Förslag till ny förordning om miljökvalitetsnormerna för utomhusluft

om miljökvalitetsnormer

för utomhusluft

Genomförande av dir 2008/50/EG

samt MIKSA-förslaget

Genomförande av dir 2008/50/EG samt MIKSA-förslaget

Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket

Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5884-5

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2008

Tryck: CM Gruppen AB

Omslagsfoto: Titus Kyrklund, Naturvårdsverket (förgätmigej), Helena Sabelström, Naturvårdsverket (bilkö och moln)

1 Förord

Naturvårdsverket fick i samband med regleringsbrevet för 2007 i uppdrag av reger-ingen att ta fram ett förslag till genomförande av dels Europaparlamentets och Rådets direktiv (2008/50/EG) om luftkvalitet och renare luft i Europa, dels ett tidi-gare redovisat regeringsuppdrag, det s.k. MIKSA-förslaget.

Rapporten har sammanställts av en projektgrupp på Naturvårdsverket beståen-de av Per Anbeståen-dersson, Susanna Fink, Anna Jonsson, Titus Kyrklund,

Helena Sabelström, Maria Ullerstam och Helen Lindgren. Helena Sabelström har varit projektledare.

Värdefullt underlag i form av särskilt framtaget bakgrundsmaterial har erhållits från Trägårdh & Falkenborn AB, Profu AB, SMHI, IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Umeå universitet, SWECO Environment AB samt referenslaboratoriet vid Stockholms universitet.

En referensgrupp bestående av kommuner, länsstyrelser, luftvårdsförbund, cen-trala myndigheter, Referenslaboratoriet för tätortsluft, Datavärden för luft, mätkon-sulter samt Sveriges Kommuner och Landsting har granskat förordningsförslaget och lämnat viktiga synpunkter.

Två seminarier har anordnats och materialet har varit publicerat på Naturvårds-verkets webbplats med möjlighet att lämna synpunkter.

Innehåll

1 FÖRORD 5 2 SAMMANFATTNING 11 3 SUMMARY 16 4 INLEDNING 22 4.1 Regeringsuppdraget 22

4.2 Syfte och avgränsning 22

4.3 Uppdragets genomförande 22

4.3.1 Organisation 23 4.3.2 Konsultuppdrag 23 4.3.3 Förankring 24 5 BAKGRUND TILL REGERINGSUPPDRAGET 25

5.1 Nuvarande förordning 25 5.2 Luftdirektivet 26 5.2.1 Reglering av partiklar (PM2,5) 26 5.2.2 Tidsfrist 26 5.2.3 Beräkningar 26 5.3 MIKSA 27 5.3.1 Regeringsuppdraget 27

5.3.2 Samordning via länsstyrelserna 27

5.3.3 Samverkan enligt Naturvårdsverkets föreskrifter 27 6 PROBLEMANALYS – NUVARANDE FÖRORDNING 29

6.1 Ansvar för kontrollen 29

6.1.1 Höga kostnader för många kommuner 29

6.1.2 Kompetens 30

6.2 Potential att effektivisera kontrollen 30

6.2.1 Mäta rätt ämnen i rätt omfattning 30

6.2.2 Förbättrad vägledning 31

6.2.3 En effektiv rapportering av god kvalitet 31

6.3 Referensmetoder kontra likvärdiga metoder 31

6.4 Specificering av Naturvårdsverkets ansvar 32

6.5 Information 32 6.6 Hur fungerar regelverket med miljökvalitetsnormer ? 32 7 FÖRSLAG TILL REVIDERAD FÖRORDNING 34 7.1.1 Definition av miljökvalitetsnormer för utomhusluft 34

7.1.2 Överträdelse av skall-norm 35

7.1.3 Överträdelse av bör-norm 35

7.1.5 Definitioner 37 7.1.6 Kontrollområde 39 7.1.7 Miljökvalitetsnormer för kvävedioxid 40 7.1.8 Miljökvalitetsnormer för svaveldioxid 41 7.1.9 Miljökvalitetsnorm för kolmonoxid 42 7.1.10 Miljökvalitetsnorm för bly 42 7.1.11 Miljökvalitetsnorm för bensen 43

7.1.12 Miljökvalitetsnormer för arsenik, kadmium och nickel 44

7.1.13 Miljökvalitetsnorm för bens(a)pyren 45

7.1.14 Miljökvalitetsnormer för partiklar (PM10) 45

7.1.15 Miljökvalitetsnormer för partiklar (PM2,5) 46

7.1.16 Exponeringsminskningsmål och exponeringskoncentrationsskyldighet för

partiklar (PM2,5) 47

7.1.17 Miljökvalitetsnorm för ozon 48

7.1.18 Miljökvalitetsnormer för ozon (regional bakgrund) 49 7.1.19 Regionalt program för samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft 50 7.1.20 Kommunernas ansvar för kontroll av miljökvalitetsnormerna 52

7.1.21 Kontroll i tätbebyggelse 53

7.1.22 Utvärderingströsklar 54 7.1.23 Mätning av kvävedioxid och svaveldioxid i tätbebyggelse 56 7.1.24 Föreskrifter om lägsta antal provtagningspunkter 56

7.1.25 Förteckning över zoner och tätbebyggelse 56

7.1.26 Naturvårdsverkets ansvar för kontroll av miljökvalitetsnormerna 57 7.1.27 Föreskrifter och andra beslut om kontroll av miljökvalitetsnormerna 58 7.1.28 Underrättelse om risk för överskridande samt föreskrifter om innehåll i en underrättelse 60 7.1.29 Naturvårdsverkets utredning av behov av åtgärdsprogram 60 7.1.30 Handlingsplaner 62

7.1.31 Information från kommunerna 64

7.1.32 Information från Naturvårdsverket 66

7.1.33 Årliga rapporter 67

7.1.34 Information vid överskridande av tröskelvärde för information eller larm 68 7.1.35 Innehåll i information vid överskridande av tröskelvärde 69

7.1.36 Underrättelse och rapportering till EU 70

7.1.37 Övergångsbestämmelser 71

7.1.38 Bilaga 1 72

7.1.39 Bilaga 2 75

7.1.40 Bilaga 3 76

8 GENOMFÖRANDE AV MIKSA-FÖRSLAGET 78

8.1 Vad innebär genomförandet av MIKSA-förslaget? 78 8.1.1 Bakgrund 78

8.1.2 Kontroll i samverkan 79

8.1.4 Rapportering och hantering av mätdata 83

8.1.5 Naturvårdsverkets roll 83

8.2 Finansiering 84

8.3 Obligatoriskt deltagande i samverkan 85

8.4 Möjliga samordningsvinster med den regionala miljöövervakningen 85

8.4.1 Regional miljöövervakning idag 85

8.4.2 Kopplingen till MIKSA 86

9 REGLERING AV PM2,5 87

9.1 Bakgrund – nytt luftkvalitetsdirektiv 87

9.1.1 Mål- och gränsvärde för PM2,5 87

9.1.2 Exponeringsminskningsmål och exponeringskoncentrationsskyldighet 88 9.1.3 Hälsoeffekter 89

9.2 Svenska förutsättningar 91

9.2.1 Halter av PM2,5 i Sverige 91

9.2.2 Emissioner och källor för PM2,5 96

9.2.3 Potentiella åtgärder för PM2,5 98

9.2.4 Hälsoeffekter i Sverige 104

9.3 Naturvårdsverkets förslag till ny reglering av PM2,5 106

9.3.1 Fortfarande viktigt att minska halterna av PM2,5 i Sverige 107

9.3.2 Konsekvenser – mätkrav 107

9.3.3 Konsekvenser – åtgärdskrav 108

9.3.4 Hälsokonsekvenser 109

10 MÖJLIGHET TILL TIDSFRISTER 110

10.1 Naturvårdsverkets inställning i frågan 110

10.2 Bakgrund 110 10.2.1 Kriterier för kvävedioxid, bensen och partiklar (PM10) 111

10.2.2 Särskilda kriterier för partiklar (PM10) 112

10.3 EU-gränsvärden och svenska miljökvalitetsnormer för utomhusluft 112 10.4 Överskridande av MKN och EU:s gränsvärden för partiklar (PM10) 113

10.4.1 Förutsättningar att få förlängd tidsfrist för partiklar (PM10) 113

10.5 Överskridande av MKN och EU:s gränsvärden för kvävedioxid 115 10.5.1 Förutsättningar att få förlängd tidsfrist för kvävedioxid 115 10.6 Överskridande av MKN och EU:s gränsvärden för bensen 117 11 NATURVÅRDSVERKETS ANSVAR TILL FÖLJD AV DIREKTIVET 118 11.1 Bakgrund 118

11.2 Naturvårdsverkets ansvar idag 118

11.2.1 Direktiv 2002/3/EG om ozon i luften 119

11.2.2 Direktiv 2004/107/EG om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och

polycykliska aromatiska kolväten i luften 119

11.3 Förslag till ny förordning om miljökvalitetsnormer 120 11.3.1 Nya ansvarsområden för Naturvårdsverket enligt förordningen 120 11.3.2 Mätprogram 121

12 ANDRA SÄRSKILDA FRÅGESTÄLLNINGAR 122 12.1 Utvärderingströsklar 122 12.2 Toleransmarginaler 122 12.3 Beräkningar 122 12.4 Kvalitetssäkring 123

12.4.1 Artikel 3 i direktiv 2008/50/EG 124

12.4.2 Kvalitetsmål för mätdata 125

12.4.3 Nationell datavärd och Nationellt referenslaboratorium 125 12.5 Handlingsplaner 127 12.5.1 Rättslig bakgrund 127 12.5.2 Genomförande i svensk rätt 129 12.6 Sanktionsmöjligheter 131 12.7 Undantag 132 12.7.1 Naturliga källor 132

12.7.2 Sandning och saltning 133

12.8 Miljökvalitetsnormernas verkan 133

13 KOSTNADER FÖR KONTROLLEN – IDAG OCH ENLIGT FÖRSLAGET TILL

NY FÖRORDNING 135

13.1 Kostnader för kommunernas kontroll, länsstyrelsernas samordning och den

nationella övervakningen 135

13.1.1 Osäkerheter i beräknade kostnader 136

13.1.2 Sammanfattning – kostnader för kommuner och länsstyrelser 138

13.1.3 Kommunernas mätningar 139

13.1.4 Kommunernas genomförande av kontrollansvaret 140 13.1.5 Modellberäkningar 140

13.1.6 Information till allmänheten 141

13.1.7 Länsstyrelsernas samordning 141

13.1.8 Nationell övervakning 141

13.2 Kostnader för nationell datavärd och nationellt referenslaboratorium 143 13.2.1 Uppskattning av kostnader för ett referenslaboratorium enligt dir

2008/50/EG Bilaga I, avsnitt C 143

13.2.2 Totala kostnader 144

14 REFERENSER 145

BILAGA 1 – REFERENSGRUPP 148

BILAGA 2 – PARAGRAFKONVERTERING 150

BILAGA 3 – FÖRORDNINGSFÖRSLAG 152

2 Sammanfattning

Bakgrund

Naturvårdsverket fick i samband med regleringsbrevet för år 2007 i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till genomförande av Europaparlamentets och Rådets direktiv (2008/50/EG) om luftkvalitet och renare luft i Europa tillsammans med tidigare redovisat regeringsuppdrag om samordning av kontrollen av miljö-kvalitetsnormerna för utomhusluft, det s.k. MIKSA-förslaget1_{. I praktiken innebär}

detta att ta fram ett förslag till revidering av befintlig förordning (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft.

Det nya luftdirektivet innebär en sammanslagning av det tidigare ramdirektivet och de tre första dotterdirektiven. Den enskilt största nyheten i direktivet är re-glering av fina partiklar (PM2,5). Beräkningar ges även en större betydelse.

Direkti-vet ger också under vissa förutsättningar möjlighet för medlemsstaterna att ansöka om förlängd tidsfrist för vissa ämnen.

Regeringsuppdraget MIKSA (Miljökvalitetsnormer – Kontroll i Samverkan) redovisades år 2004. Genomförandet har emellertid dröjt, vilket föranlett Natur-vårdsverket att för ett par år sedan göra en uttolkning av den bestämmelse i förord-ningen som ger kommunerna möjlighet att bedriva kontrollen av miljökvalitets-normerna i samverkan. Det system för samverkan mellan kommuner som då togs fram inkluderade dock inte samordning via länsstyrelserna, vilket detta regerings-uppdrag gör.

I samband med att förordningen revideras har vi även tagit tillfället i akt att no-tera andra förbättringsbehov samt föreslå lösningar på dessa.

Förändringar av större betydelse

Det finns ett antal frågor i det nya förordningsförslaget som det finns skäl att lyfta fram, dels genomförandet av MIKSA-förslaget, dels det nya regelverket för partik-lar (PM2,5), men även ett antal övriga frågor som kommer att få betydelse i det nya

systemet.

Samordning av kontrollen av miljökvalitetsnormerna (MIKSA)

Förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft ger kommuner-na redan idag möjlighet att bedriva kontrollen genom samverkan. Naturvårdsverket redovisade år 2004 ett regeringsuppdrag med syfte att underlätta kommunernas kontroll av miljökvalitetsnormerna (MIKSA: Miljökvalitetsnormer – Kontroll i Samverkan). I uppdraget ingick bl.a. att se vilken roll länsstyrelserna skulle kunna ha samt hur kontrollen skulle kunna kostnadseffektiviseras. Ett system med inrikt-ning på regional kontroll under länsstyrelsernas samordinrikt-ning presenterades. I avvak-tan på beslut har Naturvårdsverket gjort en egen tolkning av samverkansmöjlighe-ten, vilket fastslogs i föreskrifter år 2006, dock utan länsstyrelsernas samordning. I

1

föreliggande regeringsuppdrag ingår dock att ta fram ett förslag till genomförande av MIKSA-systemet.

Vad som i praktiken föreslås är att länsstyrelserna får i uppgift att samordna kommunernas kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft. Ett regionalt program för kontroll ska tas fram efter samråd med kommunerna och beslutas av länsstyrelsen. Av programmet ska framgå hur kontrollen i länets kommuner ska bedrivas de närmaste två åren eller längre. Kommunerna ska bedriva kontrollen i enlighet med vad som anges i programmet. Programmets ambitionsnivå kan givet-vis vara högre än vad förordningen och kommande föreskrifter ställer krav på. Detta gäller även enskilda kommuners övervakning utöver vad som föreskrivs. Motiveringen kan vara att det ger ett mervärde för uppföljningen av regionala och lokala miljömål.

Systemet bedöms vara mer kostnadseffektivt genom att samverkan totalt sett leder till lägre kontrollkrav för kommunerna i ett län, att ett gemensamt program leder till mer fokuserade prioriteringar och även ger möjlighet att samordna kom-petens på området.

Miljökvalitetsnormer för partiklar (PM2,5)

Det finns för partiklar ingen nedre gräns där det inte kan konstateras effekter på människors hälsa. I direktivet har ambitionen därför varit att skapa ett system som såväl begränsar partikelhalterna i enskilda tätorter som mer generellt sänker den totala exponeringen för PM2,5 i medlemsstaterna.

Det i förordningen föreslagna regelverket, som direkt motsvarar direktivets be-stämmelser, är uppbyggt i form av ett målvärde och ett gränsvärde som ska uppnås i gaturum och kontrolleras av kommunerna samt ett mål och ett krav som gäller den genomsnittliga exponeringen av PM2,5 för hela befolkningen och som

kontrol-leras i urban bakgrund av Naturvårdsverket. Förslag till ny miljökvalitetsnorm för PM2,5

Målvärde i gaturum Bör uppnås till

Ansvarig för kontroll

25 μg/m3 _{2010 Kommunerna}

Gränsvärde i gaturum Ska uppnås till

25 μg/m3 _{2015 Kommunerna}

Exponeringskoncentrationsskyldighet i urban

bakgrund (baserat på exponeringsindex) Ska uppnås till

20 μg/m3 _{2015 Naturvårdsverket}

Exponeringsminskningsmål i urban bakgrund

(jämfört med exponeringsindex för år 2010) Bör uppnås till

Utgångs-koncentrationer Minskningsmål 2020 Naturvårdsverket

< 8,5 = 8,5 0 %

> 8,5 - < 13 10 %

= 18 - < 22 20 %

t 22

Alla lämpliga åtgärder för att uppnå målet på 18 μg/m3

Möjlighet till tidsfrister

Direktivet ger möjlighet för medlemsstaterna att söka om förlängd tidsfrist för uppfyllandet av kvävedioxid, bensen och partiklar (PM10). För de två förstnämnda

med fem år till 2015 och för den senare med tre år från direktivets ikraftträdande, med andra ord till 2011. För att en ansökan om förlängd tidsfrist ska beviljas av kommissionen måste ett antal kriterier vara uppfyllda: A) Det är inte möjligt att nå gränsvärdet inom gällande tidsfrist, B) En luftkvalitetsplan (åtgärdsprogram) ska ha upprättats för berört område, C) Åtgärdsprogrammet ska visa hur gränsvärdena kommer att uppnås till den nya tidsfristen, D) Halterna under den nya tidsfristen får inte överstiga den maximala toleransmarginalen för gränsvärdet. För partiklar gäll-er även: E) Alla lämpliga åtgärdgäll-er för att uppnå den redan existgäll-erande tidsfristen ska ha genomförts på nationell, regional och lokal nivå och F) Överskridandet av gränsvärdena beror på platsspecifika spridningsförhållanden, ogynnsamma

klimat-förhållanden eller långväga intransport.

Det finns dokumenterade överskridanden av EU:s gränsvärden för partiklar (PM10) i Sverige. Naturvårdsverkets bedömning är att behovet av en eventuell

för-längd tidsfrist i dagsläget endast är aktuellt för Stockholms län, Norrköping, Göte-borg och Uppsala. Naturvårdsverket förordar dock att Sverige inte ansöker om förlängd tidsfrist för att klara EU:s gränsvärden. Vår bedömning är att kriterierna för att kunna erhålla förlängd tidsfrist för partiklar inte uppfylls till fullo för de berörda områdena.

Slutsatserna kring detta har redovisats i ett separat yttrande2 _{till regeringen som}

svar på en begäran om underlag inför Sveriges agerande när det gäller möjligheter-na att erhålla förlängd tidsfrist för partiklar (PM10).

Utvärderingströsklar

Dagens utvärderingströsklar för partiklar (PM10) medför höga mätkrav redan vid

låga föroreningshalter. Många kommuner upplever detta som besvärligt p.g.a. de höga kostnader som mätningarna medför. Utvärderingströsklarna baseras på de vägledande gränsvärden för 1 januari 2010 som skulle övervägas vid framtagandet av det nya luftdirektivet men som man nu beslutat att lämna därhän. I och med det nya luftdirektivet har utvärderingströsklarna höjts och baseras nu på de ordinarie gränsvärdena för dygn och år (50 respektive 40 μg/m3_{). Sammantaget kommer}

detta att underlätta för kommunerna i deras kontroll av PM10.

2

Nya utvärderingströsklar för PM10

Idag Enligt förslag

ÖUT* 30 μg/m3 mer än 7 ggr/år ÖUT 35 μg/m3 mer än 35 ggr/år Dygn

NUT** 20 μg/m3 mer än 7 ggr/år NUT 25 μg/m3 mer än 35 ggr/år

ÖUT 14 μg/m3 ÖUT 28 μg/m3

År

NUT 10 μg/m3 NUT 20 μg/m3

* ÖUT – Övre UtvärderingsTröskel ** NUT – Nedre UtvärderingsTröskel Beräkningar

Beräkning (modellering) av halter fyller ett viktigt syfte inom kontrollen av luft-kvalitet och beräkningar har nu givits ökad vikt i direktivet. Antalet mätplatser kan som mest minskas med upp till 50 % i de fall beräkningar används för att komplet-tera de mätningar som genomförs. Detta innebär för kommunerna en ytterligare möjlighet till kostnadseffektivisering utöver genomförandet av MIKSA-förslaget. För närvarande finns inga referensmodeller liknande de referensmetoder som ska användas vid mätning. De krav som finns är de kvalitetsmål som finns angivna i direktivet.

Kvalitetssäkring

Kvalitetssäkring av den kontroll som ska genomföras ges större betydelse i det nya direktivet. Vissa bestämmelser är redan genomförda i svensk lagstiftning genom tidigare direktiv, dels genom ett referenslaboratorium och datavärd för luft, dels genom Naturvårdsverkets föreskrifter och vägledning, dock har systemet som hel-het formaliserats mer än tidigare, vilket nu ställer krav på tydligare genomförande i förordningen.

En särskild fråga rör Naturvårdsverkets möjligheter att fatta beslut om metoder som likvärdiga till de referensmetoder som anges i direktiven. Så som lag- och förordningstext är formulerade idag har Naturvårdsverket endast mandat att fatta beslut om föreskrifter om mätmetoder. Mandatet att fatta regelrätta beslut om lik-värdiga metoder saknas idag. Naturvårdsverket har i en särskild framställan till Miljödepartementet därför pekat på behovet av en ändring i 5 kap miljöbalken. Naturvårdsverket har hittills löst frågan genom att rekommendera metoder som likvärdiga.

Naturvårdsverkets ansvar

Naturvårdsverket genomför redan idag mätningar till följd av kraven i de tidigare direktiven. Det gäller bl.a. miljökvalitetsnormen för ozon, men även andra ämnen, t.ex. metaller i regional bakgrund. I nuvarande förordning tydliggörs enbart ansva-ret för ozon eftersom det omfattas av en miljökvalitetsnorm. Vi vill nu genom för-ordningen tydliggöra vilka mätningar som sammantaget krävs av den nationella miljöövervakningen till följd av EG-direktiven, detta för att prioriteringar på regio-nal och lokal nivå ska bli så kostnadseffektiva som möjligt. Det finns även en lega-listisk hållning som innebär att EG-lagstiftningen ska genomföras i bindande regler inom medlemsstaterna.

Ett tillkommande ansvar för Naturvårdsverket är kontrollen av det nya regel-verket för partiklar (PM2,5), i urban respektive regional bakgrund. I urban bak-grund handlar det om tre mätstationer vid vilka den genomsnittliga exponeringen av partiklar för befolkningen ska kunna följas.

Kostnader

Vi har låtit utreda de ekonomiska konsekvenserna av en reviderad förordning, lik-som vilka resurser lik-som läggs ner idag och lik-som skulle ha lagts ner om befintlig förordning hade efterlevts fullt ut. Beräkningarna omfattar konsekvenserna för kommunerna, länsstyrelserna och staten.

Det finns ett antal faktorer som komplicerar en konsekvensutredning av detta slag. Det handlar främst om att kontrollen inte bedrivs enligt det regelverk som gäller samt att det är svårt att få kännedom om all den kontroll som utförs och där-med även vilka de verkliga kontrollbehoven är, såväl i idag som i ett läge framöver.

Enligt de förutsättningar som ges gör vi dock bedömningen att det föreslagna systemet överlag innebär ett kostnadseffektivare genomförande av kontrollen av miljökvalitetsnormerna än i dagens läge.

Kommunerna bedöms göra den största vinsten, främst till följd av MIKSA-förslaget. Länsstyrelserna får till följd av samordningsrollen ökade kostnader, ca 0,5-1 tjänst per länsstyrelse. Även staten, genom Naturvårdsverket, får ökade kost-nader, men till följd av direktivets ökade krav på kontroll.

Uppskattade kostnader för de olika scenarierna (miljoner kr per år) Kostnader miljoner kr

per år

Nuläge Med krav enligt befint-lig förordning

Med krav enligt revide-rad förordning

A Mätningar i kommuner 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 med mätrabatt

p.g.a beräkningar (13,0-22,8 utan) B Samordning och planering för kommuner 13,4 Uppskattningsvis som i nuläget 13,4 Uppskattat 7,9

C Information Osäker Ett grovt överslag tyder

på minst 1,8 milj kr

Ca 1 miljon kr per år

D Modellberäkningar 3,8 0 Ca 5,9 (+ 2,1 för

valide-ring med mätningar)

Summa A+B+C+D 28,8-32,1 30,5-45,8 25,7-39,7

E Länsstyrelsernas (inkl.

luftvårds-förbundens) samordning

4,0 0 9,4-16,4

Sannolikt gäller den högre kostnaden Summa A+B+C+D+E 32,8-36,1 30,5-45,8 35,1-56,1 F Nationell övervakning 3,4 7,1-8,1 9,4-11,5* Summa A+B+C+D+E+F Minst 36,2-39,5 Minst 37,6-53,9 Minst 44,5-67,6 * Kan eventuellt minskas med mätrabatt under villkoret att kompletterande information om ozon-nivåerna finns från andra aktiviteter (beräkningar, kompletterande mätningar). En utredning som beställts av Naturvårdsverket pekar dock på att det än så länge inte finns tillräckligt bra modeller för att kunna kompensera ett mätbortfall.

3 Summary

Background

In connection with the appropriation directions for 2007, The Swedish Environ-mental Protection Agency (Swedish EPA) received a commission to develop a proposal for the implementation of European Parliament and Council Directive (2008/50/EG) on air quality and cleaner air in Europe, and the previously reported government commission on the coordination of control of environmental quality standards for ambient air, the so-called MIKSA-proposal. In practice, this will lead to a proposal of revision of the existing Ordinance (2001:527) on environmental quality standards for ambient air. The new air quality directive consists of the old framework directive and the three first daughter directives, merged together. The most important novelty in the directive is the regulation of fine particles (PM2,5).

Model calculations are also given greater importance. The directive also gives the possibility, under certain conditions, for Member States to apply for time exten-sions for certain substances.

The Government commission “MIKSA” (Environmental Quality Standards – Control and Collaboration) was reported in 2004. The implementation of the pro-posal into the ordinance has been postponed. A couple of years ago the Swedish Environmental protection agency gave the municipalities the opportunity to col-laborate while carrying out their control of the environmental quality standards. This present system of collaboration does not include the County Administrative Boards as in this new proposal. We have also taken the opportunity to suggest other needs of improvement and suitable solutions thereof in connection with the revision of the ordinance.

Changes of significance

A number of issues in this new proposal should be highlighted, for example the implementation of MIKSA and the new regulations for particulate matter (PM2,5),

as well as a few other issues that are of importance in the new system. Coordination of the control of environmental quality standards (MIKSA) Already today the Ordinance (2001:527) on environmental quality standards for ambient air quality gives the possibility for municipalities to collaborate with each other during their control of the air quality. In 2004, the Swedish EPA reported a government commission with the aim to facilitate this control. The commission aimed at investigating the role the County Administrative Boards,,and how to make the control of air quality more cost effective. A system focusing on the regional control of air quality, where the County Administrative Boards have a coordinating function, was then presented. While waiting for a decision, the Swedish EPA de-veloped its own interpretation of how the collaboration could be carried out. In the regulations published in 2006, this interpretation was included, but without the suggested involvement of County Administrative Boards. However, the aim of the

present governmental commission is to develop a proposal for implementation of the MIKSA-system as a whole.

In practice, what is proposed, is that the County Administrative Boards will co-ordinate the mandatory control of air quality that the municipalities are obliged to carry out. A regional air quality program should be developed and decided upon by the County Administrative Boards after consultation with the municipalities in the county. The program shall include a presentation of how the control of air quality will be carried out during the next two years, or longer. The municipalities will conduct the control in accordance with what is stated in the program. The ambition of the program can of course be higher than what is called for in the ordinance and regulations. One motivation for higher ambitions could be the follow up of regional and local environmental objectives. The proposed system is estimated to be more cost effective due to the fact that the coordination leads to less demands of the control. A joint programme also leads to more focused priorities and an opportu-nity to coordinate expertise more efficiently.

Environmental quality standards for particulate matter (PM2,5)

For particles, there is no lower limit where effects on human health cannot be found. In the new air quality directive, the ambition has therefore been to create a system which reduce particle levels not only in local, urban environments, but also reduce the general exposure of PM2,5 in the Member States.

The proposed regulatory framework for the ordinance corresponds directly to the provisions of the directive and is structured in two different forms. First there is a target value and a limit value which are to be achieved in urban areas where the municipalities will have the main responsibility for the control. Secondly there is an objective and an obligation that applies to the average exposure of PM2,5 for the

whole population and which will be controlled in urban background. The Swedish EPA will have the main responsibility for the control of the average exposure.

Proposed new environmental quality standard for PM2,5

Target value, at street level

Should be achieved by

Responsible for the control

25 μg/m3 _{2010 Municipalities}

Limit value, at street level

Must be achieved by

25 μg/m3 _{2015 Municipalities}

Exposure concentration obligation in urban background (based on an average exposure index)

Must be achieved by

20 μg/m3 _{2015 Swedish EPA}

Exposure reduction target in urban background (compared with average exposure index for 2010)

Should be achieved by

< 8,5 = 8,5 0 % > 8,5 - < 13 10 %

= 13 - < 18 15 %

= 18 - < 22 20 %

t 22

All appropriate meas-ures to achieve the target of 18 μg/m3

Possibility for time extensions

The directive allows Member States to apply for time extensions for the attainment of nitrogen dioxide, benzene and particulates (PM10). The possible postponements

for nitrogen dioxide and benzene is five years, until 2015, and for particulates (PM10) three years after its entry into force, in other words until 2011.

A number of criteria must be met for the approval of an application of time ex-tensions: A) The limit value cannot be reached within the attainment date, B) An air quality plan (action programme) must be established for the relevant zone, C) The air quality plan shall demonstrate how conformity will be achieved with the limit values before the new deadline, D) Levels of concentrations shall not exceed the maximum margin of tolerance for the limit value during the new deadline. For particles, the following also applies: E) All appropriate measures to achieve the current deadline should have been implemented at national, regional and local level, and F) the exceedances is caused by site-specific dispersion characteristics, adverse climatic conditions or transboundary contributions.

In Sweden, there are documented exceedances of limit values for particulates (PM10). According to estimates by the Swedish EPA, possible need for time

exten-sion can only be found for Stockholm County, Norrköping, Gothenburg and Upp-sala. However, the Swedish EPA does not recommend that Sweden applies for time extensions. Our estimate is that the criteria’s for obtaining a postponement of at-tainment deadline for particulates are not met for the zones concerned. These con-clusions have previously been reported in a separate statement to the government in response to a request for input regarding the possibilities for obtaining time exten-sions for particles (PM10) in Sweden.

Assessment thresholds

Current assessment thresholds for particulates (PM10) lead to high measurement

obligations even at a low pollution level. Many municipalities are experiencing difficulties in fulfilling these obligations due to the following high costs. The as-sessment thresholds are based on the indicative limit value for 1 January 2010 that would be considered in the development of the new air quality directive. However, this indicative value was abandoned in the new directive. Accordingly the assess-ment thresholds have been raised and are now based on current limit values for daily and annual averages (50 and 40 μg/m3). Overall, this will facilitate the man-datory control of PM10 which municipalities are responsible for.

New assessment thresholds for PM10

Current threshold Proposed threshold UAT* 30 μg/m3 more than 7 times/yr UAT 35 μg/m3 more than 35 times/yr Daily

average _{LAT** 20 μg/m3 more than 7 times/yr LAT 25 μg/m3 more than 35 times/yr}

UAT 14 μg/m3 UAT 28 μg/m3

Annual

average _{LAT 10 μg/m3 LAT 20 μg/m3}

*Upper Assessment Threshold **Lower Assessment Threshold Calculations

Calculations (modelling) of concentrations constitute an important function when controlling air quality and has, in the new directive, been given a greater impor-tance. The number of measurement sites can be reduced by up to 50 percent if calculations are used as a supplement to measurements. In addition to MIKSA, this means that there are further opportunities to decrease costs for air quality control. However, there are currently no reference models equivalent to the reference meth-ods for measurements. The only requirements are the quality objectives listed in the directive.

Quality assurance

Quality assurance of the air quality control is given greater importance in the new directive. Some provisions are already in place in Swedish legislation through pre-vious directives, for example through regulations and guidance from Swedish EPA as well as a system with a National Reference Laboratory and a National Data Host. However, quality assurance is more formalised in the new directive and a more distinct enforcement of these regulations from the directive is now needed. One important issue concerns the mandate of the Swedish EPA for making deci-sions of methods as equivalent to the reference methods specified in the directives. This mandate is today absent from the legislative text and the Swedish EPA has therefore, in a special request to the Ministry, stressed the need for a change in Chapter 5 of the Environmental Code. Until this change the Swedish EPA has solved the problem by recommending methods as equivalent.

Responsibility of Swedish EPA

Today, Swedish EPA is performing measurements due to the requirements of the previous directives. These include the environmental quality standard for ozone, but also other substances, such as metals in regional background. In current regula-tions, only the responsibility for ozone is stated because it is expressed as an envi-ronmental quality standard. We now want to clarify which measurements that are expected at a national level, so that priorities at the regional level can be as cost efficient as possible. There is also a legalistic approach, which means that the EU-law should be implemented as legally binding rules in the Member States.

A new responsibility for the Swedish EPA is the control of the new framework for particulate matter (PM2,5), in urban and regional background. Three sampling

sites for PM2,5 in urban background, from where the average population exposure

can be calculated, is mandatory.

Costs

The economic consequences of this proposal has been evaluated. This has been compared with what resources is put down today on air quality control as well as what the costs would be if the ordinance would be followed to the letter. The esti-mates include the consequences for municipalities, county administrative boards and the state.

There are a number of factors that complicate an impact assessment of this kind. The control, which is carried out today, is not always conducted in accor-dance with the current regulations and it is also difficult to ascertain all the activity that is actually conducted. Hence, it is hard to evaluate what the actual needs are, both today and in the future.

According to the conditions provided, we do however estimate the proposed system to be more cost-effective in general than the current system. The largest profits are to be found for the municipalities, mainly due to the MIKSA proposal. As a result of the new role as coordinators, the County Administrative Boards will have an increased cost, approximately equivalent to 0,5-1 employment per County. Also the state, through the Swedish EPA, will have an increased cost due to in-creased air quality control obligations.

Estimated costs for different scenarios (million SEK per year) Costs, million SEK

per year

Present Obligations from present ordinance Obligations from revised ordinance A Local monitoring (municipalities) 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9

with reduced meas-urements due to calculations (13,0-22,8 without reduction of meas-urements due to calculations) B Coordination and planning, municipali-ties 13,4 Approximately as today, 13,4 Approximately 7,9

C Information Unsure Approximately

1,8

Approximately 1

D Model calculations 3,8 0 Ca 5,9 (+ 2,1 due to

validation measure-ments)

Total A+B+C+D 28,8-32,1 30,5-45,8 25,7-39,7

E Counties 4,0 0 9,4-16,4

Probably the higher cost

F National monitoring 3,4 7,1-8,1 9,4-11,5* Total A+B+C+D+E+F At least 36,2-39,5 At least 37,6-53,9 At least 44,5-67,6

*Could possibly be reduced if additional information about the ozone levels is available from other sources, such as calculations or indicative measurements. However, a study commissioned by the Swedish EPA indicates that no such sources are available at pre-sent.

4 Inledning

4.1 Regeringsuppdraget

Naturvårdsverket erhöll detta regeringsuppdrag i samband med regleringsbrevet för år 20073_{. Uppdraget skulle rapporteras senast fyra månader efter att det nya}

luftdi-rektivet4 _{antagits. Miljödepartementets uttolkning av sitt uppdrag är att}

startpunk-ten för dessa fyra månader utgör den dag då direktivet offentliggörs i Europeiska Unionens officiella tidning (Official Journal). Direktivet publicerades den 11 juni 2008 och ska därmed rapporteras senast den 11 oktober 2008. Naturvårdsverket har i slutskedet fått uppdraget förlängt med två veckor och ska därför rapportera senast den 24 oktober 2008.

”17. Luftkvalitet

Naturvårdsverket skall redovisa förslag till hur det kommande EU-direktivet om luftkvali-tet kan genomföras i svensk rätt. Översynen bör ske med utgångspunkten att förslagen och konsekvensbedömningarna i rapporten ”Samordnad kontroll av miljökvalitetsnor-merna för utomhusluft - Redovisning av ett regeringsuppdrag” skall anpassas så att de överensstämmer med det kommande direktivet. I lämpliga delar skall författningsförslag lämnas. Uppdraget skall rapporteras senast fyra månader efter det att direktivet har an-tagits.”

ur Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2007

4.2 Syfte och avgränsning

Direktivet innebär en helhet när det gäller krav på luftkvalitet, säkerställande etc. I svensk lagstiftning genomförs detta genom miljöbalken, förordningen, och Natur-vårdsverkets föreskrifter. Detta regeringsuppdrag omfattar enbart revidering av förordningen. Under arbetets gång har dock frågor som hör hemma i andra författ-ningsområden samt vägledningsmaterial tangerats (miljöbalken och till den kopp-lad lagstiftning samt föreskrifter, allmänna råd och handboken) och varit i behov av att avgöras redan i detta läge. I viss mån berörs dessa slutsatser i denna redovis-ning. Huvudfokus utgör dock revidering av förordningen.

Efter redovisningen av regeringsuppdraget kommer Naturvårdsverket att på-börja revideringen av föreskrifterna, de allmänna råden och den handbok som ver-ket ansvarar för.

4.3 Uppdragets genomförande

På grund av att förhandlingarna kring det nya luftdirektivet övergick till en andra läsning i parlamentet under andra halvåret 2007, har projektet genomförts under en något längre tid än vad som bedömdes från början, från våren 2007 till hösten

3

M2007/3026/A. Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Naturvårdsverket. Regeringsbeslut 16 (2007-07-05)

4

2008. Ett förordningsförslag har presenterats och diskuterats med berörda under tiden.

4.3.1 Organisation

Uppdraget har genomförts som ett internt projekt på Naturvårdsverket med flera enheter inblandade. I projektgruppen har följande personer ingått under hela eller delar av tiden: Per Andersson, Susanna Fink, Anna Jonsson, Titus Kyrklund, Helena Sabelström, Maria Ullerstam och Helen Lindgren. Helena Sabelström har varit projektledare.

4.3.2 Konsultuppdrag

Ett flertal uppdrag har lagts ut inom ramen för regeringsuppdraget. Tabell 4.1 Uppdrag inom ramen för regeringsuppdraget

Produktens innehåll Utförare Rapportens titel/nummer Förordningsförslag samt

promemoria om särskilda frågeställningar

Adv. Karin Dunér (Trä-gårdh och Falkenborn Advokatbyrå AB)

Helen Lindgren, miljöjurist (Naturvårdsverket) Projektledare samt projekt-grupp (Naturvårdsverket)

Bilaga 3 i denna rapport Dnr 804-757-07, Me

Kostnader för kontrollen Gun Löfblad samt Ebba Löfblad (Profu AB)

Kostnader för kontroll av miljökvali-tetsnormerna för utomhusluft (NV rapport 5883)

Konsekvenser av expone-ringsindikatorn

Stefan Andersson, Robert Bergström, Gunnar Om-stedt samt Magnuz Engardt (SMHI)

Dagens och framtidens partikelhalter i Sverige – Utredning av expone-ringsminskningsmål för PM2,5 enligt nytt luftdirektiv (SMHI rapport Nr. 133, 2008)

Effekter på hälsan, befolk-ningsexponering av PM2,5

Karin Sjöberg, Marie Hae-ger-Eugensson, Stefan Åström, Sofie Hellsten, Klara Larsson, Anders Björk samt Håkan Blom-gren (IVL)

Bertil Forsberg (Umeå universitet)

Quantification of population expo-sure to PM2.5 and PM10 in Sweden 2005 (IVL rapport B 1792)

Åtgärder för att minska PM2,5-halterna

Per Andersson (Natur-vårdsverket)

Åtgärdsbehov för att klara normer för PM2,5

Dnr 804-757-07, Me Ackrediterat

referenslabo-ratorium enligt direktivet 2008/50/EG

Hans Areskoug (Referens-laboratoriet för tätortsluft, Stockholms universitet) Gunnar Nyquist (Referens-laboratoriet för tätortsluft, Stockholms universitet)

Resursbehov för referenslaboratoriet enligt det kommande luftkvalitetsdi-rektivet. Dnr 235-5677-07, Me

Referenslaboratorium enligt direktivet 2008/50/EG

Leif Axenhamn, SWECO Environment AB

Dnr 237-5086-08Me (Rapport under tryck)

Krav på antal mätstationer för ozon

Per-Erik Karlsson, Karin Sjöberg, Marie Haeger-Eugensson (IVL)

Utredning avseende antal mätstatio-ner för ozon i relation till nytt EU-direktiv (IVL rapport, under tryck) Dnr 237-3566-08, Mm

4.3.3 Förankring

4.3.3.1 REFERENSGRUPP

Projektet har haft en referensgrupp till sitt förfogande (se bilaga 1). Referensgrup-pen, som har bestått av representanter för kommuner, länsstyrelser, luftvårdsför-bund, centrala myndigheter, konsultföretag och andra aktörer, har vid två tillfällen fått möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på förordningsförslaget samt utred-ningen om kostnaderna för kontrollen. Referensgruppen har även fått möjlighet att i förhand anmäla sig till det seminarium som hölls den 22 april 2008.

4.3.3.2 SEMINARIUM

Två seminarier har hållits, den 23 maj 2007 och den 22 april 2008. Seminarierna har varit av liknande karaktär med presentation av förslag till förordning och kost-nadsutredning (andra seminariet) samt gruppdiskussioner.

4.3.3.3 INTERNET OCH E-POST

I samband med seminarierna har materialet varit publicerat på Naturvårdsverkets webbplats med möjlighet att lämna synpunkter för alla intresserade.

Särskild information om publiceringen på Naturvårdsverkets webbplats samt inbjudan till seminarierna har skickats per e-post till samtliga kommuner, länssty-relser och luftvårdsförbund samt utvalda myndigheter och andra berörda aktörer.

5 Bakgrund till regeringsuppdraget

Den nya förordningen har som nämnts parallella syften i och med genomförandet av det nya luftdirektivet samt genomförandet av MIKSA-förslaget. Det finns även enskilda behov av förbättring som Naturvårdsverket vill föra fram i samband med revideringen. Förordningen är nära tio år gammal och en rad erfarenheter har erhål-lits under denna tid.

5.1 Nuvarande förordning

Förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft trädde första gången i kraft den 1 januari 1999. Förordningen omfattade då miljökvalitetsnormer för kvävedi-oxid, kväveoxider, svaveldioxid och bly. Beslutet grundades på ett förslag från Naturvårdsverket (Miljökvalitetsnormer – ett nytt verktyg i miljöpolitiken, NV rapport 4793. Våren 2001 fattade regeringen även beslut om miljökvalitetsnormer för partiklar (PM10), vilket innebar att det första dotterdirektivet5 till ramdirektivet

för luft6 _{därmed var genomfört. Den inledande förordningen (1998:897) om}

miljö-kvalitetsnormer ersattes nu av förordningen (2001:527) om miljömiljö-kvalitetsnormer för utomhusluft.

Våren 2003 kompletterades förordningen med miljökvalitetsnormer för bensen och kolmonoxid genom ändringsförordningarna SFS 2003:112 och 2003:432. Även det andra dotterdirektivet7 _{var därmed genomfört. Det tredje dotterdirektivet}8

implementerades sommaren 2004 genom ändringsförordningen SFS 2004:661 och gav upphov till miljökvalitetsnormer för ozon.

Det fjärde och sista dotterdirektivet9_{, om metaller och PAH, genomfördes i}

slu-tet av 2007 (ändringsförordning 2007:771) och förde med sig miljökvalislu-tetsnormer för arsenik, kadmium, nickel och bens(a)pyren.

Naturvårdsverket har inför varje revidering fått i uppdrag av regeringen att ta fram förslag till genomförande av respektive direktiv. Regeringen har gjort sin bedömning av förslagen och utifrån detta fattat beslut om förordningens utveck-ling.

Även innan MKN-förordningen genomfördes mätningar av luftkvaliteten i Sve-rige. Mer om detta går att läsa i en underlagsrapport som publicerades i samband med MIKSA-utredningen, Tillbakablick över luftkvalitetsmätningar i svenska

tät-orter10_. 5 Dir 1999/30/EG 6 Dir 1996/62/EG 7 Dir 2000/69/EG 8 Dir 2002/03/EG 9 Dir 2004/107/EG 10

5.2 Luftdirektivet

År 2005 presenterade kommissionen ett förslag till nytt luftdirektiv som innebar en sammanslagning av ramdirektivet för luft och de tre första dotterdirektiven. Det fjärde dotterdirektivet har man för avsikt att integrera vid revideringen av det nya luftdirektivet år 2013, när man fått tillräckligt med erfarenheter av även detta direk-tiv.

Kommissionens förslag till direktiv har de senaste åren varit föremål för inten-siva förhandlingar mellan medlemsstaterna, Rådet och Parlamentet. Inte förrän vid den så kallade andra läsningen hösten 2007 nåddes en överenskommelse. Direkti-vet trädde i kraft den 11 juni 2008.

5.2.1 Reglering av partiklar (PM2,5)

Befintliga gränsvärden och målvärden kommer att ha bibehållen ambitionsnivå i det nya luftdirektivet, dvs. inga ändringar har gjorts beträffande tillåtna haltnivåer (undantag gäller ett vägledande gränsvärde med ökad ambitionsnivå för PM10 som

inte fullföljts). Däremot införs ett nytt regelverk för partiklar (PM2,5). Det skiljer

sig från regleringen av övriga föroreningar så till vida att det innehåller både gränsvärde och målvärde samt exponeringsminskningsmål och exponeringskon-centrationsskyldighet.

Mål- och gränsvärdet ligger i direktivet på samma nivå – 25 μg/m3 _{– men med}

olika tidpunkter för uppfyllelse (2010 respektive 2015). Exponeringsminsknings-målet och exponeringskoncentrationsskyldigheten har tillkommit med anledning av att det p.g.a. hälsoriskerna finns ett behov av att generellt sänka halterna av PM2,5 i

Europa. Det är formulerat så att länder med högre halter får ett större minsknings-krav än länder med lägre halter. Exponeringskoncentrationsskyldigheten ligger på 20 μg/m3och är gemensam för alla medlemsstater. Se vidare i kap 9 om genomfö-randet av PM2,5 i Sverige.

5.2.2 Tidsfrist

I det nya luftdirektivets art 22 ges möjlighet för medlemsstaterna att ansöka om förlängd tidsfrist för uppfyllandet av gränsvärdena för kvävedioxid, bensen och PM10. För kvävedioxid och bensen finns det möjlighet att skjuta upp tidpunkten för

uppfyllelse med maximalt fem år, dvs. till 1 januari 2015. För PM10 är motsvarande

tid tre år från det datum då direktivet träder i kraft, dvs. den 11 juni 2011.

Enligt kommissionen ska ansökan om tidsfrister göras innan det nya direktivet implementeras i medlemsstaternas lagstiftning. Kriterierna för att kunna ansöka om tidsfrist är dock relativt omfattande.

Se vidare i kapitel 10 om hur tidsfrister föreslås genomföras för Sveriges del. 5.2.3 Beräkningar

Beräkningar kan användas för att uppskatta halter av olika föroreningar i luft. De fyller ett viktigt syfte i kontrollen av miljökvalitetsnormer för utomhusluft och kan vara ett värdefullt redskap vid objektiv skattning av luftkvalitet, uppskattning av exponering samt vid bedömning av effekten av insatta åtgärder.

I direktivet får beräkningar större betydelse än tidigare och kan användas som en kompletterande metod vid utvärdering av svaveldioxid, kvävedioxid och kväve-oxider, partiklar, bly, bensen, kolmonoxid och ozon. Vid användning av sådana kompletterande metoder medger direktivet att antalet fasta mätpunkter får minskas, s.k. mätrabatt. I Sverige tas beräkningar upp i Naturvårdsverkets föreskrifter11 samt i handboken12 _{som ges ut för vägledning.}

5.3 MIKSA

5.3.1 Regeringsuppdraget

Naturvårdsverket fick år 2003 i uppdrag av regeringen13 _{att utarbeta förslag som}

skulle underlätta och samordna kontroll och mätningar av miljökvalitetsnormer för utomhusluft och mätningar enligt direktiv 2002/3/EG om ozon i luften (ozondirek-tivet var ännu inte genomfört i svensk lagstiftning).

Naturvårdsverket redovisade regeringsuppdraget den 1 oktober 2004. ”Regeringen uppdrar åt Naturvårdsverket att ta fram förslag som kan underlätta och samordna kontroll och mätningar av miljökvalitetsnormer och mätningar enligt direktiv 2002/3/EG om ozon i luften.

Uppdraget ska redovisas efter samråd med kommuner och länsstyrelser samt övriga berörda centrala myndigheter och organisationer. Naturvårdsverket bestämmer hur ge-nomförandet av uppdraget närmare skall organiseras.

En redovisning av uppdraget skall lämnas till regeringen senast den 1 oktober 2004 och en delrapport senast den 1 februari 2004.”

ur Regeringsuppdrag M2003/2006/Mk till Naturvårdsverket 5.3.2 Samordning via länsstyrelserna

I uppdraget ingick att se hur länsstyrelsernas roll kunde förstärkas i arbetet med kontrollen av MKN. Förslaget byggdes därför upp kring ett system med länsstyrel-sen som samordningsansvarig i respektive län. Länsstyrelserna skulle få en skyl-dighet att i samråd med kommunerna upprätta ett regionalt luftövervakningspro-gram inkluderande luftkvaliteten i tätorter. Kommunerna skulle få fortsatt ansvar för kontrollen av miljökvalitetsnormerna men genomföra det inom ramen för det regionala luftövervakningsprogrammet. Befintliga, väl fungerande samarbeten, till exempel luftvårdsförbund, kunde vara en lämplig form för genomförande av det regionala luftövervakningsprogrammet.

5.3.3 Samverkan enligt Naturvårdsverkets föreskrifter

Med anledning av att genomförandet av MIKSA dragit ut på tiden sedan det redo-visades i oktober 2004, fattade Naturvårdsverket i juni 2006 beslut om nya

11

Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft; NFS 2007:7 12

Luftguiden, Naturvårdsverkets handbok 2006:2

13

reskrifter14 där den möjlighet till ”samverkan mellan flera kommuner” som ges i förordningen uttolkades. Tolkningen innebär att kommunerna genom att samverka med varandra kan erhålla så kallad mätrabatt. Samverkan kan ske mellan som minst två kommuner och som mest ett område med en befolkningsmängd på max 3 750 000 invånare. Mätrabatten innebär att kommunerna som regel har krav på färre antal mätningar eftersom kravet på antal mätstationer är befolkningsstyrt.

14

Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft; NFS 2006:3, numera NFS 2007:7

6 Problemanalys – nuvarande

förordning

Regeringsuppdraget innebär såväl förslag på genomförande av det nya luftdirekti-vet som genomförande av MIKSA-förslaget. Det senare uppkom till följd av att brister i systemet identifierats under en längre tid och att ett regeringsuppdrag för att komma tillrätta med problemet därför formulerats. I detta kapitel anger vi de huvudorsaker som föranlett dels beslutet att ta fram ett förslag på genomförande av MIKSA, dels andra behov av förändringar i förordningen.

6.1 Ansvar för kontrollen

Ansvaret för att kontrollera miljökvalitetsnormerna för utomhusluft ligger på kommunerna och till viss del på Naturvårdsverket. Ett motsvarande kommunalt ansvar för kontroll av luftkvaliteten fanns redan innan MKN-förordningen trädde i kraft 1999, till följd av bestämmelserna i hälsoskyddsförordningen. Dagens 290 kommuner har dock mycket skiftande förutsättningar att genomföra detta ansvar fullt ut. Bäst förutsättningar, resursmässigt, har sannolikt de större kommunerna. Dessa är dock förhållandevis få till antalet. Många kommuner upplever det som svårt att tillgodose alla krav i förordningen.

6.1.1 Höga kostnader för många kommuner

Befintlig förordning ställer höga krav på kommunerna när det gäller kontroll av luftkvaliteten. Undantag ges idag i föreskrifterna för kommuner med färre än 10 000 invånare, som inte behöver genomföra mätningar så länge föroreningsnivå-erna ligger under miljökvalitetsnormföroreningsnivå-erna (enklare kortvariga mätningar bör dock genomföras regelbundet för bekräftelse av att miljökvalitetsnormerna underskrids). Övriga kommuner ska dock kontrollera miljökvalitetsnormerna fullt ut i enlighet med vad som föreskrivs i förordning och föreskrifter. Detta innebär kostnader för både planering, mätning, analys, utredning, rapportering, information och uppfölj-ning. I allmänhet finansieras detta med kommunala skattemedel vilket kan vara kännbart för den kommunala budgeten, i synnerhet för en mindre kommun. Följden blir i många fall att det tummas på antingen antalet mätningar eller att billigare, ej med föreskrifterna överensstämmande mätmetoder, används. Konsekvenserna av detta blir i sin tur att det blir svårt eller i vissa fall omöjligt att utvärdera och jämfö-ra mätdata.

Naturvårdsverket har genom MIKSA-förslaget försökt underlätta för kommu-nerna så till vida att länsstyrelserna föreslås samordna kontrollen av miljökvalitets-normerna samt att färre antal mätningar då krävs. I väntan på genomförandet av MIKSA har Naturvårdsverket som nämnts gjort en uttolkning av 10 § i vilken det anges att kontrollen får ske i samverkan mellan flera kommuner. Enligt

Natur-vårdsverkets föreskrifter15 får kommuner som samverkar med varandra s.k. mätra-batt, dvs. de behöver totalt sett inte mäta lika mycket som om de hade fullföljt kraven i förordningen och föreskrifterna på egen hand.

6.1.2 Kompetens

Till följd av den samhällsservice som en kommun måste upprätthålla, krävs kom-petens på ett mycket stort antal områden. Somliga områden är obligatoriska enligt lag, andra mer av frivilligt slag16. Miljökvalitetsnormer för utomhusluft hör genom 10 § i MKN-förordningen till de förra, vilket innebär att kommunerna måste upp-rätthålla tillräcklig kompetens kring detta för att kunna genomföra det huvudsakli-ga uppdraget, dvs. kontrollera miljökvalitetsnormerna. För en liten kommun, med ett miljökontor med endast ett fåtal anställda kan det vara mycket svårt att upprätt-hålla tillräcklig kompetens på alla nödvändiga områden. Vi ser därför samordning av kompetens med andra kommuner, luftvårdsförbund eller länsstyrelsen som ett kostnadseffektivt alternativ. Redan idag pågår mycket samarbete på regional nivå, ofta i form av luftvårdsförbund. Denna konstellation har särskilda fördelar, dels genom koncentrationen av kompetens, men även genom en effektiv finansiering som inte minst yttrar sig genom att även företag av olika slag ingår i samarbetet.

6.2 Potential att effektivisera kontrollen

Kontrollen av miljökvalitetsnormerna skulle i ett antal avseenden kunna effektivi-seras så att mer nytta för pengarna erhålls samtidigt som kraven i förordning och föreskrifter uppfylls.

6.2.1 Mäta rätt ämnen i rätt omfattning

Svaveldioxid var ett av de första ämnen att kontrolleras i Sverige. På 1960-talet uppmättes mycket höga halter i de städer där mätningar genomfördes. Till följd av lagregleringar har halterna dock successivt minskats och är idag så pass låga att mätkraven enligt MKN-förordningen inte faller ut. Ett stort antal kommuner har dock valt att fortsätta mäta trots avsaknaden av krav. Mätningar av svaveldioxid är förhållandevis billiga jämfört med mätningar av en del andra ämnen. I och med införandet av handlingsplaner (se avsnitt 7.1.30 och 12.5) kan det vara motiverat med en viss omfattning av dessa mätningar, men i en större omfattning kan de ifrågasättas. I en kommunal budget med många utgifter, inte minst när det gäller kontroll av miljökvalitetsnormer, förefaller det i själva verket vara lämpligast att fokusera på de lagbundna kraven. I många fall skulle exempelvis fler mätningar av PM10 behöva genomföras, dessutom med referensmetod eller likvärdig metod samt

i den omfattning som anges i mätföreskrifterna. Viss förståelse finns dock för öns-kan att bevara långa mätserier, såsom fallet är med svaveldioxid.

15

Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft; NFS 2007:7 16

6.2.2 Förbättrad vägledning

I MIKSA-utredningen framkom synpunkter på att det ofta är lättare att få vägled-ning från berörd länsstyrelse eller luftvårdsförbund, där upparbetade kontakter redan finns. Detta förefaller vara naturligt, men det är då viktigt att den vägledande instansen har hög och aktuell kompetens. I MIKSA-förslaget finns förutsättningar för en ökad regional vägledning genom att länsstyrelserna får en skyldighet att samordna kontrollen av miljökvalitetsnormerna. Där det är möjligt bör även luft-vårdsförbund kunna ha en vägledande roll för kommunerna.

Koncentrationen av kompetens samt möjligheterna till vägledning på regional nivå minskar självfallet inte Naturvårdsverkets vägledningsansvar. Verket kommer fortsatt att ta fram föreskrifter, allmänna råd samt revidera handboken kontinuer-ligt. Liksom idag kommer verket även att ställa upp som föredragshållare och stöd vid lokala och regionala möten och seminarier. Det är även av stor vikt att eventu-ell regional vägledning utgår från Naturvårdsverkets föreskrifter, allmänna råd och handbok.

6.2.3 En effektiv rapportering av god kvalitet

Vid bedömning av behov av åtgärdsprogram samt vid granskning av inrapporterade data observeras ibland, av Naturvårdsverket respektive Datavärden för luft, mätda-ta av brismätda-tande kvalitet. Detmätda-ta kan ha olika orsaker, en av dem kan vara brismätda-tande vägledning när det gäller hantering av mätdata, en annan kan vara brist på kunskap hos den som hanterar mätdata. Naturvårdsverket utvecklade vägledning på området i och med den handbok som togs fram 2006, Luftguiden17_{, men kommer framöver}

att revidera denna, därigenom kan förhoppningsvis det första problemet avhjälpas. Det andra förhållandet kan eventuellt underlättas genom att kompetensen på det förhållandevis smala sakområdet koncentreras till länsstyrelse, luftvårdsförbund eller motsvarande.

6.3 Referensmetoder kontra likvärdiga

meto-der

I EG-direktiven anges ett antal referensmetoder som ska användas vid kontroll av de reglerade föroreningarna. Ett tillägg markerar dock att metoder som är likvärdi-ga med referensmetoderna även får användas. Likvärdigheten ska styrkas av re-spektive medlemsland. I Sverige har ett dilemma dock varit att regeringen genom 5 kap miljöbalken inte haft möjlighet att ge Naturvårdsverket detta bemyndigande. Det bemyndigande som finns avser rätt att besluta om föreskrifter, inte rätt att fatta beslut om enskilda metoder. I samband med detta regeringsuppdrag har Natur-vårdsverket därför framställt till regeringen om att i kommande proposition föreslå en ändring i miljöbalken som i sin tur via förordningen ger Naturvårdsverket rätt att fatta beslut om enskilda metoder. I avvaktan på detta bemyndigande har Natur-vårdsverket valt att rekommendera metoder som likvärdiga.

17

Se även avsnitt 7.1.27 och 12.4.1.

6.4 Specificering av Naturvårdsverkets ansvar

EG-direktiven innehåller en mängd krav som ska implementeras i respektive med-lemsland. I svensk lagstiftning genomförs kraven i form av miljöbalken och kopp-lad lagstiftning till denna samt förordningen och föreskrifter. Enligt nuvarande förordning omfattar Naturvårdsverkets ansvar kontroll och information angående ozon samt rapportering till EU av mätdata. Därutöver har Naturvårdsverket ett ansvar att utreda behovet av åtgärdsprogram. I praktiken ställs ytterligare krav på verket till följd av vad som anges i övrigt i direktiven. Det gäller bland annat olika mätningar i regional bakgrund. I och med det nya direktivet har det i vårt förslag även tillkommit ansvar för kontroll av PM2,5 i form av

exponeringsminskningsmå-let och exponeringskoncentrationsskyldigheten samt mätning av halter i regional bakgrund tillkommit. Dessutom föreslås Naturvårdsverket överta kommunernas ansvar för kontroll av kväveoxider och svaveldioxid i regional bakgrund. Natur-vårdsverket ansvarar även för det som regleras i direktivets art. 3, bl.a. kvalitetssäk-ring. Ämnet ges något större tyngd i det nya direktivet jämfört med tidigare ram- och dotterdirektiv, se vidare kap 12.4 om kvalitetssäkring.

För att göra det tydligt beträffande vad som kan förväntas av staten föreslås nu förtydligande paragrafer i förordningen kring detta (i huvudsak nya 26 §). Ytterli-gare en anledning är att en del kommuner idag har tolkat kontroll av ozon som sitt ansvar. Det finns även en legalistisk hållning som innebär att EG-lagstiftningen ska genomföras i bindande regler inom medlemsstaterna.

6.5 Information

Kraven på information har under ett flertal år uppfattats som alltför hårda av kom-munerna, det gäller bland annat kravet på daglig uppdatering av vissa ämnen samt uppdateringen av de ämnen som enbart omfattar årsmedelvärden. Naturvårdsverket har under en längre tid haft för avsikt att se över de krav som ställs i direktiven och göra en bedömning av huruvida de kan justeras i den svenska lagstiftningen. Slut-satsen är att en viss mildring bör kunna ske. Se vidare kapitel 7 (ny 38 §).

6.6 Hur fungerar regelverket med

miljökvali-tetsnormer ?

Regelverket kring miljökvalitetsnormer infördes med miljöbalken år 1999. Därefter har somliga justeringar gjorts och fler normer har införts. I Sverige överskrids skall-normerna för partiklar (PM10) och/eller kvävedioxid längs med hårt

trafikera-de vägar i flera tätorter. De första åtgärdsprogrammen fastställtrafikera-des 2004, för PM10

åt-gärdsprogram fastställts. Generellt är det svårt att i halter utläsa vilken förbättring av luftkvaliteten som regelverket kring miljökvalitetsnormer har haft.

Det är angeläget att regelverket kring miljökvalitetsnormer fungerar och kan uppfylla sina syften. Det behövs både en fungerande kontroll och ett regelverk som medför att normerna uppfylls. Detta uppdrag omfattar huvudsakligen kontrollens utformning och omfattning. Om det samlade regelverket inte fungerar påverkas miljöbalkens trovärdighet och fastställda miljökvalitetsnormer för människors hälsa kommer inte att nås under den närmaste tiden.

Både Miljöbalkskommittén och den särskilda utredningen om åtgärdsprogram kom fram till att åtgärdsprogram bör vara det centrala instrumentet för att uppfylla miljökvalitetsnormer. En översyn av regelverket meddessa utredningar som under-lag är angelägen.

7 Förslag till reviderad förordning

I detta kapitel redovisas större delen av förslaget till reviderad förordning parallellt med nuvarande lydelse. En del paragrafer har inte redovisats då inga eller margi-nella förändringar skett. Varje förändring av betydelse kommenteras, i vissa fall redovisas även sammanfattande kommentarer från referensgruppen och seminari-erna. Text med fet stil i paragraferna markerar en förändring av något slag (rader-ing eller tillägg). Vissa förändr(rader-ingar beskrivs mer genomgående i separata avsnitt längre fram i rapporten. Förordningsförslaget i sin helhet redovisas i bilaga 3.

Vi anser att förordningen har kommit till ett läge då en ny paragrafnumrering är nödvändig. Förslaget till reviderad förordning har därför försetts med nya para-grafnummer.

7.1.1 Definition av miljökvalitetsnormer för utomhusluft

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 § första stycket

I denna förordning finns miljökvali-tetsnormer för utomhusluft enligt 5 kap. miljöbalken. Miljökvalitetsnor-merna avser dels föroreningsnivåer som inte får överskridas eller som får överskridas endast i viss angiven utsträckning, dels förore-ningsnivåer som inte bör överskri-das. För båda normtyperna finns bestämmelser om skyldigheter att vidta åtgärder om en föroreningsni-vå överskrids eller riskerar att överskridas. Dessa skyldigheter gäller utöver vad som följer av 5 kap. miljöbalken.

1 § första stycket

I denna förordning finns miljökvali-tetsnormer för utomhusluft enligt 5 kap. miljöbalken. Miljökvalitetsnor-merna avser dels föroreningsnivåer som inte får överskridas, dels för-oreningsnivåer som inte bör överskridas samt föroreningsni-våer som ska minska procentu-ellt i förhållande till ett angivet referensår och där en procentuell minskning om möjligt ska upp-nås inom en viss tid. För alla normtyperna finns bestämmelser om skyldigheter att vidta åtgärder om en föroreningsnivå överskrids eller riskerar att överskridas. Naturvårdsverkets kommentar

I förordningen idag anges att miljökvalitetsnormerna även omfattar föroreningsni-våer som får överskridas i viss angiven utsträckning. Vi uppfattar att det är percen-tilerna som avses. Dessa ingår dock i själva miljökvalitetsnormerna (se t.ex. 5 § [nuv. 4 §]), varför det inte finns något behov av särskiljning. Den kursiverade tex-ten i andra meningen, ”eller som får överskridas endast i viss angiven utsträckning,” stryks därför. Tillägget i föreslagen lydelse, ”samt föroreningsnivåer som ska minska procentuellt i förhållande till ett angivet referensår och där en procentuell minskning om möjligt ska uppnås inom en viss tid”, avser exponeringsminskningsmålet.

Sista meningen i stycket i den nu gällande lydelsen borde kunna strykas. Vi menar att bestämmelserna i 5 kap gäller oavsett om det poängteras eller inte.

7.1.2 Överträdelse av skall-norm

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 § andra stycket

När en miljökvalitetsnorm i denna förordning anger att en förorenings-nivå inte får överskridas, skall, om annat inte anges i normen, varje överskridande av föroreningsni-vån anses utgöra en överträdelse av normen.

1 § andra stycket

När en miljökvalitetsnorm i denna förordning anger att en förorenings-nivå inte får överskridas, ska, om annat inte anges i normen, över-skridande av en eller flera tids-angivna nivåer (timvärde, dygns-värde och årsdygns-värde) anses utgöra en överträdelse av normen.

Naturvårdsverkets kommentar

Vi anser att förordningen idag är svårtolkad i detta avseende (överträdelser). I de allmänna råden har gjorts en annan tolkning av överträdelsebegreppet, vilken dess-utom beaktar om överskridandet av ett normvärde skett under ett ”normalt” år eller inte, dvs. med hänsyn tagen till meteorologiska faktorer etc.

Direktivet medger i art. 20 att hänsyn tas till överträdelser som beror på ”natur-liga källor” såsom skogs- och gräsbränder, hårda vindar m.m. (se definition i art. 2.15). Om kommissionen har underrättats om ett överskridande av miljökvalitets-normer som beror på naturliga källor ska överskridandet inte anses som ett över-skridande med avseende på direktivet. Vi menar dock att naturliga källor bidrar till förhöjda halter, men att de i Sverige inte utgör själva huvudorsaken till över-skridanden. Vår tidigare bedömning om att denna bestämmelse inte bör tas in i förordningen kvarstår därför. Dock är det en uppgift för Naturvårdsverket att vid den årliga rapporteringen till kommissionen uppge eventuella tillfällen då naturliga källor kan ha bidragit till förhöjda halter. Det är av den anledningen bra om kom-munerna informerar oss när sådana särskilda förhållanden har inträffat.

Synpunkter från referensgruppen samt seminarierna

Några referensgruppsinstanser anser att art. 20 bör läggas in i förordningen.

7.1.3 Överträdelse av bör-norm

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 § tredje stycket

När en miljökvalitetsnorm i denna förordning anger att en förorenings-nivå inte bör överskridas eller att det skall eftersträvas att en förore-ningsnivå inte överskrids, skall normen anses överträdd endast om överskridandet beror på

1. verksamheter eller åtgärder som varaktigt och i betydande omfatt-ning motverkar möjligheterna att inte överskrida föroreningsnivån och

2. att rimliga åtgärder inte vidtagits för att undvika att föroreningsnivån överskrids. Förordning (2004:661).

1 § tredje stycket

När en miljökvalitetsnorm i denna förordning anger att en förorenings-nivå inte bör överskridas eller att det ska eftersträvas att en förore-ningsnivå inte överskrids, ska normen anses överträdd endast om överskridandet beror på

1. verksamheter eller åtgärder som varaktigt och i betydande omfatt-ning motverkar möjligheterna att inte överskrida föroreningsnivån och

2. att rimliga åtgärder inte vidtagits för att undvika att föroreningsnivån överskrids.