Fakulteten för Kultur och Samhälle
”De vill inte ha oss här”
Olika perspektiv på medborgardialog hos medborgare och
kommunala tjänstemän
"They do not want us here"
Different perspectives on citizen participation among citizens
and municipal officials
Atak Kukish
Huvudområde: Byggd Miljö Kandidatnivå
Omfattning: 20 HP VT. 2018
Handledare: Karin Westerberg Sabina Jallow
Sammanfattning
I uppsatsen analyseras hur medborgare och tjänstemän ser på medborgardialog och är uppdelad i tre teman: Vad menas med medborgardeltagande?, Vad menas med jämlikt medborgardeltagande? Och Hur ser olika aktörer på varandra? Analysen baseras på fallstudier i tre kommuner; Ängelholms kommun, Helsingborg stad och Malmö stad, där jag har genomfört observationer av samrådsmöten och intervjuat tjänstemän som arbetar med medborgardeltagande på olika sätt.
Medborgare har kommit till tals utifrån två samrådsmöten som jag observerat i Helsingborg stad och Malmö stad, där medborgarna har medverkat som deltagare. Jag har också valt att göra intervjuer med olika tjänstemän såsom planarkitekter, strateg och dialogutvecklare, representanter från respektive kommuner som fått komma till tals.
Som utgångspunkt används Khakees (2000) teoretiska ramverk för samhällsplanering vid analysen av empirin. De begrepp som används i den här studien är generativ planering, advokatplanering, kommunikativ planering och rationell planering. Analysen bygger på vinjetter ur empirin som analyseras med hjälp av teorin.
Studien visar att olika aktörer har olika uppfattningar om vad medborgardeltagande är samt att det finns en ojämlikhet när det gäller medborgardeltagande i alla dessa tre kommuner. Dessutom visar resultatet på att det finns skillnader i kommunerna när det gäller hur olika aktörer ser på varandra i arbetet med medborgardeltagande.
3
Abstract
The paper analyzes how citizens and civil servants look at citizens' dialogue and are divided into three themes: What is meant by citizenship? What is meant by equal citizenship? And how do different actors look at each other? The analysis is based on case studies in three municipalities; Ängelholm Municipality, Helsingborg City and Malmö City, where I have conducted observations of consultation meetings and interviewed civil servants working in different ways.
Citizens have come to terms from two consultation meetings I observed in Helsingborg city and Malmö city, where citizens have participated as participants. I have also chosen to interview with various civil servants such as planner architects, strategists and dialogue developers, representatives from each municipality that have come to speak.
As a starting point, Khakees (2000) uses the theoretical framework for community planning in the analysis of the empirical data. The concepts used in this study are generative planning, advocative planning, communicative planning and rational planning. The analysis is based on vignettes from the empirical data that are further analyzed using the theoretical concepts.
The study shows that different actors have different views on what citizenship participation is and that there is inequality in the participation of citizens in all these three municipalities. In addition, the results show that there are differences in municipalities as to how different actors look at each other in the work of citizen participation.
Keywords: participatory, public participation, municipality, spatial planning, and sustainable
Förord
Jag vill börja med att tacka först och främst mina handledare Karin Westerberg och Sabina Jallow för det stöd och vägledning ni gav mig under hela processen.
Ett stort tack även till tjänstemännen i Ängelholms kommun, Helsingborg stad och Malmö stad för att ni ställde upp på intervjuer och delade med er av tankar och erfarenheter. Till sist vill jag tacka min familj och vänner för det stöd och uppmuntran under dessa tre månader.
5
Innehållsförteckning
KAPITEL I 7
INLEDNING 9
Syfte och frågeställningar 11
KAPITEL II 12
METOD 14
Valet av de tre kommunerna 15
Intervjuer med professionella i de tre kommunerna 16 Deltagande observationer under samrådsmöten 17
Att arbeta med vinjetter 18
KAPITEL III 21
TEORI 23
Mina teoretiska utgångspunkter 24
Medborgardeltagande i svensk planering 24
Olika modeller för medborgardeltagande inom planeringsteori och praktik 26
Advokatplanering 27 Generativ planering 27 Kommunikativ planering 28 Rationell planering 28 Sammanfattning 29 KAPITEL IV 30 MEDBORGARDELTAGANDE 32
Vad menas med medborgardeltagande? 33 Sammanfattning av kapitel IV 44
KAPITEL V 45
JÄMLIKHET 47
Vad menas med jämlikt medborgardeltagande? 48 Sammanfattning av kapitel V 57
KAPITEL VI 58
AKTÖRER 60
Hur ser olika aktörer på varandra? 61 Sammanfattning av kapitel VI 68
KAPITEL VII 69
AVSLUT 71
Slutdiskussion 72
Vad menas med medborgardeltagande 72
Vad menas med jämlikt medborgardeltagande 74
Hur ser olika aktörer på varandra 75
Slutord 76
REFERENSER 78
7
9
Frågor som handlar om demokrati har alltid varit intressanta för mig. Frågor som berör den fysiska planeringen, i synnerhet den delen som berör medborgare, har under tiden jag läste SPL (Stadsbyggnad, stadsutveckling och planering) och AVK (Arkitektur, visualisering och kommunikation) varit något jag velat fördjupa mig i. Jag anser att detta ämne är viktig att studera för att det ligger i allas intresse, både politikernas, tjänstemännens och medborgarnas, inte minst för att Sverige är ett demokratiskt land. I och med att samhällen hela tiden förändras är det extra viktigt att se över vilket system som fungerar bäst vid skapandet av ett välfungerande samhälle. Eftersom ett samhälle inte kan fungera utan medborgare så är det ännu viktigare att ta hänsyn till dem när vi gör samhällsförändringar, till exempel genom fysisk planering.
När jag började med studien var mitt syfte att undersöka olika socioekonomiska gruppers relation till demokrati och deltagande. Men jag hade tyvärr begränsade möjligheter att utföra den formen av studie, både på grund av att jag hade svårt att hitta tillräckligt med litteratur kring frågan, och på grund av att jag inte fick några direkta svar på den frågan i mina intervjuer med tjänstemän. Jag valde istället ett lite mer allmänt fokus på studien: att försöka förstå hur olika aktörer som är inblandade i planeringsprocessen ser på medborgardeltagande samt vilka medborgare som faktiskt deltar.
Hennecke & Khan (2000 s 26f) lyfter upp att det idag oftast är högutbildade och resursstarka personer som är den mest representerade gruppen i den fysiska planeringen. Författarna menar att den typiske deltagaren är en föreningsaktiv, välutbildad, medelålders man. En annan grupp som också verkar vara väl representerad är de yrkesverksamma som har direkt ekonomiskt intresse av mark- och planeringsfrågor. Även Boverket (1996) har lyft fram att medelålders män är den grupp av medborgare som är mest framträdande i den fysiska planeringen (Boverket 1996 s 103). I olika utredningar har Boverket (1996 s. 103) även konstaterat att kvinnor, barn och ungdomar har begränsade möjligheter till inflytande i den fysiska planeringen. Dessutom lyfter Hennecke & Khan (2002 s 27) fram att det även råder skillnader mellan olika orter när
11
Enligt Boverket (1998 s 80) har alla medborgare samma rätt att delta i samhället. Boverket (2016) pekar på att medborgardeltagande ska ge ökat medborgarinflytande och därmed ökad hänsyn till den lokala miljön. Forskning visar att deltagande i olika sammanhang stärker sammanhållningen i samhället. Deltagande och engagemang ökar därmed planeringens legitimitet. Vidare leder medborgardeltagande till skapande av förtroende mellan medborgare och kommun (Boverket, 2016 s 14f).
Medborgardeltagande är komplext eftersom det kan ske på många olika sätt och det involverar många aktörer med olika förutsättningar och intressen. Olika aktörer kan ha olika sätt att se på vad och hur medborgardeltagande bör vara samt vilka medborgare som ska delta. Olika sätt att förstå medborgardeltagande kan därmed påverka hur medborgardeltagande organiseras och vilka medborgare som i slutändan ges möjlighet att delta i den fysiska planeringen. Därför vill jag i min studie försöka förstå hur medborgare respektive tjänstemän ser på medborgardeltagande.
Syfte och frågeställningar
Syftet med den här studien är att undersöka hur olika aktörer ser på medborgardeltagande, hur jämlikheten ser ut när det gäller vilka som ges möjlighet att delta samt hur kommunikationen mellan olika aktörer ser ut.
För att uppfylla syftet med arbetet kommer jag att utgå från nedanstående frågor: • Vad menar olika aktörer med medborgardeltagande?
• Hur ser olika aktörer på vilka som deltar i medborgardeltagande och hur jämlik processen är?
• Hur ser olika aktörer som deltar i medborgardeltagande på varandra och varandras roller?
För att besvara dessa frågor har jag gjort kvalitativa fallstudier i tre kommuner: Ängelholms kommun, Helsingborgs kommun samt Malmö stad. Fallstudierna bygger på observationer av samrådsmöten samt intervjuer med tjänstemän i de tre kommunerna.
15
I det här kapitlet presenterar jag vilken metod jag har använt mig av för min studie. Jag presenterar valet av de tre kommunerna, hur jag har utfört mina intervjuer och observationer samt vad det innebär att arbeta med vinjetter.
Valet av de tre kommunerna
Min studie grundar sig på kvalitativa fallstudier i tre kommuner: Ängelholms kommun, Helsingborgs kommun samt Malmö stad. I fallstudierna ingår observationer av två samrådsmöten samt intervjuer med tjänstemän i alla tre kommuner. Jag har valt att använda mig av tre fallkommuner istället för en, eftersom olika kommuner kan organisera medborgardeltagande på väldigt olika sätt. Vem som deltar och hur olika aktörer ser på medborgardeltagande kan därmed skilja sig åt mellan olika kommuner. Att jag stannade vid tre kommuner beror på att jag ville försöka genomföra såväl observationer som intervjuer i alla kommuner, vilket hade varit svårt att genomföra om jag valt för många kommuner. I slutändan lyckades jag inte helt med detta – jag intervjuade en tjänsteman i Helsingborgs respektive Ängelholms kommun och tre i Malmö stad samt genomförde två observationer, en i Helsingborg och en i Malmö. Jag menar dock att materialet från de tre kommunerna ändå har gett en bred bild av hur olika aktörer ser på medborgardeltagande samt en bild av likheter och olikheter mellan och inom kommunerna. Valet av Ängelholm, Helsingborg och Malmö beror på flera olika saker. Dessa tre kommuner är rätt olika varandra, både storleksmässigt och befolkningsmässigt, vilket jag tänkte också kunde påverka hur de arbetar med och ser på medborgardeltagande. Helsingborg och Malmö är intressanta därför att det pågår många stora stadsomvandlingar där, vilket har lett till många planeringsprocesser som inkluderar medborgardeltagande i olika former. Ängelholms kommun är även den intressant därför att den är en mycket mindre stad än de andra med en annan dynamik och stadsutveckling. Valet av de tre kommunerna beror också på att jag har personliga erfarenheter av dem alla, erfarenheter som har gjort det lättare för mig att förstå hur kommunerna är organiserade och vilka planeringsprocesser som pågår i dem. Jag bor själv i Ängelholms kommun, jag besöker ofta Helsingborg stad och vet vad som pågår där och jag har studerat i Malmö och har under min utbildning tagit del av mycket av stadsutvecklingen i Malmö stad. Därför upplevde jag också att dessa tre fall var extra intressanta att använda mig av i min studie av medborgardeltagande.
Intervjuer med professionella i de tre kommunerna
I den här studien valde jag att intervjua professionella aktörer inom specifika fält. Jag ansåg att det var relevant att utföra intervjuer med just professionella inom planering, stadsbyggande och medborgardeltagande eftersom jag antog att dessa personer kunde ge mig den information som jag behövde för att genomföra mitt arbete. När jag hade bestämt mig för i vilka kommuner jag skulle utföra min studie på så tog jag kontakt med dessa kommuner. För att få tag på mina informanter valde jag att vända mig direkt till de aktuella kommunernas kommunkontor. Via kommunens växel försökte jag få en bred uppfattning om vilka tjänstemän inom de olika kommunerna som arbetade inom de specifika fält jag fokuserat på. Utifrån den lista jag fick från varje kommun, kontaktade jag de aktuella tjänstemännen som i sin tur antingen tackade ja till att delta eller hänvisade mig till kollegor som de tyckte stämde bättre in på det jag frågade efter.
Vid utförandet av intervjuerna använde jag mig av samma frågelista (se i bilaga 1) till alla informanter, men jag lät informanterna prata fritt kring dessa frågor och kunde också anpassa frågorna efter det som informanterna berättade. Detta sätt att arbeta kallas för semistrukturerade intervjuer. Enligt Bryman (2011, s 413f) används semistrukturerade intervjuer inom kvalitativ forskning. En semistrukturerad intervju innebär en relativ öppen intervju som följer ett bestämt schema av olika teman, vilket kallas för en intervjuguide. Den semistrukturerade intervjun är flexibel och ger möjlighet att hoppa över vissa frågor eller ändra på ordningen i frågorna men vanligtvis ställs alla frågor utifrån intervjuguiden. Den här sortens intervjuer ger enligt Bryman (2011) respondenten möjlighet att på ett fritt sätt föra fram sina svar och uttrycka sina tankar och åsikter. Alla intervjuer utfördes på informanternas egna arbetsplatser och tog olika lång tid att utföra. Jag spelade in alla intervjuerna för att senare transkribera dem.
17
jobbar med samt att ge information till medborgarna om kommunen. Intervjun med dialogutvecklaren utfördes på stadsbyggnadsförvaltningen i Helsingborgs stad den 19 mars 2018 och tog en och en halv timme att utföra.
Därefter utförde jag intervjuer med två planarkitekter som jobbar inom planavdelningen på stadsbyggnadsförvaltningen i Malmö stad. Båda planarkitekterna har som roll att utföra den fysiska planeringen. Intervjun utfördes med båda planarkitekter samtidigt på stadsbyggnadsförvaltningen den 27 mars 2018 och tog en och en halv timme att utföra.
Min sista intervju genomfördes med en strateg inom stadsbyggnadsförvaltningen i Malmö stad. Strategen har som roll att utveckla delaktighetsarbetet på stadsbyggnadsförvaltningen och att jobba strategiskt med medborgardeltagande. Intervjun med strategen utfördes på stadsbyggnadsförvaltningen den 8 maj 2018 och tog en timme att utföra.
Skillnaden mellan de olika intervjuerna var att de utfördes i olika stora kommuner med professionella från olika befattningar. Intervjuerna utfördes dock på liknande sätt: efter lite småprat kom vi igång med intervjuerna ganska omgående. På en av intervjuerna hade jag med mig min dotter. Detta påverkade dock inte intervjun nämnvärt, eftersom min dotter är ganska stor (10 år) så kom hon aldrig fram och avbröt mig under intervjuns gång. En annan skillnad var att vissa av informanterna var mer pratglada än andra och gav utförligare svar på mina frågeställningar, vilket jag självklart upplevde som positivt.
Efter att ha utfört alla mina intervjuer transkriberade jag dem en och en. Vissa intervjuer tog lång tid att transkribera för att de var så långa medan andra som var kortare gick lite snabbare. Genom att upprepande gånger läsa och ta ut intressanta delar från intervjuerna, och jämföra dem med observationerna och teorierna, växte teman och frågor fram. Dessa teman kom jag senare att exemplifiera med hjälp av vinjetter. Det vill säga att jag arbetade mig uppåt från intressanta delar i intervjun, till att lägga samman olika intressanta delar från intervjuerna till teman. Sedan valde jag vinjetter som speglade dessa teman från olika intervjuer.
Deltagande observationer under samrådsmöten
Jag valde att observera samrådsmöten eftersom jag ansåg att det var ett bra sätt att få en inblick i hur medborgardeltagande ser ut i praktiken. Med observation avser jag här att jag var fysiskt
närvarande vid samrådsmötena, tog anteckningar om vad som hände och vad olika aktörer sa och gjorde. Jag pratade också med några av de medborgare och tjänstemän som deltog i samrådsmötena. Jag observerade två samrådsmöten, ett i Helsingborg och ett i Malmö. Mina observationer kan alltså sägas vara så kallade deltagande observationer. Enligt Bryman (2008) innebär deltagande observationer att observation sker i en social miljö där observatören iakttar individers eller gruppers beteende genom att själv vara delaktig på olika sätt.
Samrådsmötet i Helsingborg handlade om stadsdelen Filborna. Kommunen hade arrangerat ett öppet hus för medborgarna i Helsingborg stad gällande de förändringar som skulle göras i stadsdelen. Det här samrådsmötet ingick i planeringsprocessen för Helsingborgs nya översiktsplan. Jag observerade genom att sitta bland deltagarna och lyssna aktivt på information från kommunrepresentanter och dialogen som fördes mellan kommunrepresentanter och deltagarna. Dessutom pratade jag även enskilt med både deltagare och kommunrepresentanter när jag fick tillfälle.
Samrådsmötet i Malmö handlade om sverigefinska Malmöbor. Kommunen hade arrangerat ett öppet hus specifikt för sverigefinska Malmöbor för att informera om olika förändringar i staden. Jag observerade genom att sitta bland deltagarna och lyssna aktivt på information från kommunrepresentanter och dialogen som fördes mellan kommunrepresentanter och deltagarna. Jag pratade även enskilt med både deltagare och kommunrepresentanter när jag fick tillfälle.
Jag förde anteckningar under hela tiden som jag observerade de båda samrådsmötena. Dagen efter gick jag igenom anteckningarna och skrev rent dem. Jag arbetade med anteckningarna på liknande sätt som jag arbetat med de transkriberade intervjuerna. Jag läste igenom materialet vid flera tillfällen för att hitta temana som jag sedan belyst med vinjetterna. De teman och vinjetter som jag hittat i intervjuerna jämfördes med det jag hittade i observationerna och med teorierna och tillsammans bygger de upp min analys.
19
Att arbeta med vinjetter
I min studie har jag använt mig av vinjetter. Vinjetter har kommit att användas på olika sätt i forskningen: som ett verktyg för att samla in empiri eller som ett sätt att analysera och beskriva empiri. Som ett verktyg för att samla in empiri, skapar forskaren vinjetter som beskriver en situation eller händelse. Informanterna får sedan reflektera över vinjetten i till exempel en intervju eller fokusgrupp (Barter & Renold 1999).
I mitt arbete används intervjuerna på ett mer traditionellt etnografiskt sätt: för att analysera och beskriva empirin (van Maanen 1988; Humphreys & Watsson 2009).
Humphreys & Watsson (2009 s. 44) beskriver vinjetterna som: ”an ethnographic approach in using descriptive scene-setting vignettes”. Det vill säga att det är en etnografisk approach som används för att skapa en beskrivning av scenen samt av de aktörer som ingår i studien och av deras sätt att resonera kring studiens frågor (jfr van Maanen 1988). Vinjetterna fungerar dock inte bara som en iscensättning, utan är också analytiska: ”It is actually the opening of an ethnographic study and, in addition to setting the scene, it introduces the researchers and actually starts the narrative rolling by introduction characters and some plot issues” (Humphreys & Watsson, 2009 s. 46).
I mitt arbete har vinjetterna använts både som ett analytiskt verktyg under studien och som ett sätt att ta läsaren med till centrala scener i empirin. Under min analys sökte jag efter återkommande teman i observationerna och intervjuerna för att förstå hur de olika aktörerna förstår medborgardeltagande. I det arbetet hittade jag delar av empirin som jag menar fångar in viktiga nyanser av de teman som växte fram. Dessa blev mina vinjetter och utifrån dem har jag byggt upp min analys. Vinjetterna fungerade därmed som en öppning in i det empiriska materialet som gjorde att jag kunde hitta centrala teman och se nyanserna i empirin.
I den färdiga texten används vinjetterna som en ingång för läsaren att följa min analys av temana, men också som ett sätt att föra läsaren närmare empirin. Med vinjetterna vill jag sätta olika scener för läsaren, som kan hjälpa läsaren att förstå hur de olika aktörerna talar om medborgardeltagande och agerar i olika situationer där medborgare och tjänstemän möts.
Vinjetterna är ganska omfattande och speglar därmed en lång tradition av så kallad ”impressionistiskt” (van Maanen 1988 s.101ff) respektive ”litterärt” (Ibid. s. 132) skrivande inom etnografin. Det betyder ett sätt att skriva, där forskare återger längre delar av empirin för att ge den obearbetade empirin en större plats i den färdiga texten. Syftet med detta är att låta empirin tala mer för sig själv än i andra sätt att presentera forskning. Samtidigt får läsaren en tydligare uppfattning av de situationer och uttalanden som bygger upp analysen.
21
23
Mina teoretiska utgångspunkter
I det här kapitlet presenterar jag översiktligt mitt teoretiska ramverk, det vill säga de perspektiv och begrepp som jag använt mig av i analysen av mitt material. Jag kommer senare att utveckla och fördjupa dessa teoretiska perspektiv och begrepp i mina tre tematiska kapitel.
Mitt teoretiska ramverk vilar framförallt på följande texter: Samhällsplanering (2000) samt Medborgardeltagande i samhällsplaneringen (2006) av Abdul Khakee, som är professor emeritus vid institutionen för planering och miljö̈, KTH och hedersledamot vid Centrum för urbana och regionalvetenskapliga studier (CUReS), Örebro universitet respektive Centrum för utvärderingsforskning (UCER), Umeå̊ universitet. Khakee forskar inom ett brett samhällsvetenskapligt fält, som innefattar bland annat planeringsteori, planeringsmetoder, framtidsstudier, policyanalys samt kulturpolitik (Blücher& Graninger, 2006). För att fördjupa förståelsen för medborgardeltagande har jag också använt mig av Nilsson (2001) texter ur Planering för hållbar utveckling – dilemman för kommunala översiktsplanerare, Henneckes & Khans (2002) texter ur Medborgardeltagande i den fysiska planeringen – en demokratiteoretisk analys av lagstiftning, retorik och praktik, Bornemarks (2016) texter ur Medborgardialog- om det svåra i att mötas samt Giljams & Hermansons (2003) texter ur Demokratins mekanismer. Dessa texter har gett mig olika perspektiv på vad medborgardeltagande kan vara, hur sådana processer kan genomföras, vilka effekterna och stötestenarna är samt vilka skillnader och likheter det finns mellan olika sätt att förstå planering och medborgares deltagande i planeringsprocessen.
Medborgardeltagande i svensk planering
25
innan samrådet ska ha gjort vissa bedömningar och ställningstaganden kring planen (Boverket, 2016 s 6).
Gilijam & Hermansson (2003) skriver att det inom den representativa demokratin är det de folkvalda representanterna i riksdag, kommuner och landsting som fattar de politiska besluten. Författaren menar att det inom en väl fungerande representativ demokrati bör finnas en öppen dialog mellan representanter och medborgare mellan valen.
Alla som är medborgare i en kommun har rätt till insyn och påverkan på den fysiska planeringen eller de förändringar som sker i den kommun man bor i. Boverket skriver i sin rapport Vem bestämmer? Om medborgarinflytande och kommunal planering (Boverket, 1998, s.80) att “Alla medborgare har samma rätt att delta i samhället“. Enligt Boverket (2016) ska medborgardeltagande ge ökat medborgarinflytande och därmed ökad hänsyn i den lokala miljön. Forskning visar att deltagande i olika sammanhang stärker sammanhållningen i samhället. Deltagande och engagemang ökar därmed planeringens legitimitet. Medborgardeltagande leder till skapande av förtroende mellan medborgare och kommun (Boverket, 2016 s 14f). Den deltagardemokratiska modellen förespråkar medborgerligt deltagande i det demokratiska beslutsfattandet, vilket antas utveckla ett solidariskt och respektfullt tänkande hos medborgarna som leder till en känsla av ansvar för att skapa ett gott samhälle (Demokratiutredningen, SOU 2001:1).
Hållbar stadsutveckling är en viktig del i den fysiska planeringen. Den hållbara stadsutvecklingen delas i tre delar, ekonomiskt hållbarhet, social hållbarhet och ekologisk hållbarhet. Ett av kriterierna för social hållbarhet anses vara medborgarnas deltagande i planeringsprocessen. Människors engagemang, attityder och levnadssätt är avgörande för att genomföra ett hållbart samhälle (Nilsson, 2001).
Enligt Boverket (2016) är det en fördel att involvera medborgarna i ett tidigt skede i planeringsprocessen, detta på grund av att man kan tillvarata medborgarnas erfarenheter och kunskaper, vilket i sin tur kan underlätta den fortsatta dialogen mellan tjänstemän och medborgare. Däremot lyfter Hennecke & Khan (2002) upp att det är skillnad på vilken form av deltagande det handlar om när man säger att man vill att medborgarna ska vara delaktiga. Enkelriktad kommunikation i form av information om planförslag som förmedlas via
utställningar, annonser, tidningar, nyhetsbrev mm, ger inget inflytande utan fungerar enbart som en information till medborgarna om planerade förändringar. En annan form av deltagande som Hennecke & Khan (2002 s 25) lyfter upp är att myndigheter samlar in medborgarnas synpunkter genom intervjuer och enkätundersökningar, vilket kan ge tjänstemän och politiker ett bättre beslutsunderlag. Dock menar författarna att även inom den här formen av deltagande finns det brister då det innebär att myndigheterna själva formulerar frågorna och tolkar svaren och sedan inte ger någon möjlighet för medborgarna att komma med egna förslag. Enligt Hennecke & Khan (2002 s 26) ger deltagande i form av samråd mer utrymme till medborgarna att komma med egna förslag, formulera frågor och kritisera. Bornemark skriver i antologin Medborgardialogens praktiska kunskap (Bornemark, 2016) att det är i dessa “stormöten” som många av de starkaste konflikterna mellan medborgare, tjänstemännen samt politiker uppstår. Bornemark hävdar även att tjänstepersonen/politikern ofta hamnar i ett spänningsfält mellan att vara den neutrala byråkraten och den medkännande medmänniskan. Dessutom ligger det en spänning mellan att ta hänsyn till en specifik medborgare eller kollegor, mellan de som är närvarande och framtida generationer, eller mellan en bestämd arbetsuppgift och en växande förståelse för en grupp medborgare.
Khakee (2006) pekar på att det finns olika syften bakom aktiviteter som främjar medborgerligt deltagande i den offentliga verksamheten. Dessa syften kan delas in i fyra olika kategorier. Författaren menar att den första kategorin handlar om informationsförmedling som förutom fakta om sakförhållanden också omfattar åsikter, förväntningar, önskningar och tro. Den andra kategorin är relationsskapande, där tanken är att förstärka befintliga och skapa nya relationer och nätverk. Det tredje är kapacitetsfrämjande för att kunna agera och organisera aktioner och det fjärde är omdaning av sig själva och andra i fråga om beteende, livsvillkor, och relationer (Khakee, 2006).
27
delta, när i processen och hur. Khakee (2000) sammanfattar denna utveckling i fyra modeller: advokatplanering, generativ planering, kommunikativ planering samt rationell planering.
Advokatplanering
Enligt Khakee (2000) innebär advokatplanering att man utgår från att det inom ett samhälle finns olika grupper av människor med olika intressen och värderingar. De grupper som är resursstarka kommer ofta lättare till tals medan de resurssvaga gruppernas åsikter kommer i skymundan. För att stärka de resurssvagas position och stärka deras intressen används så kallade “advokater” som företräder de svaga och för deras talan. Processen utförs genom att man först identifierar de resurssvaga grupperna och kartlägger deras värderingar. Sedan utses en eller flera “advokater” till varje grupp som ska föra gruppens talan vidare. På det här sättet tas hänsyn till även de svagaste gruppernas intressen (Khakee, 2000 s 27).
Khakee (2006) menar att det i ett kollektivt deltagande innebär att några få för fram folkets talan där åsikter kommer fram genom konsensus eller med hjälp av sakkunskap. Khakee (2006 s 12f) menar dessutom att dialog med olika intressenter behövs för att nå en överenskommelse om kollektiva intressen samt att motverka en utveckling där resursstarka grupper tar sig mer av rätten av kollektiva nyttigheter än resurssvaga grupper. Bornemark (2016) menar att syftet med advokatplaneringen är att tjänstepersoner ska kunna utveckla vissa gruppers perspektiv samt utveckla många olika möjliga framtider.
Generativ planering
Den generativa planeringen har enligt Khakee (2000) vuxit fram i samband med det ökade gapet i kommunikation mellan professionella och medborgare. Dessutom lyfter Bornemark (2016) upp att en ökad dialog med medborgare också är ett försök att minska ett ökande glapp mellan medborgare och politiker. Enligt Khakee (2000, s.31) innebär generativ planering att man lägger stor vikt vid att skapa en småskalig samhällsorganisation där det finns möjlighet för sampel mellan berörda aktörer i planeringsprocessen. Syftet med den generativa planeringen är att överbrygga mellanrummet mellan professionell kunskap och erfarenhetskunskap genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna.
Khakee (2000, s.31) anser att den generativa planeringen är den modell som bäst visar hur en planering kan genomföras på ett sätt som täcker medborgarnas behov utan att stöta på alltför stora hinder i planeringsprocessen. Khakee (2006) lyfter upp att det råder en tilltagande brist på en gemensam värdegrund, vilket skapar ett stort problem i olika planeringssammanhang. För att nå en överenskommelse om kollektiva intressen menar Khakee (2006 s 12) att det krävs dialog mellan planerare och olika intressenter.
Kommunikativ planering
Enligt Khakee (2000 s 34) syftar den kommunikativa planeringen till ett ömsesidigt deltagande mellan allmänhet, politiker och professionella både i dialog och lärandeprocess. En sådan planering syftar även till att förklara och förtydliga de problem och frågeställningar som planerarna dagligen stöter på i sitt arbete samt att belysa den strukturella ordning som planeraren befinner sig i. Khakee (2000 s 34) menar att kommunikativ planering är en teori som karaktäriseras av planering med medborgarna.
Bornemark (2016 s 5) skriver att den kommunikativa planeringen innebär direkt krav på medborgerligt deltagande, avslöjandet av maktmissbruk, skapandet av en övergripande institutionell arena för samarbete och inlärningsprocess som skyndar på sociala framsteg. Enligt Nilsson (2001 s 71) ger den kommunikativa planeringsteorin stöd vid analys och tolkning av mekanismerna för och i planeringsmedverkan och samverkan.
Rationell planering
Enligt Khakee (2000, s 26) innebär den rationella planeringen en planering med välordnad process som är stegvis uppbyggd, där varje steg består av en bestämd uppgift. Författaren menar
29
menar att politik inte äger företräde före rationella argument enligt den här teorin, vilket kräver att beslut fattas på en bred kunskapsbas.
Enligt Nilsson (2001 s 73) grundar den målinriktade rationella teorin på att de mest effektiva, logiska och optimala medlen används för att åstadkomma önskat mål. Vid analys av de målrationella handlingarna läggs fokus på ändamålen, vilka grundar sig på ekonomisk, vetenskaplig och teknisk expertkunskap.
Sammanfattning
Det här teorikapitlet har presenterat översikt av vald teoretisk ramverk för analys av mitt material. Jag har lyft fram och presenterat de författare och texter som jag använder och de olika synsätt på medborgardeltagande som de diskuterar. Jag har också diskuterat de lagar och föreskrifter som handlar om medborgardeltagande. I analysen har jag med hjälp av dessa teorier och begrepp från olika författare kunnat förklara och analysera mina tre teman. Jag har också använt dem för att välja vinjetter och se aspekter i materialet som är intressanta att lyfta fram.
33
Vad menas med medborgardeltagande?
Det här kapitlet kommer att handla om temat “vad menas med medborgardeltagande”. Vad menar kommunen med medborgardeltagande, är det enbart det lagstadgade samrådet man pratar om? Vad menar tjänstemännen respektive politiker med medborgardeltagande? Sist men inte minst vad tänker medborgarna kring deltagande?
De vinjetter som jag använder i detta kapitel är baserade på min observation av ett samrådsmöte i Helsingborg stad, en intervju med en dialogutvecklare i Helsingborg stad, en intervju med en planarkitekt från Ängelholms kommun samt intervju med en strateg från Malmö stad. Utifrån vinjetterna kan vi skapa oss en bild av hur professioner och medborgare ser på medborgardeltagande.
Som huvudsakligt teoretiskt redskap har jag använt Khakees (2000) teoretiska ramverk för kommunal planering. Utifrån min observation och mina intervjuer diskuterar jag de olika aktörernas sätt att se på medborgardeltagande utifrån begreppen generativ planering, kommunikativ planering samt rationell planering. Hur kan de olika aktörernas sätt att se på medborgarnas möjlighet, rätt till och formerna för deltagande, förstås som olika sätt att se på planeringen som process? Vilka konsekvenser kan det få om olika aktörer får in i en gemensam process med olika sätt att se på medborgardeltagande?
I boken Samhällsplanering (2000) beskriver Khakee den generativa planeringen som en planeringsform som lägger stor vikt vid att skapa en småskalig samhällsorganisation där det finns möjlighet för ett direkt samspel mellan berörda aktörer i planeringsprocessen (Khakee, 2000, s. 31f) Syftet med en generativ planering är att överbrygga mellanrummet mellan professionell kunskap och erfarenhetskunskap genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna. För att det här ska fungera i praktiken menar Khakee (2000) att det krävs att planeraren vistas i området och skaffar sig lokalkännedom för att kunna ha helhetssyn över området och medborgarnas behov. Författaren menar att det är på det här sättet som en förtroendefull dialog kan tillämpas mellan planerare och medborgare. Enligt teorin ses planeringsprocessen som en inlärningsprocess, där det är skapandet av en förtroendefull relation mellan olika aktörer som är avgörande (Khakee, 2000 s. 48).
Ett liknande perspektiv på medborgardeltagande finns inom kommunikativ planering (Khakee, 2000, s 34f) Här läggs dock en större vikt vid både en ömsesidig dialog och deltagande och ett gemensamt lärande mellan allmänhet, politiker och professionella. Kommunikativ planering sätter också fokus på att de olika aktörerna i en planeringsprocess ingår i olika strukturella ordningar, vilket kan påverka sådan som maktfördelning, handlingsutrymme, ansvar och inflytande. Det som särskiljer den kommunikativa planeringen från den traditionella planeringen är att det inte finns några strikta krav på att målen måste följas på ett bestämt sätt. Den kommunikativa planeringen utgår från en öppen process där planen kan ändras vid behov. Teorin betonar både interaktion och stegvisa framsteg som syftar till samstämmighet med alla inblandade aktörer.
Både generativ och kommunikativ planering kan ses som planering med medborgarna (Khakee, 2000, s. 34) som också försöker skapa en framväxande lärande i mötet mellan olika aktörer. Den rationella planeringen däremot, fokuserar enligt Khakee (2000 s 25f) på att skapa en välordnad process, där varje steg består av en bestämd uppgift. Den rationella planeringen vilar på tanken att det är beslutsfattare som sätter upp målen, som sedan planerare och andra tjänstemän sedan konkretiserar i en plan. För att uppfylla så många mål som möjligt, utvecklar planerarna flera alternativa planer. Syftet med att arbeta med rationell planering, är att göra planprocessen effektiv och att snabbt hitta den mest fördelaktiga kombinationen mellan användandet av resurser och uppfyllelse av mål. Teorin utgår från att målen fastslås av valda beslutsfattare och att planen utformas av professionella planerare för medborgarna. Medborgarna får endast lämna synpunkter och kommentarer på̊ ett planförslag som kommunen tagit fram men det förs inga dialoger mellan varandra. Därmed blir medborgarnas inflytande begränsade enligt den här teorin.
Ett sätt att arbeta med medborgardeltagande som utvecklats och anammats i många svenska kommuner är metoden “medborgardialog”. Medborgardialog är en form av
35
kan användas på bästa sätt (SKL, 2013 s. 29). Medborgardialog är med andra ord ett väldefinierat arbetssätt för att skapa ett ökat samspel mellan medborgare och kommunen i olika planeringsprocesser. Som hjälp för kommunerna att forma medborgardialoger har Sveriges Kommuner och Landsting tagit fram den så kallade delaktighetstrappan (se figur 1). Denna modell, och liknande varianter, bygger på Sherry Arnsteins A ladder of citizen participation (1969) som visar på att olika sätt att arbeta innebär olika grader av medborgardeltagande. Den används i många svenska kommuner som idealbild för olika former av deltagande. I trappan visas olika grader av medborgardeltagande från information (längst ner i trappan), konsultation, dialog, inflytande och medbeslutande (högst upp i trappan). Stegen ska hjälpa de som skapar olika former av möten med medborgare att välja nivå på medborgarnas deltagande; desto högre upp i trappan, desto mer inflytande anses medborgarna ha över processen.
Vi kan alltså se att det finns flera olika sätt att förstå medborgardeltagande: vad som är syftet, när medborgarna ska delta, hur detta ska ske med mera. Men hur ser detta ut i de tre kommuner som jag arbetat med?
Figur 1: Delaktighetstrappan Källa: Boverket (2017)
Vinjett 1: Samrådsmöte kring stadsdelen Filborna, Helsingborgs stad den 21 mars 2018.
Samrådsmötet hålls en onsdag kl. 16.00 och är ett led i översiktsplanen. Mötet hålls i Kubikskolans stora matsal och leds av representanter från kommunen, tex. stadsplanerare, stadsarkitekter och planeringsarkitekter. Till mötet kommer efter hand 28 personer in genom de stora matsalsdörrarna i grupper på tre till fyra personer, medan vissa av de kommer ensamma. Rummet där mötet hålls är en typisk skolmatsal med stora fönster och högt i tak.
Man har anpassat stolarnas och bordens position avsedd för dagens möte, där stolarna och de runda borden har ställts i grupper om sex personer per bord. Ett tiotal planscher där bilder och illustrationer visas på förändringen i området, är ställda längs med väggen. De flesta deltagare verkar vara i övre medelåldern eller äldre, men några verkar vara betydligt yngre, kanske i 30-årsåldern. Det är lika många män som kvinnor.
Efter att mötet startat och representanterna från kommunen berättat om planerna, om processen och hur medborgarna kan lämna sina synpunkter ställer en kvinna i publiken en fråga som river upp starka känslor bland deltagarna. Kvinnan undrar hur medborgarna egentligen har bjudits in till mötet, själv har hon inte fått reda på det förrän tidigare samma dag. Hon säger att hon är mycket arg på kommunen eftersom de inte informerar i god tid och hon frågar om de väljer att informera bara i vissa kanaler för att de egentligen vill undvika medborgardeltagandet. Representanterna för kommunen menar att de har annonserat ut mötet, men nu utbryter en högljudd diskussion. Några av deltagarna ropar ”Ni ljuger, ni vill inte ha oss här!”, andra påpekar att det är många personer som borde vara här som inte är det. Någon berättar att den enda annons de sett i tidningen var så liten, kanske för att ingen skulle lägga märke till den. Deltagarna är upprörda eftersom de menar att de planerade förändringarna i området är så stora att många borde få möjlighet att delta i diskussionen. Kommunens representanter försvarar sig med att mötet också är utlyst på hemsidan och efter några ytterligare frågor och svar, bryter de denna del av mötet och bjuder in till att ta del av planer och planscher på förändringen i området.”
Samrådsmötet i fallkommunen Helsingborg var väldigt givande och intressant att vara med på. Mötet gav en bra bild av hur medborgardeltagande faktiskt kan se ut. De deltagande medborgarna anser att de inte blev informerade i god tid gällande samrådet, vilket visar på hur konflikter kan uppstå när kommunen och medborgarna tolkar hur medborgardeltagande ska organiseras olika. För att informera medborgarna om samrådet har kommunen använt sig av de
37
konflikter när medborgarna inte känner sig tillräckligt informerade och delaktiga. Kanske hade en öppen dialog tidigare i processen kunnat motverka den konflikt som nu uppstod?
Vinjetten är ett bra exempel på den spänning som kan uppstå mellan tjänsteperson och medborgare i ett möte. Den visar även på vikten av en fungerande kommunikation mellan tjänstemän och medborgare för att undvika att överväldigande konflikter uppstår och saktar ner processen.
Vinjett 2 - Intervju med dialogutvecklare i Helsingborg stad den 19 mars 2018.
Dialogutvecklaren kommer och hämtar mig i Stadsbyggnadsnämndens reception. Vi går upp fyra våningar tillsammans till rummet där vi ska ha intervju. När jag kommer in till dialogutvecklarens kontor ser jag Öresund och Danmark på andra sidan. Dialogutvecklaren bjuder mig på kaffe och efter en stund startar vi med intervjun. Utifrån dialogutvecklarens yrkesroll kommer vi i intervjun framför allt att använda ordet medborgardialog när vi pratar om medborgarnas deltagande i olika planerings- och utvecklingsprocessen. Det handlar dock inte här i första hand om SKL:s metod, utan här används medborgardialog för att belysa olika metoder för kommunen att bjuda in till medborgardeltagande. En utav mina frågor handlar om hur medborgardialoger fungerar i kommunen och hur kommunen når ut till olika grupper i samhället.
Dialogutvecklaren påpekar att man har lite olika syn på vad medborgardialog är utifrån var i förvaltningen man jobbar.
“Man kan väl säga så att där vi har individuella dialoger (samtal med brukare, användare, de som tjänstemän möter personligen) - det kallar vi ju inte dialog på det sättet. Det är något annat, det är inte de dialogerna jag jobbar med (som är) grupper av invånare som vi diskuterar en fråga med. Men det är lite olika vem man pratar med på förvaltningen (hur man tolkar dialog).“
Inom vissa förvaltning uppfattas alltså medborgardialog som något som man har med enskilda individer i olika sammanhang, medan dialogutvecklaren menar att den medborgardialog hon och hennes medarbetare arbetar med är något annat – ett breddat deltagande där grupper av
medborgare deltar i en dialog med kommunen kring specifika frågor. Det gör att ordet medborgardialog står för olika saker också inom den kommunala organisationen.”
”Dialogutvecklaren berättar vidare att staden inte har en medborgardialog som inkluderar politisk delaktighet utan politiker håller sig helt utanför den och håller endast dialog med medborgarna genom sina partier. Hon anser att detta är ett stort problem då partimedlemmar inte per definition presenterar befolkningen.”
“För det första så är väl vårt problem att vi inte har medborgardialog, för medborgardialog som definition inkluderar politisk delaktighet och det har vi inte. I Helsingborg så har politikerna helt beslutat att hålla sig utanför någon form av medborgardialoger så det är därför vi pratar om invånardialoger istället. Det är bara tjänstepersoner och invånare som deltar i det om det inte är väldigt speciella situationer. Utan det som Helsingborg stads politik har är att den dialog som de för med invånarna för de genom sina partier. Där har vi ett skitstort problem som jag ser det, eftersom att personerna som är medlemmar i partier per definition inte över huvud taget representerar befolkningen.”
”Trots att Helsingborg stad använder sig främst av invånardialoger lyfter dialogutvecklaren fram att även där når man inte ut till alla grupper i samhället. När det gäller förvaltningens dialog med invånarna menar hon att det är väldigt begränsat vilka som har inflytande i stadsbyggnadsfrågor, i första hand är det till exempel fastighetsägare och markägare.”
“Apropå om man når ut till gruppen i samhället så gör [vi] ju inte det så som jag ser det. Sen gör ju inte vi det heller i invånardialoger som (är) den dialog som förvaltningarna för med invånarna, särskild inte Stadsbyggnadsförvaltningen. Stadsbyggnadsförvaltningen är väldigt inriktad på ägande, fastighetsägare, markägare, mark och exploatering, vilket gör att de grupper som inte äger sin mark, fastighet eller sitt företag plockas bort från inflytande i
39
dialog med medborgare, men skillnaden mellan dessa former är bland annat att de har olika syften såsom att öka legitimiteten hos de idéer man för fram eller de beslut man tar, förstärka den demokratiska processen och förebygga motstånd från medborgarna.
Bornemark (2016) menar att medborgardeltagande har växt fram i ett ökande glapp mellan medborgare och politiken. Författaren menar att det förekommer en spänning mellan den representativa demokratin och medborgardeltagandets närmanden till en direktdemokrati. Den vaga definitionen av medborgardeltagande (i Helsingborg omtalat som medborgardialog) skapar dock en begreppsförvirring och ger utrymme för aktörerna att själva tolka begreppet på ett partiskt vis. Vinjetten återspeglar denna begreppsförvirring genom att det förs invånardialoger istället för medborgardialoger i staden. Effekterna av detta blir att det blir begränsat vilka som får inflytande i stadsbyggnadsfrågor. Utifrån vinjett ett verkar det som om aktörerna har uppfattat “dialog” och “deltagande” olika.
Utifrån teorierna finns det inte något direkt svar på när, var och hur medborgardeltagande bör genomföras, utan det är upp till varje kommun att arbeta fram metoder som fungerar just för dem och förhoppningsvis för medborgarna. Däremot finns det teorier som kan vara till hjälp när det gäller utformningen av medborgardeltagande, t.ex. den kommunikativa planeringsteorin. Den kommunikativa planeringsteorin kännetecknas av demokratisk pluralism och förespråkar en kommunikativ process där en hänsynsfull dialog sker mellan olika grupper. Alla dimensioner av kunskap, förståelse, uppskattning, upplevelser och omdöme tas med i diskussioner i kommunikativa processer (Khakee, 2000, s. 34f). Även den generativa planeringsteorin framhäver hur man på ett bra sätt kan planera för att medborgarnas behov täcks, utan att det uppstår hinder i utvecklingsprocessen. Likaså att överbrygga mellanrummet mellan professionell kunskap och erfarenhetskunskap genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna (Khakee, 2000 s. 31f). Den rationella planeringsteorin innebär att en planering är en stegvis välordnad process där varje steg svarar för en bestämd uppgift. Beslutsfattare och planerare formulerar därefter flera olika planer som ska uppfylla så många mål som möjligt. Den rationella planeringsteorin har dock utsatts för mycket kritik på grund av att fokus ligger för mycket på att välja den mest rationella handlingen och lite fokus läggs på genomförandet av planen (Khakee, 2000, s.25f). Det som framgår i intervjun gällande Helsingborgs stad är att det med hjälp av den rationella planeringen kan ses som ett sätt att jobba med medborgardeltagande inom kommunen.
I vinjetten framgår det att dialogutvecklaren ser det som problematiskt att det inte förs några medborgardialoger utan att det istället förs invånardialoger. Hon menar att man inte riktigt når ut till medborgarna och att detta leder till att enbart vissa grupper (till exempel markägare) får vara delaktiga i den fysiska planeringen. Detta visar på att det finns ett stort gap mellan medborgarna och de professionella, där medborgardeltagandet inkluderar vissa specifika medborgare men inte andra.
Vinjett 3 - Intervju med strateg i Malmö stad den 8 maj 2018.
Den 8 maj kommer jag till Malmö stad för att genomföra intervju med en strateg i stadsbyggnadskontoret. När jag kommer fram till stadsbyggnadskontoret går jag fram till receptionen för att fråga var jag kan hitta strategen, men just då kommer strategen mot mitt håll från andra sidan av korridoren. Vi hälsar vänligt på varandra och sedan bjuder strategen in mig till sitt kontor. När vi kommer in till kontoret står det två glas och en flaska med vatten på bordet. Strategen frågar om jag dricker kaffe, självklart svarar jag och får en kopp kaffe. Därefter sätter vi oss ner och genomför intervjun.
“När vi jobbar med ett område i staden, så gör man en bedömning om det här är något som det ska ”dialogas” om. Alla planer vi gör kan man inte ha dialog om, i form av någon fysiskt möte tänker jag då. Alla sakägare underrättas om och har möjlighet att komma in med synpunkter och det finns en samrådstid för alla planer. Men det är inte i alla planer när det blir ett möte eller att man ställer sig på biblioteket eller så. “
I fallet Malmö stad ser man medborgarnas grad av delaktighet som något som avgörs från plan till plan. Förutom det lagstadgade samrådet väljer kommunen, enligt strategen, att föra dialog med medborgarna endast om de känner behov av det. Utifrån intervjun framkommer det alltså att Malmö stad inte alltid ser det som en fördel att arbeta med medborgardeltagande. Är det
41
synnerhet vid övergripande frågor. Samråd är däremot lagstadgat i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) och sker alltid. Vinjetten visar att kommunen anser att det ofta är tillräckligt med att ge ut information till medborgarna, det anses inte att medborgarna behöver ges mer delaktighet i olika planprocess. Det lagstadgade samrådet anses räcka.
Utifrån delaktighetstrappan framstår det i intervjun som att Malmö stad rör sig upp och ner i trappan beroende på vilken fråga eller plan som behandlas. Ofta kanske det räcker med att hålla sig på den lägre nivån, det vill säga att ge god information. Vet kommunen att en förändring eller en ny plan kommer att påverka medborgarna stort och att det är stor risk att planen kommer att överklagas ses medborgardeltagande högre upp på trappan som viktigt.
Vinjetten pekar på att den generativa planeringen hade kunnat tillämpas i fallet Malmö stad för att få till en ömsesidig dialog mellan professionella och medborgarna. Khakee (2000) menar att gapet som finns mellan medborgare och professionella kan överbryggas genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna.
Vinjett 4 - Intervju med planarkitekt i Ängelholms kommun den 14 mars 2018.
Jag träffar planarkitekten i en byggnad i centrala Ängelholm som tillhör Stadsbyggnadskontoret. Eftersom jag hade bokat tid med planarkitekten på eftermiddagen så behövde jag ta med mig min dotter också. Planarkitekten möter mig vid dörren och bjuder in mig till ett kontor där vi ska genomföra intervjun. Rummet är inbjudande och ljust. Min dotter får sätta sig på en stol på andra sidan rummet och håller på med sin telefon under hela intervjun. Efter en liten pratstund så sätter vi igång med intervjun. Jag har liknande frågor till planarkitekten i Ängelholms kommun som till dialogutvecklaren i Helsingborg stad gällande hur medborgardeltagandet ser ut i kommunen och hur man når ut till olika grupper.
Planarkitekten menar att medborgardeltagandet ser olika ut beroende på vad det är för plan det handlar om. Det vanligaste sättet att nå ut till medborgarna verkar vara att gå ut med information via den lokala dagstidningen och sociala medier. Kommunen har även använt sig av andra sätt att nå ut till medborgarna, såsom att vara på plats och träffa medborgarna fysiskt.
“Det ser olika ut beroende på vad det är för plan i sammanhanget, rent allmänt är vi fortfarande traditionella men det kommer så småningom att ske en förändring. Annars är vi
traditionella, vi går ut via HD (Helsingborg Dagblad) och sociala medier - det är standard. Vi har haft vissa planer, extra intressanta där vi har jobbat med planprogram från stationsområdet där vi har besökt skolor, järnvägsmuseet, delat ut flygblad och pratat med barnfamiljer. I vissa projekt så är vi ganska duktiga att komma ut med information. En annan stor detaljplan som var ute på samråd var “Hälsohotellet” som också är en ganska stor fråga. Då gick vi ut extra hård i tidningen och i medierna, överlag så är vi tyvärr ganska traditionella.“
Planarkitekten tillägger att:
“Det ska alltid vara noga med information. Information skapar nyfikenhet, nyfikenhet skapar intresse, genom intresset kan vi sen utnyttja det i någon annan plan. Är folket intresserade kan vi få mer hjälp. Det är jätteviktigt. Sen när det kommer till inflytande det är svår att säga exakt hur mycket man ska ha…”
Planarkitekten menar att det finns ett “traditionellt sätt” och ett “framväxande nytt sätt“ att arbeta med medborgardeltagande. Han uppfattar det traditionella som mindre demokratiskt och mindre bra än det där nya. Det traditionella sättet innebär att kommunen går ut med information till medborgarna via kanaler såsom Helsingborgs dagblad och sociala medier. Planarkitekten menar att kommunen är noga med att komma ut med information men att man inte är bra på att engagera medborgarna på andra sätt. Han uppfattar det här sättet som mindre bra eftersom medborgarna inte ges tillräckligt med inflytande. Dessutom menar han att medborgarna inte har lika stor möjlighet att påverka den fysiska förändringen när de enbart får information, som oftast kommer i ett sent skede i planprocessen. Planarkitekten är positiv inställd till “det nya sättet” där han ger ett bra exempel på hur kommunen har varit i kontakt med medborgarna fysiskt. Han
43
föra diskussioner utifrån ett beskrivningsmaterial som tar upp komplexiteten i det planeringsproblem eller projekt som berörs. Nilsson (2001) skriver dock att det finns en uppfattning hos planerarna om att det här sättet tar tid och förlänger processen i jämförelse med traditionella metoder.
Delaktighetstrappan beskriver grad av medborgerligt inflytande där information är steg ett, förankring steg två, delaktighet steg tre och medbestämmande steg fyra. Det “traditionella sättet”, där enbart information ges till medborgarna, innebär att medborgarna hamnar i steg ett i delaktighetstrappan. Stegen konstrueras i enhetligt med normen att ju högre upp på̊ stegen medborgarna kommer, desto mer inflytande har de i processen. Utifrån stegen i delaktighetstrappan innebär “ det nya sättet” att medborgarna kommer högre upp i trappan och till och med kan vara med och bestämma i planprocessen.
Den generativa planeringsteorin förespråkar ett samarbete mellan professionella aktörer och medborgare. Att medborgarna med sina erfarenhetskunskaper samarbetar med de professionella som har teoretiska kunskaper kan enligt teorin bidra till ett bra samspel i planeringsprocessen och därmed leda till ett bra underlag för beslutsfattande. Även den kommunikativa planeringsteorin syftar på ett ömsesidigt deltagande mellan allmänhet, politiker och professionella både i dialog och lärandeprocess (Khakee, 2000, s. 31). Den rationella planeringen däremot handlar om att uppfylla så många mål som möjligt och att lösa problem på det mest effektiva och ändamålsenlig sätt. Inom den här teorin är det planeraren som har kunskapen kring att planera och täcka medborgarnas behov. Medborgarna får endast ge sina synpunkter men kan inte påverka något i planprocessen. Vinjetten pekar på att den rationella planeringen verkar tillämpas i kommunen oftare än andra typer av planering, såsom den kommunikativa planeringen. Planarkitekten upplever att kommunen hade behövt jobba mer med andra former av planering, där han menar att det kan vara bra att ha fysisk kontakt med medborgarna.
Sammanfattning av kapitel IV
Resultatet visar att svaret på frågan Vad menas med medborgardeltagande varierar beroende på vem man frågar. I fallet Helsingborgs stad framgår det, utifrån både samrådet i Filborna och i intervjun med dialogutvecklaren, att det råder en brist på kommunikationen mellan medborgare och kommunen. Dialogutvecklaren upplever att det är begränsat hur mycket inflytande medborgarna har i olika frågor som rör närmiljön och att det finns olika synsätt på medborgardelaktighet mellan professionella aktörer, medborgare, politiker och tjänstemän. Detta kommer fram i samrådet i fallet Helsingborg där det uppstår en konflikt mellan medborgare och planerare där det tolkas olika kring hur medborgardeltagande ska organiseras.
I intervjun med planeringsarkitekten i fallet Ängelholms kommun framgår det att medborgardelaktighet har en viktig plats i planprocessen, men att medborgarna ges begränsad möjlighet till deltagande beroende på plan. Kommunen är däremot noga med att ge ut information till medborgarna via olika kanaler.
Även i fallet Malmö stad ser det i princip likadant ut som i de ovan nämnda fallkommuner, d.v.s. att man är noga med att information kommer ut till medborgarna men att det sedan är begränsat hur mycket inflytande medborgarna får ha kring varje planprocess. Enligt strategen framgår det att förutom det lagstadgade samrådet väljer kommunen att föra dialog med medborgarna endast om det finns behov. I intervjun framgår det att fallet Malmö stad rör sig upp och ner i dialogtrappan beroende på vilken fråga eller plan som behandlas, men att staden oftast nöjer sig med att enbart ge god information.
Bornemark (2016) menar att medborgardialoger kan vara till nytta för att politiken ska kunna fatta så bra beslut som möjligt, att det skapas en relation och tillit mellan kommunapparaten och medborgare samt att det kan innebära en motkraft mot ekonomisering och gentrifiering.
45
47
Vad menas med jämlikt medborgardeltagande?
Det här kapitlet kommer att handla om hur olika aktörer tolkar “jämlikt medborgardeltagande”. Är det enbart vissa grupper i samhället som är delaktiga i planeringsprocessen eller har alla lika möjlighet att delta som medborgare? Finns det grupper i samhället som känner sig uteslutna i den fysiska planeringen? Kan man se något mönster i exempelvis samråd, vilka deltagare det är som kommer? På vilka olika sätt försöker de olika aktörerna ändra sina arbetssätt för att engagera fler medborgare? Finns det någon representativitet i det faktiska deltagandet?
Nedanstående vinjetter består av intervju med två planarkitekter i fallet Malmö stad, en intervju med en strateg i fallet Malmö stad, en intervju med dialogutvecklaren i fallet Helsingborg stad, en intervju med planarkitekt i fallet Ängelholms kommun samt en observation av ett samrådsmöte med Nationella minoriteter & finskt förvaltningsområde. Malmö stad är sedan februari 2015 är en del av det finska förvaltningsområdet. Detta innebär att Malmö stad får pengar från staten för att kunna stärka stödet till sverigefinska Malmöbor i enlighet med lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (SF 2009:724). Utifrån dessa vinjetter görs en kartläggning av hur det ser ut i de olika kommunerna när det gäller vilka som har/ges möjlighet att delta som medborgare i den fysiska planeringen.
I kapitlet tar jag hjälp av Khakees (2000) begrepp om advokatplanering för att förstå vad som menas med jämlikt medborgardeltagande. Enligt Khakee (2000) innebär advokatplanering att man utgår från att det inom ett samhälle finns olika grupper av människor med olika intressen och värderingar. Han menar att de grupper som är resursstarka kommer ofta lättare till tals medan de resurssvaga gruppers åsikter kommer i skymundan. För att stärka de resurssvagas position och stärka deras intressen används så kallade “advokater” som företräder de svaga och
49
beslutsfattandet är av godo, detta på grund av att det antas utveckla människors demokratiska kvalitéer, som bland annat ömsesidig respekt, solidaritet, respekt mot oliktänkande och en känsla av ansvar att gemensamt skapa ett gott samhälle (Khakee, 2000).
Vinjett 1- Intervju med två planarkitekter från Malmö stad den 27 mars 2018.
“Jag åker till stadsbyggnadskontoret i Malmö stad för att träffa två planarkitekter som jag ska hålla intervju med. När jag kommer till stadsbyggnadsförvaltningen välkomnas jag av den ena planarkitekten vid huvudentrén. Vi åker upp tillsammans till tredje våningen där vi ska sitta i ett kontor. När vi kommer fram till kontoret träffar jag även den andra planarkitekten som ska vara med på intervjun. Efter lite småprat sätter vi igång med intervjun. “
“Planarkitekterna i Malmö stad anser att det finns en representativ grupp av medborgare som är mest delaktiga i frågor som rör den fysiska planeringen men att staden jobbar aktivt med att engagera fler grupper i samhället. “
“Tidigare gjordes det anteckningar på samrådsmöten gällande hur många män och kvinnor som deltog, men ålder antecknades inte. Hur många som yttrade sig och begärde ordet och sa någonting. Där var det ju övervägande medelålders män som yttrade sig och gjorde sin röst hörd. Det är någonting som man har jobbat med, där man går ut med riktade frågeinsatser, så är det också någonting som man försöker se till, att det beror på vad det är för typ av fråga. Det görs ju mycket t.ex. ett annat sätt där vi kanske går ut evenemangsliknande, med familjer, mer inriktad mot familjegrupper, informationsdagar, kanske har något tält med någon modell, man kanske provar på något. Det hade de vid stadion där man kunde prova på dragkamp. Alla sådana grejer, där vi går ut, lockar ju också till många yngre personer, yngre åldersgrupper till mötena, som ofta är förankrad till kvällstid, efter arbetstid. Jag talar ju ifrån egen erfarenhet, jag har ju ingen statistik på det. “
I min intervju med strategen i Malmö stad fick jag liknande svar som från planarkitekten.
“Jag kan resonera lite kring det. Jag var inne på det lite tidigare om att det typ är gubbar, svenska gubbar, pensionärer. Ibland eller rätt ofta är det de som har lite tid över att gå på sådana här saker. Om man ska vara lite krass så är det de här grupperna. Eftersom mötena, om man nu tänker... säg att det är samrådsmöte där man har bokat matsalen på en viss skola
kl. 18 typ på en torsdag. Är det skitviktigt, alltså om det är på liv och död, då kan man få in andra människor. Är det så viktigt att jag släpar med mig mitt nyfödda barn i princip i en babylift... typ så. “
Dessutom tillägger strategen att:
“De som jobbar här har jobbat på andra kommuner innan, man vet ju hur det går till man vet oftast vilka personer det är som kommer på samrådsmöten. Man träffar inte alla, man möter inte alla där, därför att man väljer att inte komma på ett sådant möte, man har ju fullt upp med andra saker i livet. Då gör vi lite andra saker också, där kan vi absolut göra mer men vi tänker igenom hur vi skulle få in unga, hur vi skulle kunna få in äldre. Man kan kontakta föreningar, man kan stå på en mataffär på helgen när folk handlar, försöka fånga folk i farten. Det kan vara ganska bra om man har någonting som barnen kan göra samtidigt, någonting som man vill testa på, för då kan man få en pratstund med föräldrarna. Föräldrar är ju t.ex. en grupp som sällan tar sig tid att komma på samrådsmöte på kvällstid, då har man fullt upp och andra saker att göra. “
“Planarkitekten i Ängelholms kommun påstår att det finns en överrepresentation av äldre medborgare när det gäller medverkan i samrådsmöten. “
“Bland annat är det oftast äldre som medverkar i möten. Det är ganska jämt i könsfördelningen i Ängelholm så det är svårt att avgöra. Det finns ingen statistik på det, men man kan säga ganska fort att det är äldre som medverkar. Men det är ändå ganska blandat i Ängelholm, i alla fall i de tillfällen som jag har varit med.”
