Rovdjursakutgrupper i Dalarnas och Värmlands län

Dalarnas och Värmlands län

En utvärdering efter tre års försöksverksamhet

1

och Värmlands län

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6330-6.pdf

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2010

Elektronisk publikation

Förord

Ett mål i arbetet med rovdjur är att få människor att acceptera och förstå den politik som förs. Som ett led i detta arbete utgick medel till att bilda och utveckla rov-djursakutgrupper i Dalarnas och Värmlands län. Grupperna skulle kunna rycka ut snabbt vid rovdjursangrepp. I en ändrig av regleringsbrevet 2009 fick Naturvårds-verket i uppdrag att utvärdera satsningen på rovdjursakutgrupper i de båda länen. Syftet med utvärderingen har varit att dra lärdom av den försöksverksamhet som pågått i länen.

Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Viltförvaltningsenhet till Enheten för strategier och utvärderingar. Utvärderingen har genomförts av Gun Jonsson, projektledare och Mats Eriksson. Den slutliga rapporten har godkänts av avdelningschef Martin Eriksson, Klimatavdelningen

Utvärderarna vill rikta ett särskilt tack till dem som deltagit vid intervjuer och vida-re också till Inga Ängsteg vid Viltskadecenter som granskat rapportens innehåll.

4

Innehåll

Uppdrag och syfte med utvärderingen 18

Genomförande 18

Utgångspunkter och tidigare utvärdering 21

RESULTAT 25

Akutgruppsorganisationer i Dalarnas och Värmlands län 26 Förväntningar och krav på arbetet i fält 31 Akutgruppens arbete i fält 37

En förbättrad dialog 41

Ändamålsenligt nyttjande av akutmedlen 46 Rovdjursproblemen åtgärdas något snabbare i försökslänen 55

ANALYS OCH SLUTSATSER 63

Utvärderingsuppdraget och försökslänens uppgifter 65 Organisation och arbetssätt 66 Har dialogen blivit bättre? 70 Ändamålsenligt nyttjade av medlen? 74 Har rovdjursproblemen åtgärdats snabbare i akutgruppslänen än i andra län? 79 Kostnadseffektiva erfarenheter från länens arbete 80

REFERENSER 82

5

Sammanfattning

I en ändrig av regleringsbrevet 2009 fick Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera satsningen på rovdjursakutgrupper i Dalarnas och Värmlands län. Uppdraget om att bilda akutgrupper i de båda länen kom genom regleringsbrevet till Sametinget 2006 och omnämns i ett pressmeddelande från regeringen (2006-04-18). Dessa båda källor pekar ut att rovdjursakutgrupper ska inrättas i Dalarnas och Värmlands län och att akutgrupperna snabbt ska kunna rycka ut vid rovdjurangrepp eller oro för angrepp vid förekomst av rovdjur. Länen fick årligen rekvirera 2 miljoner kronor var för arbetet med akutgrupperna. Inrättandet av akutgrupperna kan ses som ett led i målet att få människor att acceptera och förstå den rovdjurspolitik som förs. Utvärderingens syfte och övergripande frågeställning har utifrån 2009 års regler-ingsbrev kommit att formuleras till att tillvarata erfarenheterna från försöksverk-samheten med rovdjursakutgrupperna i Dalarna och Värmlands län. Utvärd-eringen ska svara på följande fem frågor:

1) Hur har akutgrupperna organiserats och arbetat?

2) Har gruppernas arbete lett till en förbättrad dialog mellan brukare och länsstyrelse?

3) Har rovdjursproblemen åtgärdats snabbare i akutgruppslänen än i andra län?

4) Har de medel som utgått till grupperna nyttjats på ett ändamålsenligt sätt?

5) Kan erfarenheterna från försöksverksamheten med rovdjursakutgrupper tas till vara på ett kostnadseffektivt sätt i den framtida regionala rovdjurs-förvaltningen?

Vad akutgrupperna skulle arbeta med har framgått av ett antal uppgifter som finns omnämnda i regleringsbrevet till Sametinget. Här skall nämnas att ingen av uppgif-terna pekar ut att försökslänen skulle satsa på att en förbättrad dialog med brukarna (fråga 2). Uppgifter har dock varit utgångspunkt för att söka svar på fråga 4 – hur medlen använts. Uppgifterna rör bland annat arbete i andra län, åtgärda problem snabbt, åstadkomma kontaktväg till Naturvårdsverket, verkställa skyddsjakt och bortdrivande av stora rovdjur samt arbete med information om rovdjur och den ersättning som utgår vid skada.

GENOMFÖRANDE OCH METOD

I urvalet ingår personer som är ansvariga för rovdjursakutgrupperna eller som annars arbetar i och runt akutgrupperna samt handläggare och besiktningsmän i de län som utvärderingen studerar, totalt 51 personer. Utvärderingen studerar också relationen mellan dem som arbetar i eller i anslutning till akutgrupperna och de brukare som arbetet kan tänkas rikta sig till. Urvalet brukare utgörs av personer som anmält rovdjursangrepp på tamdjur eller sökt bidrag för förebyggande åtgärder

6

under 2008 och 2009, totalt 102 personer. I utvärderingsuppdraget görs jämförelser med, motsvarande arbete i Gävleborgs, Västra Götalands och Örebro län, samt i vissa delar Västernorrlands län.

Data har samlats in genom intervjuer och enkäter med berörda i försökslänen och i jämförbara län . Även data från Rovdjursforum (totalt 1 495 rapporterade ärenden från åren 2006–2009) och budget från akutlänen har använts i arbetet.

Resultat

Rovdjursakutgruppsarbetet resulterade i två olika organisationer. Dalarna har en plattare organisation som de kallar för stödgrupp där fem länsstyrelsetjänstemän – områdesansvariga – arbetar i fält i var sin del av länet. Ytterligare fyra resurspers-oner anställdes. De fungerar främst som kontaktytor mellan brukare och andra organisationer och kan verka i alla fem områdena. De områdesansvariga, resursper-sonerna och länsstyrelsens rovdjurshandläggare ingår i Dalarnas stödgrupp (totalt elva personer). De områdesansvariga kan själva kalla ut resurspersonerna för akuta insatser, eller så skickas de ut via handläggarna. Handläggarna har en samordnande roll. Det överordnade ansvaret har en chefstjänsteman vid Länsstyrelsen.

I Värmland har en person från Länsstyrelsen det övergripande ansvaret för rov-djursakutgrupperna. Under denne finns tre länsstyrelsetjänstemän som arbetar i fält. De har god förankring i den bygd där de verkar och bor. Dessa tjänstemän leder var sin akutgrupp som består av personer som de handplockat – i regel perso-ner med förankring i LRF eller i Jägareförbundet. Akutgrupperna kan kallas ut när stora skador orsakas av rovdjur. Akutgruppens medlemmar arvoderas för en insats. Behovet av akutgruppens insatser är ytterst få i Värmland. Insatser genomförs oftast av en besiktningsman och ibland kallas enstaka personer ur akutgrupperna in. På frågan om brukarna känner till och nyttjat akutgrupperna är svaret nekande, många är tveksamma till vad grupperna är och vad de gör. Brukarna i de båda länen anser att informationen om grupperna varit begränsad. Information om grupperna saknas också på länens hemsidor. Flera blandar också ihop akutgrupp- erna med regionala eller lokala rovdjursgrupper, när de fått frågan om de hört talas om grupperna. När vi diskuterat grupperna, både med de anställda själva och med brukarna, visar samtalen att det sällan handlar om insatser från grupper. I regel är det enskilda personer som gjort en insats. Det händer också att insatser görs av två personer. Ofta följer en person med för att prata med den drabbade medan besikt-ningsmannen gör en besiktning av ett skadat eller dödat djur.

Att arbeta två och två är uppskattat. Tjänstemännen känner det tryggt att vara två. De tycker också att de blir effektivare i fält och anser att de får bra kontakt med brukarna. De upplever även att de svarar mot brukarnas behov av insatser.

Brukarna är nöjda med besiktningsmännens insatser både i försökslänen och i jäm-förbara län. Något som uppskattas är att besiktningsmännen snabbt kommer på

7

plats, har möjlighet att sätta upp akutnät och vara behjälpliga med att söka djur och vakta djur. De fungerar också som administrativt stöd när man ska söka ersättning. Resultaten är likartade i samtliga län. I både Värmlands och Dalarnas län är man dock marginellt snabbare på plats vid en skada och handlägger ärenden snabbare än i jämförbara län.

Trots att det inte fanns något uttalat uppdrag om att förbättra dialogen mellan Läns-styrelse och brukare arbetar båda försökslänen aktivt med att möta människor i fält. Brukarna tycker att dialogen är bra i de allra flesta fallen, och då särskilt med be-siktningsmännen, medan man har skattat dialogen med tjänstemännen inne på läns-styrelsen lite lägre. I Värmlands län är man nöjdare med dialogen inne på länssty-relsen än i andra län. I Dalarnas län skattas dialogen lägre när det gäller tjänste-männen inne på länsstyrelsen.

Både Värmlands och Dalarnas län har använt en del av pengarna till att inrätta fasta tjänster med koppling till akutgruppsverksamheten. Det är naturbevakare och be-siktningsmän som också arbetar med ordinarie verksamhet. I Värmlands län har de som leder grupperna försetts med fordon och akututrustning, medan de som arbetar i fält i Dalarnas län har tillgång till släpvagnar med akututrustning. En del pengar har även använts för information, bland annat riktad till barn. Information om er-sättning lämnas ofta i fält och med bra effekt. En mycket begränsad del av medlen kan sägas ha gått till arbete i andra län: Medel har heller inte använts för att upp-rätta en kontaktväg till Naturvårdsverket eller i samband med skyddsjakt och bort-drivande av rovdjur.

Analys och slutsatser

Utvärderingens syfte och övergripande frågeställning har varit att se hur man kan ta tillvara erfarenheterna från försöksverksamheten med rovdjursakutgrupperna i Dalarnas och Värmlands län. Svaret på den frågan är mångfasetterat men det finns erfarenheter från arbetet i båda akutgruppslänen som väl värda att beakta. Detta försiktigt optimistiska svar får man om man lägger samman de positiva erfaren-heterna från de båda länen. De har resulterat i följande punkter:

ORGANISATION

Länen har valt två olika sätt att organisera akutgrupperna. Fördelarna med Dalarnas akutgrupp är samordningsfunktionen på Länsstyrelsen, de avgränsade områden där en person ansvarar för insatser och att vid behov kunna beordra in resurspersoner. Detta arbetssätt svarar väl mot de flesta av de insatser som behöver göras när det gäller angrepp på tamdjur. Fördelen med Värmlands akutgrupp är den väl struktu-rerade akutgruppsorganisationen som fyller en mycket viktigt funktion vid de till-fällen när stora skador uppstår. Utvärderarna anser att akutgrupperna bör vara lätta att kontakta, gärna också från andra län. Länsstyrelsernas representanter i fält bör ha ansvar och befogenheter att vidta åtgärder. Akutgruppsarbetet kan få ett gott stöd genom utarbetandet av en checklista som följs vid en insats.

8

Akutgruppsorganisationer måste förankras både inom myndigheten och ute bland människor i länen.

DIALOG

Fältpersonal och tjänstemän vid Länsstyrelsen beskriver att arbetet i fält bör vara en ”brygga” för att förbättra dialogen mellan Länsstyrelse och brukarna. Utvärd-erarna anser dock att länsstyrelsepersonal inte ska betraktas som ”brygga” – det bör istället betonas att fältpersonalen är Länsstyrelsen. Då skapas en dialog med Länsstyrelsen i fält. Men fältpersonal behöver stöd i rollen som representant för Länsstyrelsen, möjligheten att arbeta två och två kan vara ett sådant stöd. Bryggan från brukare till Länsstyrelsen är fortsättningsvis viktigt men kan utgöras av andra organisationer – exempelvis LRF, Jägareförbundet med flera.

Mycket tyder på att dialogen förbättrats i försökslänen. Hur mycket av det som går att relatera till akutgruppsverksamheten är svårt att säga. Sammantaget ter det sig just nu mer kostnadseffektivt att fokusera på dialog med få personer än att använda ett tillsynes billigare alternativ – storgruppsmöten eller envägskommunikation. I de fall acceptansen för rovdjuren ökar mer på sikt kan också de dialogskapande insat-serna förändras till att omfatta större grupper och envägskommunikation.

LÖSA PROBLEM SNABBT

Problemen med stora rovdjur löses marginellt snabbare och med något bättre kvali-tet i försökslänen än i jämförbara län. Detta underlättas av personer som ansvarar för avgränsade områden och har möjlighet att arbeta tillsammans med ytterligare en person under en insats. Lättillgänglig utrustning bidrar också starkt till att lösa akuta problem snabbt.

NYTTJANDE AV MEDEL

I regeringsuppdraget fanns frågan om ändamålsenligt nyttjande av medlen. Vi anser det är svårt att göra en sådan bedömning då länen exempelvis inte haft något återrapporteringskrav. Utvärderingen visar dock att cirka hälften av medlen (enligt budget 2009) har gått till personella resurser och utrustning som specifikt riktar sig till att lösa problem relaterade till rovdjursskador. Medel som gått till reseersätt-ning/bilar är nödvändiga för att fältpersonalen snabbt ska kunna ta sig ut till platsen för skadan. Förutom insatser på plats finns indirekta effekter i form av förbättrad dialog, tillit till Länsstyrelsen och möjlighet att sprida saklig information till mindre grupper som samlas vid en skadeplats. Exempel på användande av medel som har ringa effekt är medel som gått till studieresor utomlands. Då personal inte enbart arbetar med den problematik som rör rovdjursskador kan man dra slutsatsen att akutgruppsmedel även använts i ordinarie arbete. Detta bör dock enligt utvärd-erarnas mening finansieras på annat sätt.

9

KOSTNADSEFFEKTIVA ERFARENHETER

Utvärderingen tyder på att de mer kostnadseffektiva insatserna återfinns i det före-byggande arbetet. Vidare framgår att arbete två och två ger ett mervärde i förbätt-rad dialog och rättssäker bedömning av skador. Ytterligare ett kostnadseffektivt arbetssätt skulle kunna bestå i ett länsöverskridande akutteam för större skador. Akutgruppsmedlemmarna bör arvoderas vilket innebär att de inte uppbär kostnader när de inte används. Informationsinsatser i fält, återbesök och återkoppling ger positiva effekter. Information till mindre grupper och barn kan också ses som kost-nadseffektivare än de insatser som görs i stora grupper där många olika intressen möts. Checklistor vid akutgruppsinsatser bör ses som en enkel och billig åtgärd för att effektivisera arbetet. Tillgång till akutnät tycks vara centralt, här skulle flera län kunna samverka.

Om medel fortsättningsvis ska utgå för akutgrupper finns några alternativa möjlig-heter. Naturvårdsverket tilldelar medel till län som har problem. Länen kan äska medel ur en pott. Då måste Naturvårdsverket utarbeta ett antal kriterier och en lägsta nivå. Ett mer länsgränsöverskridande arbete är ytterligare ett sätt att nyttja medlen. Behovet kan sägas vara ett monetärt stödsystem som är flexibelt och som följer rovdjuren snarare än länsgränserna.

10

Summary

In an amendment to the appropriation directions for 2009, the Swedish Environ-mental Protection Agency (the Swedish EPA) was tasked with evaluating the ini-tiatives concerning predator response groups in the counties of Dalarna and Värm-land. The task of establishing predator response groups in both counties was dele-gated through the appropriation directions to the Sami Parliament in 2006 and is referred to in a press release from the government (18 April 2006). Both of these sources note that predator response groups are to be established in the counties of Dalarna and Värmland and that the groups will be capable of responding swiftly in the event of a predator attack or the fear of such an attack. The counties were each allocated SEK 2 million for the work relating to the response groups. The estab-lishment of the response groups can be viewed as part of the goal of getting people to accept and understand the predator policy that is being pursued.

Based on the 2009 appropriation directions, the aim and general purpose of the evaluation has been: to learn from the experiences gained through the experiment involving the predator response groups in the counties of Dalarna and Värmland. The evaluation is to answer the following five questions:

1) How were the response groups organised and how did they work?

2) Has the work of the groups led to a better dialogue between users and the county administrative boards?

3) Have problems due to predators been resolved more quickly in the counties with a predator response group than in other coun-ties?

4) Has the funding allocated to the groups been utilised appropri-ately?

5) Can the lessons learned from the experiments with predator re-sponse groups be applied cost-effectively for future regional predator administration?

What the response groups should do has been specified in a number of tasks re-ferred to in the appropriation directions to the Sami Parliament. It should be men-tioned that none of the tasks imply that the counties (in which response groups were tested) should work towards improved dialogue with the stakeholders (ques-tion 2). However these tasks have formed the starting point for seeking answers to Question 4 – how the funding has been used. Amongst other things, the tasks con-cern work in other counties, providing rapid problem-solving, establishing inter-faces with the Swedish Environmental Protection Agency, protective hunting, large predator deterrence and information initiatives concerning predators and the com-pensation that is payable in the event of loss, injury and/or damage.

11

IMPLEMENTATION AND METHOD

The selection includes people who are responsible for the predator response groups or who otherwise work in or interact with the response groups and administrators and inspectors in the counties that were evaluated, comprising a total of 51 people. The evaluation also looks at the relationship between those who work in or interact with the groups and the users at whom the work may be targeted at. The selected users therefore consist of people who have reported cases of predator attacks on domestic animals or of people who have applied for subsidies for preventive meas-ures during 2008 and 2009, comprising a total of 102 people. In the evaluation report, comparisons are made with corresponding work in other counties, which consisted of Gävleborg, Västra Götaland and Örebro and in certain areas also the county of Västernorrland.

Data have been collected through interviews and questionnaires with those affected in both the trial counties and the comparative counties. Data from the predator forum (a total of 1,495 reported cases from 2006-2009) and the budget from the predator response group counties were also used in the work.

RESULTS

The predator response groups are organised differently. Dalarna has a flatter organisation, with so called “support groups”. Each support group consists of five county administrative board officials, known as area managers, who each work in their part of the county. Four additional resource people have been appointed. These people primarily act as interfaces between users and other organisations and can operate in any of the five areas. Together with the administrators, the area managers and resource people form part of Dalarna’s support group (a total of 11 people). The area managers can themselves summon the resource people for urgent call-outs or they can alternatively be sent out via the administrators. The adminis-trators have a coordinating role. A senior official at the county administrative board has overall responsibility.

In Värmland, one person from the county administrative board has overall respon-sibility for the predator response groups. Under this person are three county admin-istrative board officials who work in the field. They have a strong connection with the community in which they live and work. These officials each head their own predator response group, which consists of people that they have themselves hand-picked – generally people with a background in the Federation of Swedish Farmers or the Swedish Association for Hunting and Wildlife Management. The response groups can be called out in cases of major damage or losses caused by predators. The members of the response groups receive compensation for call-outs. In Värmland the need for response groups to intervene is limited. Efforts are usu-ally made by an inspector or sometimes by a person from the response group. When asked whether the users were aware of and used the predator response groups, the answer was negative. Users in both counties consider the information

12

about the predator response groups to be limited. There is for example no informa-tion on the counties’ websites. Many people confused the predator response groups with regional or local predator groups when asked whether they had heard about the groups. When we discussed the groups, both with the employees themselves and with users, it was apparent that call-outs rarely involve groups. It is generally individuals, or sometimes two people working together, who act. Often, one person comes along to talk to those affected, while the inspector carries out an inspection of an injured or dead animal.

Working in groups of two is appreciated. The officials gain a sense of safety from working together. They also believe that it makes them more efficient in the field and enables them to communicate well with users. They also find that they meet the needs of users for action.

The users are satisfied with the inspectors efforts, both in the trial counties and in the comparative counties. People appreciate it when the inspector arrives quickly, is able to set up a response network and helps to find and protect animals, and pro-vides administrative support in connection with applications for compensation. This it true for all counties. In both Värmland and Dalarna, however, officials are marginally quicker to arrive on-site and deal with cases faster than in comparative counties.

Although there is no specific aim of improving the dialogue, both trial counties actively work to meet people out in the field. Users consider the dialogue good in most cases, particularly with the inspectors, whilst the dialogue with officials at the county administrative board offices was not considered quite so good. In Värm-land, people are more satisfied with the dialogue with the county administrative board than in other counties. In Dalarna, the dialogue with officials at the county administrative board is appraised less highly.

Both Värmland and Dalarna have spent some of the money to provide services with a link to the response group initiative. There are nature protection officers and inspectors, who are also involved in ordinary operations. In Värmland, group lead-ers have been provided with vehicles and response equipment, whilst those work-ing in the field in Dalarna have access to trailers with response equipment. Some funding has also been used for information purposes, some of which is aimed at children. Information concerning compensation is often given in the field and to good effect. Very little of the funding is deemed to have gone towards work in other counties. Neither has any funding been used to establish an interface with the Swedish Environmental Protection Agency or in connection with protective hunt-ing or predator deterrence.

ANALYSIS AND CONCLUSIONS

The aim and purpose of the evaluation was to see how one can: safeguard the ex-periences gained from the experiment with the predator response groups in the

13

counties of Dalarna and Värmland. The answer to this question is multifaceted, but yes, experience has been gained from the work in both response group counties which is well worth safeguarding. This cautiously optimistic answer is obtained if you add together the positive experiences from both counties. These experiences have resulted in the following points:

ORGANISATION

The counties chose two different approaches to organising the response groups. The advantages of Dalarna’s respons group include the coordinating function at the county administration board, the defined areas within which a person is responsible for action and the ability to summon resource people where necessary. This ap-proach corresponds closely to the initiatives that are being implemented in regards to predator attacks on domestic animals. The benefits of Värmlands response group lie in the well-structured response group organisation, which performs a vital role in cases where major damage or losses occur. In our opinion the response groups should be easy to contact, ideally from other counties, too. Furthermore the county boards representatives must have responsibility and the authority to take action in the field. The work of the response groups can be well supported through the preparation of a checklist. Response group organisations must have the en-dorsement of both the authority and the county’s inhabitants.

DIALOGUE

Field staff and officials at the county administration claim that it is important for the field work to constitute a “bridge” between the administrative board and the users. However the evaluation comes to the conclusion that the officials at the county administrative board should act as representatives of the administrative board. In that case there will be a better dialogue between officials in the field and the users. The “bridge” between users and the administrative board is important, but should be made up of other organisations -- such as the Federation of Swedish Farmers, the Swedish Association for Hunting and Wildlife Management, etc. There is a lot of evidence that suggests that the dialogue improved in the trial coun-ties. It is difficult to determine how much of this can be attributed to the work of the response groups. Generally, it appears that it is more cost-effective to focus on a dialogue with a few people than to use a seemingly cheaper alternative – large group meetings or one-way communication. If the acceptance of predators were to increase in the long term, the dialogue-creating initiatives could be revised to in-clude larger groups and one-way communication.

RAPID PROBLEM SOLVING

Problems with large predators are generally resolved marginally faster, but with somewhat better quality, in the trial counties than in comparable counties. This is facilitated by people who are responsible for defined areas and are able to work

14

together with another person during a call-out. Easily accessible equipment is an-other strong contributory factor in resolving response problems rapidly.

USE OF FUNDS

The task from the Swedish government included answering if the means had been used for the right purposes. In our opinion it is difficult to make such an assessment since the counties haven’t had any report requirements. Nevertheless, the evalua-tion shows that around half of the funding is deemed to have been used appropri-ately (in accordance with the 2009 budget). This particularly applies to the funding that was allocated to personnel resources and equipment which is specifically aimed at resolving problems relating to losses caused by predators. Travel allow-ances/vehicles are also necessary to enable field personnel to reach sites quickly. In addition to on-site action, there are also indirect effects in the form of improved dialogue, confidence in the county administrative board and the opportunity to spread objective information to small groups of people who gather at a site where a loss has occurred. An example of the use of funding which has little effect is that for foreign study trips. As personnel does not only work on problems concerning losses caused by predators, it can be concluded that response group funding is also used for ordinary operations. However, it is the evaluators opinion that this should be financed by other means

COST-EFFECTIVE EXPERIENCES

The evaluation indicates that it is probable that the more cost-effective initiatives can be found in the preventive work. It also appears that working in pairs leads to greater efficiency and legal security. Another cost-effective approach could consist of large cross-county response team for major incidents. If these teams are com-pensated only for each incident, no ongoing costs would occur. Information initia-tives in the field, return visits and feedback give positive effects. Information to small groups and children can also be regarded as a more cost-effective approach than information to large groups. Having equipment available is important. A che-aper method is to use trailers. It is undoubtedly a “belt and braces” approach to have employees on a part-time basis for example, but from the perspective of cost-effectiveness, the number of employees is questionable. The advantage is that they can be summoned to a site and are therefore always available, but a cheaper alter-native is personnel who are contracted and compensated on an hourly basis, par-ticularly in counties where call-outs seem to be relatively limited. Check lists should be seen as a simple and cheap way of improving the efficiency of the work. Access to a response network seems to be pivotal – perhaps it is cheaper to cooper-ate around response network. Today, networks are functioning poorly in counties where most problems with predators occur. Well functioning response networks should be established in counties with highest predator density and incidents, i.e. the establishment and organization of response networks (including availability of equipment) should be based on predator occurrence, rather than on county borders.

15

There are a number of alternatives if funding will be available to response groups in the future. The Swedish Environmental Protection Agency allocates funding to counties that are experiencing problems (the difficulty then lies in specifying which counties are experiencing problems). The counties could themselves demonstrate that they are experiencing problems and request funds from a pot. In such cases it is essential for the Swedish Environmental Protective Agency to develop a number of criteria and a minimum level. Another way of utilising funds in counties which are experiencing problems is a more cross-border approach. There is an apparent need for a monetary support system which is flexible and which follows the preda-tors rather than county boundaries.

16

Inledning

Våren 2001 fattade riksdagen beslut om en sammanhållen rovdjurspolitik (prop. 2000/01:57). Rovdjuren ska finnas i så stort antal att de kan överleva i ett långsik-tigt perspektiv, de ska också få möjlighet att sprida sig till sina naturliga utbred-ningsområden. Ett annat mål är att människor som bor i områden där rovdjur före-kommer kan acceptera och förstå den rovdjurspolitik som förs. Det övergripande målet för landet ska vara uppnått inom en generation. Riksdagen beslutade också om miniminivåer, etappmål för antal rovdjur, hur stammarna får breda ut sig och hur man avser att skydda renbetesmarker i landet.

Propositionen pekar också ut ett ökat ansvar för länsstyrelserna. Från att länen ansvarat för viltskador och inventeringar av stora rovdjur i renskötselområdet gäller från och med 2002 att alla län i hela landet ansvarar för inventering av stora rov-djur. De ansvarar också för viss skyddsjakt och att arbeta för att förebygga jakt-brott. Länsstyrelserna ska också inrätta regionala rovdjursgrupper, ta fram regiona-la förvaltningspregiona-laner och utarbeta regionaregiona-la delmål för rovdjursstammarna. Med ett politiskt beslut om en ökande rovdjursstam och det faktum att man närmar sig etappmålen för rovdjurspolitiken har också motsättningarna mellan olika int-ressen ökat. Motsättningarna hänger samman med människors förhållande dels till det fredade viltet, dels till de myndigheter som ska utföra rovdjurspolitiken. Befolkningen är å ena sidan positivt inställd till livskraftiga rovdjurstammar i lan-det och har en positiv attityd till rovdjur (Ericsson & Heberlein, 2002; Eriksson & Sandström, 2005). Å andra sidan pekar studier ut att tamdjursägare upplever ett ökat antal rovdjur som ett problem för sin verksamhet. Inom jägarkåren är vissa grupper emot tillväxten då jakthundar, i samband med jakt, riskerar att dödas eller skadas (Karlsson & Thoresson, 2001). En annan studie visar att människor kan känna oro för sin egen och sina barns säkerhet och upplever sig också avskurna från möjligheten att vistas i naturen (Sjölander-Lindqvist, 2006).

För att bland annat få svar på frågan om hur man förändrar människors rädsla för rovdjur till en ökad acceptans för dem, genomfördes under 2007 ett forsknings-projekt. Projektet konstaterade att det mest effektiva sättet att bli accepterade är att rikta sig till de människor som generellt sett är oroliga och till dem som vars oro och rädsla är starkt kanaliserad mot de stora rovdjuren (Johansson et al. 2007). Ett par år innan resultaten från forskningsprojektet presenterades uppstod situat-ioner i Dalarna och Värmland som resulterade i stor oro bland tamdjursägare. Or-saken till denna oro tillskrevs bland annat vargens tillväxt i dessa områden. Dessa situationer utpekades också som skäl till att regeringen föreslog att anslaget om ”Ersättning för viltskador m.m.” bör ökas med fyra miljoner kronor (prop. 2005/06:100). Pengarna skulle, från och med den 1 juli 2006, användas till en

17

försöksverksamhet med rovdjursakutgrupper knutna till Länsstyrelsen i dessa län. Syftet med grupperna skulle enligt propositionen vara att förbättra formerna för samverkan genom det lokala och regionala inflytandet.

I ett pressmeddelande från regeringen (2006-04-18) framgår att rovdjursakutgrup-per ska inrättas i Dalarnas och Värmlands län och att dessa snabbt ska kunna rycka ut vid rovdjurangrepp, oro för angrepp eller förekomst av rovdjur1_{. Inrättandet av}

akutgrupperna kan ses som ett led i målet att få människor att acceptera och förstå den rovdjurspolitik som förs. Grupperna ska snabbt kunna ta hand om och ge in-formation i ersättningsfrågor och också snabbt kunna handlägga en förfrågan till Naturvårdsverket (om det rör varg) eller länsstyrelsen om skyddsjakt av problem-djur. Rovdjursakutgrupperna blir en försöksverksamhet i Dalarnas och Värmlands län med början 1 juli 2006. Kostnaden beräknas till fyra miljoner per år.

Uppgifter för försöksverksamheten med rovdjursakutgrupperna Av regleringsbrev 2006 avseende Sametinget (senaste 2006/2117) framgår att det är Naturvårdsverket som ska fördela medlen till rovdjursakutgrupperna jämt mellan Dalarnas och Värmlands län. Här preciseras också vilka uppgifter rovdjursakut-grupperna förväntas utföra. I beslutet framgår att rovdjursakut-grupperna får arbeta i angräns-ande län. En skrivning som 20082 kom att ändras till att grupperna bör arbeta i angränsande län. I beslutet kan man vidare läsa att rovdjursakutgrupperna ska ledas av en rovdjurskunnig tjänsteman på länsstyrelsen och att gruppernas uppgift också omfattar att:

• omgående vidta åtgärder för att minimera skadeverkningar vid förekomst av stora rovdjur

• upprätta en effektiv kontaktväg till Naturvårdsverket

• verkställa beslut om skyddsjakt eller bortdrivande av stora rovdjur • tillhandahålla information om ersättningar vid skador orsakade av stora

rovdjur

• informera om Länsstyrelsens arbete med stora rovdjur på lokal nivå. Hur länge försöksverksamheten med rovdjursakutgrupperna kommer att pågå är ännu oklart, men det framgår i Naturvårdsverkets budget att medel utgår för 2009. Här framgår också att medel för 2010 och framåt ska avvakta en utvärdering av verksamheten.

1

www. Mynewsdesk.com ”Regeringen presenterar paket för bättre samexistens mellan människor och rovdjur”. Pressmeddelande från Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 2006-04-18.

2

Jo2008/3942 Regleringsbrev för budgetåret 2009. Uppgifterna har varit desamma sedan Reglerings-brevet för 2006. År 2008 ändrades en skrivning om att ”grupperna får arbeta i angränsande län” till att ”grupperna bör arbeta i angränsande län…”.

18

Uppdrag och syfte med utvärderingen

I en ändring av regleringsbrev för budgetåret 2009 fick Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera den rovdjursförvaltning som bedrivits i Dalarnas och Värmlands län 2006–2009. Då specifikt med avseende på förra regeringes satsning på försöks-verksamhet med rovdjursakutgrupper. Av uppdraget framgår att:

Utvärderingen ska ge svar på om medlen till rovdjursakutgrupper har nyttjats på ett ändamålsenligt sätt och om det går att påvisa en förbättrad dialog i fråga om stora rovdjur mellan länsstyrelse och boende i dessa län. I uppdraget ingår att göra en analys av om problem med stora rovdjur har kunnat lösas snabbare i de län där akutgrupperna verkat än i jämförbara län utan motsvarande förstärkning av rovdjursförvaltningen. Naturvårdsverket ska också ange hur erfarenheterna från försöksverksamheten med rovdjursakutgrupper kan tas till vara på ett kost-nadseffektivt sätt i den framtida regionala rovdjursförvaltningen. Naturvårdsverket ska redovisa uppdraget senast den 15 februari 2010.

Utvärderingens syfte – eller övergripande frågeställning har därför fokus på att tillvarata erfarenheterna från försöksverksamheten med rovdjursakutgrupperna i Dalarnas och Värmlands län. Målet med utvärderingen är att söka svar på följande fem kärnfrågor:

• Hur har akutgrupperna organiserats och arbetat?

• Har gruppernas arbete lett till en förbättrad dialog mellan brukare3 _och

länsstyrelse?

• Har rovdjursproblemen åtgärdats snabbare i akutgruppslänen än i andra län?

• Har de medel som utgått till grupperna använts på ett ändamålsenligt sätt?

• Kan erfarenheterna från försöksverksamheten med rovdjursakutgrupper tas till vara på ett kostnadseffektivt sätt i den framtida regionala rov- djursförvaltningen?

Genomförande

Då fokus i utvärderingen rör försöksverksamheten med akutgrupperna är det givet att urvalet för utvärderingen kommer att bestå av personer som är ansvariga för rovdjursakutgrupperna eller som annars arbetar i och kring akutgrupperna. Vidare kommer utvärderingens andra fråga, om förbättrad dialog, att besvaras genom att studera relationen mellan dem som arbetar i eller i anslutning till akutgrupperna och de brukare som arbetet kan tänkas rikta sig till. Därför blir de senare en särskilt intressant grupp att studera.

3

I departementets uppdrag används begreppet boende. För att kunna studera akutgruppernas arbete har utvärderingen inriktat sig på brukare – se vidare i bilaga 1.

19

För brukarna utgörs urvalet av personer som anmält rovdjursskadeärenden eller sökt bidrag för detsamma under 2008 och 2009. Urvalet består också av handlägg-are i de län som utvärderingen studerar.

I utvärderingsuppdraget ingår också att jämföra med andra län. Jämförbara län har identifierats med utgångspunkt i en (av flera) gemensam nämnare för rovdjurspro-blematiken i de båda försökslänen: i det här fallet en relativt stor utbredning av det antal vargar som finns i landet. Då vargens utbredningsområde också innefattar angränsande län kan man anta att liknande problem kan finnas där. Därför kommer Gävleborgs, Västra Götalands och Örebro län att ingå i urvalet. Besiktningsmän och handläggare i Västernorrlands län ingår också i urvalet (figur 1).

Figur 1. Utbredning av varg i Dalarnas, Gävleborgs, Värmlands och Västra Götalands län 2008/2009.

Intervjuer och enkäter

Datainsamlingsmetoder genomförs enligt följande:

• Intervjuer med Viltskadecenter och CEFOS vid Göteborgs universitet för att få en bakgrundsbild av utvärderingsfältet (3 personer). ’

• Strukturerade intervjuer med ansvariga för och medlemmar i akutgrupper i Dalarnas respektive Värmlands län (11 personer).

• En mindre webbenkät till samtliga besiktningsmän i de län som ingår i urvalet (22 personer).

• Telefonenkät med ett urval av brukare (102 personer) i akutgruppslänen och angränsande län.

• telefonintervju/enkät med ansvariga för rovdjursfrågor och tjänste-män/handläggare vid länsstyrelser i angränsande län.

20

• Data ur rovdjursforum4 _{kommer att användas för att beskriva delar av}

Länsstyrelsens ärendehantering för alla län i utvärderingen (totalt 1 495 rapporterade ärenden för 2006–2009). Dessutom kommer budget för akutlänen att studeras.

Intervjuerna har sammanställts och redovisas i form av citat. Enkätsvar och sam-manställning från rovdjursforum presenteras i huvudsak i diagramform. För de fall data presenteras för de omkringliggande länen har dessa slagits samman och refer-eras till ”jämförbara län” Sammantaget basrefer-eras utvärderingresultaten på data från 1 653 personer. En utförligare beskrivning av metod finns i bilaga 1.

Avgränsning och definitioner

Även om utvärderingsfrågan indirekt och direkt berör en mängd olika aktörer och nivåer i samhället avgränsas utvärderingen till dem som direkt berörs av arbetet i akutgrupperna. Här ingår de brukare som kan ha haft anledning att kontakta akut-grupperna och de personer som har i uppdrag att utföra akutåtgärder. Begreppet boende som anges i departementets uppdrag kommer därför att bytas ut till bruk-are, eftersom utvärderingen inte innefattar alla människor som rör sig i skog och mark, till exempel skolklasser, bärplockare, idrottare med flera. Brukare i det här fallet rör tamboskapsägare och hundägare, i huvudsak jägare. Utöver det studeras också delar av de enheter på Länsstyrelsen där akutgruppernas personal är anställd. Indirekt berörda aktörer, som resterande del av Natur- och miljöenheten på en läns-styrelse, andra enheter, intresseorganisationer och centrala myndigheter avgränsas helt från utvärderingen.

När det gäller de två länen som är i fokus för utvärderingen, och de län de jämförs med, kommer de länsspecifika skillnaderna enbart att belysas översiktligt. Det innebär också att vissa slutsatser när det gäller jämförelse med andra län begränsas något, däremot kan utvärderingen med tillräcklig substans ge en bild av akut-gruppsverksamheternas arbete i de båda försökslänen.

Ett utpekat begrepp i regeringsuppdraget är ändamålsenlighet, vilket kommer att avgränsas till att omfatta de uppgifter som framgår av 2006 års regleringsbrev till Sametinget, det vill säga i vilken grad/utsträckning har grupperna genomfört de uppgifter som är formulerade i detta. Ändamålsenlighet kommer också att studeras utifrån frågan om akutgruppernas arbete i angränsande län.

Trots att arbetet med akutgrupperna påbörjades redan 2006 är ett rimligt antagande i utvärderingen att människor har tydligare minnen av sådant som ligger närmare i tiden. Därför kommer berörda personer eller brukare definieras som de personer som anmält ärenden relaterat till rovdjur för 2008–2009.

4

21

Utgångspunkter och tidigare utvärdering

Då dialogen utpekas som en av de delar som ska genomsyra utvärderingen kommer den att betraktas utifrån två mekanister – deltagande och samtal. Deltagande utgår från medborgarnas möjlighet att kontinuerligt påverka och få återkoppling på be-slut som fattas av myndigheter och så långt det är praktiskt möjligt själva fatta beslut i gemensamma angelägenheter. Samtal ses som en diskussion där goda och dåliga argument tillåts komma fram och bemötas (Esaiasson & Hermansson, 2006)5 _{I samband med begreppet dialog bör nämnas begreppet envägs- respektive}

tvåvägskommunikation. Det senare kan ses som en del av dialogen medan envägs-kommunikationen ofta handlar om information, skriven text eller föredrag där mottagaren av information inte har så stora möjligheter att bemöta vad som skrivs eller sägs. I Nationalencyklopedin beskrivs begreppet som: en enkelriktad språklig kommunikation.

Dialog kan utspelas på olika involveringsnivåer. En individ kan som part i dialogen engagera sig i olika grader och omfattning. Förutom att dialogen för det första utgörs av ett ömsesidigt meningsutbyte, kan parterna vilja engagera sig ytterligare, vilket de kan göra genom att visa intresse, nyfikenhet och inte minst en vilja att lyssna. Nästa steg och ett ytterligare engagemang kan beskrivas med ord som för-troende, förståelse, kompromissvilja och samförstånd. (Fiske, 1984; Thunberg et al., 1984).

Dialogen i den här utvärderingen kommer att fokusera på mötet mellan de männi-skor som drabbas av rovdjursskador och dem som arbetar på länsstyrelserna. Här har både handläggare på Länsstyrelsen och Länsstyrelsens besiktningsmän en cen-tral roll. De senare är också de personer som i första hand ska kontaktas när det gäller rovdjursskador. Även information kommer att studeras översiktligt i utvärde-ringen, och då är utgångspunkten envägskommunikation.

På Viltskadecenters6 hemsida kan man läsa att rovdjurskador handlar om direkta och även indirekta skador orsakade av rovdjur. Det innefattar tamdjur som dödats, skadats eller saknas efter ett rovdjursangrepp. Det kan också handla om skador som orsakas av stress i samband med ett angrepp eller som en effekt av långvarig expo-nering för rovdjur/rovdjursdoft. De senare är mycket svårare att bevisa .

Rovdjursangrepp och akuta åtgärder – att vara snabbt på plats

Risken för nya rovdjursangrepp är aldrig större än direkt efter ett angrepp (Levin et al., 2008). Därför är det också viktigt att akuta åtgärder vidtas snabbt. För att kunna sätta in rätt åtgärder är det centralt att veta vad det är för djur som orsakat skada. Misstänks skadan vara orsakad av stora rovdjur ska det anmälas och besiktigas av

5

Demokratins mekanismer. Vetenskapsrådet, 2006.

6

Viltskadecenter informerar myndigheter, djurägare, markägare och allmänhet om allt som rör viltska-dor orsakade av fredat vilt.

22

en besiktningsman som arbetar på uppdrag av Länsstyrelsen (NFS 2008:16). Systemet med besiktningsmän har funnits sedan 1996.

Vid rovdjursangrepp rekommenderar Viltskadecenter att akutåtgärder vidtas inom tolv timmar. Därför är det också viktigt att åtgärderna kan genomföras snabbt och med kort varsel. De akuta åtgärderna är ett provisorium och har en kortsiktig eff-ekt. Permanenta åtgärder bör därför komma till stånd så snart som möjligt. Poängen med akuta åtgärder är att snabbt kunna skydda mot nya skador, konstatera orsaken bakom eventuella skador eller fungera som en första kontakt på regional nivå, det vill säga utgöra en länk mellan den drabbade och Länsstyrelsen.

Ett akut omhändertagande följer en given arbetsrutin

En fråga som kan ställas i samband med begreppet rovdjursakutgrupper är de orga-nisatoriska förväntningar som implicit hänger samman med begreppet akut. Akut-begreppet syftar till en arbetsrutin som följer ett givet schema7_{. Poängen är att inget}

viktigt ska glömmas bort i omhändertagandet av den eller det som den akuta insat-sen riktar sig till. Under varje delmoment i schemat ska vissa kontroller och åtgär-der utföras. Man får inte gå vidare till nästa delmoment förrän det föregående är klart. Antalet moment som ska genomföras varierar med olika organisationer och insatser. Akuta insatser är i regel förknippade med tjänstemän i beredskap. Myn-digheten för säkerhet och beredskap (MSB) menar generellt att tjänstemän i bered-skap ska vara lätta att kontakta, vara lättillgängliga, ha beredbered-skap dygnet runt och alla dagar på året8_{. De ska också ha ett tydligt ansvar med befogenhet att vidta}

åtgärder och att i övrigt direkt kunna agera utifrån den egna myndighetens uppdrag. Arbetet med att minska konflikter relaterade till rovdjur

Konflikter mellan människor och intressegrupper kan ur vissa perspektiv ses som ett större samhälleligt problem än själva rovdjuren. De län som har fasta stammar av stora rovdjur och även län som har besök av rovdjur har bildat regionala rov-djursgrupper för att minska konflikterna om rovdjuren. Syftet med grupperna är att utbyta av information, underlätta dialog mellan olika intressegrupper och fungera som rådgivande till länsstyrelserna när det gäller rovdjursförvaltningsplaner och regionala delmål för rovdjur. Det är Länsstyrelsen som utser ordförande och bjuder in utpekade organisationer att ge förslag på medlemmar. I proposition 2000/01:57 gav regeringen riktlinjer om vilka intressen som bör vara representerade i grupp-erna. I de 17 grupper som finns i dag ingår jägarna, ideella naturvården, markägare, djurägare, polis och åklagare samt Länsstyrelsen.

7

Jämför C. Jande- Waldau och B. Winarve (2004) om akut omhändertagande enligt principen L-ABCDE, Räddningsverket.

8

23

Även delar av den utvärdering som gjordes kring viltskadeanslaget 20069 handlade om att minska konflikter mellan människor och rovdjur. Utvärderingen ställde sig bland annat frågan om stödet till förebyggande åtgärder och ersättning hade ökat acceptansen för rovdjuren.

Resultaten visar att problemen hade varit större utan möjligheten att få bidrag och ersättning. De personliga kontakterna mellan myndigheten/besiktningsmän och djurägarna anses särskilt viktiga för att få acceptans. ”Det är människor snarare än rovdjur vi förvaltar.” En slutsats är att de som hanterar anslaget inte bara är kunn- iga i sak utan även socialt kompetenta. Utvärderingen konstaterar också att län med många skador satsar mer tid och pengar på information, personliga kontakter med djurägare, utbildning och liknande. Dessa län har mer erfarenhet av att arbeta med viltskador, samverka med andra länsstyrelser och är samtidigt mer positiva till effekterna av bidrag för förebyggande åtgärder och ersättning för skador. Ledning-ens engagemang och handläggarnas inställning och kompetLedning-ens spelar också stor roll för hur hanteringen av rovdjursskador ser ut på en länsstyrelse.

Förbättringsområden bör enligt utvärderingen fokusera på likabehandling och för-utsägbarhet under all myndighetsutövning. Djurägare ska inte bli olika behandlade beroende på var de bor eller vem de är. Information och kommunikation kan bli bättre på alla nivåer och i alla län. Länsstyrelserna själva bör också använda utvär-deringar för att själva se effekten av ersättning och bidrag till skadedrabbade djur-ägare.

Det är också viktigt för acceptans och trygghet att de som får bidrag faktiskt kan vidta åtgärder som förebygger skador. Bidrag betalas framför allt ut till rovdjurs-stängsel. Eftersom en mindre andel av dagens djurägare har rovdjursstängsel, går det heller inte säga om rovdjursstängslen bidragit till att minska antalet angripna tamdjur.

Utvärderingen menar också att medlen för rovdjursskador skulle göra större nytta om både fördelningen mellan olika djurägare och fördelningen mellan länen rikta-des till de områden där risken för angrepp och behovet av att åstadkomma accep-tans är störst. I takt med att rovdjursstammarna ökar är det troligt att länsstyrelserna kommer att få mindre medel och därför är det önskvärt att länsstyrelserna redan i dag satsar på information och utveckling av förebyggande åtgärder.

Utvärdering om rovdjursinformationsinsatser

Ett sjuttiotal aktörer har fått bidrag från Naturvårdsverket för att arbeta med rov-djursinformation. Det har varit länsstyrelser, studieförbund och intresseorganisa-tioner. Arbetet utvärderades av SVECO Eurofuture. Utvärderingen visar att

9

Viltskadeanslaget – oljan i det rovdjurspolitiska maskineriet. En utvärdering. Naturvårdsverkets rapport 5542.

24

projekten har genomförts enligt plan och bedöms som framgångsrika av de pro-jektansvariga.10_{. Den visar att mest framgångsrika förefaller de projekt vara som}

identifierat en väl avgränsad målgrupp, som hittat metoder för att arbeta med aktu-ella och behovsstyrda informationsinsatser och de projekt som lyckats utveckla en dialog snarare än en envägsinformation.

Bidragen har också inneburit att fler har deltagit i informationsinsatserna med en fördjupad dialog kring rovdjur och rovdjurspolitiken som följd. Bidragen visar sig också ha varit avgörande för rovdjurscentras verksamhet.

Pågående forskning om akutgruppsverksamhet

Annelie Sjölander-Lindqvist & Serena Cinque vid Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS), Göteborgs universitet, genomför ett omfattande forsk-ningsprojekt som är tänkt att pågå till och med 2011. Projektets titel är Innovativa förvaltningsstrategier11_{. Syftet är att undersöka om förvaltningsstrategier för ökat}

deltagande leder till förbättrad kommunikation och dialog och om det minskar avståndet mellan berörda grupper och beslutsfattare. Utgångspunkten för forsk-ningsprojektet är att kommunikation och dialog utpekats som viktiga policyinstru-ment inom miljöområdet. Med hänvisning till Jürgen Habermas (1998)12 _och

Niklas Luhmann (1989, 1995)13 menar de att en god dialog förutsätter en gemen-sam värdegrund och kunskapsbas och att policyimplementering sker i olika ”soci-ala världar”. Det senare innebär att den kunskap vi har gör att vi tolkar eller ser ”verkligheten” på olika sätt.

Projektet omfattar tre delstudier, varv den ena rör akutgrupperna i Dalarnas och Värmlands län. För denna delstudie söker forskarna bland annat svar på hur grup-perna är organiserade, hur de ser på sina roller och uppgifter och vidare hur berörda lantbrukare och jägare upplever deras arbete. Även om projektet ännu är i sin linda konstaterar forskarna att länen organiserat sina grupper på olika sätt. De data de ännu så länge samlat in tyder på att Värmland har en tydligare struktur kring sina akutgrupper. Värmland har valt en organisationsform som bygger mycket på lokal förankring med krav på återkoppling till Länsstyrelsen. Dalarna anses ha en diffu-sare organisationsstruktur, de använder inte begreppet rovdjursakutgrupper utan kallar det stödgruppsverksamhet vilket forskarna tolkar som en utökad ordinarie verksamhet. De menar också att det råder en oklar uppfattning om stödgruppsverk-samhetens existens och uppdrag både inom Länsstyrelsen och bland berörda.

10

Utvärdering av bidrag till information om stora rovdjur 2007 och 2008. Redovisning av ett regerings-uppdrag. Rapport 6303. September 2009.

11

Sjölander-Lindqvist & Cinque (2009). Pågående forskning vid CEFOS, Göteborgs universitet

12

Habermas, J. (1998). On the Pragmatics of Communications. Cambridge, Mass: The MIT Press.

13

Luhmann, N. (1989). Ecological communication, Polity Press, Cambridge (1995). Social Systems, Stanford University Press, Stanford

25

Resultat

Innan utvärderingens huvudsakliga resultat presenteras visar vi här en generell bild av ett läns rovdjursförvaltning. Bilden är sammanställd av information från länssty-relserna i Gävleborgs, Västra Götalands, Västernorrlands och Örebro län. Dessa län är också de jämförbara länen i utvärderingen. Poängen är att beskriva en ordinarie rovdjursförvaltningsverksamhet – en verksamhet som också återfinns i Värmland och Dalarna. Därefter används intervjumaterialet från Dalarna och Värmland på ett sådant sätt att de själva får ”berätta” hur de byggt upp akutgruppsverksamheten14_,

– för att på så vis lyfta skillnader från ordinarie verksamhet. Länsstyrelsen är utförare av rovdjurspolitiken

Naturvårdsverket ansvarar för genomförandet av rovdjurspolitiken men det är Länsstyrelsen, som genom att följa Naturvårdsverkets riktlinjer, arbetar med rov-djursförvaltningen på regional nivå.

Rovdjursförvaltningen leds av en chef eller motsvarande och några tjänste-män/viltskadehandläggare administrerar och handlägger ersättnings- och bidrags-ärenden kopplade till rovdjur. Det är möjligt att få ersättning för skador orsakade av vilt eller bidrag till att förebygga viltskador. Ersättning kan betalas ut om viltbe-ståndet är så litet att det är olämpligt att bedriva skyddsjakt eller när inga andra alternativa lösningar finns. Tjänstemännen jobbar också med information och kom-munikation i rovdjursfrågor. Syftet är att öka acceptansen för rovdjur och att före-bygga skador av stora rovdjur. I länen finns också regionala rovdjursgrupper som är rådgivande. De fungerar som forum för utbyte av åsikter mellan olika intresse-grupper.

Utöver tjänstemän och rovdjursgrupper arbetar också en handfull personer "i fält" med information, kommunikation, inventering, besiktningar och tillsyn. I flera fall utgörs dessa av timanställd personal. En del av inventerings- och spårningsarbetet kan också göras med hjälp av ideella krafter.

Inventeringsresultaten utgör en viktig grund för skyddsjakt och bidrag till före-byggande åtgärder med mera. Länsstyrelsen kan bevilja skyddsjakt på lodjur och björn som orsakat dokumenterad stor skada och Naturvårdsverket kan bevilja det-samma för varg.

En viktig del i rovdjursförvaltningen är samarbetet med markägare, jägare och andra ansvariga myndigheter. Tillsammans strävar de efter en viss storlek på

14

I Dalarna har man valt att använda begreppet stödgrupp – dock används i utvärderingen också begreppet akutgrupp för att beskriva verksamheten i Dalarna, detta för att underlätta resultatrapporte-ringen.

26

viltstammarna samtidigt som de arbetar för att minimera de skador som viltet åstadkommer.

Länsstyrelserna har också en rovdjursförvaltningsplan som kan sägas vara ett styr-dokument i arbetet. Ett exempel på den grundsyn som en förvaltningsplan baseras på är att förvaltningen ska:

• fungera i praktiken

• innehålla tydliga mål som kan uppnås och/eller bibehållas

• ta hänsyn till de grupper i samhället som kan påverkas negativt av rov-djuren

• styras regionalt i möjligaste mån • minska risken för konflikter

• verka för att rovdjuren ska kunna leva och utvecklas i länet • kunna genomföras till en rimlig kostnad för samhället15_.

Sammantaget kan sägas att Länsstyrelsen ska verka för tydliga, funktionella regler för att tillgodose människors behov av att skydda sin egendom. En förvaltning som tillvaratar länsmedborgarnas intressen utgör också grunden i strävandena att åstad-komma ett ökat avståndstagande från jaktbrott.

Akutgruppsorganisationer i Dalarnas och

Värmlands län

Dalarnas såväl som Värmlands län har en ordinarie verksamhet som är uppbyggd på ett liknande sätt som i de jämförbara länen. En eller ett par personer leder verk-samheten, en eller ett par handläggare finns i huset och tre till fem tjänstemän arbe-tar i fält. Båda länen har också timanställd personal i fält. Då målen är nationellt satta och Länsstyrelsen har utpekade uppgifter framträder inga större skillnader i det ordinarie arbetet när försökslänen jämförs med andra län. De båda försökslänen har alltså liknande förutsättningar. Ytterligare likheter kan mycket översiktligt beskrivas utifrån faktorer som antal tjänstemän, fältpersonal och landareal där dessa ska verka. Som ett mått på den rovdjursproblematik som finns i länen har vi här valt att visa antalet vargar16 _{även om dessa endast utgör en del av en samlad}

rovdjursproblematik (figur 2).

15

Västernorrlands läns rovdjursförvaltningsplan.

16

Antalet skattade vargar har utgått från det antal som skattas i respektive län (Viltskadecenter, 2009). Dessutom har vargar som rör sig över länsgränser räknats in. Detta innebär att vargar som observerats i båda länen också räknats ”två gånger” – på samma sätt har vargar som även observerats i andra angränsande län räknats in. Det innebär att antalet vargar i tabellen har överskattats.

27 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Antal tjänstemän besiktningsmän

Total areal 1000 km2 Uppskattad förekomst av varg 2008 Dalarna Värmland

Figur 2. Fördelning tjänstemän, areal och uppskattat antal vargar i Dalarnas och Värmlands län 2008/2009.

Även om bilden bara ger en fingervisning om de förhållanden som akutgrupperna ska verka inom kan vi så här långt konstatera att försökslänen har ungefär lika många anställda tjänstemän, att arbetet genomförs på stora arealer mark och att antalet observerade vargar i länen (inklusive angränsande län) är relativt lika. En första fråga som nu kan ställas är: hur ser försöksverksamheten med rovdjurs-akutgrupper ut? På vad sätt skiljer den sig från ordinarie verksamhet?

Dalarna valde att kalla rovdjursakutgruppen en stödgrupp

I ett beslut om bildandet av Lokala rovdjursgrupper (2007) framgår att Dalarnas län av regeringen fått uppdraget17 _{”att från och med juli 2006 inrätta lokal}

stöd-gruppsverksamhet”. Vidare att man har ”anställt och organiserat fältpersonal som har till uppgift att ansvara för både inventeringar och skadeförebyggande åtgärder samt informationsinsatser. I regeringsuppdraget ingår även att förbättra den loka-la deloka-laktigheten genom samverkan med lokaloka-la intresseorganisationer.”

Dalarnas län valde att kalla rovdjursakutgrupperna för stödgrupper. Även om detta aldrig formulerades i regeringsuppdraget. Syftet var att avdramatisera synen på rovdjuren. Alla intervjuade nämner också ”avdramatisering” som orsak att välja begreppet stödgrupp, flera påpekar dock att de inte vet om detta lett till någon för-ändring: ”om det blivit avdramatiserat kan jag inte svara på”.

Parallellt med etablerandet av stödgruppen nämns i beslutet om lokala rovdjurs-grupper flera andra rovdjurs-grupper. Dessa begrepp sammanblandas också under intervju-erna i Dalarnas län. När stödgruppintervju-erna etablerades var det också flera som frågade:

17

28

”Varför har man olika namn i Dalarna och Värmland?” det var också många frå-gor om vad stödgruppen skulle göra och vad andra grupper redan gjorde.

Dalarnas län – en stödgruppsverksamhet

I Dalarnas län berättar man att länet delades in i fem geografiskt avgränsade områ-den med en områdesansvarig i varje område. Att ha områdesansvariga förklaras med att ”den personen också känner sitt distrikt, då går det också fortare att hjäl-pa och åtgärda”. I varje område finns minst en besiktningsman, i huvudsak någon av de områdesansvariga.

Ytterligare fyra resurspersoner anställdes. De arbetar på olika procentsatser och kan betraktas som en pool. De fungerar främst som kontaktytor mellan brukare och andra organisationer och kan kallas in i alla fem områdena. Resurspersonerna har olika kompetenser och fyller därför olika behov: ”En är en duktig informatör, en annan har jobbat som väktare och är bra vid jaktbrott, de är dessutom duktiga inventerare.” Resurspersonerna avlastar också områdesansvariga i ordinarie arbete, vilket gör att dessa får mer tid för stödgruppsarbete. Resurspersonerna har även andra jobb men ”kan beordras in om det behövs”.

De områdesansvariga och resurspersonerna ingår tillsammans med handläggarna i Dalarnas läns stödgrupp (totalt elva personer). De områdesansvariga kan själva kalla ut resurspersonerna, eller så skickas de ut via handläggarna. Handläggarna har en samordnande roll. Det är de som vet var exempelvis akutnäten18 _{är uppsatta}

och vilka insatser som görs, av vem och var i länet. Inne på länsstyrelsen före-kommer också ett visst samarbete med kulturmiljö- och lantbruksenheten: ”Detta för att undvika att något hamnar mellan stolar eller att brukare nås av olika bud-skap, det kan få olyckliga konsekvenser. Vi försöker arbeta tvärsektoriellt i de frå-gor där vi alla berörs.”

Ute i fält gör områdesansvariga själva prioriteringar, när det gäller rivna djur och rovdjursproblem har detta alltid högsta prioritet. Något som händer så pass ofta att exempelvis inventering ”fått stryka på foten”.

Gränsen mellan Länsstyrelsens arbete på kontoret och Länsstyrelsens arbete i fält är ibland flytande vilket också kan orsaka problem, framför allt för fältpersonal: ”Ibland önskar man att fältpersonalen ska kunna säga hit går mitt mandat sen tar Länsstyrelsen över.” De som arbetar i fält är Länsstyrelsens ”ansikte utåt” och därför får de också hantera de flesta frågor som uppstår i fält.

Den gemensamma bild som förmedlas är att stödgruppen snabbt ska komma ut om något händer. Därför inrättades också en beredskapstelefon, som svar på att ”per-soner med skadade djur tyckte de fick vänta för länge”. Syftet är att brukarna ska

18

29

kunna nå den som har jour och inte ringa privat till dem som bör vara lediga, ex-empelvis på helger och under sommarmånaderna. Länsstyrelsens fältpersonal har tillgång till tre - fyra akutvagnar utrustade med bland annat akutnät och lapptyg19_.

Personalen är också utrustad med larm och pepparspray för att kunna skydda sig mot exempelvis björn. Poängen är att ”de ska känna sig trygga i sitt arbete”. Syftet med stödgruppsarbetet beskrivs i termer av att ”prata, knyta kontakter och stötta brukarna.”. Arbetet innebär också att åka ut som besiktningsman, ta in rap-porter och inventera . Sammantaget menar en områdesansvarig att hälften av tiden är ordinarie arbete, ”resten är stödgruppsverksamhet där jag träffar folk, de ringer, känner oro, jag åker ut och pratar och ser om jag kan göra något”.

Målet med stödgrupperna var att ta fram en tydlig organisation. Själva arbetsupp-gifterna har dock inte förändrats, ”i dag gör vi samma sak fast mer”. Skillnaden syns främst i att alla samtal tidigare gick via länsstyrelsen som fick ringa runt för att få tag på någon som kunde åka. Nu kontaktas områdesansvariga direkt, ytterli-gare en skillnad är att det finns mer tid att arbeta mot brukarna. De flesta av de intervjuade ser inga stora skillnader sedan stödgruppen etablerades: ”Allt eftersom rovdjuren ökar har stödgruppsverksamheten vuxit in i den ordinarie verksam-heten.” Frågan om hur gruppens specifika arbete tar sig ut är svår att svara på: ”Jag jobbar ju oftast ensam, det är mycket ensamjobb. Jobbar man heltid hinner man en hel del själv, vi sköter våra egna områden. Det kan hända ibland att jag kallar in någon extra.”

Värmlands läns tre rovdjursakutgrupper

I Värmlands län hänvisas idén med akutgrupper till en händelse fem år tillbaka i tiden. Då uppdagades ett antal behov, bland annat betydelsen av att kalla samman människor och ge alla samma information, vilket dämpade en hel del konflikter. Utifrån denna händelse har akutgruppen ”vuxit fram, vi har ju börjat i liten skala och allt eftersom problemen vuxit har det blivit mer tydligt hur vi ska jobba”. En person på Länsstyrelsen har det övergripande ansvaret för rovdjursakutgrupp-erna, den personen kan också gå in som resurs i fältarbetet. De som leder akut-grupperna är tre heltidsanställda tjänstemän som arbetar i fält. De har god förank-ring i den bygd de bor och verkar i, något som anses särskilt viktigt. De har själva valt ut personer och byggt upp sin egen akutgrupp. Vid val av gruppmedlemmar betonas också vikten av att inte ta med ”den som skriker högst, det viktiga är att det är människor med olika typer av kontaktytor”.

I Värmlands län har man också ett joursystem, så att de fyra heltidsanställda arbetar var sin helg i månaden. Dessutom har man kopplat upp sig mot 112, där de som

19

En lång lina med tyglappar sätts upp på utsidan av det ordinarie stängslet. Effekten är tidsbegränsad men kan hindra vargangrepp upp till sex veckor.

30

ringer kopplas vidare till den som har jour: ”Jag vet inte om folk känner till det men vi har spritt det i tidningar och på hemsidan. Men man ringer fortfarande till våra killar…”

De tre som leder akutgrupperna har förtroendearbetstid. De ansvarar själva för att de gör sina timmar i veckan och är tillgängliga mellan 07.00 och 21.00. Men i praktiken kan det se ut så här: ”Jag har telefonen på hela tiden men enligt avtal så behöver jag inte svara efter 21.”

I varje akutgrupp finns en eller två timanställda reservatsförvaltare och för att ingå i akutgruppen bör man ha ett kontaktnät bland människor som ofta utsätts för rov-djursangrepp. Tanken är att de ska varna genom sina nätverk: ”De går ut och med-delar, ta in era djur kommande nätter, nu finns en höjd risk eller släpp inte ut er hund.” I Värmlands län betonas att ingen ska behöva känna ”att de inte blev in-formerade”. Vikten av att sprida information betonas i samtliga intervjuer. Från ledningen menar man att det också finns en person i grupperna som har ansvar för att ordna möten och beställa lokal för detta ändamål.

I några grupper finns också representant för polisen. Varje grupp har någon som är duktig på ”att ta folk” i en akut situation. Grupperna består även av specialister på exempelvis stängsel, björn, varg med mera. Man funderade på att koppla in kompe-tens för krishantering till grupperna men konstaterade ”att det borde gå att nyttja länets befintliga krishanteringsgrupp”.

Målet är att akutgrupperna ska vara på plats snabbt. I första hand är det någon av de heltidsanställda som rycker ut, ”behövs det mer hjälp så kallas akutgruppen in”. Dock råder lite delade meningar om vem som fattar beslut om akutgruppen kan kallas in. Fältpersonal och akutgruppsmedlemmar menar att de måste få ett okej från rovdjursansvarig, eftersom det utgår ersättning om gruppen kallas ut. Från Länsstyrelsens håll menar man att akutgruppernas ledare själva kan, och har man-dat att göra, den bedömningen. Andra beslut kan bara han fatta, även när han är ute i fält vilket kan vara en fördel. De andra tre får ringa om det gäller några viktiga beslut.

Akutgruppernas ledare har telefonmöten två gånger i veckan och även möten med rovdjursansvarig vid Länsstyrelsen. Prioriteringar gör de också själva, men de upp-lever sig ha bra stöd från chefen.

Hur man valt att leda akutgrupperna i Värmlands län skiljer sig lite åt mellan grup-perna. En grupp synes ha en tydlig struktur: ”Jag leder gruppen. Alla vet vad de ska göra om det uppstår en situation, vi har övat. Två informerar genom sina nät-verk, två ska hjälpa till vid stängsling och en tar hand om upprörda personer.” En annan ser sig som arbetsledare medan en tredje menar att det inte är nödvändigt att just han ska leda arbetet: ”Det kan vara någon annan. Man behöver ingen som pekar med hela handen, vår grupp fungerar bra ändå. Jag har inte styrt det så att