Innan krisen, eller kriget kommer. : En kvalitativ komparativ studie om det proaktiva kriskommunikationsarbetet på svenska kommuner.

Innan krisen, eller kriget kommer.

En kvalitativ komparativ studie om det proaktiva

kriskommunikationsarbetet på svenska kommuner.

Saga Andersson och Cecilia Lindquist

Kurs: Uppsats i Medie-och kommunikationsvetenskap II, 15 hp Program: Medie- och kommunikationsvetenskapliga programmet Examinator: Anders Svensson

Sammanfattning

Författare:

Titel och undertitel:

Språk: Antal sidor:

Saga Andersson och Cecilia Lindquist

Innan krisen, eller kriget kommer.. En kvalitativ komparativ studie om det proaktiva kriskommunikationsarbetet på svenska

kommuner.. Svenska 48

Denna studie undersöker det proaktiva arbetet med kriskommunikation på sex svenska kommuner. Syftet med studien är att undersöka hur kommunerna tar sig an aspekter av sitt kommunikativa uppdrag för att säkerställa medborgarnas rätt till information. Ambitionen utifrån detta är att starta en diskussion om de faktorer som har en inverkan på det proaktiva kriskommunikationsarbetet, om det finns återkommande strategier eller om arbetet skiljer sig drastiskt. Studien bygger på en kvalitativ metod där sex semistrukturerade intervjuer gjorts med kommunikationsanställda med god kunskap om arbetet med kriskommunikation på respektive kommun. Studiens resultat visar att kommunernas strategier för det proaktiva kriskommunikationsarbetet kan kategoriseras in i följande kategorier: Samordning,

riskbedömning, övning, styrdokument och individuell beredskap. Hur strukturerat och hur kontinuerligt kommunerna arbetade med dessa strategier skiljer sig. Vi kan konstatera att kommunerna i studien tolkat sitt kommunikativa uppdrag under en kris på olika sätt och arbetar i olika grad förberedande för att underlätta det aktiva krisarbetet. Resultatet visar mönster som indikerar att mindre kommuner arbetar mindre förberedande med sin kriskommunikation än större. Då de har färre anställda blir arbetet färgat av den enskilda personens inställning och kunskap om kriskommunikation. De har även mindre möjlighet till specialiserade funktioner inom kommunikationsarbetet vilket påverkar graden av proaktivitet. En annan faktor som har inverkan på graden av proaktivitet är de externa aktörer

kommunerna har ett samarbete för krisarbete med. Resultatet visar att kommuner med större grannkommuner har fler positiva erfarenheter av samordning än de kommuner som ligger i regioner med lägre befolkningsmängd.

Sökord: proaktiv kriskommunikation, kommun, region, kriskommunikation, riskkommunikation, krisberedskap

Innehåll

1. Inledning ... 1

2. Bakgrund ... 2

2.1. Sveriges kommuner ... 2

2.2. Kommun & kommunikation ... 2

2.3. Kommuners roll under en kris ... 2

3. Syfte och frågeställning ... 4

3.1. Problemformulering ... 4

4. Tidigare forskning ... 5

4.1. Statliga verksamheter i kommunikationsforskning ... 5

4.2. Kartläggning av myndigheters kriskommunikation ... 7

5. Teori ... 9

5.1. Definition av kris ... 9

5.2. Proaktiv kriskommunikation ... 9

5.3. Riskkommunikation ... 10

5.4. Trestegsmodellens före-fas ... 11

5.5. Communicating actionable risk ... 12

6. Metod ... 14 6.1. Anonymitet ... 14 6.2. Avgränsningar ... 15 6.3. Urval ... 15 6.4. Tillvägagångssätt ... 16 6.4.1. Inför intervjutillfället ... 16 6.4.2. Under intervjutillfället ... 17

6.4.3. Datainsamling och analys ... 17

6.5. Validitet och reliabilitet ... 18

7. Analys ... 22

7.1. Presentation ... 22

7.2. Samordning ... 23

7.2.1. Krisberedskapsveckan ... 24

7.2.3. Sammanfattning ... 27

7.3. Riskbedömning ... 27

7.3.1. Möjlighet till specialiserade funktioner ... 31

7.4. Övning ... 32

7.5. Styrdokument ... 35

7.5.1. Styrdokumentens syfte ... 36

7.5.2. Utvärdering och uppdatering av styrdokumenten ... 37

7.6. Individuell beredskap ... 38

7.7. Synen på kommunal kommunikation och dess roll ... 41

7.8. Slutsats ... 44

8. Diskussion ... 44

8.1. Medborgares rätt till information ... 47

8.2. Förslag på vidare forskning ... 47

Referenser ... 49 Bilagor

Bilaga 1: Intervjuguide

Se i separat dokument:

Bilaga 2: Transkribering kommun A Bilaga 3: Transkribering kommun B Bilaga 4: Transkribering kommun C Bilaga 5: Transkribering kommun D Bilaga 6: Transkribering kommun E Bilaga 7: Transkribering kommun F

1. Inledning

Samtliga svenska kommuner bär en del av ansvaret i att säkerställa att deras invånare har möjlighet att hålla sig informerade om samhället omkring dem. Vare sig det gäller öppettider för idrottshallar eller hur de bör bete sig under en pandemi fyller kommunikation en

demokratisk funktion som vi bör värna om. Detta uppdrag kommer till sin spets i

krissituationer där tillgänglig och relevant information kan bli livsavgörande. Dålig eller utebliven kriskommunikation kan ge stora konsekvenser. Detta eftersom den som får felaktig information har dåliga förutsättningar att kunna agera på rätt sätt (Falkheimer, 2007, s. 15).

För att en organisation ska ha förmåga att agera i skarpt läge krävs en väl genomförd proaktiv fas. Koordinerade insatser vid krissituationer förutsätter utvecklade planer. Även om

nedskrivna krisplaner i sig inte är någon garanti för en väl genomförd verksamhet har

processen att utveckla planer visat sig vara värdefull. Erfarenheter visar att myndigheter som varit mest förberedda hanterat uppkomna kriser bäst. (Flodin, 1993, s. 61)

Det kommunikativa uppdrag som kommuner behöver ta sig an är som alla tolkningar offer för subjektivitet som även påverkas av de tillgångar verksamheten har. Därför blir det viktigt att undersöka hur olika kommuner tolkat uppdraget för att föra en diskussion och jämförelse av strategier för att bemöta det ansvaret. I Sveriges utgår vi ifrån att alla medborgare har lika rättigheter och skyldigheter oavsett var i landet man bor. Detta gäller allt från sjukvård till utbildning men även rätt till information. När en nationell kris inträffar fördelas ansvaret efter geografiskt område men allas rätt till information förväntas fortfarande vara tillgodosedd. Det är denna rättighet som gör strategierna och kommunernas kontext relevant att studera.

2. Bakgrund

2.1. Sveriges kommuner

Det finns 290 kommuner i Sverige. Dessa ansvarar för en stor del av den samhällsservice som finns. Bland de viktigaste uppgifterna för kommuner är skola, socialtjänst och äldreomsorg. Kommuner styrs av folkvalda politiker. Det kommunala självstyret är inskrivet i

regeringsformen, en av grundlagarna. Denna innebär att kommunerna måste följa de ramar som regering och riksdag bestämt, men att de har rätt att fatta självständiga beslut, samt att ta ut skatt av invånarna för att kunna utföra sina uppgifter. (Sveriges kommuner & regioner [SKR], u.å.a)

2.2. Kommun & kommunikation

Utöver de mer självklara uppdragen som barnomsorg, skola och äldrevård har svenska kommuner också ett ansvar att hålla sina invånare informerade (Sveriges kommuner & regioner [SKR], u.å:a). De behöver säkerställa att alla individer inom sitt område har

möjligheten att delta i medborgardialogen och lyfta de frågor om närområdet som de tycker är viktiga (Sveriges kommuner & regioner [SKR], u.å:b). Kommunikation är därmed en

grundpelare i det kommunala arbetet, framförallt med fokus på att främja demokratin.

Utöver uppdraget att främja demokratin har de flesta svenska kommuner en egen

kommunikationspolicy. En form av styrdokument för kommunens medarbetare med strategier för intern-och externkommunikation. Det finns även styrdokument som inkluderar

kommunikation även om de inte enbart berör den aspekten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [MSB] (2019) och SKR har bland annat arbetat fram riktlinjer för

styrdokument om krisberedskap som även inkluderar kommunikationsaspekter. Uppdelningen av beskrivningar för kommunikationen beroende på ämne kan antas upplevas något rörigt för den som gör det vardagliga arbetet.

Sveriges kommuner har en mycket central roll när det kommer till hantering av kriser (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [MSB], 2020) Extraordinära händelser hanteras lokalt av de som är närmast berörda av dem. Däremot kan det ibland vara svårt att förstå vem som bär ansvaret vid olika händelser. Detta då många aktörer blandas in när en kris inträffar. Om endast en kommun är inblandad i en kris behöver kanske inte den drabbade kommunen hjälp från länsstyrelsen. Men växer krisen och fler kommuner blandas in, får länsstyrelsen en större roll. Växer krisen ytterligare kan resurser från myndigheter på nationell nivå krävas. Men man börjar med att hantera händelsen i dess omedelbara närhet, samtidigt som det finns resurser beredda på regional och nationell nivå om krisen skulle bli för omfattande för den enskilda kommunen att klara av. Ibid.

Sveriges kommuner bedriver en rad viktiga verksamheter som måste fungera även under en krissituation (MSB, 2020). För att detta ska gå måste kommuner förbereda sig och öva på hur de ska hantera verksamheten under en krissituation. Alla kommuner i Sverige är skyldiga att ha en krisledningsnämnd. Vid en kris kan den kommunala verksamheten tas över av denna nämnd. Varje kommun avgör själva vilka befogenheter krisledningsnämnden ska ha. Syftet med en sådan nämnd är att snabba politiska beslut ska var möjliga att tas vid en extraordinär händelse. Ibid.

Kommuner är skyldiga att ha en plan för hur de ska hantera kriser (MSB, 2020). Denna plan ska vara grundad i risk- och sårbarhetsanalyser av all verksamhet som måste fungera även vid en extraordinär händelse. Alla kommuner inklusive de förtroendevalda och anställda ska planera, öva och utbildas. Vid det planerande arbetet med krishantering fungerar även

länsstyrelsen som stöd åt kommunerna. De följer upp kommunernas krishanteringsförmåga så att förberedelsen kan utvecklas och förbättras. Länsstyrelsen har även ett geografiskt

områdesansvar på regional nivå. Detta innebär att de ska säkerställa att samverkan mellan myndigheter, kommuner och andra aktörer fungerar före, under och efter en kris. Ibid.

3. Syfte och frågeställning

Studiens syfte är att undersöka hur svenska kommuner tar sig an aspekter av sitt kommunikativa uppdrag för att säkerställa medborgarnas rätt till information. Proaktiv kriskommunikation är en grundpelare för att säkerställa att människor får tillgång till relevant information under en kris. Därför blir det intressant att studera hur arbetsprocessen för att förhindra kriser och förbereda medborgarna på dem ser ut på svenska kommuner. Ambitionen utifrån detta är att starta en diskussion om vilka faktorer i kommunernas kontext som har en inverkan på det proaktiva kriskommunikationsarbetet, om det finns återkommande strategier eller om arbetet skiljer sig drastiskt i relation till dess kontext.

Därav ämnar studien undersöka följande:

- Hur arbetar kommunen kommunikativt för att förbereda sig på eventuella kriser? - Hur ser kontexten kring kommunernas proaktiva kriskommunikation ut?

3.1. Problemformulering

Vi ämnar få en inblick i hur kommuner runt om i Sverige tolkat aspekter av sitt

kommunikativa uppdrag gentemot medborgarna. Detta eftersom det finns ett demokratiskt värde i att som medborgare ha möjligheten att hålla sig informerad om samhället som omger dem. Vikten av att vara informerad kommer till sin spets i en krissituation där bristen på information kan bli en fråga om överlevnad. Detta gör kommuners kriskommunikation till ett intressant fenomen att studera, det är ett exempel på när tolkningen av det kommunikativa uppdraget kan bli livsavgörande.

Tidigare forskning på området har framförallt undersökt krisers akutfas och då genom fallstudier. Vid studier av myndigheter har man konstaterat att de som förberett sig mest hanterar uppkomna kriser bäst (Flodin, 1993, s. 61). Det blir därmed intressant att undersöka hur det proaktiva arbetet ser ut på mer lokal nivå, inom svenska kommuner. Bertil Flodin (1993, s.66) menar att det finns ytterst lite kunskap om arbetet inför kriskommunikation på regional och lokal nivå i Sverige, ett faktum som vår informationssökning styrker.

4. Tidigare forskning

Kriskommunikation som forskningsfält sträcker sig över flera olika områden beroende på var man väljer att sätta fokus. Studier om hur organisationer säkrar relationer till sina intressenter gör kriskommunikation till ett område inom public relations. Medan man i en studie av arbetsprocesserna under en kris hamnar mer i området för organisationskommunikation. Det går även att resonera kring ifall vårt val att studera det förberedande arbetet inför den aktiva krisfasen kan kategoriseras som strategisk kommunikation. Därför kommer följande

kartläggning av forskningsfältet beröra samtliga tre forskningsfält, public relations, organisationskommunikation och strategisk kommunikation.

Majoriteten av den forskning som utförts inom kriskommunikation har enligt Falkheimer (2009, s. 25) ett informationsperspektiv. Han menar att man inom forskningen framförallt utgått ifrån följande fyra problem: 1. Hur medborgare uppfattar kriser. 2 Hur medborgare använder sig av kriskommunikationen 3. Nyhetsmediernas innehåll och roll, och 4. Vilka källor som används i nyhetsmediernas rapportering (ibid). I Sverige har forskningen till störst del haft ett samhällsperspektiv där forskare utfört fallstudier av inträffade kriser, exempelvis Estoniaolyckan och mordet på Anna Lindh. Studien som anses vara startskottet för svensk kriskommunikationsforskning var just en sådan studie av Tjernobylkatastrofen 1986. Fokus på just utvärdering av kriser beror på forskningsfinansiärernas styrning av forskningsfältet. ibid.

4.1. Statliga verksamheter i kommunikationsforskning

Strategisk kommunikation som forskningsfält riktar sig till alla olika verksamheter och organisationer. Magnus Fredriksson och Josef Pallas har i flera studier valt att fokusera på kommunikation inom svenska institutioner, ofta med ett fokus på att kartlägga och beskriva strategier i verksamheterna. Deras fokus på specifikt offentliga verksamheter beror på en upplevd forskningslucka inom strategisk kommunikation (Pallas & Fredriksson, 2016, s. 149). De menar att man i tidigare forskning studerat organisationer och dragit generella slutsatser om alla verksamheters kommunikation, ett resonemang som de menar fungerar till viss del.

Däremot anser de att kommunikationen inom offentliga verksamheter har specifika drag som är intressanta att kartlägga som en avgränsad grupp, för att på djupet kunna kartlägga

strategier. Några av dessa specifika karaktärsdrag är bristen på autonomi, tendensen att lösa problem snarare än att agera efter möjligheter samt kravet på transparens (ibid). Detta är ett resonemang vi instämmer med, även med fokus på kriskommunikation finns tidigare studier, men man pekar sällan ut specifika kategorier av organisationer utan behandlar alla på samma sätt. Vilket är ett arbetssätt vi menar går miste om en intressant analys.

Som tidigare nämnt har stort fokus legat på att utvärdera krisen och arbetet i efterhand, ofta nästan uteslutande på arbetet under efterkrisfasen ur ett public relations perspektiv.

Falkheimer (2009, s. 30) menar dock att för att forskare ska få en bättre förståelse för området kriskommunikation bör fokus läggas på förekrisfasen och betydelsen av Issue management, relationsskapande och dialog för en mer effektiv krishantering.

Petridon et al. (2019, s. 209) skriver i sin artikel i Journal of international crisis and risk communication research att en stor del av kriskommunikationsforskningen handlar om publikens uppfattning av materialet. Detta motiverade dem till att bedriva sin egen forskning i form av en jämförelse av kriskommunikationen i åtta olika EU-länder (ibid). En undersökning som på många sätt påminner om den vi vill bedriva, fast på betydligt större skala. De nämner att studien fyller ett relativt tomt område genom att undersöka kommunikation i statliga verksamheter men ger två exempel på studier som liknar deras fast genomförts på mindre skala (ibid, s. 210). Vi tycker oss se en liknande situation om kriskommunikation på svensk kommunal nivå, det finns en del studier men med annat fokus än vad vi vill lyfta. Det är även förekommande för studier att analysera organisationens kommunikation under en specifik kris och då i aktiv fas, snarare än de proaktiva förberedelserna. Nedan kommer vi sammanfatta en del av dessa studier samt motivera hur vårt arbete kan komplettera kunskapsområdet

kriskommunikation inom kommunal verksamhet.

I artikeln Kriskommunikation i ett heterogent samhälle – kriskommunikation i kommuner utifrån tillgänglighet för människor med invandrarbakgrund (2013, s. 7) undersöker artikelförfattaren Nilsson svenska kommuners inställning till kriskommunikation gentemot

personer med utländsk bakgrund. Detta med syfte att identifiera generellt förekommande styrkor och svagheter. Nilsson (2013, s. 8) ser alltså kriskommunikation i kommun med ett mångfaldsperspektiv för att se hur pass anpassad kommunikationen är efter det

mångkulturella samhälle vi lever i. En vinkel som såklart är otroligt intressant men också är en viktig del i kommunens kommunikativa uppdrag, att göra information tillgänglig för alla. Vad vi vill tillföra till forskningsfältet är en mer generell analys av det proaktiva arbetet, utan det specifika fokus på målgruppsanpassning. På så sätt blir vi både mer specifika, men också mer generella än vad Nilsson (2013) är i sin studie.

Ytterligare en studie som bidragit till kunskapen om kriskommunikation, med fokus på det proaktiva interna arbetet genomfördes av Mats Heide och Charlotte Simonsson (2014). De ville undersöka hur kommunikatörer på ett svenskt universitetssjukhus arbetar internt för att främja kriskommunikationsarbetet. De uppmärksammade tidigt ett problem ur ett

kriskommunikativt perspektiv då synen på vad som faktiskt är en kris var begränsat till akuta nödsituationer, vilket påverkar vad för typ av förberedelse man anser sig behöva (ibid, s. 135). Studien visade också att organisationens kommunikatörers främsta kanal för intern

kriskommunikation var intranätet men att man lämnade över stort ansvar på varje

avdelningschef (ibid, s. 136). Detta är något som kommunikatörerna menar sker eftersom man av erfarenhet vet att det är kanalen med bredast räckvidd för verksamheten. Man kommer också fram till att den krisplan som organisationen tagit fram inte används i praktiken och flera intervjupersoner nämner att det är otydligt hur den ska implementeras (ibid, s. 137). Fokus har snarare legat på själva skapandet av den. Heide och Simonssons (2014) studie påminner mycket om vad vi har som ambition att genomföra och de använder även en liknande metod. Utöver skillnaden på valet av organisation har vi även som avsikt att genomföra en jämförelse för att i slutändan kunna reflektera över kommuners olika tolkning av olika aspekter av det kommunikativa uppdraget. Medan Heide och Simonsson (2014) fokuserade på arbetet inom en specifik organisation, även om den nyligen genomgått stora organisatoriska förändringar.

Bertil Flodin har i rapporten Myndigheters kriskommunikation: En kunskapsöversikt (1993) kartlagt den forsning som gjorts på myndigheters kriskommunikation. Han beskriver att kriskommunikationsforskning på myndigheter var ovanligt innan 1980-talet och att studierna som uppkom efter detta oftast var fallstudier och att studier baserade på teoretiska modeller är ovanligt (1993, s. 59). Han sammanfattar och förenklar vad forskningen kommit fram till vad gäller myndigheters kriskommunikation i följande punkter. Däremot är det viktigt att

poängtera att det sedan rapporten publicerats uppkommit forskning, teorier och modeller kring kriskommunikation. Ibid.

Följande ståndpunkter beskriver Flodin som sammanfattande för den kunskap som forskning tagit fram inom kriskommunikation hos myndigheter:

• Man kan inte hantera kommunikationen under en kris om man inte har gjort någon förberedelse.

• Det finns grundläggande skillnader mellan kris och nödsituation. • Myndigheter behöver vara aktiva för att kunna vara konkurrenskraftiga. • Myndigheter måste vara trovärdiga.

• Fler möjliga konflikter kommer till ytan under en kris.

• Myndigheter måste vara förberedda på att hantera strömmarna av information vilket är regeln under en kris.

• Myndigheterna måste anstränga sig för att göra sitt budskap begripligt. (Flodin, 1993, s.62)

Sammanfattningsvis förekommer en forskningslucka både i objektet vi studerar och i perspektivet vi tar. Vår studie blir därmed ett komplement till samtliga tre forskningsfält genom att tillföra offentlig sektor som studieobjekt samt att vi undersöker före-fasen av kriskommunikation hos dessa.

5. Teori

5.1. Definition av kris

Likt många andra forskningsfält har forskare inom kriskommunikationsfältet diskuterat fördelarna med olika definitioner av begreppet kris (Sellnow & Seeger, 2013, s. 4).

Definitioner är viktiga komponenter i alla teorier. För krisbegreppet har forskare till exempel diskuterat vilken grad av skada situationen måste orsaka för att den ska klassas som kris. Ibid.

Det finns en rad olika definitioner en kris kan ha, men Pearson och Mitroff (1993, s. 49) sammanfattar följande kännetecken hos kriser:

• Kriser är mycket synliga.

• De kräver omedelbar uppmärksamhet. • De innehåller inslag av överraskning. • De kräver någon form av handling.

• De är utanför organisationens fullständiga kontroll. Ibid.

Falkheimer (2009, s. 15) beskriver att en kris kännetecknas av att den är överraskande och inträffar, för det mesta, plötsligt. En kris är hotfull till sin karaktär och resulterar i osäkerhet och krav på snabb respons och stor tidspress. Han gör även skillnad på samhällskriser och organisationskriser. En samhällskris definierar han som ett allvarligt hot mot de

grundläggande strukturerna eller värderingar och normer i ett system. Vilket under tidspress och mycket osäkra omständigheter kräver att man tar kritiska beslut. Organisationskriser däremot har en mer avgränsad betydelse då de hotar organisationen snarare än omgivningen eller samhällets medborgare. (Falkheimer, 2009, s.15)

5.2. Proaktiv kriskommunikation

Kommunikationen under en kris kan antigen vara proaktiv eller reaktiv (Fors-Andrée, 2012, s. 58). Detta är två olika sätt att kommunicera där den reaktiva typen av kommunikation är människans naturliga beteende. Typiskt för denna kommunikation är att den är tillbakadragen

och introvert. Men för att en organisation ska kunna minimera en kris negativa konsekvenser bör de ändra sitt reaktiva beteende till proaktivt. Organisationer som arbetar med proaktiv kriskommunikation är inriktade på att förutse kommande situationer, de förbereder

kommunikativa budskap inför möjliga risker och är förberedda när krisen väl inträffar. Om en kris inträffar är det viktigt att kommunicera även om informationen som man själv har är knapphändig. Om man agerar på ett proaktivt sätt och bortser från den mänskliga instinkten att dra sig tillbaka går det att kommunicera utan fullständig information. Ibid.

5.3. Riskkommunikation

En kris inträffar när en risk blir manifesterad (Sellnow & Seeger, 2013, s.188) Risk innebär att det finns ett potentiellt hot att något allvarligt ska inträffa, steget före kris. Alla kriser föregår därmed av risker. Dessa risker kan vara helt okända men de kan också bli ignorerade eller missbedömda. Communication and risk management teorier fokuserar på att känna igen och minimera risker med syfte att undvika att kriser inträffar. Kommunikation är en

grundpelare för riskhantering då bland annat resursfördelning och standarder för

risktoleransbeslut är baserade på en dialog med ämnesexperter, myndighetspersoner och de som sannolikt kommer påverkas direkt av risken. Denna interaktion är fundamental för den klassiska definitionen av riskkommunikation (Ibid).

I boken Improving Risk Communication (1989, s. 21) beskriver The National Research Council begreppet riskkommunikation som en interaktiv process för utbyte av information och åsikter mellan individer, grupper och instruktioner. Kommunikationen involverar information om riskens natur som utgör oro, åsikter eller reaktioner. Denna kommunikation blir sedan grunden för vilka resursfördelningar som ska göras inför risker samt vilka

kommunikativa insatser som ska genomföras. (Sellnow & Seeger, 2013)

Felsteg är vanliga när man försöker förhindra kriser (Sellnow & Seeger, 2013, s.189). Inom riskkommunikation finns det tre olika typer av felsteg. Dessa kallas Type One, Type Two och Type Three errors in risk decision making.

• Den första typen av fel inträffar när organisationer fördelar resurser till att hantera en risk som aldrig utvecklas till en kris.

• Den andra typen inträffar när organisationer inte fördelar några resurser för att hantera en risk som sedan blir en kris.

• Den tredje typen av fel inträffar när organisationer lägger ner mycket resurser på att hantera fel risk. Ibid.

Det är svårt för organisationer att bevisa när man lyckats förhindra kriser genom att fördela resurser i rätt proportion i förhållande risken. (Sellnow & Seeger, 2013, s.190) Detta då man bevisar sin framgång med ett uteblivet misslyckande. Det kan även vara svårt att veta om risken är över eller om den fortfarande lurar framöver. Ibid.

5.4. Trestegsmodellens före-fas

Inom kriskommunikationsforskning finns det en allmänt vedertagen trestegsmodell. Denna trestegsmodell av krisutveckling har anammats av fler forskare inom kriskommunikation (Coombs, 2014, s.10). Tillvägagångsättet används generellt för att identifiera och undersöka specifika steg-relaterade funktioner av kriser och länka dem till kommunikativa strategier (Sellnow & Seeger, 2013, s.30). Forskaren Timothy Coombs (2014) har utvecklat den vedertagna trestegsmodellen inom kriskommunikation. Han beskriver att modellen har tre steg på makronivå: Före kris, under kris, och efter kris. Det första steget innefattar åtgärder för att förhindra och planera inför en kris. Under denna fas framkommer ett växande hot av osäkerhet för organisationen. Denna fas beskrivs som en inkubationsprocess där storleken på hotet växer och skapar dynamiska, ickelinjära interaktioner. Denna inkubation involverar risker som bedöms av personer i organisationen (Ibid). Då vår studie studerar proaktiv kriskommunikation är det trestegsmodellens före-fas som är applicerbar på vår studie. Därför kommer endast denna del beskrivas här.

Coombs (2014, s.10) beskriver att före-fasen innehåller tre understeg: 1. Signal detection 2. Prevention och 3. Crisis preperation. Det första under-steget handlar om att identifiera tidiga varningssignaler. Om dessa signaler tas i beaktning och rätt åtgärder vidtas kan en kris

förhindras. Det andra under-steget innefattar handlingar som finns till för att undvika kriser. Dessa förebyggande åtgärder faller inom tre kategorier: 1. Issue management, 2. risk

management och 3. reputation management. Det sista under-steget fastlår att en organisation måste förbereda sig på att en kris kan inträffa. Förberedelserna brukar innefatta identifiering av krisens svagheter, skapandet av krisgrupper, val av talesperson, skapandet av en

krisportfolio, och kriskommunikationsplaner. (Ibid, s.11) För att få en tydlig översikt av modellen har Frandsen & Johansens (2017, s.71) sammanställt före-fasens i följande tabell.

Fokus Att förhindra kriser

Att förbereda organisationen på kriser som manifesteras ändå

Utmaning Att identifiera så snart som möjliga svaga signaler som kan indikera en kris Att aktivera krigsförberedelserna vid rätt tidpunkt

Discipliner Risk management, issue management, stakeholder management Verktyg Signal detection, krisgrupper, krisplaner, medieträning, simuleringar

5.5. Communicating actionable risk

I Sverige lämnar vi över en stor del av den förberedande krisberedskapen på medborgarna själva, det finns en genomgående tråd av eget ansvar åt individen (Petridou et al, 2019). Processen bakom individers egen krisberedskap och kommunikativa åtgärder för att uppmana till detta kan beskrivas med hjälp av communicating actionable risk. Wood, Milenti, Kano, Kelley, Regan och Bourque (2012, s. 602) förklarar att amerikaners individuella

krisberedskap tidigare grundats på tidigare erfarenheter och intuition snarare än teoretiska fakta. Samt att man i USA sprider stora mängder information om hur man bör förbereda sig för kriser med stora konsekvenser men låg sannolikhet, utan att egentligen testat hur det ska kommuniceras effektivt. Wood et al (2012. s. 604) beskriver i sju steg vilka kommunikativa insatser som påverkar medborgare till att agera till individuell krisberedskap.

• Samma information bör spridas genom flera kanaler, på olika sätt, vid flera tidpunkter. • Informationen behöver vara konsekvent.

• Observation av andra som agerar. • Tillgång till kunskap.

• Publikens upplevelse av åtgärdens positiva effekt. • Diskussion om åtgärder med andra i kontaktnätet.

Genom att vara medveten om processen bakom vad som får människor att ta personligt ansvar och agera kan producenter vidta åtgärder i sin kommunikation. Att exempelvis prioritera att kommunicera genom flera olika medier och ge exempel på individer som vidtagit åtgärder på ett korrekt sätt kan, enligt communicating actionable risk, vara effektivt för att uppnå

6. Metod

En kvalitativ metod med semistrukturerade intervjuer har använts för att insamla empirin för studien. Kvalitativa metoder används för att beskriva fenomen i sin kontext för att få fram en tolkning av hur verkligheten ser ut (Justesen, Mik-Meyer & Andersson, 2011, s. 13). Studiens fokus är att få en förståelse för de processer som sker i arbetet med förberedande

kriskommunikation, en kvalitativ ansats öppnar upp för en sådan förståelse.

Intervju som metod är en av de vanligaste och ligger till grund för en stor del av den samhällsvetenskapliga forskningen (Ahrne & Svensson, 2015, s. 34). Valet av

semistrukturerade intervjuer i studien är för att främja förståelsen för det insamlade materialet. Genom att använda en intervjuguide med övergripande teman och huvudfrågor gör vi det möjligt för intervjupersonen att introducera nya intressanta samtalsämnen relaterade till huvudområdet (Justesen et al, 2011, s. 46). Därför består intervjuguiden av några utvalda teman för intervjupersonen att reflektera över samt några få frågor till vardera tema för att säkerställa att samtalet håller sig till studiens område. Vi avslutar även samtliga intervjuer med en öppen fråga om huruvida respondenten vill lägga till något som hen anser att vi missat. På detta sätt säkerställer vi att respondenterna känner att de fått med allt de vill ha sagt.

Intervjuerna sker via videosamtal med tjänsten Skype eftersom möten med individer utanför boendet inte uppmuntras under rådande pandemi. Däremot anses videosamtal vara ett

effektivt och tidssparande medium för intervjuer med syfte att undersöka arbetsprocesser och problemhantering snarare än kulturer eller sociala grupper (Ahrne & Svensson, 2015, s. 44).

6.1. Anonymitet

Det finns etiska skäl till att låta empiriskt material i form av intervjuer anonymiseras (Ahrne & Svensson, 2015, s. 53). Då målet med studien är att få förståelse för de arbetsprocesser som sker på de utvalda kommunerna kan det finnas anledning att låta intervjupersonerna och verksamheterna vara anonyma för att komma så nära deras sanning som möjligt.

6.2. Avgränsningar

Studien avser att undersöka de arbetsprocesser som ligger bakom kriskommunikationen inom svenska kommunala verksamheter. Däremot går det inte att med säkerhet säga att det i aktiv fas fungerar på samma sätt intervjupersonerna beskriver. Studien blir därmed avgränsad till att studera hur kommunerna själva upplever och beskriver sitt arbete, snarare än en kartläggning av hur det ser ut i verkligheten. Som nämnt i urval har vi inte heller möjlighet att kartlägga samtliga svenska kommuner då tiden för studien är begränsad.

Ytterligare en avgränsning som gjorts är att enbart studera den förberedande fasen snarare än hela processen. Detta eftersom arbetet före, under och efter kris är så pass omfattande att en studie av denna storlek har svårt att kartlägga allt. Men även eftersom förberedelse-fasen har visat sig ha så pass stor påverkan på verksamhetens status efter hanterad kris och därmed på många sätt blir avgörande för resterande krisdelar.

6.3. Urval

Då målet med studien är att kartlägga arbetet på svenska kommuner ämnar vi få en så stor spridning i vårt urval som är tidsmässigt möjlig. Detta för att kunna föra en diskussion med eventuella generaliseringar av kommuner med större respektive mindre befolkningsmängd. Eftersom det inte finns möjlighet att genomföra ett så kallat totalurval har vi gjort ett slumpmässigt delurval för att undvika systematiska fel (Esaiasson et al, 2017).

Det slumpmässiga urvalet genomfördes genom att rangordna och numrera Sveriges 290 kommuner i storleksordning. Därefter delades listan i två, de största 145 kommunerna respektive de minsta 145. Slutligen lottade vi tre slumpmässiga nummer från vardera grupp som därmed får representera den högre respektive lägre gruppen. Med hänsyn till både intervjupersonernas och kommunernas anonymitet har vi valt att ge kommunerna alias i bokstavsordning baserat på invånarantal. (ibid)

Alias

Invånarantal

Talesperson

Intervjulängd

Kommun B >50 000 Kommunikationschef 42 minuter

Kommun C <30 000 Kommunikatör _{26 minuter}

Kommun D <20 000 Enhetschef 33 minuter

Kommun E >10 000 IT-och kommunikationschef 47 minuter Kommun F <10 000 Informations-och marknadsföringsansvarig 44 minuter

Jordbruksverket har en landsbruksdefinition som innebär att de delar in kommunerna i sex olika kategorier. Studiens kommuner delas, enligt jordbruksverket, in på följande sätt. Kommun A och C kategoriseras som storstadskommuner. Kommun B och E som glesa blandade kommuner. Kommun D kategoriseras inom glesa landsbygdskommuner, och Kommun F faller inom tätortsnära landsbygdskommuner. (Jordbruksverket, 2019)

6.4. Tillvägagångssätt

Arbetet inför intervjun inleddes med mejlkontakt till kommunens kontaktcenter för att på sätt komma i kontakt med rätt person i verksamheten. Därefter fick intervjupersonen ett personligt mejl med information om studiens huvudämne och förfrågan om deltagande i studien. Vi informerade redan i detta steg om att deltagandet i studien innebar full anonymitet.

Utformandet av intervjuguiden skedde genom att inledningsvis komma på så många relevanta teman som möjligt för att därefter koppla temafrågor till varje ämne. Slutligen ströks de frågor och ämnen som inte längre kändes relevanta för studiens syfte. Denna process ledde till

utformandet av fyra teman för vår intervjuguide som återfinns i Bilaga 1: riskkommunikation, kommunikationsplan & policy, uppmuntra individuell beredskap och målgruppsanalys. Kategorierna är även kopplade till specifika teorier för studien för att underlätta arbetet med

att få fram relevant information. Under varje kategori finns även några underfrågor för att vägleda oss och intervjupersonen genom samtalet.

6.4.2. Under intervjutillfället

För att uppnå hög kvalité på undersökningen och nå fram till respondenternas innersta

meningar krävs det att man skapar ett gemensamt förtroende i samtalet. Detta ger grunden för en öppenhet hos de intervjuade (Ekström & Larsson, 2010, s.73). Som en del av detta

förtroendeskapande ingår det att ställa rätt frågor innehållsmässigt, bland annat för att skapa ett bra samtalsklimat. Eftersom innehållsmässigt relevanta frågor visar att man är påläst och kan tolka svaren på ett rimligt sätt. Det är också viktigt att visa ödmjukhet, hålla en vänlig stil, undvika provocerande eller nedlåtande frågor och låta personerna prata till punkt (Ibid). Detta är något vi tog i beaktning under hela intervjutillfället. Vi började med att vi kort

introducerade oss själva, vad vi studerar och vad vår studie ämnar undersöka, vartefter vi frågade huruvida det var okej om vi spelade in samt påminde om att intervjupersonerna och kommunerna är anonyma i studien.

Under samtalet delade vi upp uppgifterna, där en ställde de förberedda frågorna från intervjuguiden, och den andra koncentrerade sig på att anteckna och följa upp vissa spår i intervjun med följdfrågor. Även om vi använder inspelningsteknik är övriga anteckningar nödvändigt då man till exempel kan förberedda uppkomna frågor som ska ställas längre fram i intervjun. (Ahrne & Svensson, 2015, s. 49)

6.4.3. Datainsamling och analys

En intervju ska transkriberas så snart som möjligt efter genomförandet (Ekström & Larsson, 2010, s. 69). Detta då man fortfarande minns reflektioner man gjort på grund av svaren. Till exempel tonlägen, så som sarkasm, som kan vara viktiga att ange (ibid). Även om vår analys av arbetsprocesser inte kommer ta hänsyn till eventuellt tonläge eller sarkasm är det ur ett rent minnesperspektiv relevant att transkribera i direkt anslutning till intervjutillfället, av skäl som beskrivs nedan.

Vid insamlandet av material från det sjätte intervjutillfället tillsammans med Kommun F visade sig ljudfilen vara skadad. Detta innebar att de sista tio minuterna var i stort sett helt tysta vilket ledde till att vi inte kunde transkribera hela vårt samtal med talespersonen. Eftersom detta uppmärksammades i direkt anslutning till intervjun valde vi att sammanfatta de sista minuterna av samtalet baserat på våra minnesanteckningar. Övriga ljudfiler var oskadade och kunde transkriberas utan några problem.

Materialet bearbetades därefter med hjälp av en tematisk analysmetod vilket innebär att empirin strukturerats i olika centrala teman beroende på vad som uppkom i transkriberingen (Bryman & Nilsson, 2018, s. 706). Detta gjordes genom arbete med en tankekarta samtidigt som vi läste igenom transkriberingarna och funderade över eventuella återkommande teman. Då vi i utformandet av intervjuguiden utgick ifrån delar av vårt teoretiska ramverk blev dessa återkommande teman ofta relaterade till en viss del ur intervjuguiden, exempelvis

riskbedömning som uppkom ur riskkommunikation. Medan andra analysteman uppkom ur samtal med flera intervjupersoner utan att vi hade specifika teman i intervjuguiden om dem, exempelvis samordning som nämndes av samtliga intervjupersoner på ett eller annat sätt. Utöver riskbedömning och samordning framkom även styrdokument, övning, individuell beredskap och synen på kommunal kommunikation. Samtliga teman ger en inblick i den kontext som verksamheterna bedrivs inom, specifikt temat för synen på kommunal

kommunikation som visade sig ha stor betydelse för arbetet. De övriga fem har stark koppling till strategi och därmed till teorierna som använts för studien.

När dessa återkommande teman identifierats antecknade vi dem i vår tankekarta och vi fyllde därefter på med anteckningar om vad vardera kommun sagt. Därefter delades våra nya teman upp och vi tog oss an hälften var för att gå vidare och fördjupa oss i kontexten talespersonerna ger kring ämnet. Det är även i detta steg vi återkommer till det teoretiska ramverket och söker förklaringar och beskrivningar på de strategier som beskrivs.

Validitet uppnås då man studerat det man angett att man ska studera. Alltså i hur hög grad en studie mäter det man vill mäta (Ekström & Larsson, 2010). Detta är något vi påstår uppfylls i vår studie. Inga systematiska fel eller avvikelser från metod har förekommit. Respondenterna är väl fungerande som studieobjekt utifrån studiens syfte och frågeställningar, och metoden likaså. Vi har därmed fått svar på de frågeställningar studien ämnade besvara.

En viktig kvalitetsfaktor för validitet när det kommer till intervjumaterial är att säkerställa att materialet är tillräckligt ”tätt” dvs att den är tillräckligt omfattande. Materialet ska kännas mättat, där en tumregel är att man avslutar sitt intervjuarbete när det inte framkommer något nytt från de tillkommande respondenterna. (Ekström & Larsson, 2010, s.77) Under

intervjuarbetets gång förekom liknande strategier och problem för kommunerna ur de olika urvalsgrupperna och vi upplevde oss därför nå vetenskaplig mättnad vid sex intervjuer.

Validiteten avgörs även av att man intervjuat rätt person i relevanta organisationer och att man får ut fullständig och korrekt information från dem så att syftet kan uppfyllas. Då vi kontaktade samtliga kommuners kontaktcenter för att sedan bli hänvisade till den person som är ansvarig för kommunens kriskommunikationsarbete kan vi påstå att respondenterna är väl insatta i ämnet och kunde bidra med pålitlig information till studien. Däremot uppkom det under två intervjuer att respondenterna arbetat i organisationen under en relativt kort period vilket påverkade deras kunskapsområde vad gäller det förberedande arbetet längre bak i tiden. Speciellt med hänsyn till att större delen av det gångna året har inneburit arbete i aktiv krisfas vilket inte lämnat mycket tid över till det proaktiva arbetet.

Även vår intervjuguide blir intressant att lyfta i diskussionen om validitet. I utformandet av de teman och frågor vi använde oss av arbetade vi aktivt för att hålla frågorna öppna och

undersökande trots deras koppling till teoriavsnittet. I de flesta fall fyllde de sin uppgift och bidrog till intag av relevant och fullständig information men vi upplevde även att det ibland, specifikt i intervju med Kommun E, blev för tydligt kopplat till teori. Detta gjorde att intervjupersonen kunde förstå vad för svar vi var ute efter och därmed värderade sitt arbete snarare än att beskriva det. I den situationen lyckades vi styra tillbaka och få beskrivningar av

arbetet ändå, men det går inte att bortse från att det visar på en någon svagare validitet vad gäller intervjuguiden.

Vid intervjustudier gällande yrkesutövning finns det hinder mot uppriktiga utsagor (Ekström & Larsson, 2010, s. 77). Man måste få klart för sig att respondenternas svar står för vad de egentligen menar. Detta kan påverkas av arbets- och yrkesnormer. För att undvika att svaren skulle påverkas av någon av dessa faktorer la vi stor vikt vid att försäkra respondenterna om deras anonymitet. Detta upprepades i mejlkontakten och innan intervjun började.

Anonymiteten gör att personerna kan svara friare utan att riskera kritik från arbetsgivaren. Ibid.

En kritik som skulle kunna lyftas mot studiens validitet är att transkriberingen i efterhand inte har skickats till intervjupersonerna. Att låta de intervjuade kommentera transkriberingen kan stärka kvaliteten på undersökningen. Men det kan även finnas bortförklaringsfaktorer bakom att en respondent vill ändra utsagor i efterhand. Det kan även handla om att en synpunkt gällde vid tillfället för intervjun men att den ändrats (Larsson, 2010, s. 79). Vi gjorde därmed bedömningen att inte låta respondenterna ändra sina utsagor i efterhand.

Att reflektera över reliabilitet blir framförallt intressant vid studier med en kvantitativ ansats då syftet är att undersöka huruvida studien skulle kunna upprepas och ge samma resultat (Mälardalens högskola, 2020). Däremot anser vi att det går att resonera i stora drag kring studiens tillförlitlighet. Vi upplever oss ha genomfört studien på det sätt som tydligt beskrivs i metod samt följt den intervjuguide som återges i bilaga 1. Vi gör det även möjligt för läsare att ta del av det transkriberade materialet i bilagorna som följer, vilket stärker vår reliabilitet. Vad som däremot går att kritisera är risken för att transkriberingen som analysen är grundad på är felaktig på grund av missförstånd eller felaktigheter i inspelningen. Även om vi såklart genomfört transkriberingen med noggrannhet vore det dumt att inte erkänna den felmarginal som eventuellt kan finnas. Problemet med den sista ljudfilen skadar även vår reliabilitet till viss del då vi inte haft möjlighet att återge den delen av vårt samtal i sin helhet. Vi har däremot vidtagit de åtgärder vi kan för att bibehålla transparens och trovärdighet här genom att återge en sammanfattning baserat på de minnesanteckningar som gjorts under intervjun.

Sammanfattningsvis vill vi hävda att studien, med hjälp av en väl sammansatt

respondentgrupp samt betoning på anonymitet, uppnår både reliabilitet och validitet utifrån studiens syfte och frågeställningar. Validitet uppfylls då man studerar det man angett att man ska studera. Detta kan vi påstå att vi gör. Inga systematiska fel eller avvikelser från metod har förekommit. De problem som uppstått som kan äventyra reliabilitet har hanterats på ett sätt som gör felmarginalen mindre. Som vid alla studier bör man även vara medveten om de eventuella felmarginaler som kan uppstå i ett arbete av kvalitativ ansats med semistrukturerad intervju som metod.

7. Analys

7.1. Presentation

Gemensamt för kommunernas talespersoner är att samtliga har det huvudsakliga ansvaret för kriskommunikationen. Antalet anställda kommunikatörer har däremot skiljt sig drastiskt, från tjugofem anställda till enbart en. Därmed har talespersonerna haft olika förutsättningar att fördela arbetsuppgifter vilket leder till att en del samordnare haft en större inblandning i produktionen av kommunikationen än andra.

En tidig upptäckt var de olika uppfattningarna om vad som räknas som en kris där exempelvis kommun E starkt motsatte sig att covid-19 är en kris för kommunen. Medan kommun D ansåg att det var en solkar kris för hela världen och Kommun F fastnade i att deras krisorganisation saknade en krisdefinition. Det blir här tydligt hur viktig det är för verksamheter att ha en tydlig definition av vad en kris är, likt Pearson och Mitroffs (1993, s. 49), för att kunna vara enade kring när det är dags att agera.

Även talespersonernas beskrivning av sin roll i det kriskommunikativa arbetet skiljde sig något. Kommun E beskrev sin huvudsakliga uppgift som att agera rådgivare vid exempelvis medieträning medan de andra lägger fram samordning och kontroll av det producerade materialet som sitt huvudsakliga ansvar.

Den kontext kommunerna verkar i är även värd att nämna. Kommun A, C och E ingår i de två största regionerna där de största kommunerna i respektive kommun har över en halv miljon invånare. Även kommun F ingår i en stor region där den största kommunen i regionen har ca 160 000 invånare. Kommun B är den största kommunen i sin region som totalt har ca 150 000 invånare i hela regionen. Kommun D ingår i en mindre region där den största kommunen har ca 100 000 invånare.

De arbetssätt som kommunerna har för att förbereda sig kommunikativt på kriser har i

individuell beredskap och syn på kommunal kommunikation. Likheter och skillnader mellan arbetssätten kommer diskuteras i analysen nedan.

7.2. Samordning

Resultatet visar att det inom området samordning finns två olika läger som kommunerna tenderar att delas upp i. På ena sidan är de kommuner som samverkar i hög grad med andra verksamheter, då framförallt Länsstyrelsen och Sveriges kommuner och regioner [SKR], och på andra sidan de som antingen upplever att deras försök till samverkan inte tas emot eller att samarbeten tidigare varit misslyckat.

Kommun A och F beskriver nätverksorganisationer inom sina regioner som fungerar både proaktivt och i skarpt läge. Båda kommunerna beskriver hur samtliga kommuner i regionen, länsstyrelsen, lokaltrafiken, SOS alarm och liknande aktörer är en del av nätverket och att det har gemensamt beslutat om att samverka under kris. De tar även upp hur denna organisation övar tillsammans inför potentiella kriser, mer om det i stycke 7.5. Kommun A och F är exempel på organisationer som arbetar proaktivt genom samverkan med externa

organisationer inför kris. Den här typen av samverkan är även ett uttryck för Coombs (2014, s. 11) crisis preparation.

I andra änden av spektra har vi exempel på kommuner som beskriver den typen av regionala och nationella samarbeten med en mer negativ klang. Kommun D förklarar att rådande pandemi satt kommunen i situationer där regional samverkar behövts, men inte fungerat. Exempelvis när kommunen fått på sitt bord att ta beslut de enligt talesperson D inte har kunskap om och därför behövt rådfråga SKR utan att få något gehör. Talespersonen beskriver att nätverket finns och i dagsläget är aktiverat men säger även att hen upplever att synen på vad kriskommunikation är skiljer sig så drastiskt att nyttan hen kan dra av nätverket är

begränsad. Detta antyder att kommunen och regionen vidtar åtgärder enligt Coombs (2014, s. 11) crisis preparation men att den inte verkställs så som det är tänkt under en faktisk kris. Talesperson för kommun D resonerar själv kring att detta kan bero på den övergripande

bristen på krismedvetenhet i Sverige jämfört med andra länder samt den underliggande synen på vad kommunikation har för uppgift i en organisation.

7.2.1. Krisberedskapsveckan

Även kommun E beskriver situationer då samverkan nationellt och regionalt inte fungerat, framförallt med fokus på kampanjer. Talesperson E säger hur bland annat kampanjen under krisberedskapsveckan blir betydligt svårare att genomföra för en kommun med mer

begränsade resurser. Speciellt när information om kampanjen delges med kort varsel inför den faktiska veckan, enligt talesperson E. Utöver tidsbrist och knappa resurser beskriver

talesperson E krisberedskapsveckan som ett ”skämt” som de blir tvingade att agera enligt eftersom Länsstyrelsen har mandatet att kräva det av kommunen. Detta påminner om ett av Pallas och Fredriksson (2016, s. 149) karaktäristiska drag för kommunikation i offentlig verksamhet, bristen av autonomi, eftersom de inte har valet att ta avstånd från kampanjen.

Nej, bortkastad tid. Det är någon glad tjänsteman på någon länsstyrelse som säger, ja, nu ska vi ha en vecka här och skicka ut lite affischer och löjliga bilder och sådär och trodde att det här skulle frälsa Sverige. Nej, det var bortkastat faktiskt. Amatörmässigt planerat.

Talesperson E

Denna tidigare erfarenhet kan antas påverka Kommun E:s inställning gentemot även andra regionala samarbeten. Hen beskriver dock hur kommunen arbetar tillsammans med två mindre närliggande kommuner, att de exempelvis har gemensam IT-avdelning. Det samarbetet anser vi dock inte påverka det proaktiva kriskommunikationsarbetet. Intervjun visade inte på något övrigt regionalt samarbete kring kriskommunikation, det går dock inte att utesluta att ett sådant finns men att Kommun E håller sig neutralt ställd, likt med kampanjen, eller helt enkelt inte tog upp det under vårt samtal.

Krisberedskapsveckan är ett exempel på nationell samverkan som togs upp under flertalet intervjuer under studiens gång. Till skillnad från Kommun E är både Kommun A och C mycket positivt inställda till kampanjen. De beskriver hur de driver egna evenemang under veckans gång och även har samarbeten med lokala organisationer utanför kommunen för att öka sitt genomslag. Kommun C beskriver dock hur hen upplever att det är svårt att nå fram med sitt budskap under en sådan kampanj, framförallt att nå fram till den grad att faktiska förändringar i beteendet sker. Enligt teorin om communicating actionable risk (Wood et al., 2012, s. 602) vidtar båda kommunerna flera åtgärder för att nå beteendeförändringar så som att exempelvis arbeta för att ge tydliga budskap genom flera kanaler. Enligt teorin kan man dock anta att kampanjens begränsning till en vecka är en faktor i att riktig förändring är svår att uppnå då det under den begränsade tiden är svårt att hinna vara kontinuerlig. Värt att nämna är dock att både Kommun A och C anger att de inte arbetar med någon avstämning med medborgarna kring huruvida de agerat efter råden under kampanjen, det går alltså inte säkert att säga att förändrat beteende inte uppnås.

Skillnaden i inställning till huruvida krisberedskapsveckan är väl investerad tid eller inte är intressant att diskutera. Som tidigare nämnt är Kommun E kritisk till hur de förväntas lägga sina begränsade resurser på en sådan kampanj, hen bedömer att det vore ett slöseri. Kanske kan detta bero på att hen inte upplever att de kriser som krisberedskapsveckan berör är tillräckligt hotande för att vara värda insatsen. Talesperson E:s resonemang om kampanjen överensstämmer med Sellnow och Seegers (2013, s. 189) beskrivning av Type one error. Hen ger intrycket av att tycka att deras resurser är mer effektiva när de är riktade mot något annat. Huruvida detta resonemang stämmer, att Sverige råkat ut för Sellnow och Seegers errors för riskbedömning är svårt att avgöra utan ordentlig utvärdering av arbetet. Samtidigt är proaktiv kriskommunikation ett arbete som kräver försök att förutse vad som skulle kunna hända (Fors-Andrée, 2012, s. 58). Vi kan därmed tycka att även den riskbedömning och beredskap som i slutändan inte visade sig vara absolut nödvändig fyller ett syfte. En kampanj likt krisberedskapsveckan tränar åtminstone deltagarna i att samordna sig och vidta

kommunikativa åtgärder för att försöka påverka medborgarnas beteende. Oavsett om det specifika målet uppfylls anser vi att övningen på metoden bör vara givande nog att anse kampanjen som givande. Faktum är att de som vidtog flera åtgärder under kampanjen även hade ett mer proaktivt arbete generellt. Man kan därmed säga att alla chanser till övning på att nå ut och kommunicera kring kris bör tas och prioriteras för dagen som det blir avgörande.

7.2.2. Inställning till samordning

Kommunernas inställning till samordning och deras tidigare upplevelse av det skiljer sig drastiskt. Vad den skillnaden i inställning beror på kan vara svårt att kartlägga men baserat på våra samtal verkar det handla till stor del om tidigare erfarenheter. Kommun F beskriver exempelvis hur hen tidigare hade en relativt negativ bild av nätverksorganisationen de är anknutna till, att den kändes meningslös. Men att man nu på grund av pandemin fått uppleva hur stor nytta den kommit att vara och därmed helt förändrat sin attityd. Kommun E, som inte alls har samma inställning till regional samverkan, beskriver inte samhällsläget vi är i nu som en kris, vilket vi anser kan påverka attityden gentemot krisberedskap och dessa nätverk i stort. Likt Kommun F:s tidigare inställning gentemot regionala samarbeten ser helt enkelt inte Kommun E meningen med det extra arbetet det innebär eftersom man inte anser att det finns ett behov. Rådande pandemi har därmed kommit att förändra synen på kriskommunikation på åtminstone en del av våra svenska kommuner och det går därför att anta att förändring för ett mer proaktivt kriskommunikationsarbete kan komma att ske framöver.

Studien visar att kommuner med större grannkommuner har fler positiva erfarenheter av samordning än de kommuner som ligger i regioner med lägre befolkningsmängd. Kommun D som hade varit med om en del negativa erfarenheter är de andra kommunerna i regionen. En av de saker som Kommun F nämner som otroligt givande tack vare nätverksorganisationen är det arbete som de större städerna i regionen gör. Talesperson F nämner att framförallt en större kommun, som har en betydligt större kommunikationsavdelning, delar med sig av material och råd kring hur de arbetar. Även Kommun A och C befinner sig i regioner där gränsande kommuner av större storlek finns. Detta skiljer sig från situationen för Kommun D som befinner sig i en region som saknar kommuner av den storlek som Kommun F befinner sig i närheten av. Det går därmed att anta att den ledning som talesperson F beskriver att den större kommunen ger saknas i regioner som exempelvis Kommun D. Nyttan nätverket kan bidra med blir därmed begränsad, så som talesperson D beskriver.

Möjligheten att arbeta enligt Coombs (2014) crisis preparation är därmed avgjord av

som blir avgörande för dess funktion. Skapandet av en krisportfolio och krisgrupp som Coombs (ibid, s. 10) beskriver är mer invecklat än vad som enkelt kan beskrivas i en

punktlista. Kvalitén på gruppen, den kompetens och de resurser som finns, är vad som räknas och det går därmed inte att säga att arbetet är givande bara för att arbetsprocessen finns. Arbetet för att säkerställa effektiv samordning är mer komplicerat än så och kräver

prioritering på ett sätt som kan vara svårt att inse innan en situation uppstår som kräver att allt redan ska fungera. Flera kommuner beskriver just detta, att det inte är förrän nu i aktiv kris man insett vikten av det förberedande arbete som gjorts i form av samverkan. Pandemin har därmed blivit en form av väckarklocka, åtminstone för en del aktörer.

7.2.3. Sammanfattning

Sammanfattningsvis är synen på extern samverkan på svenska kommuner något splittrad, ofta baserat på tidigare erfarenheter av samarbetet. Vi kan konstatera att man på alla kommuner, till viss del, arbetar enligt Coombs (2014) crisis preparation. Det går inte att se något specifikt mönster vad gäller storlek på kommun och inställning till, eller arbete med, samverkan. Däremot kan vi se att de kommuner som har en positiv inställning till regionala samarbeten ligger i regioner med större, resurskraftiga, kommuner. Deras tidigare upplevelser är mer positiva och de beskriver även ett mer proaktivt och strategiskt arbetssätt.

Att strukturen för samordning finns är inte sig nyckeln till framgång utan det krävs mer än så för att den ska verkställas på ett effektivt sätt. Exakt vad som krävs för att den ska anses lyckad är för oss svårt att säga, men en framgångsfaktor ser ut att vara resurser och tillgång till relevant kunskap och erfarenhet.

7.3. Riskbedömning

Offentliga organisationer, så som kommuner, måste vara beredda på att hantera

krigshändelser ute i samhället, även om de inte är ansvariga för egen del. Det innebär att vissa steg behöver vidtas i förberedelse för detta. Ett av dessa steg är att ordna forum för att

Resultatet visar att samtliga kommuner arbetar med riskbedömningar men att de gör detta mer eller mindre strukturerat och mer eller mindre omfattande. Kommun A menar att de arbetar med riskbedömning på två olika sätt. Länsstyrelsen ett nätverk för alla aktörer i länet. Här ingår alla kommuner, viktiga myndigheter, regionen, länstrafiken, polis, räddningstjänst och vissa viktiga bolag så som regionens hamnar. Nätverket anordnar regelbundna nätverksmöten där man i dialog med varandra förbereder olika scenarier och tar fram gemensamma budskap. De finns ett system där man snabbt kan sätta upp telefonkonferenser och ha ett utbyte aktörer emellan. I denna dialog har man identifierat ett tiotal potentiella risker och sedan tagit fram budskap och rutiner för dessa. I det förberedande arbetet är det viktigt att ta fram en katalog över krissituationer, en krisportfolio som Coombs (2014) kallar det. Falkheimer (2007) menar att alla tänkbara situationer bör beaktas i en sådan portfolio, men även otänkbara situationer. Talespersonen beskriver även att risker bedöms utifrån diskussion och erfarenhet även på lokal nivå i den egna kommunen.

Kommun A:s system för riskberedskap går starkt i linje med vad Sellnow & Seeger (2013, s.188) beskriver om riskkommunikation och att den är en grundpelare för att hantera kriser då till exempel resursfördelning och standarder för risktolerans beslut är baserade på dialog med ämnesexperter och myndighetspersoner. Och att denna dialog i förlängningen blir grunden till vilka kommunikativa insatser som ska göras, och även som i kommun A:s fall, vilka

gemensamma budskap som ska gälla mellan kommungränserna. Detta sätt att arbeta är även en del av Coombs (2014, s.10) crisis prevention. Detta då arbetet är en förebyggande åtgärd, som skulle kunna förhindra att kriser tillslut inträffar.

Kommun A:s arbete med riskkommunikation visar på ett starkt proaktivt arbete med kriskommunikationen i stort. Detta eftersom de är starkt inriktade på att förutse kommande situationer och förbereder kommunikativa budskap inför möjliga risker. Arbetssättet kan starkt kopplas till Fors-Andrées (2012, s. 58) beskrivning av hur organisationer kan arbeta proaktivt och därmed bortser från det naturliga sättet att agera reaktivt och därmed minimera en kris negativa konsekvenser.

Även kommun B beskriver ett samarbete och dialog i arbetet med riskbedömning. Dock inte fullt lika stort eller systematiserat som kommun A beskriver. Kommun B inkluderar alla kommuner i regionen, sina egna förvaltningar samt Sveriges kommuner och regioner [SKR] i sitt närverk där man har en dialog om risker sinsemellan. Dock inte räddningstjänst, bolag eller polis som i kommun A:s fall.

Vi har nära samarbete med andra kommuner i X län. Och med regionen. Där kan vi dela och lära av varandra. Det finns också SKR, Sveriges kommuner och regioner, där det går att ställa frågor, och få tips. Det kanske framförallt är dessa nätverk.

Talesperson B

Gemensamt för kommun C, kommun E och Kommun F är att man anser att man gör riskbedömningar icke systematiserat men kontinuerligt. Man anser att man gör

riskbedömningar utan att egentligen tänka så mycket på det. Däremot ingår Kommun C i samma region som Kommun A. Därmed kan vi utgå från att de också ingår i det nätverk där riskbedömningar görs för hela regionen som talespersonen för kommun A beskriver. Däremot skiljer det sig mellan de riskbedömningar som Kommun A och Kommun C gör i den egna kommunen.

I vårt gäng har vi ganska lång erfarenhet allihopa så vi gör nog dessa riskbedömningar utan att egentligen tänka så mycket på det.

Talesperson C

Kommun D är unikt på så sätt att kommunikationsavdelningen själva inte jobbar med riskbedömningar men att förvaltningarna gör det, där de har med kommunikation som en komponent. Däremot har man nyligen börjat med att en kommunikatör får sitta med på ledningsmöten för att fånga upp eventuella kommunikativa risker. Även i Kommun E sitter talespersonen med på ledningsmötena, vilket beskrivs som sättet att arbeta med

dessa sammanhang försöker fånga upp möjliga varningssignaler under dessa möten, som skulle kunna innebära en risk.

Kommunikation finns med som en av komponenterna i riskbedömningen som

förvaltningarna gör och enheterna. Så vi har ett riskbedömningsverktyg som tagits fram av säkerhetschefen. Där är kommunikation en av de sakerna som de ska titta på. Men kommunikationsavdelningen själv kan inte göra riskbedömningarna. Utan vi ber dem ha med det i deras.

Talesperson D

Utifrån resultatet kan vi konstatera att strategierna för att riskbedöma kriser ser olika ut, men återkommande är någon typ av riskkommunikation på olika skala och med olika många aktörer. Det finns också en skillnad i vem som ansvarar för riskbedömningarna där man i kommun D lämnat över riskbedömningarna på andra instanser för att sedan rapportera tillbaka till kommunikationsavdelningen.

I kommun D, Kommun E och Kommun F finns det ingen kommunikation gällande risker med aktörer utanför den egna organisationen. Kommun E och Kommun F beskriver dock en dialog mellan kommunikationsavdelningen och förvaltningarna angående potentiella risker. Även detta kan kopplas till Sellnow & och Seegers (2013, s.188) resonemang om

riskkommunikation, om än i mindre skala och mindre strukturerat än den som förekommer i Kommun A, B och C. Störst skillnad är att Kommun A har med många fler aktörer i sin riskkommunikation, där aktörer utanför organisationen förekommer. Även Kommun B och C inkluderar andra kommuner och myndigheter i sin riskkommunikation, dock inte lika många eller lika systematiserat. Resterande kommuner för någon typ av dialog mellan aktörer inom organisationerna, där kommunikationsavdelningarna beskrivs diskutera med de olika

förvaltningarna. Med undantag för Kommun D där arbetet med riskbedömningar lämnats över på andra instanser.

Resultatet visar att man skulle kunna dra ett samband mellan kommunens storlek och hur strukturerad riskkommunikationen är och hur många den inkluderar. Kommun A som är överlägset störst av alla kommuner, och som även har 25 anställda kommunikatörer, har resurser och tid åt att genomföra stora riskbedömningar. De är även medlemmar av en region där många stora kommuner samordnar dialog angående risker med varandra.

Eftersom riskkommunikation är ett verktyg för att uppnå proaktiv kriskommunikation (Fors-Andrées 2012, s. 58) kan man påstå att kommunens storlek påverkar den proaktiva

kriskommunikationen i hänseende riskkommunikation. Detta eftersom invånarantal påverkar resurserna i kommunen vilket i sin tur påverkar antalet anställda kommunikatörer. Resultatet indikerar att antalet anställda påverkar hur strukturerat och brett riskkommunikationen blir.

7.3.1. Möjlighet till specialiserade funktioner

Kommunens resurser påverkar möjligheten till specialiserade funktioner inom

kommunikationsavdelningen. I de tre mindre kommunerna är de kommunikationscheferna som har ansvar för kriskommunikationen tillsammans med många andra arbetsuppgifter. I de större kommunerna kan arbetet med kriskommunikation delegeras till specifika individer som arbetar mer ingående med detta. Till exempel är det i kommun C en kommunikatör som har det övergripande ansvaret för kriskommunikationen. I de tre mindre kommunerna är det chefer som även har hand om andra funktioner. I kommun F är det IT- och

kommunikationschefen som har ansvaret och i kommun E är det informations- och marknadsförigansvarige. Mindre kommuner har mindre möjlighet till specialiserade funktioner för kommunikationsarbetet.

Detta påverkar, enligt vårt resultat, det proaktiva arbetet med kriskommunikation utifrån Coombs (2014, s.10) Crisis preperation och Crisis prevention i hänseende

riskkommunikation. De tre större kommunerna, som har specialiserade funktioner för kriskommunikation, arbetar med riskbedömningar utifrån Crisis prevention (Coombs, 2014, s.10) då de i förväg kan fånga upp tidiga varningssignaler i den dialog de har i sitt nätverk, som sträcker sig utanför organisationen, och därmed förbereda sig kommunikativt på de risker de identifierar. På så sätt kan de, i enighet med teorin, undvika kriser. I kommun A förbereder

man gemensamma kommunikativa budskap för de risker man bedömer som möjliga. Detta är ett tydligt sätt att arbeta med Crisis preperation (ibid).

Att arbetet med riskbedömningar blir mindre strukturerat och mindre kontinuerligt i kommuner som har färre anställda på kommunikationsavdelningen, och därmed saknar specialiserade funktioner, kan förklaras med Sellnow & Seegers (2013, s. 189) teori om error in risk decision making. Teorin menar att felsteg är vanliga när man utifrån

riskkommunikation försöker förhindra kriser. Till exempel kan en organisation fördela mycket resurser för att hantera en risk som aldrig utvecklas till en kris. Forskarna menar att det är svårt att bevisa att man lyckats förhindra kriser genom att fördela resurser i rätt proportion i förhållande till risken då man bevisar sin framgång med ett uteblivet

misslyckande (ibid). I kommunernas fall kan detta innebära att man har svårt att se den nytta arbetet med riskkommunikation ger. Har man begränsade resurser prioriteras dessa på andra ställen än vid arbete med riskbedömningar.

7.4. Övning

Coombs (2014, s.95) menar att en krisplan mister sitt värde om den inte övas. Genom att öva på krissituationer kan svagheter i planen identifieras och rättas till innan krisen inträffar. Enligt Falkheimer (2009, s. 132) bör man genomföra en större övning en gång om året. Dessa bör ha olika fallkaraktär så att organisationen tränas i att hantera olika typer av kriser.

I kommun A övar man på agerandet inför potentiella kriser både på lokal och regional nivå. Regionen har anordnat stora och påkostade övningar där man tränat på agerandet inför exempelvis kärnkraftsolyckor och terrordåd. Dessa är väldigt påkostade och omfattar alla samhällsaktörer som blir påverkade av krisen. På lokal nivå i den egna kommunen har man genomfört skrivbordövningar där man tillsammans resonerar kring olika scenarion och hur man hade agerat. Arbetssättet kan därmed anses proaktivt i enlighet med Coombs (2014, s, 10) trestegsmodell där övning är ett verktyg i den förberedande fasen.

Eftersom kommun C ingår i samma region som kommun A medverkar de också i de stora övningarna regionen anordnar. Däremot anser talespersonen att de borde öva mer i den egna