Politiska drivkrafter för arbetskraftens tillfrisknande

Politiska drivkrafter för

arbetskraftens

tillfrisknande

- en hälsokonsekvensbedömning av

medfinansieringslagen

Désirée Annvir

Handledare: Kent Karlsson

________________________________________________________________

Examensarbete Malmö högskola C-uppsats Hälsa och samhälle Program FHV 02 205 06 Malmö

September 2005 e-post: info@hs.mah.se © Désirée Annvir

Sammanfattning

Politiska drivkrafter för arbetskraftens tillfrisknande

- en hälsokonsekvensbedömning av medfinansieringslagen

Annvir, Désirée. Politiska drivkrafter för arbetskraftens tillfrisknande, - en hälsokonsekvensbedömning av medfinansieringslagen Examensarbete i

folkhälsovetenskap 10 poäng. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, enheten för

folkhälsovetenskap, 2005.

Medfinansieringslagen (lag 2004:1237 om särskild sjukförsäkringsavgift) trädde ikraft den 1 januari 2005. Lagen innebär att arbetsgivaren är skyldig att betala 15 procent av sjukpenningen. Bakgrunden till beslutet är den ökade ohälsan inom arbetslivet och ohälsans kostnader för staten. Medfinansieringsansvaret skall, enligt regeringen, utgöra ett incitament för arbetsgivarna att arbeta aktivt med arbetsmiljön samt att rehabiliteringsprocessen kommer till stånd i ett tidigare skede av sjukskrivningsperioden.

Syftet med uppsatsen är att kritiskt granska medfinansieringslagen. Uppsatsens övergripande frågeställning är: Hur påverkas arbetskraftens hälsoutveckling av

medfinansieringslagen? För att besvara frågeställningen gjordes en litteraturstudie

samt en reaktiv hälsokonsekvensbedömning. Resultatet påvisar att lagen troligtvis innebär att färre väljer att sjukskriva sig på grund av förändringar som rör trygghetssystemet. Lagen kan även leda till en kärvare arbetsmarknad för svaga grupper vilket hämmar deras möjligheter till en positiv hälsoutveckling.

Nyckelord: Hälsokonsekvensbedömning, arbetsrätt, folkhälsa, försäkringsmedicin,

Abstract

Political Incentives for the Labours’ Health- Development

- A Heath Impact Assessment of the New Payroll Tax for Employers

Annvir, Désirée. Political Incentives for the Labours’ Health-Development. – A Heath Impact Assessment of the New Payroll Tax for Employers. Degree project in public health 10 points. Malmö högskola. Health and Community. Institution of Public Health.

In January 2005, a new payroll tax for employer’s began to apply. The payroll tax is part of the labour legislation, and concerns the costs for the employee’s ill-health. The labour legislation implies that the employer has to pay 15 percent of the sickness benefit. The new payroll tax is the result of increasing public expenses for the social welfare system in Sweden. The government sees the new legislation as an incentive to the employers to improve the working environment and to begin with the rehabilitation process at an earlier stage.

The purpose of this paper is to make a critical survey of the effects of the new payroll tax. The main question is how can the new payroll tax influence labour

health-development? The methods to answer the main question were a literary

survey and Health Impact Assessment (HIA). The results show that the payroll tax most likely has the effect that less people will choose to be sick-listed because of the changes in social welfare system. It also shows that the new payroll tax can have negative impact on vulnerable groups on the labour market and their health- development.

Keywords: labour legislation, public health, medical insurance, integrity, rehabilitation and recruiting.

Förkortningar

PuL – Personuppgiftslagen (1998:204)

FUDA- lag (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder

JÄML – Jämställdhetslagen (1991:433)

AML- Arbetsmiljölagen (1977:1160)

Förord

Denna c-uppsats har varit en utmaning att genomföra, dels för att medfinansieringslagen är en ny lag, dels för att det inte finns någon utförligare beskrivning angående användningen av instrumentet hälsokonsekvensbedömning och verktyget hälsokonsekvensanalys. Jag vill börja med att tacka min handledare Kent Karlsson (Hälsostrateg, Region Skåne) för tålamod med mina vändningar i uppsatsarbetet och för värdefulla synpunkter. Jag vill också tacka Claes Langéen Nilsson, lärare vid Lunds universitet i arbetsrätt och praktiskt verksam advokat, för givande diskussioner kring medfinansieringslagen efter föreläsningstillfällena. Riktar också ett tack till Carina Nilsson (Hälsoplanerare, Socialmedicinska enheten, Malmö) för viktiga råd och synpunkter kring användandet av instrumentet hälsokonsekvensbedömning.

Ett stort och varmt tack till Er alla!

Innehållsförteckning

2. Syfte och frågeställning ...8

3. Bakgrund...8

3.1 Folkhälsoarbetet i Sverige ...8

3.2 Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro ...10

4. Teoretiska- och andra referensramar ...11

4.1 Organisationer i förändring...11

4.2 Finanspolitik och skattesystemet ...13

4.3 Hälsa och funktionsförmåga ...13

4.4 Begreppsdefinitioner...14

5. Metod ...17

5.1 Hälsokonsekvensbedömning – HKB ...17

5.2 Tillvägagångssätt, planerings-, insamlings- och analysfas ...18

5.2.1 Sök - och urvalsmetod ...19

5.3 Metoddiskussion ...19

6 Resultat/Analys ...21

6.1 Hälsokonsekvensanalys av medfinansieringslagen ...22

6.1.1 Hälsoförhållanden och hälsoutvecklingen i arbetslivet ...22

6.1.1.1 Sårbara grupper på arbetsmarknaden...24

6.1.1.2 Två målområden för hälsan i arbetslivet...26

6.1.2 Tänkbara organisatoriska anpassningsåtgärder till medfinansieringen 27 6.1.3 Lagens effekt på gruppers förmåga att hantera svårigheter på arbetsmarknaden ...29

6.1.4 Medfinansieringslagens effekter på arbetsmiljön ...31

6.1.5 Grupper som kan drabbas i dubbel bemärkelse ...32

7. Resultatdiskussion ...33

7.1 Alternativa lösningar...33

7.2 Resultatdiskussion kring hälsokonsekvensanalysen ...34

7.2.1 Individens situation på arbetsmarknaden...34

7.2.2 Sjukskrivningarna och de försäkringsmedicinska bedömningarna ...35

7.3 Konklusion och slutord ...37

8. Referenslista...40

Litteraturförteckning ...40

Propositioner och författningar ...41

Internetadresser ...41

Övrigt källmaterial ...42

1. Inledning

Inför valet 2006 är arbetslöshet och svenska folkets sjukskrivningar politikens stora valfrågor. Den höga arbetslösheten och det stora antalet sjukskrivningar är ett hot mot välfärden. Välfärdstjänster såsom trygghetssystem urholkas när allt fler är behov av försörjning från staten (http://rixlex.riksdagen.se). I januari 2005 trädde lagen om särskild sjukförsäkringsavgift, mer känd som

medfinansieringslagen1, i kraft som ett led i statens arbete att halvera antalet sjukskrivningar fram till 2008. Medfinansieringslagen innebär att arbetsgivaren skall stå för 15 procent av arbetstagarens sjukpenning. Lagen syfte är att tydliggöra arbetsgivarnas ansvar för rehabilitering och för att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Lagen är en följd av att regeringens utredare anser att det finns mer som arbetsgivarna kan göra för att minska sjukfrånvaron (Prop. 2004/05:21).

I den offentliga debatten har arbetsmarknadsaktörer spekulerat kring vilka effekter arbetsgivarnas medfinansieringsansvar generellt kan få i arbetslivet. Svenskt näringsliv har fört en intensiv debatt mot medfinansieringen och menar att en felaktig politik minskar rörligheten på arbetsmarknaden och försvårar arbetskraftens situation (Svenskt Näringsliv, 2005-02-10). Jämställdhetsombudsmannen (JämO) belyste i sitt remissyttrande att det finns en risk att medfinansieringslagen bidrar till sämre villkor för kvinnor på arbetsmarknaden (Jämo, 2005-02-07). Det påpekas också i propositionen

Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro (2004/05:21) att medfinansieringen kan

bidra till selektionen på arbetsmarknaden. Anledningen anges vara arbetsgivarnas ökade intresse att skydda verksamheten från kostnader för ohälsa. Positiva effekter av medfinansieringen kan bli tidigare rehabiliteringsåtgärder både från arbetsgivare och från Försäkringskassan, samt ett intensifierat arbetsmiljöarbete för att förebygga ohälsa (2004/05:SfU5).

Folkhälsoinstitutet genomförde under hösten 2000 i samarbete med andra aktörer en genomgång av Svensk författningssamling från år 1999 till 2000. Syftet var att kartlägga hur många lagar och beslut med hälsodimension som borde ha genomgått en hälsokonsekvensbedömning. Av 359 nya titlar i författningssamlingen hade 64 procent en direkt eller indirekt inverkan på hälsan i

1

befolkningen. Medfinansieringslagen har en tydlig hälsodimension då den syftar till att skapa ekonomiska incitament för att organisationer skall arbeta förebyggande mot ohälsan i arbetslivet (2004/05:21), vilket enligt riktlinjer från WHO och EU bör föranleda en hälsokonsekvensbedömning (ibid.).

2. Syfte och frågeställning

Syftet med uppsatsen är att kritiskt granska och problematisera medfinansieringslagen2 med hjälp av verktyget hälsokonsekvensanalys och därigenom genomföra en hälsokonsekvensbedömning av propositionen (2004/05:21) Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro, på nationell nivå. Den kritiska granskningen sker utifrån ett folkhälsovetenskapligt perspektiv. Arbetet ämnar analysera hur införandet av medfinansiering kan komma att påverka olika grupper på arbetsmarknaden och deras hälsoutveckling. Hälsokonsekvensbedömningen begränsas till att beröra individer i åldersgruppen 16 - 64 år3. Vidare begränsas arbetet till att analysera faktorer som rör rekrytering, partiell sjukskrivning, rehabilitering och arbetsanpassning samt det särskilda högriskskyddet. Således berörs inte förtidspensioner i någon större utsträckning. Arbetets övergipande frågeställning som ämnas bevaras via en hälsokonsekvensanalys är:

Hur påverkas arbetskraftens hälsoutveckling av medfinansieringslagen?

3. Bakgrund

Bakgrundsavsnitten syftar till att ge läsaren en övergripande historisk bild av det svenska folkhälsoarbetet samt en inblick i hur medfinansieringslagen uppkom samt dess övergripande innehåll. Vidare framställs en kortare beskrivning av instrumentet hälsokonsekvensbedömning som användes i arbetet med att analysera medfinansieringslagen.

3.1 Folkhälsoarbetet i Sverige

Folkhälsoarbetet i Sverige baseras på kartläggningar av befolkningens hälsotillstånd, funktionsnedsättningar och levnadsvanor. Genom hälsoupplysning och olika preventiva åtgärder önskar staten råda bot på hälsoproblemen som kan

2

komma att vålla samhället ökade kostnader och lidande. Statens intresse av social styrning4 bidrar till att människokroppen blir en del av politiken då regeringen genom folkhälsoinsatser vill åstadkomma förbättrade hälsobeteende hos befolkningen (Palmblad & Eriksson, 1995).

Det finns tre kategorier av sociala styrmedel som staten kan använda i sitt arbete för att uppnå önskade beteenden i befolkningen. Den första kategorin är de

administrativa styrmedlen som innebär olika typer av regleringar såsom förbud

eller påbud, den andra kategorin utgår från att genom ekonomiska styrmedel såsom skattepolitik uppnå ett visst mål. Det tredje sättet för staten att påverka beteenden är genom informativa styrmedel, vilket kan innebära utbildning, rådgivning och information för att göra människor medvetna om målet. Folkhälsokampanjer och preventiva hälsoinsatser är konkreta exempel på informativa styrmedel. De tre styrmedlen kombineras oftast för att få en önskad samhällsförändring (ibid.).

Samhällssynen på arbetskraft och hälsa var under 1930 - talet fram till mitten av 1940-talet att varje enskild medborgare hade ett egenansvar för Sveriges totala arbetsproduktion. Argumenten gick ut på att fysisk aktivitet bidrog till att både förebygga sjukdom och återställa arbetsförmågan. Vidare var hälsoupplysningen viktig för att höja moralen och karaktären hos medborgarna. Strategin var att bedriva ett hälsoarbete som skulle vara förankrat i vetenskaplig kunskap, praktiskt applicerbart på lokal nivå och gångbart i människors vardag. Budskapet utgick ifrån att den enskilde individen hade ett ansvar för sin hälsa och att myndigheternas hälsomål inte kunde uppnås om medborgaren inte tog sitt sociala ansvar (Palmblad & Eriksson, 1995).

Synen på hälsa har kommit att ändras via olika internationella stadgar genom tiderna. I WHO:s stadgar från 1946 ses individen som en passiv och exponerad samhällsmedborgare och hälsa ansågs vara ett tillstånd. Denna syn reviderades sedermera 1991 i Sundsvallsdeklarationen. Individen ses numera som en aktiv och ansvarstagande samhällsmedlem och hälsa som en resurs (Järvholm & Olofsson, 2002). Folkhälsa handlar inte bara om en generellt god hälsa hos befolkningen utan hälsan skall även vara så jämlikt fördelad som möjligt bland befolkningen (Janlert, 2000). Regeringens syn på medborgarnas hälsa är att alla skall ges lika

4

förutsättningar för att uppnå en god hälsa (Prop. 2002/03:35). Bakgrundtanken med medfinansieringslagen är att individen är ansvarstagande och vill återgå till arbete efter en sjukperiod, därför bör arbetsgivarna ta ett större ansvar för att överbrygga eventuella svårigheter i återgången till arbetet (2004/05:SfU5).

3.2 Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro

För att få ned kostnaderna för långtidssjukskrivningarna och med bakgrund av åtgärdsprogram i budgetpropositionen 2002, för ökad hälsa i arbetslivet, utformade Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna en avsiktsförklaring den 18 december 2003 vid namn Ett hälsosammare arbetsliv. Samarbetspartierna hade då tagit fasta på en av de elva punkterna i budgetpropositionen 2002 som förespråkade starkare ekonomiska drivkrafter för att få arbetsgivarna att förebygga ohälsa (2004/05:SfU5). Regeringen oroades speciellt för långtidssjukskrivningarna som ökade från 44 700 i december 1997 till cirka 135 000 i slutet av december 2003. Kvinnor var klart överrepresenterade. Statens utgifter för finansieringen av sjukförsäkringssystemet ökade från 13,9 till 44,6 miljarder kronor mellan 1997 och 2003 (ibid., s 7).Målet som var angivet av regeringen var att halvera sjukskrivningarna till 2008 i förhållande till antalet sjukskrivningar år 2002 (Prop. 2004/05:21).

Avsiktsförklaringen, Ett hälsosammare arbetsliv, innehöll ett förslag om utformning av ett medfinansieringsansvar för arbetsgivare av sjukpenningen till arbetstagarna. ”Förslaget innebär att arbetsgivaren skall betala en särskild sjukförsäkringsavgift (medfinansiering) för arbetstagare hos denne som får hel sjukpenning enligt 3 kap. 7§ lagen (1962:381) om allmän försäkring” (Prop. 2004/05:21, s. 1). En arbetsgrupp tillsattes med representanter från Social-, Finans- och Näringsdepartementet som fick till uppgift att utarbeta en departementspromemoria med reella förslag (2004/05:SfU5). Arbetsgruppens förslag utmynnade i ett beslut om att reglerna för arbetsgivaransvaret skulle regleras genom en ny lag, lag (2004:1237) om särskild sjukförsäkringsavgift som kompletterar lagen (1962:381) om allmän försäkring. Lagförslaget innebar att arbetsgivaren skall vara medfinansiär till sjukförsäkringssystemet och stå för 15 procent av sjukpenningen för heltidssjukskrivna.

För att förslaget skall vara kostnadsneutralt för arbetsgivarkollektivet så har staten sänkt arbetsgivaravgiften med 0,24 procentenheter och sänkt arbetsgivarnas hela

ansvar för sjuklöneperioden från tre till två veckor. Således tjänar arbetsgivare på införandet av lagen så länge de inte har någon hög sjukfrånvaro inom organisationen (2004/05:SfU5). Betalningsskyldigheten inträder då sjukförsäkringskostnaderna överstiger 12 000 kronor under ett avgiftsår (lag 2004:1237 om särskild sjukförsäkringsavgift; 8§). Det tak som sattes för medfinansieringsansvaret var att kostnaden maximalt fick motsvara fyra procent av arbetsgivarens sammanlagda lönekostnader under ett kalenderår (ibid., 8§ andra stycket). Om den försäkringsmedicinska bedömningen resulterar i partiell sjukskrivning så skall arbetsgivarens medfinansieringsansvar upphöra (lag 2004:1237 om särskild sjukförsäkringsavgift). Beslut om rehabiliteringsinsatser ger arbetstagaren rehabiliteringspenning och arbetsgivaren undgår då även medfinansieringskostnaden. Enligt de beräkningar som Försäkringskassan gjort kan det kosta en arbetsgivare över 7 000 kronor extra i månaden för tre heltidssjukskrivna anställda med en genomsnittslön på 20 000 kronor i månaden (Prop. 2004/05:21).

Förslaget godkändes i sin helhet av riksdagen, trots protester från vissa remissinstanser samt reservationer från det borgerliga blocket, och den 1/1-2005 trädde reglerna om arbetsgivarnas medfinansieringsansvar av sjukförsäkringen i laga kraft.

4. Teoretiska- och andra referensramar

Teori är: ”system av lärosatser (antaganden) inom ett ämnesområde som kan användas för att tolka, beskriva, förklara och/eller förutsäga ämnets fenomen, och som bildar uppfattningsramar för ämnet” (Rienecker & Jorgensen, 2002). Valet föll på organisationsteori och sociologiska- och holistiska teorier som berör hälsa, sjukdom och funktionsförmåga. För att uppnå förståelse för skattesystemets inverkan på arbetsmarknaden var det relevant att söka kunskap om hur förändringar i skattesystem kan inverka på arbetsgivares agerande mot ökad kostnad.

4.1 Organisationer i förändring

En organisation kan ses som ”en del av ett större samhällssystem och helt avhängigt av detta” (Abrahamsson & Andersen, 2002, s. 19). Organisationer ingår i en föränderlig omvärld och måste anpassas efter de krav som samhället ställer på

organisationen. Politiska beslut inverkar på den allmänna marknaden och berör organisationens förutsättningar att göra sig gällande (Gustavsson & Lundberg, 2004). Organisationer har några gemensamma drag (Abrahamsson & Andersen, 2002, s.13):

ƒ Organisationer har inrättats för att nå mål.

ƒ Organisationer är ”sociala enheter sammansatta av samverkande

positioner.”

ƒ Organisationer är strukturerade och koordinerade. ƒ Organisationer samverkar med omgivningen.

Den rationalistiska organisationsteorin återger en förklaring till varför organisationer uppkommer. Den privata sektorn finns för att huvudmannen har ett ekonomiskt vinstintresse i organisationen. Den offentliga sektorn existerar för att någon har fattat ett politiskt beslut om att verksamheten skall finnas för att det uppstått samhälleliga problem som behöver administreras (ibid.).

Transformationsmodellen beskriver övergripande organisationers viktigaste

aktiviteter (Abrahamsson & Andersen, 2002):

1. Att hämta insatsfaktorer utifrån till organisationen, t.ex. arbetskraft och annat kapital såsom produktionsmedel.

2. Inom organisationen omsätts dessa insatsfaktorer i

transformationsprocessen.

3. Transformationsprocessen bidrar till att organisationen kan leverera färdiga varor och tjänster till omvärlden, vilket genererar kapital som kan användas till att anskaffa nya insatsfaktorer.

Strukturen i en organisation består av dimensionerna specialisering,

formalisering, och centralisering eller decentralisering. Specialiseringen inom

organisationer kan vara mer eller mindre komplex och kännetecknas bland annat av intern upplärning till specialiserade arbetsuppgifter. Formaliseringen inom organisationen avser regler, rutiner och procedurer om hur organisationen styrs. Formaliseringsdokument finns oftast inom större organisationer såsom personalhandbok, löneregler, skriftliga dokument om regler och rutiner som gäller verksamheten. Centraliseringen – decentraliseringen inom organisationen avser auktoritetsfördelningen inom organisationen, vilken nivå besluten fattas (ibid.).

4.2 Finanspolitik och skattesystemet

Finanspolitiken påverkas av den offentliga sektorns inkomster och utgifter. I Sverige ingår socialförsäkringssystemet i den offentlig sektor. Utbildning, vård och omsorg bedrivs i offentlig regi och subventioneras i hög grad. Samhället uppnår positiva externa effekter av att alla invånare kan ta del av dessa tjänster genom subventionerna. Skattesystemet, som är en del av finanspolitiken, bidrar även till att omfördela resurserna i samhället mellan befolkningen och minska socioekonomiska klyftor i samhället. Transfereringar, såsom sjukförsäkringen, är exempel på statens ambition att omfördela samhällets resurser till bättre behövande individer. Skatte- och transfereringssystemet kan ses som en försäkring som sträcker sig från barnbidraget till ålderspensionen (Eklund, 2004).

Skattesystem (ekonomiskt styrmedel) används för paternalistiska åtgärder som syftar till att påverka samhällsindividerna i en viss riktning. Exempel på paternalistiska skatteåtgärder är alkoholskatt och ju starkare intentionerna är desto högre blir skatten. Statens mål med skattesystemet är att målet skall uppnås utan att marknaden upplever bieffekter och inom ramen för kraven som rättssamhället ställer på skattepolitiken. Ekonomiska teorier angående skattesystemet framlägger bevis för att det inte alltid är den som skatten riktar sig mot som i slutändan får betala den. Fenomenet benämns incidens och incidensanalysen påvisar att arbetsgivaravgifter betalas av arbetskraften då högre lönekostnader bidrar till lägre sysselsättning. Det höga skattetrycket i Sverige kan förklaras genom landets stora offentliga sektor som skall finansieras genom skatteintäkter (ibid.).

4.3 Hälsa och funktionsförmåga

En individ kan förväntas ha full hälsa då hon kan uppnå mål i de omständigheter hon befinner sig i, enligt de holistiska hälsoteorierna. Dock kan vissa extrema omständigheter såsom krig och naturkatastrofer undantas från bedömningen kring individens hälsa. Det finns således en funktionshälsa inbegripen i den holistiska hälsoteorin. Det råder olika åsikter om vad en människa bör kunna åstadkomma för att räknas som fullt frisk. En individ kan anses vara vid god hälsa då hon kan uppnå sina vitala mål i livet, då funktionsförmågan är god, vilket bidrar till en handlingsförmåga (Brülde & Tengland, 2003). Ingemar Pörns teori utgår från att en individ kan anses ha hälsa då hennes förmågor (repertoar) harmonierar med den miljö som individen befinner sig i samt hennes mål. Då det råder balans

mellan dessa faktorer så har individen hälsa. Obalans och ohälsa kan uppkomma då det sker förändringar i miljön som kan påverka individens förmåga. Om individens uppsatta mål är alltför ambitiösa i relation till yttre och inre resurser kan även detta förhållande bidra till upplevd ohälsa (ibid.).

Talcott Parsons utvecklade under 1950-talet fyra aspekter av sjukrollen (Järvholm & Olofsson, 2002, Lindqvist, 1997):

1. En individ som blir sjuk entledigas från de vardagliga åtagandena som individen vanligtvis skulle ha utfört.

2. Sjukdom är ett tillstånd som den enskilde inte kan rå över och därför hålls individen inte ansvarig för sitt tillstånd.

3. Den som är sjuk skall inte vilja vara sjuk och skall ej heller dra fördelar av sin sjukdom. Vidare skall individen vara inställd på att bli frisk så fort som möjligt.

4. Individen som lider av sjukdom skall underkasta sig den medicinska behandlingen och samverka med sjukvårdpersonal för att återfå hälsan .

Robert K Merton ansåg att tanken om att kulturella eller sociala fenomen skulle utgöra en funktion i samhället var fel. Han ansåg att samhället alltid kommer att upplevas funktionellt för vissa individer och för vissa grupper medan andra kommer att uppleva samhället dysfunktionellt. I Mertons teori om referensgrupp definierade han begreppet relativ deprivation. Relativ deprivation innebär enligt honom att en individ kan anses vara relativt depriverad i förhållandet till en given resurs X om: (1) Individen inte har X, men (2) uppfattar att andra individer, eller grupper som individen har ingått i, har X, (3) Om individen önskar sig X och (4). anser att det är rimligt att hon också ska ha X (Brante & Andersen, 1998).

4.4 Begreppsdefinitioner

Arbetsmarknad avser den marknad där arbetskraft köps och säljs (Eklund, 2004). Arbetslöshet avser differensen mellan antal sysselsatta individer och antalet som

ingår i landets arbetskraft (Eklund, 2004). Arbetskraft syftar på mänsklig förmåga till arbete (Hansen & Orban, 2002). Lågutbildad arbetskraft avser individer med endast folkskola, grundskola och gymnasial utbildning. Lägsta utbildningsnivå är endast folk- och grundskola (Folkhälsorapport, 2005). På arbetsmarknaden finns

arbetsgivare och arbetskraften består av arbetstagare. Arbetsgivare5 är, enligt lag

(2004:1237) om särskild sjukförsäkringsavgift 2§, den ”som enligt lag (1991:1047) om sjuklön är skyldig att utge sjuklön till arbetstagare (Försäkringskassan, 2005-04-20).” Arbetstagare6 är följaktligen ”den som hos

arbetsgivare har rätt till sjuklön enligt lagen om sjuklön” (Lag 2004:1 237, 2 §).

Sjuklön är den lön som arbetsgivaren enligt lag är skyldig att betala arbetstagaren

vid sjukdom (lag 1991:1047 om sjuklön), och sjukpenning syftar på den ersättning som den sjukskrivne erhåller från det allmänna sjukförsäkringssystemet (lag 1962:381 om allmän försäkring).

Arbetsrätt avser ”den del av rättsordningen som omfattar reglerna om

kollektivavtal, anställningsavtal och förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare samt den offentligrättsliga skyddslagstiftningen för arbetslivet” (Nationalencyklopedin, 2005-04-24). Det finns olika anställningsformer på arbetsmarknaden som regleras via anställningsavtal. Två för arbetstagaren osäkra anställningsformer som nämns i arbetet är: behovsanställning /…/ kan användas vid exempelvis tillfälliga toppar i produktionen/verksamheten som uppkommer med kort varsel och är av tillfällig natur, sent infallna sjukledigheter eller hastigt påkomna ledighetsbehov hos de anställda (SEKO, 2005-08-26)”.

Objektsanställning som anställningsform återfinns exempelvis inom

byggbranschen men även inom anhörigvården. Inom byggbranschen är anställningstiden, då yrkesarbetarna arbetar på ”objekt”, och sammanfaller med arbetsplatsens behov och avslutas vid samma tidpunkt som arbetet är klart (Sveriges Byggindustrier, 2005-08-26). Inom anhörigvården är det ”en anställningsform för anhörig eller annan närstående som inte har fyllt 65 år eller är förtidspensionär” (Gislaved Kommun, 2005-08-26).

Hälsa i arbetslivet. En vid definition av hälsa i arbetslivet återger Gustavsson &

Lundberg (2004, s. 11) såsom ”välbefinnande och förmåga till anpassning till förändrade villkor. Hälsoproblem uppges betyda ”bristande ömsesidiga anpassningar mellan den enskildes förutsättningar och arbetslivets villkor”(ibid.).

Sjukdom definieras i försäkringsmedicinska sammanhang som ”varje onormalt

kropps- och själstillstånd, vilket inte sammanhänger med den normala livsprocessen” (Järvholm & Olofsson, 2002, s. 28). Sjukdomsbegreppet har

55

Enligt promemorian, Ds 2004:16; s. 133,är anledningen till definitionen att avgränsa vilka arbetsgivare och arbetstagare som lagen om den särskilda sjukförsäkringsavgiften riktar sig mot och vilka som berörs av sjuklönelagen

6

sedermera reviderats i rättspraxis och innefattar nu även sorge- och trötthetstillstånd som numera ger rätt till sjukpenning (ibid.). Funktionshinder är enligt lag (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder, 2§ ”varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födseln, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå”.

Försäkringsmedicin ”kan beskrivas som all klinisk verksamhet som kan komma

att utmynna i försäkringsbedömningar och försäkringsmedicinska intyg av olika slag. Det kan därmed röra sig om allt från enkla sjukskrivningsbedömningar till komplicerade bedömningar av funktionsnedsättningar vid sjukdom och skada” (Järvholm & Olofsson, 2002, s. 11). Särskilt högriskskydd är till för att individer som lider av sjukdom med risk för frekvent sjukfrånvaro skall beredas samma möjlighet att göra sig gällande på arbetsmarknaden. Det särskilda högriskskyddet berättigar arbetsgivaren ersättning för utgiven sjuklön från sjukförsäkringen (Prop. 2004/05:21). Försäkringskassans bedömning av risken för frekvent sjukfrånvaro skall grunda sig på ”medicinskt väl dokumenterade sjukdomar” och sjukdomens sannolika effekter på individens hälsotillstånd. Sjukdomar som nämns i förarbetena är reumatism och cancer då de enligt medicinsk vetenskap utgör en ”uppenbar risk för en eller flera längre sjukperioder” eller återfall (Försäkringskassan 2005-04-20). Långtidssjukskrivning är en sjukskrivning som varar mer än 90 dagar (Hogstedt et al., 2004).

Det finns olika strategier som organisationer kan använda sig av för att nå ekonomiska mål. Två strategier som organisationer i större utsträckning använder sig av i dag är downsizing och outsoursing. Downsizing innebär att organisationen begränsar sina utgifter genom att dra ner på personalen. Organisationen får färre anställda som gör mer och vid arbetstoppar utnyttjar verksamheten istället personaluthyrningsföretag, behovsanställda och konsulter. Genom strategin minimeras kostnaderna för personal som annars ligger som en fast kostnad för verksamheten. Outsoursing syftar till att organisationen decentraliseras. Decentraliseringens effekter är att konkurrenskraften ökar när verksamheten endast sysslar med sitt specialområde. Kraven ökar och omplaceringsmöjligheterna inom verksamheten blir obefintliga. Outsoursing resulterar ofta i att individer i större utsträckning arbetar under tillfälliga former t.ex. i projektform. En annan effekt av strategin är att arbetsgivaransvaret blir

otydligt, vilket kan påverka arbetsmiljöarbetet negativt (Gustavsson & Lundberg, 2004).

5. Metod

I metodavsnittet redovisas för den forskningsansats som använts i arbetet. Det redogörs också för tillvägagångssättet som bidragit till att uppnå ny kunskap kring valt ämne. Läsaren skall genom redovisningen erhålla en förståelse för forskningsprocessen och utifrån förståelsen kunna bedöma resultatets trovärdighet.

5.1 Hälsokonsekvensbedömning – HKB

Hälsokonsekvensbedömning (HKB) är ett instrument som är utvecklat för att analysera och beskriva politiska besluts tänkbara effekter på hälsans bestämningsfaktorer och påverkan på jämlikhet i hälsa bland medborgarna (Folkhälsoinstitutets F-serie 2001:9). I arbetet med HKB framhålls fördelningsaspekterna utifrån kön, ålder, etnisk bakgrund och socioekonomisk tillhörighet. Vidare bör förslaget som bedöms belysas från vilka positiva och negativa effekter beslutet kan få för den fysiska, psykiska och sociala hälsan. Hälsokonsekvensbedömningen syftar till att ge beslutsfattare och politiker en bild av vilka konsekvenser deras politik kan få för folkhälsan och skapa ett underlag för hur beslutet kan förbättras ut hälsosynpunkt. En väl genomarbetad hälsokonsekvensbedömning kan utgöra ett underlag för att minska de negativa effekterna av ett förslag samt bidra till att öka hälsovinster i samhället. Intressant med HKB är att verktyget systematiskt bidrar till att koppla ihop politik och forskning samt påvisa politikens samband med folkhälsan (Folkhälsoinstitutet f-serie 2001:9).

Hälsokonsekvensbedömning utgår från befintlig vetenskaplig kunskap inom aktuellt område, samband mellan hälsans bestämningsfaktorer och samverkan mellan dessa och ohälsa. Viktigt är att användaren formar HKB efter vilka krav som användaren ställer på instrumentet samt efter vilka behov som föranleder beslutet att genomdriva en hälsokonsekvensbedömning. Det finns två former av hälsokonsekvensbedömningar: reaktiv HKB och proaktiv HKB. En reaktiv hälsokonsekvensbedömning genomförs för att belysa hälsokonsekvenser av

existerande politik. En proaktiv HKB görs för att kartlägga tänkbara konsekvenser av ett förslag till politiska beslut (ibid.).

Hälsokonsekvensbedömning har fått stor uppmärksamhet internationellt. EU och WHO framhåller vikten av att politiska beslut bör värderas utifrån dess potentiella effekter på människors hälsoutveckling. I policydokumentet ”Hälsa 21” betonas vikten av att alla samhällets sektorer tar sitt ansvar för hälsokonsekvenserna av sina beslut.

5.2 Tillvägagångssätt, planerings-, insamlings- och analysfas

Hälsokonsekvensbedömningen har både en proaktiv och reaktiv ansats. Detta då uppsatsen avser att kartlägga tänkbara konsekvenser av befintlig politik inom arbetsmarknadsområdet. Genom studier av texter och dokument kan forskaren erhålla kunskaper om de företeelser som beskrivs (Forsberg & Wengström, 2003).

En litteraturstudie gjordes av tillgänglig kunskap om hälsan i arbetslivet samt en studie av material rörande lagstiftningen kring medfinansieringslagen. I planeringsfasen studerades proposition 2004/05:21 där problemområden såsom

rekrytering, partiell sjukskrivning, rehabilitering och arbetsanpassning samt det särskilda högriskskyddet identifierades. Insamlingsfasen byggde på att finna

vetenskaplig fakta och intressanta aspekter av varje område samt att finna samband mellan dem för att uppnå en ökad förståelse för det valda ämnets komplexitet. Problemområdena kom att beröra teman såsom arbetsrätt, personlig

integritet, hälsotester, folksjukdomar, försäkringsmedicin, jämställdhet samt sårbara grupper. HKB-metoden utredning valdes för arbetets analysfas. Metoden

har sin utgångspunkt från existerande kunskap, åsikter från berörda parter och förväntningar på ett besluts följder, för att utreda tänkbara hälsoeffekter (Folkhälsoinstitutets F-serie 2001:9).

I arbetet med hälsokonsekvensbedömningar finns tre framtagna verktyg att tillgå:

huvudfråga, hälsomatris och hälsokonsekvensanalys. Utföraren kan välja att

använda sig av samtliga verktyg eller att välja det verktyg som är bäst lämpade för syftet med arbetet (Folkhälsoinstitutets F-serie 2001:9). Till arbetet med att utreda medfinansieringslagen valdes hälsokonsekvensanalys som ett lämpligt verktyg.

5.2.1 Sök - och urvalsmetod

Bakgrundsfakta söktes i offentliga rapporter, promemoria, debattartiklar samt litteratur. Referenser söktes via databaserna Arbline och Rixlex. Sökmotorn

Google användes också för att finna relevant information. Sökord som användes i

databaserna och via sökmotorn var: lag (2004:1237) om särskild

sjukförsäkringsavgift, medfinansieringslag, drivkrafter för minskad sjukfrånvaro, hälsotester, personlig integritet, rekrytering, rehabilitering och försäkringsmedicin. Fakta söktes även via myndigheter och organisationers

webbsidor såsom regeringen, Försäkringskassan, Folkhälsoinstitutet, Svenskt Näringsliv och Arbetslivsinstitutet. Kunskap om medfinansieringslagen inhämtades genom en litteraturstudie av proposition, promemoria och Socialdepartementets betänkande samt remissvar.

Det strategiska urvalet av remissvar kom att innefatta JämO, Arbetslivsinstitutet, LO, Svenskt Näringsliv samt Folkhälsoinstitutet. Vidare gjordes ett strategiskt urval av åsikter från representanter från organisationer som representerades i den debatt som tog plats i Socialförsäkringsutskottet i november 2004. Det strategiska urvalet av litteratur till studien begränsades till sammanställda verk av statliga utredningar och forskningsresultat som rör arbetsliv och hälsa, samt till offentliga utredningar och propositioner som behandlar medfinansieringslagen och hälsa i arbetslivet.

5.3 Metoddiskussion

Under arbetets gång har ämnesområdet visat sig vara av politiskt känslig karaktär. Ämnet är aktuellt med tanke på det stundande valet 2006, vilket kan bidra till att uppsatsen får en tyngre politisk innebörd. Det är därför av största vikt att poängtera att utgångspunkten för faktainsamlingen och arbetet med att analysera och problematisera inte grundar sig i någon politiskt övertygelse, utan endast utgår från ett folkhälsovetenskapligt perspektiv. Folkhälsovetenskap handlar dock till stor del om politik och politiska beslut så det är därför av största vikt att förhålla sig objektiv till materialet. En utgångspunkt för folkhälsovetenskapen är att den goda hälsan skall vara så jämlikt fördelad som möjligt bland befolkningen. Det är utifrån denna aspekt som medfinansieringslagen var intressant att analysera genom en hälsokonsekvensbedömning.

Områden som ansågs problematiska för arbetskraftens generella hälsoutveckling efter studier av proposition 2004/05:21 resulterade i genomgående teman i uppsatsarbetet. Hälsokonsekvensanalysens frågeställningar bearbetades utifrån tema som låg till grund för ett sökande efter fakta samt sökandet efter samband mellan valda tema och definierade problemområden. Hälsokonsekvensanalysen bidrog till att strukturera arbetet med att analysera remissvar, regeringens syfte med lagen, juridiska källor samt övrigt relevant material. Regeringens hypotes eller antagande om att medfinansieringslagen kan bidra till minskad sjukfrånvaro prövades emot vetenskaplig kunskap om arbetslivets villkor och empiriska undersökningar som gav etiologiska - och epidemiologiska fakta.

Det visade sig snart vara en utmaning att hälsokonsekvensbedöma en ny lag. Utmaningen bestod av att det inte fanns någon ”upptrampad stig” att följa under arbetets gång. Det som finns tillgängligt i dag om lagens effekter är hypoteser och antagande grundade på olika samhällsaktörer och deras olika position på arbetsmarknaden. Utbudet av material var begränsat och sträckte sig från år 2002 fram till 2005. Hälsokonsekvensanalysen utgjorde ett väl fungerande verktyg då det är utformat för detta ändamål. Hälsokonsekvensanalysen gav vägledning och struktur i arbetet med materialet. Resultatet från insamlingsfasen tolkades med hjälp av hälsokonsekvensanalysen där materialet sattes i relation till för studien relevanta folkhälsomål samt till den teoretiska referensramen. Referensramen valdes utifrån en vilja att uppnå ökad kunskap om hur organisationer är uppbyggda, för att få en förståelse för hur de kan tänkas reagera mot förändrade villkor. Denna kunskap behövdes för att kunna analysera medfinansieringslagens konsekvenser för arbetskraften. Vidare kändes det viktigt att ha en teoretisk bakgrund som berör ekonomi, då medfinansieringslagen är ett ekonomiskt styrmedel. En teoretisk infallsvinkel på hälsa som berör funktionsförmåga och livsmål var också av betydelse. Individens funktionsförmåga kan kopplas samman med arbetsförmåga som står i centrum för försäkringsmedicinska bedömningar. Då sysselsättning är en viktig bestämningsfaktor för hälsa så utgår arbetet från att ett av individens livsmål är att förvärvsarbeta.

I HKB - processen är det viktigt att systematiskt identifiera problemområden som ett förslag/beslut kan innebära för människors hälsa. Intentionen i arbetsgången var att finna vetenskaplig fakta för att behandla medfinansieringslagens identifierade problemområden. Då metoden utredning ställer krav på insamling av

berörda aktörers åsikter så utgjorde remissvar och Socialförsäkringsutskottets betänkande 2004/05:SfU5 viktiga källor. En neutral hållning till remissvaren var dock av primär betydelse för att kunna återge en rättvis bild av tänkbara konsekvenser av lagen. De remissvar (yttrande) och åsikter som avspeglas i arbetet och som ingick i det strategiska urvalet representerar både partiska och opartiska instanser. Svenskt Näringsliv kan anses ha ett ekonomiskt vinstintresse som styr utlåtandet om medfinansieringen och LO som facklig organisation ett arbetstagarintresse. Arbetslivsinstitutet skall utgöra en opartisk och neutral remissinstans i debatten då Arbetslivsinstitutet är en forskarenhet inom området. Det strategiskt urvalet gjordes utifrån tanken att balansera och erhålla variation i synpunkterna så att arbetet kom att innehålla flera aspekter av problematiken.

Forskare bör kontinuerligt validera den tillgängliga kunskapen, från planeringsfasen fram till den färdiga uppsatsen (Malterud, 1998). Litteraturstudien förutsatte en analys av tidigare studier kring ohälsa i arbetslivet. För att kunna garantera god kvalitet på det material som valdes att ta med i arbetet ställdes fyra frågor om materialet: -äkthet, -trovärdighet, -representativitet och –

meningsfullhet (Forsberg & Wengström, 2003, s. 135). Referensmaterialet till

uppsatsen består av lagar, förordningar, propositioner, välrenommerad arbetslivsforskning och folkhälsovetenskapliga undersökningar. Vid litteraturgenomgången visade det sig viktigt att kontrollera reglernas giltighet i dagsläget. Arbetsrätten har under de senaste åren genomgått förändring då svensk rätt måste anpassas till EG-rätten, vilket bidrar till nya regler och direktiv inom området. Det visade sig bland annat att förordningen ”Internkontroll av arbetsmiljö” (AFS 1996:6) har reviderats och återfinns numera som ”Systematiskt arbetsmiljöarbete” (AFS 2001:1). Revideringen har sin grund i att man från regeringshåll ville tydliggöra vikten av att arbetsgivare systematiskt arbetar med arbetsmiljön.

6 Resultat/Analys

Rubrikerna i resultatet går att härleda till hälsokonsekvensanalysens frågeställningar (se bilaga). Frågeställningarna i bilagan och analysen går att följa genom sifferangivelsen i rubriken. Resultatet kommer att beröra tidigare definierade tema; arbetsrätt, personlig integritet, hälsotester, folksjukdomar,

såsom strukturella förändringar inom arbetslivet, arbetsmarknadens möjligheter till anpassning efter den enskilda individen, samt individens rätt till rehabilitering, vilka alla är faktorer som kan sättas i relation till det stora antalet sjukskrivningar. Dessa nämnda teman och faktorer kopplas ihop med medfinansieringslagens syfte och regelverk. Uppsatsens referensramar användes i analysen för att fördjupa förståelsen för problematiken.

6.1 Hälsokonsekvensanalys av medfinansieringslagen

Hälsokonsekvensanalysens första generella frågeställning berörde tre relevanta områden inom arbetslivet, därav delades frågeställningen in i tre underrubiker; 1

Hälsoförhållanden och hälsoutvecklingen i arbetslivet, 2. Sårbara grupper på arbetsmarknaden, samt 3. Två målområden för hälsan i arbetslivet

6.1.1 Hälsoförhållanden och hälsoutvecklingen i arbetslivet

Vetenskapliga undersökningar visar att antalet sjukskrivningar ökar då det är högkonjunktur och minskar då det råder lågkonjunktur (Gustafsson & Lundberg, 2004, Folkhälsorapport, 2005). Konjunkturläget i landet avgör således hur pass många som väljer att sjukskriva sig alternativt arbeta trots någon form av funktionsnedsättning och ohälsa. Det finns ett flertal andra faktorer som påverkar sjukskrivningsstatistiken. Samhällsförändringar har en inverkan på arbetsmarknaden samt lagstiftningen inom arbetsrätten och förändringar av regler som rör välfärdssystemet påverkar antalet sjukskrivna. Strukturförändringar leder till att vissa branscher växer och andra minskar. Det bidrar till att vissa yrkesgrupper upplever en större efterfrågan medan andra yrkesgrupper saknar arbetstillfälle. De yrkesgrupper som har svårare att göra sig gällande på arbetsmarknaden erhåller oftare sjukersättning7 än övrig arbetskraft (Folkhälsorapport, 2005).

Det är inte kartlagt huruvida ett visst sjukdomstillstånd även leder till nedsatt arbetsförmåga. Det beror till viss del på att andra individuella faktorer i arbetslivet avgör sambandet mellan sjukdom och arbetsförmåga, exempelvis avgör kraven på arbetsuppgifterna och arbetsmarknadens situation om individen kan arbeta (Folkhälsorapport 2005). Detta förhållande behandlas i holistiska teorier kring hälsa. Individens hela livsvärld avgör huruvida hon kan uppnå sina livsmål och

således ha hälsa (Brülde & Tengland, 2003). Pörn anser att individens repertoar tillsammans med de förhållande i individens miljö avgör huruvida hon har hälsa vilket kan liknas vid ovanstående resonemanget om att individuella faktorer i arbetslivet såsom arbetskraven och situationen på arbetsmarknaden påverkar individens hälsoutveckling.

Den psykosociala arbetsmiljön har förbättrats sedan 1990-talet. Dock anser mellan 50-60 procent av arbetskraften att de har en tung arbetsbörda med för mycket att göra. Många i arbetslivet upplever problem med att släppa tankarna på arbete under fritiden och att de arbetar övertid i större utsträckning. Psykiskt mest påfrestande är arbetsuppgifterna inom välfärdtjänsterna8 (Folkhälsorapport, 2005). Upplevelsen av trötthet har ökat i åldersgrupperna 16-34 år samt 35-44 år. Trötthetsfenomenet är vanligast hos individer som står utanför arbetsmarknaden samt i grupper med lägre socioekonomisk tillhörighet. Trötthet är också vanligare bland kvinnor än bland män (ibid.). Kvinnor är i större utsträckning långtidssjukskrivna9 än män. Vanligaste orsaken till långtidssjukskrivning hos båda könen är sjukdomar i rörelseorganen och psykisk ohälsa (ibid.).

Arbetsgivarna i Sverige ansvarar för den yrkesinriktade rehabiliteringen enlig lag (1962:381) om allmän försäkring och Arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetstagare som drabbas av belastningsskador och tillhör gruppen lågutbildade har svårare att omplaceras när organisationer är specialiserade och saknar breda uppgiftsområden. Högutbildade innehar oftast tjänster som gör att arbetsgivaren är mer benägen att rehabilitera (Eklund et al., 2004). Undersökningar som gjorts avseende den yrkesinriktade rehabiliteringen visar att endast 29 procent av långtidssjukskrivna arbetstagare fick en rehabiliteringsutredning utförd av sin arbetsgivare. Av arbetstagare med rygg- och nackbesvär fick endast 16 procent av de drabbade ta del av rehabiliteringsinsatser. I dag finns effektiva rehabiliteringsåtgärder för sjukdom i rygg- och nacke som fler bör få tillgång till (ibid.). Vetenskapliga undersökningar av yrkesinriktade rehabiliteringsinsatser och interventioner är dock ännu ej genomförda i Sverige (Gustavsson & Lundberg, 2004). Regeringens syfte med medfinansieringslagen är att skapa ekonomiska incitament för att rehabilitering och anpassningsåtgärder skall komma till stånd i ett tidigare skede (Prop. 2004/05:35).

8

Yrken vars arbetsuppgifter vänder sig till allmänheten såsom service, vård, omsorg, skola och myndighetsutövning. Folkhälsorapport 2005 s 334.

9

År 2003 var 80 300 män långtidsjukskrivna och 142 700 kvinnor (Folkhälsorapport 2005, s. 348).

Arbetskraven som ställs på arbetstagaren inom det svenska arbetslivet är höga. Karaseks krav-kontroll-stödmodell påvisar sambandet mellan höga krav och liten kontroll över situationen som sjukdomsalstrande. Med stöd från arbetsgivaren och arbetsledaren kan effekterna av detta förhållande minskas (se exempelvis Backhans, 2004; Theorell, 2004). Medfinansieringslagens syfte är bland annat att väcka arbetsgivarens intresse för att arbeta aktivt med arbetsmiljöfrågor och regeringens förhoppning är att sjukdomsalstrande förhållanden på arbetsplatser successivt skall minska (Prop. 2004/05:21). Enligt Ahrne (1994) är det dock så att organisationers benägenhet att genomföra förbättringar i arbetsmiljön är större när klimatet på arbetsmarknaden ger utrymme för arbetskraften att välja bland arbetsplatser. Den svenska arbetsmarknaden befinner sig i ett tillstånd med hög arbetslöshet vilket enligt Ahrne (1994) skulle innebära att arbetsgivarna är mindre benägna att satsa ekonomiska medel på förbättringar i arbetsmiljön.

6.1.1.1 Sårbara grupper på arbetsmarknaden

Utsatta grupper på arbetsmarknaden anses vara funktionshindrade, lågutbildade med sjukhistorik, invandrare och kvinnor (Folkhälsorapport, 2005, Prop.2002/03:35). Avvikelseforskningen har analyserat avvikarrollen närmare och har bland annat funnit sjukrollen som en avvikelse som kan leda till stigmatisering (Brante & Andersen, 1998). Sjukdomar som upplevs som stigmatiserade är exempelvis missbruk och psykiska sjukdomar.

I Socialförsäkringsutskottets betänkande framkommer att man från politiskt håll varit överrens om att vissa grupper, såsom individer med sjukhistorik och funktionshinder, kan få det svårare att göra sig gällande i rekryteringsprocessen (2004/05:SfU5). När det talas om funktionshindrade så är det viktigt att vara medveten om att det råder skillnader i anställningsbarhet hos funktionshindrade. Bland gruppen hörselskadade innehar 80 procent en anställning, medan 57 procent av de rörelsehindrade och bara 47 procent av de psykiskt funktionshindrade har en anställning. Därför är det angeläget att inte behandla funktionshindrade som en homogen grupp (Sjöberg, 2002). Johnny Johnsson, Svenska Företagarläkareföreningen, framhöll vid debatten om lagens effekter på arbetsmarknaden i Socialförsäkringsutskottet, att företagshälsovården hade mottagit förfrågningar från arbetsgivarhåll om de kunde genomföra bedömningar av arbetssökandes hälsostatus (2004/05:SfU5). I Socialförsäkringsutskottet betänkande underströks att selektion inte skall likställas med diskriminering samt

att det finns en rådande lagstiftning kring diskriminering i arbetslivet (2004/05:SfU5). För att lindra dessa negativa konsekvenser av lagen hänvisar regeringens utredare till det särskilda högriskskyddet10 (Prop. 2004/05:21).

Kvinnor, unga och invandrare är de som oftast har en tidsbegränsad anställning, trots att flertalet i dessa grupper vill erhålla en fast anställning (Hansen & Orban, 2002, Gustafsson & Lundberg, 2004). Kvinnor erhåller oftare tidsbegränsade anställningar såsom vikariat - och behovsanställningar11. Män som arbetar under osäkra anställningsformer gör det oftast i projekt- eller objektanställningar12. Tidsbegränsad anställning bidrar till en generellt mer utsatt position på arbetsmarknaden. Under lågkonjunkturen som var i början av 1990-talet ökade antalet tidsbegränsade anställningar i samhället. Otrygga anställningsformer såsom tidsbegränsade anställningar har ökat från 10 procent 1990 till 15 procent 2003. En tendens som visat sig på arbetsmarknaden den senare tiden är att arbetsgivare oftare kräver intyg över tidigare sjukskrivningsperioder innan tillsvidare anställning blir aktuell (Folkhälsorapport, 2005).

Stigmatiserade sjukdomar inverkar på individens tendens att söka medicinsk hjälp. En individ som lider av psykisk ohälsa tenderar att söka vård på grund av värk i stället för sina psykiska besvär. Rygg-, nack- och skulderbesvär samt trötthet och huvudvärk går inte alltid att diagnostisera genom objektiv bedömning och relateras ofta till psykiska besvär. Tydliga diagnoser anses vara hjärtinfarkt, fraktur och cancer och dessa diagnoser har högre status i samhället än sjukdomar med oklara orsaker (Järvholm & Olofsson, 2002). Resultatet blir att individer med tydliga diagnoser oftare söker läkarvård, att de utreds grundligare och att man satsar på att rehabilitera dem i större utsträckning. De får också generellt ett bättre bemötande av omgivningen. Individer som lider av de stigmatiserade sjukdomarna anses generellt ha en lägre status i samhället, vilket kan resultera i en ökad sårbarhet (ibid.). Sårbarheten kan uppkomma om individen upplever sig relativ depriverad i relation till andra individer i samhället som får hjälp och stöd med sina hälsoproblem från sjukvården och arbetsgivaren (Brante & Andersen, 1998). 10 Se begreppsdefinitioner 11 Se begreppsdefinitioner 12 Se begreppsdefinitioner

6.1.1.2 Två målområden för hälsan i arbetslivet

I SOU 2002/03:35 Mål för folkhälsan finns två målområden som är förknippande med arbetsliv och hälsa; Målområde 2: Ekonomisk och social trygghet samt

Målområde 4: Ökad hälsa i arbetslivet.

I målområde två anges att ekonomisk och social trygghet är bestämningsfaktorer som är av stor betydelse för en god folkhälsa. Politikområden som berör ekonomisk politik är av största vikt för folkhälsan. De politikområden som behandlar ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp skall verka för att sjukskrivningarna, räknat från 2002 fram till 2008, halveras och att antalet nya aktivitets- och sjukersättningar skall minska. Arbetsmarknadspolitiska- och arbetslivspolitiska område för en god tillväxt och en arbetsmarknad som kan bidra till full sysselsättning och bra arbetsvillkor är av primär betydelse. Individen skall ges möjlighet till att försörja sig själv genom att regeringen arbetar för att hålla sysselsättningsgraden i samhället hög, vilket är avsikten med en god välfärdspolitik.

I målområde fyra som behandlar ökad hälsa i arbetslivet framgår att: ”Ett bra arbetsliv med väl fungerande arbetsvillkor minskar den arbetsrelaterade ohälsan och bidrar till en allmänt förbättrad folkhälsa samt minskar de sociala skillnaderna i ohälsa” (Prop. 2002/03:35, s. 57). Regeringens förslag är, enligt proposition 2002/03:35, att göra ansvaret för arbetsmiljön och hälsan i arbetslivet tydligare för arbetsgivarna. Långtidssjukskrivningarnas ökning och det faktum att regeringen har ett mål om full sysselsättning på arbetsmarknaden gör att betydelsen av det hälsofrämjande och förebyggande arbetet på arbetsplatserna skall lyftas fram. Förutom att långtidssjukskrivningar utgör stora ekonomiska problem för staten så skapar de ett utanförskap för dem som drabbas av sjukdom. Målet är att skapa en god ”arbetsmiljö, kunskap och kompetens i arbetslivet, en arbetsrättspolitik som skapar trygghet, flexibilitet och delaktighet, ett arbetsliv som präglas av mångfald, jämställdhet och icke-diskriminering samt arbetsfred och lönebildning i samhällsekonomisk balans”(ibid., s. 59). Dessa faktorer skall tillsammans bidra till att skapa tillväxt och sysselsättning samt bidra till att den enskilde bibehåller sin hälsa och kan vara verksam hela sitt arbetsliv. Jämställdhet och lika möjligheter på arbetsmarknaden oavsett kön, etnicitet och funktionshinder, skall främjas (ibid.).

6.1.2 Tänkbara organisatoriska anpassningsåtgärder till medfinansieringen

Medfinansieringslagen kan leda till restriktioner i rekryteringsprocessen. Restriktionerna kan bestå i att organisationen skyddar sina vinstintressen genom att begränsa antalet tillsvidareanställda och utnyttjar möjligheten att anlita bemanningsföretag och visstidsanställningar, anställningsformer som visat sig ogynnsamma för hälsan (2004/05:SfU5, Folkhälsorapport, 2005). Behovsanställda löper enligt undersökningar större risk att utveckla ohälsa som kan härledas till upplevelsen av osäkerhet i ekonomin. En behovsanställd får även ofta rycka in med kort varsel, vilket gör det svårt att ha en framförhållning i livet (Hansen & Orban, 2002, Gustafsson & Lundberg, 2004). Tidsbegränsade anställningar ses som ett tecken på organisationens flexibilitet, det vill säga att organisationen kan minska personalstyrkan efter behov och på så sätt minska onödiga personalkostnader (Hansen & Orban, 2002). Denna organisatoriska flexibilitet kan leda till ogynnsam hälsoutveckling för individen. Pörns teori ger en bild av att individens hälsa påverkas då hennes repertoar förändras. Att ingå i en organisationsmiljö där framtiden är oviss kombinerat med en önskan att ha en trygg anställning kan leda till ohälsa. Det råder således en obalans mellan individens mål och den organisatoriska miljö hon befinner sig i.

Enligt incidensanalysen kan påföljden av ett ökat skattetryck på arbetsgivarna utgöra en bidragande orsak till att arbetskraften får betala med färre arbetstillfällen (Eklund, 2004). Risken att drabbas av arbetslöshet skapar en känsla av ekonomisk otrygghet för individen. Individer med ohälsa och grupper med svag ställning på arbetsmarknaden påverkas genom förändringar i välfärdssystemen (Folkhälsorapport, 2005). Arbetslivsinstitutet påpekar i sitt remissyttrande (Dnr 2004-0296) att det föreligger en ökad risk för ”outsourcing av offentliga arbetsuppgifter till privata företag”. På detta sätt gör kommuner och landsting sig av med verksamheter som innehar hög grad av sjukskrivningar, i stället för att stimuleras till förebyggande arbetsmiljöarbete (Arbetslivsinstitutet, Dnr 2004-0296).

Arbetsgivaren har enligt svensk lag13 rätt att leda och fördela arbetet inom verksamheten enligt § 32-befogenheterna. Arbetsmiljölagen är den lag inom arbetsrätten som inskränker på arbetsgivarens frihet i arbetsledningsfrågor. Arbetsgivaren måste ta hänsyn till regler som rör arbetsmiljön innan beslut om verksamheten fattas. Medfinansieringslagen skall fungera som en drivkraft för att arbetsgivare i större utsträckning bättre skall tillämpa arbetsmiljöreglerna (Prop. 2004/05:35). Enligt arbetsrättslig lagstiftning14 skall arbetstagarna vara delaktiga i organisationens arbetsmiljöarbete och hållas välinformerade om organisationens mål med arbetet. Då sjuklöneperioden infördes 1992 som incitament för arbetsgivare att arbeta med arbetsmiljöfrågor konstaterades en ökad motvilja att anställa individer med en sjukdomshistoria (Hogstedt et al., 2004). ”Man kan säkra en bestämd produktionsvolym och – kvalitet genom medvetet urval av personal…” (Abrahamsson & Andersen, 2002, s. 65).

Sekretess- och integritetsskyddet riskerar att försvagas som en konsekvens av beslutet att införa medfinansieringslagen. Regeringens utredare föreslog ändringar i sekretesslagen (1980:100) för att det skall finnas en möjlighet för arbetsgivaren att ta del av de uppgifter som legat till grund för avgiften. Utifrån detta förordades Försäkringskassan en laglig rätt att lämna ut personliga uppgifter om den anställde till arbetsgivaren. Mot bakgrund av ändringar i sekretesslagen innehåller därför medfinansieringslagen bestämmelser angående tystnadsplikt ”för den som i en arbetsgivares personaladministrativa verksamhet handhar frågor som gäller arbetsgivarens skyldighet att betala särskild sjukförsäkringsavgift” (Ds 2004:16, s. 80). Riksförbundet för Social och Mental hälsa belyste inför ändringen i sekretesslagen risken att arbetsgivarnas ökade insyn i arbetstagarens sjukdomsbild, kan resultera i ”större marginalisering för gruppen arbetstagare med psykisk ohälsa” (Prop. 2004/05:21, s. 54). Försäkringskassans sekretessregler är svagare än hälso- och sjukvårdens sekretess, då statliga myndigheter arbetar efter offentlighetsprincipen jämfört med hälso- och sjukvården som arbetar efter att sekretess är huvudregeln inom verksamheten (Järvholm & Olofsson, 2002).

13

”§ 32 medför att arbetsgivaren har rätt att ensam besluta om företagets verksamhet och arbetsledning. Redan i början på 1930-talet sade Arbetsdomstolen att denna arbetsgivarens fria arbetsledningsrätt är en allmän rättsprincip vare sig den finns intagen i kollektivavtalet eller inte( Arbetsdomstolens domar 1932 nr 100, 1933 nr 159). Detta gäller alltjämt”

(http://www.kurt.nu/index_arbetsoratt/arbetsoratt_innehall/arbetsoratt_text/Arbetsoratten_6_13_ti mmars_arbetsdag.html).

Ett av målen med medfinansieringslagen är att partiell sjukskrivning skall bli normen vid sjukskrivningar. Rekommendationen att sjukskriva partiellt härrör från uppfattningen att individen inte tappar kontakten med arbetsplatsen och därför har lättare att återgå till arbetsplatsen efter sjukskrivningen (Prop. 2004/05:21). Studier påvisar att individer som varit sjukskrivna partiellt en längre tid har större svårigheter att återgå till heltidsarbete än individer som varit heltidssjukskrivna (Eklund et al., 2004). När partiell sjukskrivning blir en realitet så förutsätter det att individen kan utföra sina åtagande till fullo under den tid som denne vistas på arbetsplatsen annars är åtgärden att betrakta som en rehabiliteringsåtgärd (Järvholm & Olofsson, 2002).

Parsons fyra aspekter av sjukrollen ger en bild av synen på vad omgivningen kan kräva av den sjuke. Den partiellt sjukskriva entledigas från en del av sina åtaganden och individen skall ej hållas ansvarig av arbetsplatsen för sin nedsatta förmåga. Den partiellt sjukskrivne skall inte dra fördelar av sin sjukdom och inställningen skall vara att så snart som möjligt återgå till full arbetstid. Undersökningar presenterade av Eklund et al. (2004) visar dock att partiellt sjukskrivna tenderar att inrätta sitt privatliv efter att arbeta färre timmar, vilket gör det svårare att återgå till ordinarie arbetstid och som kan ge en inlåsning i sjukförsäkringssystemet15. Vidare påpekas i Socialförsäkringsutskottets betänkande (2004/05SfU5) att partiell sjukskrivning ställer krav på en fungerande organisation med tydlig arbetsledning. Detta för att undvika konflikter uppstår mellan den sjukskrivne och dennes arbetskamrater.

6.1.3 Lagens effekt på gruppers förmåga att hantera svårigheter på arbetsmarknaden

Den ökade rörligheten för kapital och verksamheter gör att makten förskjuts mellan arbetsgivare och arbetstagare. I ekonomiskt vinstsyfte kan organisationens verksamhet förläggas i ett låglöneland eller delar av verksamheten säljas ut på entreprenad. Detta faktum kan skapa otrygghet för anställda och resultera i att arbetstagare inte vågar ställa krav på arbetsgivaren (Gustavsson & Lundberg, 2004). Arbetskraften har en beroendeställning till arbetsgivaren som gör repertoaren begränsad i fråga om möjligheten att hantera svårigheter på arbetsmarknaden. Medfinansieringslagen bidrar till att lägga fokus på kostnader

15

för ohälsa och sjukdomar i samhället. Individer med sjukdomshistoria eller som löper risk att utveckla sjukdom utgör en ekonomisk risk för arbetsgivaren till följd av lagen (Arbetslivsinstitutet, Dnr 2004-0296; 2004/05:SfU5).

De stora struktur- och organisationsförändringarna som ägde rum under 1990-talet har bidragit till att det idag är svårt för personer som på grund av sjukdom fått begränsad arbetsförmåga att göra sig gällande på arbetsmarknaden (Folkhälsorapport, 2005). Försäkringskassan framhåller betydelsen av det särskilda högriskskyddet i kontakten med en potentiell arbetsgivare som kan se den ekonomiska fördelen med att anställa en person med väldokumenterad sjukdom. Problemet med begreppet arbetsförmåga är att det är diffust och till hög grad avgörs utifrån en subjektiv bedömning. Funktionsförmågan är, utifrån holistiska teorier om hälsa, ett centralt begrepp. En individs funktionsförmåga avspeglas i hur bra individen som helhet fungerar socialt, psykiskt och fysiskt, i sin vardagliga miljö. Om individen kan nå sina vitala mål utifrån basala förmågor anses individen ha en god hälsa (Brülde & Tengland, 2003). Att ge individer som drabbats av sjukdom en möjlighet att återgå till arbete är en av förutsättningarna för att uppnå en god folkhälsa (2002/03:35). Arbetsanpassning innebär att individen får en möjlighet att utifrån sina basala förmågor utföra sina arbetsuppgifter och således återfå arbetsförmåga. Om individens vitala mål är att arbeta och inte får denna möjlighet på grund av att det saknas anpassningsmöjligheter, kan individen känna sig relativt depriverad i förhållande till andra individer som får denna möjlighet. Troligen kan den drabbade individens hälsotillstånd försämras och dennes möjlighet att återfå arbetsförmåga minskas.

En positiv effekt av medfinansieringslagen är att arbetsgivarna stimuleras att ta kontakt med Försäkringskassan i ett tidigt skede då det ligger ett ekonomiskt intresse att få till stånd en rehabiliteringsutredning. Tendensen förr var att arbetsgivarna avvaktande Försäkringskassans initiativ till rehabiliteringsåtgärder (2004/05:SfU5). Föreskrifterna för rehabilitering och arbetsanpassning gäller oavsett om arbetsförmågan nedsätts på grund av arbetsuppgifterna eller beror på andra faktorer. De personer som lider av en funktionsnedsättning före anställningen innefattas också av dessa bestämmelser (AFS 1994:1). Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar sträcker sig av naturliga skäl endast till en viss gräns. Vid arbetsanpassning är kravet på tekniska lösningar från

arbetsgivaren sida långtgående. Detta är regler som individer med dessa behov kan göra anspråk på (Langéen Nilsson, 2002). Individer som lider av psykisk ohälsa har besvärligare att hävda sina rehabiliteringsbehov då orsaken till ohälsan kan vara komplex. Psykiska och psykosomatiska sjukdomstillstånd anses som svåra för arbetsgivaren att hantera och den enskilde individens ansvar för ohälsan framhålls oftare än arbetsplatsens ansvar (Strindlund & Ekberg, 2004).

Regeringen är av den åsikten att en arbetsgivares intresse av att återfå en arbetstagare i arbete bör vara så stort att skälet till sjukskrivning spelar mindre roll. Arbetslivet bör vara så utformat att det tar hänsyn till individernas varierande förutsättningar. Enligt Pörns teorier kan en individ uppnå hälsa då individens repertoar harmonierar med den miljö som hon befinner sig i (Brülde & Tengland, 2003). Detta skulle kunna uppnås genom arbetsanpassning.

Stimulansen för en arbetsmarknad som tillvaratar arbetskraftens kompetens och verkar förebyggande måste komma till stånd då arbetslivet är en central del i människors liv (Prop. 2002/03:35).”Arbetsgivarens intresse av att få personen tillbaka är oftast störst under den första månaden(erna)” (Järvholm & Olofsson, 2002, s. 96). I värsta fall kan sjukskrivning leda till marginalisering och utanförskap (Prop. 2002/03:35). I propositionen Drivkrafter för minskad

sjukfrånvaro (2004/05:21) förespråkas ett ökat utnyttjande av möjligheten till

partiell sjukskrivning som ett alternativ till heltidssjukskrivning. Då medfinansieringsansvaret upphör att gälla vid partiell sjukskrivning bör arbetsgivarens intresse öka för att organisera arbetsuppgifterna så att partiell sjukskrivning kan bli en realitet (Prop. 2004/05:21).

6.1.4 Medfinansieringslagens effekter på arbetsmiljön

Forskning har påvisat att brister i den psykosociala miljön genererar ohälsa med hög sjukfrånvaro som följd. Ledarskapet inom organisationen är en viktig faktor att arbeta med för att uppnå god samvaro på arbetsplatsen (Theorell et al., Hogstedt et al., 2004). Under 1970-talet påbörjades det systematiska arbetsmiljöarbetet för att sedan under 1990-talets lågkonjunktur nedprioriteras, vilket bidragit till att dagens yngre chefer generellt saknar kompetens i arbetsmiljöfrågor (Sunt liv, 2005-01-22). Studier som gjorts av ledarskapsstilar påvisar att en ledare med ett medarbetarorienterat beteende bidrar till högre effektivitet inom organisationer än en ledare som har ett produktionsorienterat

beteende (Abrahamsson & Andersen, 2002). I organisationer där ledningen arbetar aktivt med arbetsmiljöfrågor och skapar stödjande miljöer påverkas verksamhetens produktivitet positivt. Om organisationen når uppsatta mål och arbetstagarna upplever arbetsmiljön som god ökar individens motivation till arbete (Wadell & Larsson, 1998). Regeringens utredare anser att medfinansieringen skall bidra till att arbetsgivarna arbetar aktivt med arbetsmiljön och skapar förutsättningar för en god psykosocial arbetsmiljö (Prop. 2004/05:21).

6.1.5 Grupper som kan drabbas i dubbel bemärkelse

En risk med ekonomiska styrmedel såsom medfinansieringslagen är att det bildas ett ”A-lag” med full sysselsättning, och ett ”B-lag” som på grund av ohälsa har svårare att göra sig gällande på arbetsmarknaden (2004/05:SfU5). Uppenbart är att individer med allvarliga sjukdomar har svårt att göra sig gällande på arbetsmarknaden och att selektion vid rekrytering förekommer (Rantakeisu, 2002). Försäkringskassan framhåller det särskilda högriskskyddet som en möjlighet för individer med frekvent sjukfrånvaro att få en bättre ställning på arbetsmarknaden (Prop. 2004/05:21). Detta då potentiella arbetsgivare kan anse att det finns en ekonomisk fördel att anställa en arbetssökande som har ett beviljat högriskskydd (Prop. 2004/05:21).

Arbetstagare som är lågutbildade löper större risk att förlora arbetet på grund av sjukdom då arbetslösheten är hög och utbudet på arbetskraft stort (Gustavsson & Lundberg, 2004; Ahrne 1994). Medfinansieringslagen kan bidra till att långtidssjukskrivna rehabiliteras tidigare, men även att arbetsgivaren bedömer att det saknas möjligheter för återgång till arbete inom verksamheten och att saklig grund för uppsägning föreligger (Arbetslivsinstitutet, Dnr 2004-0296). Arbetsgivaransvaret i rehabiliteringsprocessen utgår från att arbetsuppgifterna i möjligaste mån skall anpassas till varje enskild individs förutsättningar och i detta avseende är det funktionsförmågan (arbetsförmågan) som är den intressanta och inte individens hälsa. När det gäller att komma tillrätta med individens ohälsa så ansvarar den medicinska rehabiliteringen för att individen får adekvat vård (LO, 2004). Outsoursing och downsizing bidrar till att organisationer har mindre förutsättningar för att omplacera en medarbetare på grund av ohälsa då arbetsuppgifterna är specialiserade (Gustavsson & Lundberg, 2004). Saklig grund för uppsägning föreligger när arbetsgivaren har uppfyllt sina åtaganden i rehabiliteringsärendet (LO, 2004). Risken är större för lågutbildade än för