeringen utnyttjade detta bemyndi-gande och föreskrev rätt till kommunfullmäktige att meddela sådan föreskrift om det behövdes av hälso- och miljöskäl. Lagen omfattade dock inte direkt miljöfarligt avfall och kärnavfall, vilka reglerades separat.3 Genom ändringar i renhållningsförordningen år 1975 erhöll kommunerna ett obligatoriskt ansvar för farligt avfall. Hanteringen av farligt avfall stod i fokus och staten bildade bolaget SAKAB som fick en särställning för behandling av farligt avfall. Vid tidpunkten för renhållningslagens införande bortskaffa-des mycket avfall till deponier.
En infrastruktur för insamling och omhändertagande av avfall började snabbt byggas upp där kommunerna var de dominerande aktörerna. En del kommuner valde att utöka sitt ansvar genom att meddela föreskrifter om kommunalt omhändertagande av verksam-hetsavfall, samtidigt infördes möjlighet för kommunerna att frivilligt sörja för utökad källsortering av exempelvis returpapper. Med tiden kom ett 60 tal kommuner att ta ett utökat ansvar för annat avfall än hushållsavfall och ungefär lika många formaliserade sitt engagemang när det gällde återvinning. Detta innebar i praktiken att kommunerna i delar av landet hade monopol på hela avfallshanteringen. Kombinationen av en dåligt
utvecklad privat sektor, samt att kommunerna i delar av landet valde att utöka sitt ansvar till att gälla allt avfall innebar att marknaden inte kan sägas ha varit konkurrensutsatt.
3
25
Avsaknaden av konkurrens berodde således på att antalet aktörer var begränsat, samt att delar av marknaden icke var åtkomlig för privata aktörer, vilket försvårade etablering av företag och en generell utveckling av branschen.
2.1.2 1980-talet
Den utveckling som startade under 1970-talet fortsatte, och förfinades, under decenniet som följde. Den stora förändringen var att kommunerna år 1986 fick ett obligatoriskt ansvar för insamling av farligt avfall.
I samverkan med återvinningsbranschen och producenterna utvecklade kommunerna under 1980-talet återvinningen av bland annat returpapper och senare också glasförpack-ningar. Under samma period igångsattes det även en mer ordnad insamling av miljöfarli-ga batterier och hushållens farlimiljöfarli-ga avfall. Återvinningsstationer etablerades liksom också olika former av fastighetsnära insamling av hushållsavfall för återvinning.
2.1.3 1990-talet
I Renhållningsförordningen (1990:984) gav regeringen kommunfullmäktige rätt att utvidga det kommunala ansvaret till hantering även av annat avfall än hushållsavfall. År 1990 infördes krav på att varje kommun skulle ha en renhållningsordning innehållan-de innehållan-de föreskrifter om avfallshantering som gäller för kommunen. Kommuner skall enligt 15 kap 11 § miljöbalken ha en avfallsplan som innehåller en redovisning av de avfalls-strömmar som uppkommer i kommunen. Detta innebär att en kommun kan ställa krav på den som bedriver yrkesmässig verksamhet där avfall uppkommer att denne skall lämna uppgifter om avfallet och dess hantering till kommunen. Avfallsplanen skall innehålla närmare uppgifter om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.
Ökade krav från hushållen på källsortering, återvinning och service ledde under 1990-talet fram till en successiv utbyggnad av kommunala återvinningscentraler som en viktig del i infrastrukturen. För hushållens farliga avfall skapades särskilda miljöstationer. Detta var bara ett av flera resultat av den kommunala avfallsplaneringen som blev en viktig del i kommunernas verksamhetsplanering. Insamling av elektronikavfall infördes i många kommuner. Ett antal kommuner etablerade även egna anläggningar för förbehandling av elavfall.
I början av 1990-talet började avfallspolitiken lägga mer fokus på att förebygga uppkomsten av avfall, samt reducera avfallets innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen genom förebyggande kemikaliekontroll. I regeringens kretsloppsproposition4 år 1992 sätts ett mål upp att nå en mer resurssnål materialanvändning genom återanvändning och återvinning. Bland de viktigaste styrmedlen som föreslogs i propositionen var införandet av regler om producentansvar, vilka kom att gälla inom ramen för renhållningslagen f r om år 1993. De detaljerade bestämmelserna avseende den praktiska hanteringen av avfall fanns i renhållningsförordningen samt i de kommunala renhållningsordningarna.
4
26
I och med införandet av producentansvaret tilldelades producenterna det fysiska och ekonomiska ansvaret för insamling och hantering av uttjänta varor. Genom att införa producentansvar skapas det enligt kretsloppspropositionen incitament för minskade avfallsmängder, renare produktion, mer miljöanpassade produkter samt ökad återvinning och slutna kretslopp. Producentansvar har därefter införts successivt för förpackningar, returpapper, däck, bilar samt elektronik och elektroniska produkter, där det finns en förordning för varje produktgrupp.5
Producentansvar innebär i praktiken att producenter ansvarar för att de produkter som blir avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas.
Föreskrifter om producentansvar kan meddelas för alla typer av avfall. När producentan-svar gäller får inte någon annan än producenten eller den som producenten anlitar för fullgörande av ansvaret omhänderta avfallet. Om visst avfall inte är lämpligt att fysiskt omhändertas av en producent kan en s.k. producentavgift tas ut så att avfallet istället tas omhand genom kommunens försorg. Producenten skall samråda med kommunen i frågor som rör insamlingssystem för borttransportering av avfall som faller under producentan-svaret.
När producentansvaret infördes hade privata aktörer hopp om att kunna öka sin marknadsandel på avfallsmarknaden. Erfarenheter av producentansvar för ett antal olika produktgrupper visar också att återvinningsbranschen har blivit en viktig tillväxtsektor, som starkt har bidragit till den mycket positiva utveckling som gäller insamling och återvinning.6
Under 1990-talet har kommunernas möjligheter till att utveckla källsortering av bio/matavfall aktualiserats, då avfallet har utnyttjats till framställandet av näring och biogas. Staten har genom olika åtgärder bidragit till utbyggnad av ett antal sådana hanteringssystem. Särskilt rötning av avfall, med samtidig utvinning av biogas, stimuleras. Ökad källsortering har också inneburit utveckling av helt nya system för insamling och transport av avfall. Införandet av skatt på avfall som deponeras samt förbud att deponera utsorterat brännbart avfall innebar en kraftig stimulans för utbyggnad av ny kapacitet för förbränning av avfall. Eftersom avfall i huvudsak kan betraktas som ett biobränsle kom detta att ligga väl i linje med ambitionerna att minska användning av fossila bränslen och minska miljöpåverkan från deponering. Nya och strängare krav för deponering har inneburit en snabb avveckling av mindre deponier.7
5
Förordningen (1994:1205) om producentavfall för returpapper, förordningen (1994:1263) om producent- ansvar för däck, förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar, förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar, samt förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter.
6
Svenskt Näringsliv (2003) 7
Enligt uppgift från RVF sker deponering av avfall vid 190 anläggningar, varav nio är i privat ägo. Uppskattningsvis 100 av det totala antalet deponier har försvunnit under de senaste tio åren. Efter år 2008 bedöms antalet deponier uppgå till under 100. Anläggningarnas storlek varierar kraftigt och ett fåtal deponier svarar för huvuddelen av avfallet som deponeras. Deponering av hushållsavfall har minskat kraftigt under senare år. Av mängden hushållsavfall som deponeras svarar privatägda anläggningar för drygt 5 %. Deponering av hushållsavfall omsätter årligen 300-400 MSEK.
27
År 1995 togs kommunernas obligatoriska ansvar för insamling av farligt avfall bort och ersattes med en frivillig möjlighet till utökat ansvar. Vid samma tidpunkt upphörde den i lag reglerade särställning SAKAB haft när det gäller bortskaffande av farligt avfall.
Den 1 januari år 1999 trädde miljöbalken (1998:808) i kraft, då många av de tidigare miljölagarna upphävdes, däribland renhållningslagen och lagen om kemiska produkter. Miljöbalken utgör grunden för den fysiska avfallshanteringen. Där anges en mängd regler som påverkar den praktiska avfallshanteringen, vad gäller allt från tillståndsprövning till rapportering. I miljöbalken klargörs även ansvarsförhållandena för avfall. Balkens införande innebar även att EU: s avfallsdefinition infördes i svensk lag.
Bestämmelserna i miljöbalken omfattar avfallshanteringen, ansvarsuppdelningen mellan kommuner, producenter och enskilda privatpersoner samt innehåller regler som styr avfallsflöden, t ex tillståndsplikt för transporter och uppgiftsskyldighet för avfalls-producenter. Specifikt föreskrivs att, inom de områden det inte råder producentansvar, skall varje kommun ansvara för insamling av hushållsavfall samt för att avfallet omhändertas genom bortskaffande eller återvinning.
Samtidigt med miljöbalken tillkom en ny renhållningsförordning (1998:802). Under 1990-talet tillkom även förordningen (1996:971) om farligt avfall, vilken ersatte förordningen om miljöfarligt avfall. Förordningen fastslår att farligt avfall endast får transporteras, mellanlagras, återvinnas eller bortskaffas yrkesmässigt endast av kommu-nen eller av den som har särskilt tillstånd från länsstyrelsen.
2.1.4 2000-talet
Från den 1 januari år 2000 får kommuner endast utfärda föreskrifter om kommunalt omhändertagande av farligt avfall. Verksamhetsavfall, som inte är farligt avfall eller står under lagstadgat producentansvar, skall tas omhand av respektive producent av avfallet. Kommunen har därmed alltså inte längre rätt att utöka sitt monopol till att också gälla verksamhetsavfall. Renhållningsförordningen, samt förordningen om farligt avfall slogs samman i avfallsförordningen (2001:1063).
Definitionen för farligt avfall förändrades år 2002 och genom ändring i miljöbalken år 2004 förtydligades avfallsinnehavarens ansvar för sitt avfall. Om avfall skall transporte-ras genom kommunens försorg, får inte någon annan än den kommunen anlitar för ändamålet ta befattning med transporten (15:21 MB). Detta innebär att kommunen får ensamrätt till avfallet. Kommunen får vid särskilda fall meddela dispens inom de områden där de har utökat sitt monopol (8 § renhållningsförordningen). Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att producenterna skall ha monopol på avfall där det råder producentansvar. Regeringen har föreskrivit om sådana monopol i var och en av de existerande producentansvarsförordningarna.
Vid utformningen av renhållningsordningarna skall hänsyn tas till fastighetsägares och nyttjanderättshavares möjligheter att själva ta hand om avfallet. Huvudregeln är att fastighetsägares och andras rätt att omhänderta avfall genom kompostering, nedgrävning eller annan typ av återvinning eller bortskaffande endast berör sådant avfall som inte skall transporteras genom kommunens försorg. Detta gäller dock inte om avfallet kan tas omhand på fastigheten utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön.
28
År 2002 började förbudet att deponera brännbart avfall att gälla och år 2005 inträder ett förbud att deponera organiskt avfall. Dispens från förbuden ges i vissa fall av länsstyrelsen, om exempelvis kapacitetsbrist vid förbränning uppstår eller särskilda skäl finns. En dispens som medges på grund av kapacitetsbrist skall gälla i högst ett år (19 § NFS 2004:4). Dessa två förbud kommer sannolikt att leda till en hel del omstrukturering-ar på avfallsbehandlingsområdet och därmed även på hela momstrukturering-arknaden för avfallshanter-ing.
2.2 Dagens ansvarsförhållanden för avfallshanteringen
Avfallshantering utgår från begreppet avfall, som regleras i lag på grund av hälso-, miljö och resursskäl. Detta är grundläggande för att förstå den nuvarande ansvars- och
rollfördelningen på avfallsmarknaden. Avfallsdefinitionen är mycket vid och det har funnits viss oklarhet om när något är att betrakta som avfall. Efterhand har detta kommit att klarna även om det fortfarande finns oklarheter om när avfall upphör att vara avfall. Detta faktum komplicerar möjligheten att på ett entydigt sätt definiera avfallsmarknaden. Avfallsbegreppet utgår från definitioner i EG rätten och slutligt avgörande i sådana frågor avgörs i EG domstolen.
Den formella ansvarfördelningen är en reglering som i sig utgör ett viktigt styrmedel på avfallsmarknaden. Det finns andra regleringar om hantering av avfall som också skapar drivkrafter för marknadens aktörer. Samhället har exempelvis använt ekonomiska styrmedel för att driva utvecklingen. Dit hör lagen om skatt på avfall som går till deponi, som infördes år 2000. Kommunernas renhållningsavgifter kan användas som ett
ekonomiskt styrmedel för att exempelvis gynna återvinning.
Avfall definieras i 1 § 15 kapitlet miljöbalken enligt följande: Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
Lagstiftningen har tilldelat kommuner, avfallsinnehavare och producenter särskilt ansvar. Det innebär att de har ett uttalat fysiskt, ekonomiskt och juridiskt ansvar för det avfall som åsyftas. Det betyder inte att den som har ansvar också utför själva uppgiften. Det praktiska genomförande kan emellertid organiseras på en mängd olika sätt. Den nuvarande ansvars- och rollfördelningen har varit framgångsrik för att uppnå högt ställda mål i vad avser miljöskydd och resurshushållning. Det är ingen tvekan om att Sverige i detta sammanhang kommit långt jämfört med andra länder i Europa. I Sverige vilar ansvaret över avfallet på tre parter.8
2.2.1 Kommunernas ansvar
Kommunerna har ansvar för hushållsavfall, med undantag av sådant hushållsavfall som omfattas av producentansvar. I kommunernas ansvar för hushållsavfall ingår även sådant
8
29
avfall som är jämförligt med hushållsavfall som uppstår i verksamheter t.ex. kontor, affärer, institutioner med mera. Den samlade mängden hushållsavfall uppgår till cirka 4,2 miljoner ton. Avfall som regleras via producentansvar utgör cirka 1 miljon ton, vilket innebär att kommunernas ansvar omfattar cirka 3 miljoner ton årligen.
Kommunernas ansvar omfattar också insamling och sortering av batterier (småbatterier) samt insamling och bortskaffande av kyl- och frysmöbler.9 Kommunen är skyldig att upprätta en avfallsplan för allt avfall, dvs. även annat avfall än hushållsavfall och avfall som innefattas av producentansvar, inom kommunen. Genom ändringar i avfallsförord-ningen år 2004 förtydligas kommunens ansvar för hushållens farliga avfall. Kommunerna har också ett övergripande ansvar om information till hushållen avseende såväl kommu-nens som producentens ansvar.
Farligt avfall utgör ett särskilt avfallsslag med speciella regler för dess hantering. Idag har kommunerna möjlighet till att åberopa ett utökat ansvar för farligt avfall.
Sedan 1970-talets mitt har kommunerna och staten, av miljöskäl, haft självvalda eller obligatoriska uppgifter för hantering av farligt avfall. Graden av inflytande har varierat över tiden. Detta har inneburit att exempelvis kommunerna etablerat system och
infrastruktur för hantering av detta avfallsslag. På samma sätt har staten genom bildandet av SAKAB etablerat infrastruktur, som dock år 1992, övergick i privat ägo.
2.2.2 Producenternas ansvar
Producenterna har ansvar för sådant avfall som omfattas av lagstadgat producentansvar, för närvarande bilar, elektriskt och elektroniskt avfall, däck, förpackningar och returpap-per. Genom ändringar i förordningarna om producentansvar år 2004 förtydligas
producenternas åligganden när det gäller att upprätta insamlingssystem för förpackningar och returpapper. Ansvaret för elektriskt och elektroniskt avfall kommer att förändras under år 2005.
Införandet av producentansvar innebar en helt ny reglering. För vissa avfallsslag, returpapper och glasförpackningar, innebar nyordningen att ansvaret för redan existeran-de verksamhet överförexisteran-des från kommun till producent. För andra avfallsslag skulle ny infrastruktur byggas upp. Många, men inte alla, producenter valde att samverka och bildade materialbolag med uppdrag att organisera och genomföra producenternas åligganden. Materialbolagen kom av rationella skäl att inledningsvis utveckla konceptet om återvinningsstationer, som redan kommunerna till viss del etablerat för glas och papper. Producenterna har, med något undantag, inte direkt involverat sig i den fysiska hanteringen. Istället har man vänt sig till såväl privata som kommunägda aktörer för uppdrag avseende olika delar av hanteringskedjan. Vid sidan av privata företag har även kommuner och kommunala bolag använts, främst för insamlingsuppdrag. Detta har varit naturligt eftersom dessa aktörer haft tillgång till en infrastruktur som producenterna efterfrågat. Uppdrag avseende sortering och den slutliga återvinningen har av samma skäl
9
Ansvaret för bortskaffande av kyl- och frysmöbler kommer att överföras till producenterna i och med att det s.k. WEEE-direktivet, som reglerar producentansvar för elektriska och elektroniska produkter börjar gälla.
30
tillfallit den sektor som haft tillgång till sådan infrastruktur, i detta sammanhang den privata återvinningsindustrin. Ny återvinningsindustri har delvis utvecklats för avfallsflö-den som inte tidigare återvunnits i så stor utsträckning, exempelvis plastavfall. I mindre utsträckning har återvinning av producenternas avfall skett genom förbränning. Sådan återvinning har bland annat skett i redan existerande kommunägda förbränningsanlägg-ningar, men även inom privat processindustri. På senare år har såväl kommuner som privata aktörer utvecklat olika former för fastighetsnära insamling där det insamlade avfallet, som regleras via producentansvar, tas om hand av producenterna.
På samma sätt som för förpackningar och returpapper valde flertalet producenter att samverka i ett materialbolag för allt elavfall. Producenterna önskade utnyttja den
infrastruktur som redan etablerats i många kommuner. Kommunerna önskade säkerställa återvinning av sådant elavfall som inte omfattades av förordningen om producentansvar. Genom en särskild överenskommelse, mellan kommuner och materialbolaget, upprätta-des en arbetsfördelning där kommunerna åtog sig att svara för insamling och producen-terna för återvinning av allt avfall från hushåll som samlades in. I överenskommelsen ingår mindre mängder elavfall från verksamheter. Det förekommer att kommunernas infrastruktur används för mellanlagring av avfall från verksamheter. För avfall från verksamheter ordnas insamling på annat sätt utan kommunernas medverkan. För förbehandling av avfall används i allt väsentligt privata företag och, om än i begränsad omfattning, kommunägda verksamheter.
2.2.3 Avfallsinnehavarens ansvar
Avfallsinnehavaren har ansvar för sådant avfall som inte omfattas av kommunens eller producenternas ansvar, t.ex. när en kommun väljer att inte åberopa utökat ansvar för farligt avfall. Avfallsinnehavaren ska på samma sätt som kommun och producent se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.
Avfallsinnehavaren väljer själv hur ansvaret för annat avfall än hushållsavfall ska verkställas. Avfallsinnehavaren kan givetvis själv och inom egen verksamhet ta hand om sitt avfall, vilket inte alls är ovanligt. I denna utredning betraktar vi dock den del av avfallet som uppkommer genom näringsverksamhet och som lämnar arbetsstället. Den samlade mängden avfall från industrin uppgår till cirka 12 miljoner ton,10 inklusive bygg och rivningsavfall.11 Av tradition är detta en marknad för privata företag. Det gäller exempelvis hantering av metaller och liknande för materialåtervinning men också bygg- och rivningsavfall.
Den logistik och infrastruktur som kommunerna har byggt upp för hushållsavfall har kommunerna i större eller mindre omfattning nyttjat för att också erbjuda sina tjänster vad gäller omhändertagande av verksamhetsavfall. Kommunernas möjlighet till utökat ansvar för verksamhetsavfallet skapade, fram till år 2000, en legal bas för ensamrätt på denna delmarknad. Långt innan miljöskyddslagen tillkomst var det vanligt att företagens
10
Se RVF:s årsskrift för år 2004 angående svensk avfallshantering. 11
RVF uppskattar att om det tas hänsyn till det avfall som tas om hand internt i industrin ökar mängden till omkring 70 miljoner ton.
31
avfall deponerades på kommunernas deponier eller på privat ägda deponianläggningar. För sådant avfall som inte är branschspecifikt har hanteringen ofta skett hand i hand med hantering av hushållsavfall. Kommunernas infrastruktur särskilt för biologisk behandling, förbränning och deponering utgör en tillgång för avfallsinnehavarens möjligheter att få sitt avfall omhändertaget på ett miljömässigt korrekt sätt.
Sedan ett antal år har ett relativt stort antal sorteringsanläggningar etablerats hos privata och kommunägda aktörer. Med sorteringsanläggningarna åstadkoms ökad återvinning av material och energi. Sorterat avfall för återvinning inklusive energiutvin-ning kan på ett rationellt sätt transporteras relativt långa sträckor.
Verksamheternas avfall består på samma sätt som hushållsavfallet av delar som faller inom ramen för producentansvar.
2.3 Avfallsmarknaden
12Avfallsmarknaden består av en mängd delmarknader med olika förutsättningar. Detta följer av att avfallshanteringen består av flera olika hanteringssteg och att olika delmark-nader är mer eller mindre reglerade. På dessa delmarkdelmark-nader har både privata företag och kommuner verkat sedan lång tid. Såväl kommuner som företag har agerat som köpare och säljare av avfallstjänster. Ett exempel på detta är att ett privat tillverkningsföretag varit köpare av insamlingstjänster som tillhandahållits av en privat entreprenör, och där själva bortskaffandet skett genom ett kommunägt bolag. Ett annat exempel är att kommunen har varit köpare av tjänster som utförts av privata företag. Producentansvaret införande ledde till att en ny aktör, nämligen producenterna och då främst genom de materialbolag som bildades, fick en ökad betydelse på marknaden i form av köpare av olika avfallstjänster.
Avfallshanteringen är, särskilt i insamlingsledet, en i hög grad lokal företeelse. Detta innebär att lokal närvaro är nödvändig för att kunna erbjuda den service som krävs oavsett avfallsslag. Detta gäller både privata företag och kommunägda aktörer. Som en följd av det som beskrivits ovan kan sådana aktörer, oavsett ägarform, skaffa sig en betydande lokal eller till och med regional dominans. De gånger en och samma aktör dominerar alla viktiga led i hanteringen och alla avfallsslag så kan det skapa konkurrens-problem.
Förekomsten av lokal dominans är störst i mindre orter och i glesbygd. På motsatt sätt är tjänsteutbudet störst i stora städer och mer tättbefolkade regioner. Dock så kan lokal eller regional dominans förekomma också i större städer, t.ex. när ensamrätt till farligt avfall råder.
Avfallet kan å andra sidan så snart det samlats in transporteras över långa avstånd. Detta har varit nödvändigt för att utnyttja unika behandlingsresurser som för exempelvis farligt avfall. Detsamma gäller också avfall för materialåtervinning. Under senare år har, som en följd av nya styrmedel, regleringar och ökad marknadskonkurrens, både avfallet från näringsverksamhet och ibland också hushållsavfall, kommit att transporteras längre
12
