Att samordna åtgärder och åtgärdsprogram för bättre vattenkvalitet

åtgärdsprogram för bättre

vattenkvalitet

iSSN 0282-7298

Åtgärder för att förbättra miljösituationen i våra hav och vatten har varit i fokus en tid och regeringen prio-riterar detta arbete. Flera olika direktiv inom EU och internationella överenskommelser i vårt närområde inne-håller också åtaganden att förbättra miljösituationen.

För att ta tillvara synergier och arbeta effektivt behöver dessa åtgärder samordnas. Rapporten bygger en plattform för sådan samordning. Den omfattar åtgärder inom områdena övergödning och biologisk mångfald i form av fiske. Andra områden, andra direktiv och överenskommelser, andra parametrar etc kan utvecklas vidare. Plattformen består av begreppsdefinitioner, en genomgång av relevanta regleringar, vilka förslag till åt-gärder som förekommer var, några exempel på åtåt-gärder vilka beskrivs i detalj och slutligen listas faktorer som påverkar en samordning.

Att samordna åtgärder och

åtgärdsprogram för bättre

vattenkvalitet

RappoRt 6396 • november 2010

Efter den 1 juli 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för denna publikation. Telefon 010-698 60 00 publikationer@havochvatten.se www.havochvatten.se/publikationer

NATURVÅRDSVERKET

Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel: 010-698 10 00 Fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 978-91-620-6396-2 ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2010

Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2010 Omslag: Jerker Lokrantz

Förord

I takt med att miljön i våra sjöar och hav uppmärksammas ökar antalet relevanta EU-direktiv och internationella överenskommelser. Dessa innehåller åtgärder vilka ska genomföras. Tidplaner, ansvarsfördelning, finansiering etc kan dock skilja sig åt mellan direktiven och överenskommelserna. Situationen kan för genomförarna bli något svår att överblicka och för politiker att priori-tera.

Denna rapport innehåller en genomgång av några centrala begrepp och en analys av likheter och skillnader mellan olika direktiv och processer. Likaså identifieras viktiga element i en samordning av åtgärder. Rapporten ska ses som en plattform att arbeta vidare från och som kan utvidgas till att omfatta andra viktiga områden som t ex farliga ämnen och främmande arter.

Arbetet har bedrivits i samråd och nära samarbete mellan

Naturvårdsverket, Jordbruksverket. Skogsstyrelsen och Fiskeriverket och med Naturvårdsverket som projektledare och huvudskribent.

Stockholm i november 2010 Maria Ågren

Innehåll

2. deFiNitioN av viSSa Begrepp 12

2.1 Åtgärdsprogram 12

2.2 Åtgärder 14

2.3 Mål och syfte 16

2.4 Övriga definitioner av begrepp som används ofta i rapporten 18

3. överSikt av relevaNt lagStiFtNiNg 19

3.1 Beskrivning och förklaring av rubriker och radindelning i tabell 2 19 3.2 Diskussion om skillnader och likheter i tabellen 22 3.3 Slutsats/Diskussion 24

4. ÅtgärdSmatriS 26

4.1 Beskrivning och förklaring av rubriker och radindelning i tabell 3 26 4.2 Diskussion om skillnader i tabellen 28

5. diSkuSSioN och SlutSatSer 30

5.1 Fyra fallstudier 30 5.2 Vägledning inför fortsatt samarbete 37

källFörteckNiNg 43

Bilaga 1 47

Sammanfattning

Miljöproblemen i våra vattenområden har uppmärksammats den senaste tiden och åtgärder för att förbättra situationen har hög prioritet. De åtgärder som föreslås i olika sammanhang är ofta desamma och många av åtgärderna måste genomföras på land vilket innebär att en samordning är önskvärd. Flera stat-liga och regionala myndigheter har sammanfallande ansvarsområden och kan välja lite olika tillvägagångssätt för att få åtgärderna genomförda.

Enligt regleringsbrev för 2010 ska Naturvårdsverket - i samråd med Fiskeriverket, Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk samt efter samråd med vattenmyndigheterna, andra berörda myndigheter och aktörer - föreslå hur åtgärder och åtgärdsprogram för att förbättra vattenkvaliteten och minska föroreningsbelastningen enligt bland annat ramdirektivet för vatten (RDV), det marina direktivet (MSFD), Baltic Sea Action Plan (BSAP) och miljömålsarbetet kan samordnas.

I rapporten diskuteras åtgärder inom övergödning och fiske. Det konstateras att

- Avgränsningar har varit en förutsättning för uppdraget och har samtidigt medfört svårigheter att skapa överblick.

- Centralt bör det eftersträvas att samordna processerna och väva in dem i varandra exempelvis som i Östersjöstrategin och BSAP och delvis i MSFD. - Hela åtgärdsprogram är svårt att samordna, därtill är de alltför komplexa. Däremot bör det gå att förbättra samordningen av åtgärder inom ett del-område eller inom en enstaka åtgärd.

- Det är myndigheterna som bör samordna åtgärderna och samtidigt hålla reda på vad de andra myndigheterna gör.

- Samordningen av genomförandet av de fysiska åtgärderna bör ske så nära verksamhetsutövarna som möjligt dvs på regional eller lokal nivå.

- Vi bedömer att det vore värdefullt om samordning av och beslut om styrme-del sker på regeringsnivå för att samma förutsättningar ska gälla i hela landet. På grund av olika regionala skillnader etc. kan sedan tillämpningen av de givna styrmedlen varieras.

- Varje ny åtgärd bör föregås, inte bara av en kostnadsbedömning och eventuell förväntad effekt/resultat utan också av en genomgång av om åtgärden kommer att beröra andra myndigheter, om det redan finns någon liknande åtgärd, vilka styrmedel som redan finns etc.

-För att kunna optimera samordningen behövs på myndigheterna en fördjupad förståelse för olika sektorers och myndigheters verksamheter och förutsätt-ningar.

-Undantagsbestämmelserna behöver ses över och samordnas.

Vi har i detta uppdrag lagt grunden för en plattform i syfte att visa hur man kan gå tillväga för att hitta möjligheter till samordning av åtgärder. Med hjälp av plattformen kan sedan andra områden än övergödning och fiske, andra direktiv och överenskommelser, andra parametrar mm utvecklas. I ett sådant fortsatt arbete är det viktigt att tillvägagångssättet beskrivs tydligt.

Summary

The problematic environmental situation in our waters has lately received attention and actions to improve the situation have high priority. Proposed measures are often the same in different national and international proces-ses and many of the measures have to be implemented on land and hence need coordination. Several national and regional authorities have overlapping responsibilities and can choose somewhat different approaches when imple-menting measures.

In early 2010 the Government commissioned the Swedish EPA in consulta-tion with the Board of Agriculture, the Board of Fisheries, the Forest Agency and after consultation with the water authorities and other relevant authori-ties and actors- to propose how measures and action plans to improve water quality and reduce pollution load according to the Water Framework Directive (WFD), the Marine Strategy Framework Directive (MSFD), the Baltic Sea Action Plan (BSAP) and the Swedish Environmental Objectives can be coordi-nated.

The report highlights measures regarding eutrophication and fisheries. It notes that

- Delimitations have been a prerequisite and have at the same time made it more difficult to create a holistic perspective.

- Coordination of processes, as has been done in e.g. the Baltic Sea Strategy, BSAP and partly in MSFD should be done on a Governmental level.

- Programmes of measures are often too complex to coordinate as a whole. On the other hand it should be possible to improve coordination of measures within a certain segment or a measure itself.

- Authorities should coordinate the measures and at the same time be aware of the work of other authorities.

- Coordination of implementation of concrete actions should take place as close to the operators as possible, eg on a regional or local level.

- Coordination of and decisions on legal, economic etc instruments should be made on a national level to make sure that the same conditions apply to the whole country. However, regional differences should be accounted for. - Every new measure should be preceded not only by a cost and effect evalua-tion but also by an assessment on whether a similar measure already exist, what instruments that are already in place etc.

- In order to optimise coordination authorities will need to deepen their under-standing and knowledge on different sectorial conditions and mode of work for different authorities.

- the exemption rules need to be reviewed and coordinated.

With this report we have developed a platform with the aim of showing how coordination can be done. This platform could be used when working with other segments than eutrophication and fisheries, other directives and pro-cesses other parameters etc. In such work it is important with a transparent and well documented mode of operations.

1. Inledning

1.1 Uppdraget

Enligt regleringsbrev för 2010 ska Naturvårdsverket - i samråd med

Fiskeriverket, Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk samt efter samråd med vattenmyndigheterna, andra berörda myndigheter och aktörer - föreslå hur åtgärder och åtgärdsprogram för att förbättra vattenkvaliteten och minska föroreningsbelastningen enligt bland annat ramdirektivet för vatten, det marina direktivet, Baltic Sea Action Plan (BSAP) och miljömålsarbetet kan samord-nas. Syftet är att maximera måluppfyllelser, ta tillvara synergieffekter och optimera kostnadseffektivitet. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 30 november 2010.

1.2 Bakgrund

Miljöproblemen i våra vattenområden har uppmärksammats den senaste tiden och åtgärder för att förbättra situationen har hög prioritet. Ett av resultaten av uppmärksamheten är att flera åtgärder och åtgärdsprogram har initierats via direktiv och överenskommelser för att uppnå mål om en förbättrad miljö och minskad belastning. De föreslagna åtgärderna för att uppnå målen är ofta desamma och många av åtgärderna måste genomföras på land vilket innebär att en samordning är önskvärd. Flera statliga och regionala myndigheter har sammanfallande ansvarsområden för dessa åtgärder och kan välja lite olika till-vägagångssätt för att få åtgärderna genomförda.

För närvarande pågår på flera håll projekt som syftar till att skapa olika åtgärdsdatabaser förutom de som redan finns. Ofta är de utformade så att ett direkt utbyte av information mellan databaserna är svårt eftersom de skapats för att fylla olika behov. Exempelvis arbetar vattenmyndighe-ten i Södra Östersjön med en åtgärdsdatabas för det avrinningsområdet, Naturvårdsverket undersöker möjligheterna att skapa en åtgärdskostnadsda-tabas etc.

De kostnadsuppskattningar som finns indikerar att genomförandet av åtgärder kan vara/bli kostsamt vilket är ytterligare ett skäl till att försöka sam-ordna. Det är mot denna bakgrund bl a som uppdraget ska ses.

Förutom det nationella arbetet pågår även flera internationella och euro-peiska initiativ som har betydelse för det nationella arbetet. Ett försök att beskriva hur dessa processer hänger ihop görs i tabellen nedan. Beskrivningen görs utifrån vilka mål som satts upp och på vilken nivå tillämpningen sker. Observera att de svenska nationella miljökvalitetsmålen inte finns med.

tabell 1. Förhållandena mellan de olika europeiska miljödirektiven, konventionerna och den lagstift-ning rörande ytvatten, gällande deras tillämplagstift-ningsnivå och mål, från lägsta (botten) till den högsta spatiala och komplexa nivån (uppåt) (hering et al. 2010 ) (i tryck modifierat av Borja)

tillämpningsnivå mål/ekologiska grundval lagstiftning

Global Ekosystemansatsen, hållbarhet UNCED, UNCLOS, IMO, CBD

Europa/ ekoregionen Ekosystembaserad förvaltning,

ekologisk integritet Ramdirektivet för vatten, Det marina direktivet Användare/

sektorpolicies Tematiska strategier Avloppsdirektivet, Nitratdirektivet, Gemensamma Jordbruks politiken, Direktivet om förnybar energi,

Grund-vattendirektivet, Badvattendirektivet,

Gemensamma fiskeripolitiken, Maritima strategin

Regionala havsområden Kvalitet och användningsområde från sektoriella (föroreningar) till ekosystembaserade

De internationella konventio-nerna (MARPOL, HELCOM, OSPAR, Barcelona) Avrinningsområden God ekologisk och kemisk status Ramdirektivet för vatten

Ekosystemen Ekologiska processer,

ekologisk status Ramdirektivet för vatten, Det marina direktivet, Integrerad kustzonsförvaltning

Habitat Skydd av sammanhängande

Habitatnätverk, Habitatdirektivet, Ramdirektivet för vatten, Integrerad kustzonsförvaltning

Arter Habitatkvalitet, skydd av

Biodiversiteten Habitatdirektivet, Fågeldirektivet

1.3 Genomförande

Arbetet delades in i fyra steg. I kapitel 2 definieras hur vi i uppdraget använt begreppen, åtgärd, åtgärdsprogram och syfte/övergripande mål. Därefter, i kap 3, görs en kartläggning av de olika processerna, delvis för att bygga en tydlig och gemensam grund. Kapitel 4 innehåller mer konkreta exempel på åtgärder och i vilka sammanhang de förekommer. Till sist i kap 5 diskuteras några exempel och viktiga faktorer för en samordning av de olika processerna lyfts fram.

Rapporten har tagits fram i samråd och nära samarbete mellan Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Fiskeriverket och Skogsstyrelsen. Förutom en genomförandegrupp med representanter från dessa myndighe-ter har även grupper med expermyndighe-ter på olika direktiv och åtgärder arbetat med rapporten. En större grupp med andra berörda myndigheter och aktörer inklusive Havsmiljörådet har haft möjlighet att lämna synpunkter på arbetet, särskilda kontakter har även tagits med Vattenmyndigheterna.

avgränsningar

Avgränsningar har varit en förutsättning för arbetet. Förutom de mer generella avgränsningar som anges här, så görs löpande ytterligare avgränsningar senare i texten.

Med vatten menar vi hav och sötvatten men inte grundvatten. Anledningen till att inte ta med grundvatten är att vi bedömt risken för överlapp och beho-vet av samordning med andra åtgärder som liten.

Med vattenkvalitet menar vi övergödning med viss utvidgning mot bio-logisk mångfald, särskilt vad avser fiskets effekter. Detta är en konstruerad avgränsning som baseras på ett behov av överblick i just detta uppdrag.

En om möjligt ännu snävare avgränsning gör vi för termen föroreningsbe-lastning med vilken vi endast menar läckage av kväve och fosfor.

Rapporten fokuserar på övergödning i hav och sötvatten. Området fiske har tagits med för att lite bredare undersöka graden av överlapp och behoven av samordning. Att ta med flera områden hade krävt ett betydligt mer omfat-tande arbete.

Kartläggningar/inventeringar, inledande bedömningar, forskning och över-vakning ingår inte som åtgärder. Denna avgränsning kan naturligtvis disku-teras. Igen har vår ambition varit att diskutera ett begränsat material för att kunna visa mer på arbetsgången och vad som behövs för att kunna samordna snarare än att försöka ge en helhetsbild.

Nya eller möjliga/föreslagna åtgärder eller typer av åtgärder har inte tagits med. Inte heller åtgärder som redan pågår om de inte nämns i något av de dokument vi använt oss av. En sammanställning av även dessa åtgärder hade krävt en arbetsinsats som inte kunnat rymmas på denna korta tid.

Vi har utvidgat urvalet av direktiv och överenskommelser jämfört med de som nämns i uppdraget. De vi tagit med har bedömts ha nära kopplingar eller användas mycket. Många andra som har bäring på övergödningsproblemati-ken hade kunnat tas med, särskilt Översvämnings- IPPC, Seveso-direktiven.

För jordbruket har vi avgränsat urvalet till processer som har bäring på övergödningen och för fisket har vi tagit med sektorsspecifika direktiv/förord-ningar.

2. Definition av vissa begrepp

Betydelsen och tolkningen av vissa centrala begrepp kan skilja sig åt beroende av i vilket sammanhang de används. För att begränsa missförstånd och feltolk-ningar har vi i detta kapitel beskrivit och kommenterat de mest centrala orden/ begreppen. Dessa är åtgärdsprogram, åtgärder och övergripande mål/syfte. Användningen av ytterligare några begrepp har också angetts.

2.1 Åtgärdsprogram

En regelrätt definition av ordet åtgärdsprogram saknas i samtliga aktuella direktiv och överenskommelser. Däremot finns det på flera ställen beskriv-ningar av vad ett åtgärdsprogram ska innehålla, vem det riktar sig till etc. I svensk lagstiftning är i detta sammanhang 5 kap 4–8 §§ Miljöbalken (1998:808), MB, centralt. Det är här som åtgärdsprogrammen kopplas till miljökvalitetsnormerna. I MB står att ett åtgärdsprogram får omfatta all verk-samhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitets-normer. Sedan följer en precisering av vad programmet ska innehålla som t ex vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärder och när dessa behöver vara genomförda.

I Ramdirektivet för vatten (2000/60/EG art 11), RDV, står det att ett åtgärdsprogram ska upprättas för att nå de mål som fastställs och att åtgärds-programmet ska innehålla grundläggande och vid behov kompletterande åtgär-der. En längre uppräkning av vad de grundläggande åtgärderna (minimikraven) ska bestå av finns i punkt 3. Exempel på vad som kan menas med komplette-rande åtgärder finns i bilaga VI del B. I art 11 står också att åtgärderna inte får innebära en försämring av marina vatten samt när programmen ska vara upp-rättade respektive revideras.

Det svenska införlivandet av RDV sker med 5 kap. miljöbalken samt för-ordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenför-valtningsförordningen), VFF, samt med föreskrifter från Naturvårdverket och Sveriges Geologiska undersökning (SGU). I VFF anges under definitioner att man med åtgärdsprogram menar det som står i miljöbalken. Hela kap 6 hand-lar sedan om åtgärdsprogram, vilka ska tas fram av vattenmyndigheterna. Förutom en paragraf om innehållet (motsvarar art 11 i RDV) finns här även paragrafer om åtgärdsprogrammens upprättande och tillkännagivande och om överprövning. Tidpunkt för fastställande av åtgärdsprogrammet finns angivet.

I Marina direktivet (2008/56/EG art 13) MSFD, står det bl a att åtgärds-programmen ska ta hänsyn till hållbar utveckling och åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter. Programmen ska innehålla geografiska skyddsåtgärder. Medlemsstaterna ska ange hur åtgärderna ska genomföras och hur de bidrar till att nå målen. Konsekvenserna för vatten utanför de egna ska också beaktas.

Det svenska införlivandet av MSFD är ännu inte klart men enligt en preli-minär text för en havsmiljöförordning (2010:XXX), HMF, så anges under definitioner att man med åtgärdsprogram menar det som står i miljöbalken, alltså samma som för VFF. Ett kapitel handlar sedan om åtgärdsprogram, vilka(et) ska tas fram av den nya hav och vattenmyndigheten. Kapitlet innehål-ler uppgifter lika de i art 13 i Marina direktivet, liksom även paragrafer om åtgärdsprogrammens upprättande och tillkännagivande och om överprövning. Tidpunkt för fastställande av åtgärdsprogrammet finns angivet.

Enligt Art- och habitat direktivet (92/43/EEG ), Hd, ska ett nätverk med skyddade områden (N2000) upprättas. Bevarandeplaner ska tas fram för de utpekade områdena. Bevarandeplanerna som beskriver vilka åtgärder som kan kräva tillstånd respektive vara nödvändiga är inte juridiskt bindande, men i praktiken utgör de ett ”best expert judgement” vilket innebär att det krävs mycket för att kunna avfärda dem.

Svenskt införlivande sker i 7 kap MB och i förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Av det allmänna rådet till förordningen framgår att bevaran-deplanerna ska innehålla en beskrivning av de förtecknade naturtyperna samt deras känslighet för förändringar. De ska även beskriva vilka bevarandeåtgär-der som är nödvändiga för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevaran-destatus.

Även i Nitratdirektivet (91/676/EEG art 5) Nd, finns krav på åtgärdspro-gram som fokuserar på åtgärder för att minska kväveutsläpp till vatten.

Införlivandet i svensk rätt sker genom 9 och 12 kap MB och bestämmelser i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och Statens jordbruks-verks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jord-bruket vad avser växtnäring. Bestämmelserna reglerar lagring av stallgödsel och spridning av mineralgödsel och stallgödsel. Enligt artikel 10 i direktivet ska en rapportering göras till kommissionen om tillämpningen av direktivet. I den rapport som tagits fram med detta syfte finns en samlad beskrivning av åtgär-derna.

I Avloppsdirektivet (91/271/EEG art 17) Ad, anges att medlemsstaterna ska upprätta ett program för genomförande av direktivet. Eftersom avloppsvatten-reningen redan var utbyggd då Sverige gick med i EU behövdes inte något pro-gram. Åtgärder görs nu på individuell basis.

Direktivet är införlivat i svensk rätt genom 9 kap MB och författningar från Naturvårdsverket (1994:7), (1990:14). De innehåller t ex detaljerade angivelser som vad avloppsvattnet ska renas från och tillåtna halter i utgående vatten.

När det gäller den gemensamma europeiska fiskeripolitiken (2371/2002/ EG) GFP så står där inget specifikt om åtgärdsprogram. GFPn är införlivad i nationell lagstiftning genom Lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, Fiskelagen ( 1993:787) förordningar från reger-ingen och ett flertal författningar från Fiskeriverket, (FIFS 2004:36), (FIFS 2001:3), (FIFS2004:25). Man använder sig inte av begreppet åtgärdsprogram

men har istället förvaltnings- och återhämtningsplaner som ska tas fram inom gemenskapen eller nationellt. Dessa omfattar i regel åtgärder för en art eller ett bestånd. Vi har därför bedömt dem som inte tillhörande definitionen av åtgärdsprogram pga deras artmässigt begränsade omfattning.

I Baltic Sea Action Plan BSAP, används också begreppet åtgärdsprogram. Men här står det mycket lite om innehållet på en generell nivå, i stället anges själva åtgärderna direkt. Samma sak gäller för Östersjöstrategin (KOM(2009) 248 slutlig) men med den skillnaden att åtgärdsprogrammet här kallas för handlingsplan. Miljökvalitetsmålen, slutligen, har åtgärder kopplade till sig men nämner inget om åtgärdsprogram.

Slutsats

I EU –lagstiftningen använder man sig av begreppet ”åtgärdsprogram” i RDV, MSFD och Nd och bara program i Ad. Vid införlivandet i svensk lagstiftning är det som står i 5 och 9 kap Miljöbalken styrande för RDV, MSFD och Ad men inte för Nd.

Hd använder sig av begreppet ”bevarandeplaner” vilka vi valt att jämställa med åtgärdsprogram. Förvaltnings- och återhämtningsplaner inom fiske områ-det har vi däremot valt att inte ta med som åtgärdsprogram.

I överenskommelserna, Baltic, Sea Action Plan, BSAP, Östersjöstrategin och i MKM finns mindre av generell text om vad ett åtgärdsprogram bör innehålla och istället beskrivs åtgärderna direkt.

Ansvaret för att ta fram ett åtgärdsprogram kan vara riktat till olika aktö-rer; medlemslandet (direktiv), parten (konvention) eller myndighet (anges i svensk förordning).

Med åtgärdsprogram menas i denna rapport

En samling av åtgärder som riktar sig till myndigheter, kommuner och verk-samhetsutövare och som kan omfatta alla sorters verksamhet och åtgärder vilka kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer eller nå uppsatta mål.

2.2 Åtgärder

I många processer står beskrivet vad åtgärderna ska innehålla eller syfta till, men en strikt definition av själva begreppet saknas. Tvärtom kan ”åtgärd” i princip inrymma alla olika sorters aktiviteter som kan riktas direkt till myndig-heter och kommuner (t ex uppdrag om översyn av ekonomiska styrmedel, reg-leringar, informationsinsatser etc.) eller via myndigheter till genomförare (t ex fysiska åtgärder som att anlägga våtmarker, eller rena utsläpp).

Som tidigare nämnts finns åtgärder i alla de direktiv, överenskommelser och miljömål som vi refererar till även om de inte är samlade i ett åtgärdsprogram alla gånger med undantag för Marina direktivet som ännu inte implementerats fullt ut i Sverige.

Enligt Ramdirektivet för vatten finns ”grundläggande åtgärder” som är mini-mikrav vilka ska uppfyllas, och ”kompletterande” åtgärder vilka syftar till ytterligare skydd eller förbättringar av vatten. Åtgärderna kan handla om reg-leringar av uttag, utsläpp från punktkällor och skyddsåtgärder. Samma text återkommer i VFF.

Enligt Marina direktivet kan åtgärderna bland annat bestå av samord-ning av förvaltsamord-ning, eller olika kontroller av förvaltsamord-ningsåtgärder exempelvis för dem som nyttjar det marina ekosystemet. Där finns också åtgärder i form av kommunikation och information till allmänhet, förvaltningsverktyg för att vägleda mänskliga aktiviteter samt för återställning av skadade komponenter i marina ekosystem. Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva, tekniskt genomför-bara och ta hänsyn till de sociala och ekonomiska effekterna av åtgärden samt vad som krävs enligt annan relevant lagstiftning och internationella avtal m.m. Samma text återkommer i HMF.

I Nitratdirektivet anges vilka obligatoriska åtgärder som ska genomföras i de känsliga områden som pekats ut enligt direktivet. Åtgärderna omfattar försiktighetsåtgärder vid spridning av stallgödsel och mineralgödsel och vid lagring av stallgödsel. Utöver de obligatoriska åtgärderna ska vid behov ytter-ligare åtgärder genomföras för att minska utsläppen av nitrat från jordbruks-mark. Det är inte preciserat i direktivet vilka åtgärder som då ska väljas, men vid valet av ytterligare åtgärder ska man ta hänsyn till deras effektivitet och kostnad.

Svenskt införlivande sker genom förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.

Enligt Avloppsdirektivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder så att avlopps-vattnet från tätorter samlas upp i ledningsnät och renas innan det släpps ut i recipienten. Kraven på åtgärder omfattar också reglering och utsläpp av indu-strispillvatten, spillvatten och slam från avloppsverk med särskilda tillstånds-krav. Det vill säga även här en ganska detaljerad styrning av åtgärderna. I Naturvårdsverkets föreskrifter om rening av avloppsvatten (SNFS 1994:7) förtydligas dessa åtgärder ytterligare.

I Habitatdirektivet art. 2 och 6.1–6.2 framgår att nödvändiga bevaran-deåtgärder och andra lämpliga åtgärder för att förhindra försämringar och störningar av de skyddade livsmiljöerna och arterna ska vidtas. I den svenska implementeringen görs detta genom att de beskrivs i en bevarandeplan enligt 17 § förordning om områdesskydd. Dels beskrivs vilka åtgärder (med nega-tiv påverkan på bevarandevärdena) som kan kräva ett särskilt tillstånd enligt art. 6.3–6.4 (7 kap 28 a § miljöbalken) och dels vilka åtgärder (positiva) som behövs för att uppnå målet med direktivet.

I Ministerdeklarationen från Krakow (BSAP) finns viss flexibilitet när det gäller vilka åtgärder som länderna åtar sig att genomföra för att nå t ex betingen inom övergödningssegmentet. Åtgärderna har preciserats och beskri-vits i detalj i Åtgärder för levande hav (Skr 2009/10:213).

Östersjöstrategin SEK (2009) 712/2 (arbetsdokument) innehåller åtgärder (flaggskepp) inom prioriterade områden som är indelade i tematiska grupper. Åtgärderna består bl.a. av att bevara naturområden och den biologiska mång-falden även inom fisket samt att minska tillförseln av näringsämnen i havet.

I miljökvalitetsmålen finns åtgärder sorterade under respektive delmål. För att nå MKM har åtgärder identifierats i Svenska miljömål för att nå ett effekti-vare miljöarbete (prop 2009/10:155). När det gäller genomförandet av åtgär-derna sker detta på regional och lokal nivå.

Den gemensamma fiskeripolitiken skall enligt rådets förordning tillhanda-hålla samordnade åtgärder för: a) bevarande, förvaltning och utnyttjande av de levande akvatiska resurserna, b) begränsning av fiskets inverkan på miljön, c) villkor för tillträde till fiskevatten och resurser, d) strukturpolitik och för-valtning av flottkapacitet, e) kontroll och tillsyn, f) vattenbruk, g) den gemen-samma organisationen av marknaderna och h) internationella förbindelser.

I den svenska fiskerilagstiftningen finns dels föreskrifter för genomförande och komplettering av den gemensamma fiskeripolitiken, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. I huvudsak reglerar dessa föreskrifter omständigheterna för hur fiske får bedrivas. Till detta kommer t ex förordning (1998:1343) om stöd till fiskevården som reglerar hur statliga bidrag får lämnas till åtgärder som främjar fiskevården. Åtgärder i den senare ska syfta till fisketillsyn, utsätt-ning av fisk, insatser för att bevara hotade fiskarter och -stammar, biotopvård, bildande eller ombildande av fiskevårdsområden och annat främjande av den biologiska mångfalden. Någon direkt hänvisning till åtgärder för vattenkvalitet eller föroreningar finns inte.

Slutsats

Vad en åtgärd ska omfatta är ibland översiktligt och ibland mer specifikt beskrivet. En åtgärd kan avse både fysiska åtgärder och styrmedel i kombina-tion med fysiska åtgärder. Vi har därför i denna rapport valt att med åtgärder mena:

De fysiska åtgärder och styrmedel som är framtagna för att uppnå eller upprätthålla en god (ekologisk/miljö) status och nå uppsatta mål oavsett om de finns samlade i ett åtgärdsprogram eller inte.

2.3 Mål och syfte

Målet i ett direktiv/överenskommelse finns inte alltid nedskrivet och inte heller direktivets eller överenskommelsens syfte. När begreppen finns med hänger de ibland ihop som när man vill beskriva syftet med ett beskrivet eller planerat mål, eller där åtgärden beskrivs och varför den måste genomföras. Vi valde därför att försöka beskriva mål och syfte tillsammans.

Eftersom syfte och mål inte ändras vid införlivandet i svensk rätt har vi här valt att använda oss av ursprungsdokumenten.

Syftet med Ramdirektivet för vatten är att sätta upp en ram för skydd av inlandsytvatten, vatten i övergångszon och kustvatten. Statusen hos akvatiska och terrestra ekosystem samt våtmarker ska förbättras och vidare försäm-ringar förhindras. Målen är att uppnå god ekologisk och kemisk status och ingen fortsatt försämring. Till miljömål är olika åtgärder listade vilka behöver genomföras, som att ”skydda”, ”förbättra”, ”återställa alla ytvattenförekom-ster”, minska föroreningar” mm.

Syftet enligt Marina direktivet är att uppnå eller upprätthålla en god mil-jöstatus i den marina miljön. God milmil-jöstatus uppnås av medlemsstaterna med hjälp av marina strategier samt utarbetande och genomförande av åtgärder.

Målen är att skydda och bevara den marina miljön och förhindra en för-sämring samt att i möjligaste mån återställa områden som påverkats negativt.

Direktivets miljömål definieras enligt artikel 3 med ett kvalitativt eller kvantitativt påstående om tillståndet för olika delar av, och belastningar och påverkan på, marina vatten för varje marin region eller delregion.

Huvudsyftet med Habitatdirektivet är att bidra till att säkerställa den biolo-giska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda växter och djur. Biologisk mångfald bidrar till det övergripande målet om en hållbar utveckling.

Syftet med avloppsdirektivet är att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten.

Enligt Nitratdirektivet är dess syfte att minska vattenförorening som orsa-kas eller framkallas av nitrater från jordbruket och förhindra ytterligare sådan förorening.

Målet för Rådets förordning om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken är att säker-ställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende.

I BSAP finns ett övergripande mål att få en god ekologisk status i Östersjön. Detta innebär bl a att Östersjön ska vara opåverkad av övergödning.

Syftet med Östersjöstrategins handlingsplan med detaljerade åtgärder är att få fram de prioriterade fastställda verksamhetsområdena eller de framsteg som görs inom EU-systemet eller andra internationella ramar som kräver större samordningsinsatser inom Östersjöområdet och sammanhängande finansie-ringsstrategier för att kunna genomföras framgångsrikt.

De nationella miljökvalitetsmål som är relevanta med hänsyn till de avgränsningar som gjorts är: Ingen övergödning, Levande sjöar och vatten-drag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker och Levande skogar. Miljökvalitetsmålen har en helt annan karaktär och kan inte riktigt jämföras med de mål och syften som anges i direktiven och överenskom-melserna.

Slutsats

Mål och syften beskrivs på olika nivåer, alltifrån en hållbar utveckling till en Östersjö opåverkad av övergödning. När mål och syfte likställs med miljö-kvalitetsnormer i den svenska implementeringen (exempelvis i VFF och HMF) påverkar detta hur åtgärdsprogrammen utformas och vilka åtgärder som väljs.

Vi gör dock bedömningen att det inte är nödvändigt för uppdragets genomförande att närmare definiera mål och syfte här.

2.4 Övriga definitioner av begrepp som används

ofta i rapporten

Med processer menar vi de instrument vi valt att jämföra dvs både aktuella direktiv, internationella överenskommelser, dessas nationella implementeringar och de nationella miljökvalitetsmålen.

Med åtgärdsstrategier menar vi de strategier inom MKM som tagits fram under respektive kvalitetsmål, exempelvis våtmarksstrategin. Den nytillsatta miljömålsberedningen ska föreslå nya åtgärdsstrategier.

3. Översikt av relevant lagstiftning

Som ett av de första stegen behövde de viktigaste processerna identifieras. I själva uppdraget nämns Ramdirektivet för vatten, Marina direktivet, Baltic Sea Action Plan och Miljökvalitetsmålen. Men det är betydligt fler som har direkt bäring på åtgärdsarbetet. Vi har valt att ta med även Art- och Habitat-, Avlopps- och Nitratdirektiven samt Östersjöstrategin och Gemensamma fis-keripolitiken. För jordbruket har vi avgränsat urvalet till processer som har bäring på övergödningen, och för fisket har vi tagit med sektorsspecifika direk-tiv/förordningar.

Processerna finns kortfattat beskrivna i tabell 2. Andra proces-ser som vi haft med och tagit bort eller starkt funderat på att ta med är Översvämningsdirektivet, IPPC-direktivet och Landsbygdsprogrammet. Mer perifera har vi bedömt att Seveso- badvatten- och grundvatten-direktiven är. Avvägningen har handlat om att antingen ha en mer fullständig och därmed komplex matris eller en mer överskådlig.

Det är viktigt att komma ihåg avgränsningen till övergödnings- och fiske-frågor. Betydligt fler processer hade varit aktuella om fler teman hade gåtts igenom.

Jämförelsen kan göras mellan ursprungsdokumenten dvs direktivstex-ten. I tabell 2 har vi dock valt att i stället jämföra de aktuella förordningarna och författningarna när det gäller direktiven, och propositioner/skrivelser/ ministerdeklarationer/o dyl när det gäller dem vi kallar för överenskommelser (BSAP, Östersjöstrategin och Miljökvalitetsmålen). I tabellen nedan har flera nivåer tagits med. Vi hoppas med detta öka tydligheten kring vilka samband och likheter som finns.

Jämförelsen i tabellen kan också göras med olika detaljeringsgrad, dvs på en mer övergripande nivå vad som står om åtgärdsprogram eller en mer detaljerad nivå som innehåller tider för genomförande/beslut/revideringar/ undantagsbestämmelser etc. Tabellen är nu lite mer övergripande och i stället förklaras detaljer i löpande text.

3.1 Beskrivning och förklaring av rubriker och

radindelning i tabell 2

Åtgärdsprogrammens formella struktur (rad 1–3)

De direktiv som används i denna rapport blir vid införlivandet i svensk rätt juridiskt bindande för myndigheter och kommuner och indirekt bindande för verksamhetsutövare. För direktivens införlivande är Miljöbalken den vikti-gaste lagstiftningen men även Lagen om EG:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken, Fiskelagen och Skogsvårdslagen (1979:429)

När det gäller överenskommelserna har regeringen valt att klargöra sin inten-tion i proposiinten-tioner och skrivelser. Det är först med regeringsuppdrag alterna-tivt regleringsbrev till myndigheter, ändringar i myndigheternas instruktioner etc som överenskommelserna blir bindande för någon annan än Sverige som stat.

Det har inte varit helt lätt att reda ut vilka dokument som ska ligga till grund för det som sägs om åtgärdsprogram och åtgärder i denna rapport. För RDV har vi använt VFF med stöd i 5 kap MB.

HMF beräknas beslutas före årsskiftet och den preliminära texten har använts med stöd i 5 kap MB.

För Nitrat-, Art- och habitat-, och avlopps-direktiven har vi använt de rele-vanta förordningar och föreskrifter som återfinns i källförteckingen.

BSAP beslutades i Krakow av miljöministrarna runt Östersjön med en ministerdeklaration. Regering gav i uppdrag till myndigheter att ta fram en nationell åtgärdsplan. Stora delar av förslaget har redovisats i en regerings-skrivelse ”Åtgärder för levande hav”. Vi använder denna regerings-skrivelse men har bara angett mål och åtgärder som är relevanta för övergödning och fiske. För rad 7 o 9 om åtgärdsprogram har vi använt ministerdeklarationen.

För Östersjöstrategin finns en kommunikation från EU som har antagits av allmänna rådet under Sveriges ordförandeskap. Därmed har Sverige tillsam-mans med de andra länderna åtagit sig att genomföra handlingsplanen. Detta har även uttryckts i Regeringens skrivelse om Genomförande av EU:s strategi för Östersjöregionen (Skr 2009/10:159). Själva handlingsplanen (SEC(2009) 712) är inte översatt och man räknar med att den kommer att revideras årli-gen. Det är denna vi använder.

Den senaste fördjupade utvärderingen av Miljökvalitetsmålen med förslag på åtgärder redovisades i propositionen 2009/10:155 Svenska Miljömål- för ett effektivare miljöarbete . Men för övergödning hänvisas till propositionen 2008/09:170 En sammanhållen svensk havspolitik . Denna har sedan vidareut-vecklats och kopplats samman med BSAP genom ”Åtgärder för levande hav”.

När det gäller åtgärder inom fisket ser situationen något annorlunda ut. Eftersom det är en lagstiftning för hela verksamheten inom sektorn så har den ett tydligare fokus på näringen och resursen och något mindre på miljöfrågor. Fisket är i hög grad en EU-kompetens, därför finns ett flertal dokument som är styrande direkt från EU (se EU-förordningar i källförteckningen). Efter en större översynen kommer fiskelagen att moderniseras till en fiskevårdslag under 2011.

Kopplingarna mellan tillståndsprövning och miljökvalitetsnormer, statusen på en miljökvalitetsnorm mm finns beskrivet i ”Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor” (NV rapport 6346).

Åtgärdsprogrammens tillämpningsområde, övergripande mål, genomförandeansvar och tidplaner (rad 4–6 och 8)

Tillämpningsområdet är en parameter som skulle kunna skilja direktiven och processerna åt och som har bäring på genomförandet av åtgärder. Här har vi valt att fokusera på det geografiska tillämpningsområdet. En svårighet är att när det gäller de nationella miljökvalitetsmålen och åtgärdsprogrammen inom vattenförvaltningen så är åtgärderna regionaliserade varför det i verkligheten kan vara större skillnader på att genomföra åtgärder än vad som framgår av denna jämförelse.

Övergripande mål och syfte med direktiven och överenskommelserna anges för att bättre kunna förstå anledningen till att åtgärderna och åtgärdsprogram-men är framtagna. Vi har endast använt mål och syften med relevans för över-gödning och/eller fiske. Detta innebär en kraftig begränsning.

Det är också intressant om det finns någon ansvarig myndighet och vad detta ansvar består i och om genomförandeansvaret av åtgärderna skiljer sig från ansvaret för själva direktivet/processen. I tabellen anges endast om det finns en ansvarig myndighet utpekad.

Tidpunkten för när det övergripande målet ska vara uppnått är också viktig. Detta påverkar åtgärdernas tidplaner.

Ekonomisk analys i åtgärdsprogrammen (rad 7)

En allt viktigare del i åtgärdsarbetet och framförallt när det gäller att föreslå nya åtgärder är kostnader förknippade med genomförandet av åtgärden. I flera direktiv är kostnaderna nära länkade till undantagsmöjligheten. Flera olika begrepp som konsekvensanalys,cost/benefit analys, kostnadseffektivitet mm förekommer. Vi har valt att formulera det som att krav på ekonomisk analys finns uttryckt och sedan beskrivit det närmare i respektive cell i tabellen. Åtgärdsprogrammens innehåll och genomförare (rad 9–11)

Här finns en hel del otydligheter och olika tolkningar om vad som menas med en åtgärd (se kap 2). Otydligt är också om tidsangivelser som finns för åtgärden hänförs till tidpunkt för beslut om åtgärd, för igångsättande, genom-förande eller när åtgärden ska vara genomförd. Vi har använt en mer över-gripande nivå för att underlätta en översiktlig bild. Däremot finns en rad om revideringar av åtgärdsprogrammen. Detta har betydelse för en samordning av åtgärderna i tiden.

Åtgärder men inte Åtgärdsprogram (rad 12)

Av denna rad framgår att det i t ex i miljökvalitetsmålen finns många åtgärder som är viktiga för denna sammanställning och därför bör tas med fastän de inte är ordnade i ett åtgärdsprogram på det sätt som direktiven föreskriver.

3.2 Diskussion om skillnader och likheter

i tabellen

Åtgärdsprogrammens formella struktur (rad 1–3)

Som redan nämnts finns skillnader mellan direktiven (RDV, MFSD, Nitrat- Avlopp- Art och Habitat), överenskommelserna (BSAP, och Östersjöstrategin) och miljökvalitetsmålen. Direktiven är juridiskt bindande för medlemsländerna och blir när de införlivats i svensk rätt bindande för myndigheter och kommu-ner (och indirekt bindande för verksamhetsutövare om detta inte är en myndig-het). Direktiven införlivas i svensk rätt oftast genom en förordning med stöd i Miljöbalken. Åtgärder i åtgärdsprogrammet enligt Nitratdirektivet införlivas genom förordning och föreskrifter som utfärdats med stöd av Miljöbalken. Dessa riktar sig däremot direkt till verksamhetsutövaren. Vad gäller GFP så sker införlivandet i svensk rätt genom fiskerilagstiftningen, med lagar, för-ordningar och föreskrifter som i huvudsak reglerar hur fiske får bedrivas av enskilda. Till detta kommer t ex förordning (1998:1343) om stöd till fiskevår-den som reglerar hur statliga bidrag får lämnas till åtgärder som främjar fiske-vården.

Överenskommelserna är moraliskt bindande och får sin status i propositio-ner och skrivelser till riksdagen. Miljökvalitetsmålen är förvisso inte juridiskt bindande men är beslutade av riksdagen.

De olika formella strukturerna innebär skillnader i hur juridiskt bindande de olika processerna är.

Åtgärdsprogrammens tillämpningsområde, övergripande mål, genomförande-ansvar och tidplaner (rad 4–6 och 8)

Av tabellens rad 4 framgår att det geografiska tillämpningsområdet skiljer sig åt både för direktiven och överenskommelserna. Tillämpningsområdet är allti-från hela Sverige och allt vatten inklusive den ekonomiska zonen (MKM) till utpekade områden i Sverige (Nd + Hd). I praktiken borde detta inte spela så stor roll för att samordna åtgärderna. Men ett nyligt exempel är svårigheterna med att dra gränserna mellan vad som omfattas av vattenförvaltningen resp havsförvaltningen när det gäller parametrar i kustvatten. Även om vattendi-rektivet omfattar vattenförekomster i hela landet så ska åtgärder i första hand genomföras i tillrinningsområden som påverkar vattenförekomster som inte uppnår god status, dvs utifrån ett åtgärdsperspektiv så omfattar även RDV avgränsade områden.

De skillnader i mål o syfte som framgår av rad 5 har betydelse för vilka åtgärder som tas fram och hur de samordnas. En förklaring till skillnaderna kan vara tidsperspektivet där äldre direktiv är mer avgränsade. Exempelvis är målet i avloppsdirektivet att samla upp och rena avloppsvatten från tätbebyg-gelse medan målet i MSFD är god miljöstatus.

I de flesta processerna finns en tidpunkt angiven för när målet ska vara uppnått (rad 6). Spannet är år 2015–2027, bägge årtalen finns i RDV. För ett direktiv, avloppsdirektivet, är tidpunkten redan passerad (2005) men kraven på rening gäller fortfarande.

Ansvaret för att upprätta ett åtgärdsprogram (rad 8) läggs i den svenska tillämpningen av direktiven på utpekade myndigheter. Vem som har ansvaret för att genomföra åtgärderna är ofta otydligt men ansvaret kan läggas på myn-digheter, kommuner och direkt eller indirekt på enskilda verksamhetsutövare.

I praktiken är det bara i Nitratdirektivet och i propositionerna som

behandlar miljökvalitetsmålen och BSAP som ansvaret för att genomföra åtgär-derna ligger direkt på verksamhetsutövaren. Detta gör det i och för sig lättare att samordna åtgärderna med tanke på att det blir färre typer av aktörer, men svårare att påverka att åtgärderna faktiskt kommer till stånd. När åtgärderna i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram (38-punktslistan) har genomförts kommer fler åtgärder att bli direkt riktade till verksamhetsutövare

Ekonomisk analys i åtgärdsprogrammen (rad 7)

En viktig aspekt när det gäller genomförande av åtgärder är kostnaden och konsekvenserna. Detta uttrycks mer eller mindre tydligt. Det kan även skilja mellan de engelska och svenska texterna. Man har lagt olika vikt vid kostna-derna. Ibland är höga kostnader tillräckligt för att motivera undantag (RDV) ibland ska åtgärderna genomföras oavsett kostnad (avloppsdirektivet). I senare lagstiftning är det allt vanligare med krav på ekonomisk analys. Detta gäller även för överenskommelserna.

Åtgärdsprogrammens innehåll (rad 9–11)

I miljöbalken och i de nyare direktiven finns angivet vad ett åtgärdsprogram ska innehålla för komponenter. Där beskrivs inte bara typer av åtgärder utan också hur programmet ska offentliggöras och att åtgärdsprogrammen är till för att uppfylla miljökvalitetsnormerna dvs målen, mm. I BSAP finns en liten hän-visning till innehållet i ett åtgärdsprogram men för t ex MKM och

Östersjöstrategin finns detta inte beskrivet. En anledning skulle kunna vara att här finns i stället åtgärderna mer konkretiserade. När åtgärderna ska påbörjas resp vara genomförda har betydelse för samordningen. Det blir svårare om man på ena stället anger när de ska påbörjas och någon annan-stans anger när de ska vara genomförda. Många av åtgärderna sker dessutom löpande i och med att verksamheten fortgår (t ex anpassad gödsling inom både jord- och skogsbruk), vilket gör att det inte går att sätta en tid för när de är genomförda.

Åtgärder men inte Åtgärdsprogram (rad 12)

Krav på åtgärder utan att det finns krav på åtgärdsprogram finns i MKM och Östersjöstrategin men även i avloppsdirektivet och inom den Gemensamma fis-keripolitiken.

3.3 Slutsats/Diskussion

En uppenbar skillnad mellan nya och gamla direktiv är att de nya är mer över-gripande (t ex MSFD), de äldre handlar oftast om en aktivitet och är tydligare (jmfr avloppsvattendirektivet).

I de senare direktiven och därmed även i deras tillämpning i svensk rätt finns det ofta ett steg mellan föreskrifter om åtgärdsprogram och den som fak-tiskt ska genomföra åtgärden. I detta steg anges en myndighet, vars uppgift är att föreslå åtgärdsprogrammen. I överenskommelserna och miljökvalitetsmå-len, särskilt i BSAP finns däremot ofta åtgärder utan någon stark koppling till ett åtgärdsprogram.

En åtgärd som anges i ett juridiskt bindande dokument exempelvis en för-ordning har oftast större genomslagskraft hos brukare/näringsidkare än frivil-liga åtgärder och avsiktsförklaringar såsom i delar av BSAP.

Den gemensamma fiskeripolitikens huvudsyfte är att säkerställa hållbart nyttjande av levande akvatiska resurser, men viss otydlighet råder om vilken inbördes prioritet som finns mellan de ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekterna av detta. Gemensamma fiskeripolitikens sektorsperspektiv skiljer sig också något från de andra processernas mer entydiga miljöperspektiv, vilket leder till att det blir svårt att se kopplingar och göra jämförelser. I översynen av GFP har den svagare kopplingen till miljöfrågorna uppmärksammats.

Undantagsbestämmelserna finns i flera direktiv men de är ofta komplice-rade och detaljekomplice-rade varför vi valt att inte ta med dem, även om det finns ett stort samordningsbehov mellan direktiven. Detta bör analyseras vidare för att få en heltäckande bild.

För samordning av åtgärder är det viktigt att uppmärksamma om det finns skillnader i när åtgärder ska påbörjas, vara genomförda och vems ansvaret är för genomförandet. Även undantagsbestämmelser och geografiskt tillämpnings-område har stor betydelse.

1 Internationell

överenskommelse Ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) Helcom Ministerdekl, Krakow 2007, BSAP Marina Direktivet (2008/56/EG) Östersjöstrategin KOM (2009) 248 slutlig

Nitrat-direktivet

(91/676/ EEG) Art- och habitat-direktivet (92/43/ EEG)

Avlopps-direktivet

(91/271/ EEG) EU:s gemensamma fiskeripolitik (2371/2002/EEG) 2 Nationell

implementering MB 5 kap. Vattenförvaltnings-förordningen (2004:660)

Åtgärder för levande

hav (Skr.2009/10:213) Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (Prop (2009/10:155)

MB 5 kap,

Havsmiljö-förordningen (prel) Handlingsplan (SEK 2009 712/2 (arb.dok)), MB 9, 12 kap. SFS (1998:915), SJVFS (2004:64), MB 7kap. SFS (1998:1252) MB 9 kap. FMH(1988:899),SNFS (1990:14),SNFS (1994:7), Fiskerilagstiftning1)

3 Juridik - bindande Ja Nej Nej Ja Nej Ja Ja Ja Ja

4 Geografiskt

tillämpningsområde

Hela Sverige. Land och vatten innanför 1 Nm, kemisk status i territorialhavet.

Hela Sverige (övergöd-ning, södra Sverige) + EEZ -Skagerak

Hela Sverige + EEZ EEZ, territorialhavet,

kustvatten som komplement till RDV

Hela Sverige + EEZ Hela Sverige

(utpekade områden)

Hela Sverige + EEZ (utpekade områden)

Hela Sverige när det gäller kväve

Hav och sötvatten

5 Övergripande mål God ekologisk och

kemisk status och icke försämring

God miljöstatus, Delmål: Östersjön opåverkad av övergödning, gynnsam bevarandestatus av östersjöns biologiska mångfald Ingen övergödning, Levande sjöar och vatten-drag, Hav i balans samt levande kust och skär-gård, Myllrande våtmar-ker, Levande skogar

God miljöstatus och icke försämring

...att göra regionen miljömässigt hållbar ... Minska utsläpp av nitrat från jordbruket Bibehålla eller återställ en gynnsam bevarandestatus

Målet, att samla upp och efter behov rena allt avloppsvatten, är uppfyllt.

Den gemensamma fiskeripolitiken skall säkerställa att levande akvatiska resurser utnytt-jas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömäs-sigt och socialt hänseende.

6 När ska övergripande

mål vara uppfyllt

2015 (2027) 2021 20202) _{2020 Finns ej Finns ej Löpande men}

kopp-lat till CBD:s mål

2005 Finns ej

7 Krav på ekonomisk

analys

Ja, beakta när det gäller kostnadseffektivitet, ja när det gäller samhälls- ekonomisk konsekvensanalys

Ja, de mest lämpliga och kostnadseffektiva åtgär-derna ska väljas för att klara betingen

Förutsätts, ej krav Ja. Kap 6 3§ + undantags-

bestämmelser Finns ej Ja kostnads-effektivitet för ytterligare åtgärder Endast för gemenskaps-finan-siering Finns ej Finns ej

8 Ansvarig myndighet? Naturvårdsverket/ Havs-och

vattenmyndigheten/ (SGU)/ Vattenmyndigheten/ Länsstyrelsen Finns ej Naturvårdsverket/ Skogsstyrelsen/Havs- och vattenmyndigheten Havs- och vattenmyndigheten

Tillväxtverket, m.fl Jordbruks-verket Naturvårdsverket,

alla statliga myndig-heter, länsstyrelser

Naturvårdsverket vägled-ning, Lst prövvägled-ning, Lst/ kommunerna tillsyn

Fiskeriverket

9 Vad ÅGP ska

inne-hålla finns reglerat/ beskrivet

MB 5 kap 6§, VFF 6 kap 5 §

Delvis i

Ministerdeklarationen

Finns ej MB 5 kap 6§, HFF Finns ej Nd art 5 17§ förordning om

områdesskydd alltså i bevarande-planer

Finns ej Förvaltnings - och

åter-hämtningsplaner fyller motsvarande funktion för arter

10 Vem riktar sig ÅGP till/ vem ska genomföra åtgärderna

Myndigheter, kommuner Myndigheter, kommuner

och enskilda verksamhetsutövare

Finns ej Myndigheter och

kommuner Finns ej Jordbruket Främst Läns-styrelserna + i EEZ andra myndigheter Finns ej (Myndigheter) 11 När första ÅGP beslutat, revideringar

2009, 6e år 2010 Finns ej 2015, 6e år Finns ej 1995, 4e år Bevarandeplaner

finns, kan revideras löpande

Finns ej Löpande

12 Krav på åtgärder, men inte ÅGP

Ja Ja Ej relevant Ja Ja

1) Se källförteckning för relevanta författningar. Tabell 2. Översikt över relevant lagstiftning

4. Åtgärdsmatris

I detta kapitel identifierar vi åtgärder som kan var aktuella för en samordning inom områdena övergödning och fiske. Åtgärderna har samlats i tabell 3.

4.1 Beskrivning och förklaring av rubriker och

radindelning i tabell 3

När det gäller kolumnerna har vi valt att hänvisa till nu gällande åtgärder och åtgärdsprogram för respektive process. Vi tar alltså inte med om det i förord-ningar och föreskrifter finns en möjlighet att föreskriva om åtgärder som inte har utnyttjats. Inte heller områden där vi kan se ett framtida åtgärdsbehov eller åtgärder som genomförs för närvarande men som inte anges i något av de dokument vi granskat har tagits med. Inte heller har vi tagit med åtgärder som angetts som ”möjliga” ”potentiella” etc. men som vi bedömt inte är skarpa förslag. Slutligen har vi inte tagit ställning till om vissa åtgärder bara är aktu-ella i vissa regioner.

Detta innebär för RDV att vi använt de åtgärdsprogram vilka beslutades av vattendelegationerna i dec 2009 eftersom det är denna lista som kommer att vara styrande för åtgärdsarbetet enligt vattendirektivet i Sverige under de när-maste åren, närmare bestämt det som även kallas för 38-punktslistan.Det finns i åtgärdsprogrammen även ”möjliga åtgärder” men dessa har inte tagits med eftersom vi inte uppfattat dem som skarpa åtgärder utan snarare som förslag. För BSAP har vi använt oss av skrivelsen Åtgärder för renare hav och inte det förslag som togs fram av myndigheterna i NV rapport nr 5985. För miljökva-litetsmålen utgår vi från propositionerna Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete och En sammanhållen svensk havspolitik. Vilken hänger nära ihop med skrivelsen Åtgärder för att renare hav som vi använt för BSAP.

För Östersjöstrategin använder vi oss av flaggskeppen i den handlings-plan som är ett arbetsdokument men som har stöd i skrivelsen Genomförande av EUs strategi för Östersjöregionen och slutsatser i allmänna rådet i EU. Åtgärderna enligt Nitratdirektivet beskrivs i Sveriges rapportering enligt arti-kel 10 i direktivet, åtgärderna enligt avloppsdirektivet finns beskrivna i själva direktivet.

För Marina direktivets genomförande saknas ännu så länge åtgärder och åtgärdsprogram i Sverige.

Rader

På raderna presenteras åtgärderna sektorsvis för övergödning i sektorerna Jord- och skogsbruksåtgärder, Reningsverk, enskilda avlopp och Övrigt. Sist i tabellen presenteras fiskeåtgärder.

Sjöfartens bidrag till övergödningen har inte tagits med. Enligt underlag till BSAP är den nationella sjöfartens bidrag litet även om det internationell bidra-get är stort sett till hela Östersjön.

Vi har delat in åtgärderna i fysiska åtgärder och styrmedel. Detta är en viktig skillnad som inte alltid uppmärksammas i legala texter och i överens-kommelser. Skillnaden är att styrmedel används för att få någon annan att genomföra en åtgärd medan med fysisk åtgärd menar vi den konkreta insat-sen. Bidrag för att anlägga en våtmark är t ex ett styrmedel för att uppmuntra markägare att faktiskt anlägga våtmarken (fysisk åtgärd).

Styrmedel kan vara regulativa, ekonomiska, informativa etc. Vi har valt att dela in de regulativa i tillämpning (innehåller tillståndsprövning och tillsyn) och översyn av föreskrifter/förordningar eftersom vi menar att dessa åtgärder är olika sinsemellan och att denna skillnad påverka den fysiska åtgärdens genom-förande. Flera olika styrmedel kan dessutom riktas mot samma åtgärd. Detta är viktigt att uppmärksamma vid en samordning av åtgärder.

Även när det gäller ekonomiska styrmedel så använder vi en finare indel-ning: bidrag, miljöersättningar, investeringsstöd mm.

Styrmedel är den typ av ”åtgärder” som myndigheterna förfogar över, de har sällan inom sitt ansvarsområde att genomföra fysiska åtgärder. Åtgärderna i Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram riktar sig till andra myndigheter och är i praktiken olika styrmedel. BSAP innehåller både styrmedel och fysiska åtgärder.

Fysiska åtgärder kan anges med olika detaljeringsgrad. När vi kommer till det praktiska genomförandet så är åtgärden ofta på en väldigt detaljerad nivå, t ex när, hur och var man får sprida gödsel på åkrarna. Att så i detalj lista alla åtgärder skulle göra tabellen alltför lång. Åtgärderna har därför gruppe-rats. För tydlighetens skull listar vi exempel på vad åtgärderna kan innebära i bilaga 2.

Vi har begränsat oss till nuläget, dvs åtgärder som redan finns beskrivna och/eller är beslutade/påbörjade. Detta leder till att det blir tomt i MSFD- kolumnen eftersom åtgärder inte finns framtagna ännu. Vi har ändå valt att behålla kolumnen eftersom den tydliggör svårigheten när processerna tidsmäs-sigt ”går i otakt”. Detta innebär också att pågående åtgärder som inte tas upp i någon av de analyserade processerna inte heller finns med. I skogsbruket, till exempel, ingår hänsyn till vatten i den generella miljöhänsynen i form av fler åtgärder än vad som omnämns i tabell 3. Att skogsbruket saknar kryss under Östersjöstrategin beror på att den del som handlar om skog och vatten är i ett inledande planeringsskede. Tabellen kan därför bara användas som ett urval av åtgärder inom sektorerna.

Tabellen är ifylld med enbart ett X om åtgärden finns beskriven i någon av åtgärdsprogrammen/dokumenten listade i kolumnhuvudet. Detta för att lättare kunna se överlapp, dvs när samma åtgärd förekom på flera ställen.

4.2 Diskussion om skillnader i tabellen

Vissa kolumner är färglagda för att underlätta diskussionen.

BSAP och MKM överlappar mest och störst antal åtgärder finns med här. De kan därför sägas ge den bästa helhetsbilden av överlappet för åtgärder inom övergödning och fiske av de processer vi analyserat. RDV finns i alla sektorer, dock endast som styrmedel (pga avgränsning i detta uppdrag till att inte ta med möjliga eller tänkbara eller potentiella åtgärder). Hela MSFD är tomt eftersom där inte finns några åtgärder ännu. Åtgärdsprogram inom dessa direktiv har dock potential att bli lika heltäckande som BSAP och MKM är i dag enligt vår analys. GFP, avlopps- och nitrat direktiven överlappar minst, vilket är ganska naturligt eftersom dessa har åtgärder inom en viss sektor eller t o m del av sektor. Rader/Sektorer

Jordbruk och fiske finns i flest processer och har överlägset flest kryss. Minst antal kryss har enskilda avlopp och skogsbruksåtgärder. Att enskilda avlopp har minst antal kryss är inte så konstigt eftersom det inte är en sektor. Vi har ändå valt att ta med den pga den stora uppmärksamhet och det relativt stora bidrag till övergödningen som ändå förknippas med åtgärden. I jämförelse med sjö-farten är utsläpp av toa-avfall litet från fritidsbåtar men utsläppen kan ha stor betydelse lokalt i övergödda grunda vikar etc.

Enstaka rader (exempelvis information och rådgivning) finns i många proces-ser/kolumner.

Slutsatser

Det finns en skevhet i tabellen så till vida att åtgärder inom Jordbruk,

Reningsverk, enskilda avlopp och ”övrigt” har bäring på övergödning medan fiske- och skogsbruksåtgärder i huvudsak har bäring på biologisk mångfald (skydd och förvaltning av naturresurser). Fisken som resurs är naturligtvis indi-rekt beroende av närsaltskoncentrationerna i vatten och åtgärder inom skogs-bruket kan också ha effekt på näringsutlakningen.

Dessa skillnader i åtgärdernas målsättningar visar på svårigheterna att sam-ordna åtgärder mellan olika kategorier. Ändå är det detta som måste göras för att kunna tillämpa ekosystemansatsen.

När MSFD ska införas är det viktigt att se till vad som redan är gjort och hänvisa till befintliga åtgärder där sådana finns. Ett bra exempel på detta är Östersjöstrategin som i stora delar överensstämmer med BSAP Att BSAP inte är juridiskt bindande kan vara förklaring till varför den har så många kryss i tabel-len, en annan förklaring kan vara att man försökt ta ett helhetsgrepp

Stora överlapp ställer stora krav på att samordna. När en fysisk åtgärd före-kommer i flera olika processer kan det lätt bli skillnader på t ex val av styrme-del, tidpunkter för genomförande osv. Detta bör undvikas.

Undantagsmöjligheten är inte med i tabellen. I praktiken har möjligheterna till undantag mycket stor påverkan på samordning och genomförande av åtgär-der. Bestämmelserna för när undantag kan medges är dock så komplexa och olika mellan direktiven att det inte varit möjligt att redovisa dem här.

Internationell överenskommelse RDV BSAP MSFD KOM (2009) 248 slutlig Nitratdirektivet Art- & habitat- direktivet Avloppsdirektivet GFP

Gällande åtgärdsprogram (ÅP)/Befintliga åtgärder och styrmedel 1)

finns beskrivna i: VM ÅP 38-punktslistan Åtgärder för levande hav Skr.

(2009/ 10:213)

Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete

(Prop.2009/10: 155) 2)

ÅP saknas

ännu Flaggskeppen i hand-lingsplan SEK (2009) 712/2 (arb.dok) Rapport till EU 3) Bevarandeplaner tas fram för resp N2000 område Program saknas, åtgärder fastställs vid prövning i varje enskilt fall Nationell fiskeri- förvaltning 3) Jordbruks-åtgärder

Fysiska åtgärder: Lagring och spridning av stallgödsel

Anpassad gödsling

Jordbearbetning och växtodling Åtgärder för ökad retention

X X X X

X X X X

X X X X

X X 4) _X

Styrmedel Information, rådgivning och kunskapsspridning

Miljöersättningar och investeringsstöd (ekon. styrmedel) 8) Tillämpning av lagstiftning Översyn av föreskrifter/förordn X X X X X X X X X X X X X X X

Reningsverk Fysiska åtgärder: Efterpolering våtmark

Bräddningar Tekniska åtgärder X X X X X X Styrmedel Avgiftssystem Tillämpning av lagstiftning VA-planer X X X X X X Skogsbruks-åtgärder

Fysiska åtgärder: Anpassad gödsling

Trädbevuxna skyddszoner mot vatten Anpassad körning/drivning

X 5)

X X 6)

X

Styrmedel Tillämpning av lagstiftning

Översyn av föreskrifter/förordn

Rådgivning, information och kunskapsspridning Stöd och ersättningar X X X X X Enskilda avlopp

Fysiska åtgärder: Tekniska åtgärder X X

Styrmedel Översyn av föreskrifter/förordn

VA-planer

ROT-avdrag (ekon styrmedel)

X X X X Övrigt Industriutsläpp Musselodling Fritidsbåtar toa X 7) _{X X} X X 8) _{X X} X X X Fiske och fiskevårds-åtgärder

Fysiska åtgärder: Fredning spatial eller temporal

Redskapsanpassningar (tekniska regleringar, skon- samma fångstmetoder)

Minskning av fångst Restaurering av vattendrag

Reduktionsfiske (av planktionätande fisk) Utsättningar av fisk X X X X X X X X X X X X X X X X X X9)

Styrmedel Information och rådgivning

Stöd från Europeiska Fiskerifonden (ex.skrotningar) Fiskevårdsmedel Tillämpning av lagstiftning Översyn av lagstiftning/förordn X X X X9) X X X X X X X X X

1) Se bilaga 2 för exempel på ingående åtgärder.

2) Även En sammanhållen havspolitik (prop. 2008/09:170)/ Åtgärder för levande hav (Skr. 2009/10:213). 3) Se källhänvisning för relevanta dokument.

4) Våtmarker (endast).

5) I BSAP uttrycks att det inte fanns behov av någon ytterligare åtgärd för kvävegödsling, utöver Skogsstyrelsens allmänna råd som anses följas i skogsbruket. Däremot är det en viktig del i det befintliga skogsbrukets arbete för att inte öka utlakningen av kväve. 6) I miljömålspropositionen betonades att bevarandet av funktionella kantzoner mot vatten i samband med skogsavverkning har positiva effekter på vattenmiljön för såväl vattenkvaliteten som den biologiska mångfalden i vattnet och i själva kantzonen. 7) Gäller omprövning av tillstånd.

5. Diskussion och slutsatser

I detta kapitel exemplifierar vi i fyra åtgärder vilka olika styrmedel som finns för respektive åtgärd. Därefter diskuteras vilka faktorer som är viktiga att fun-dera på innan samordning påbörjas. Kapitlet avslutas med några slutsatser. Av de tidigare kapitlen har framgått att

Skalnivån är viktig, styrdokument är olika beroende på om det är global eller lokal nivå (inledning tabell).

Åtgärdsprogram kan betyda olika saker och ha olika namn. Här har vi valt att jämställa åtgärdsprogram, handlingsprogram, och bevarandeplaner trots att de senare omfattar ett betydligt mindre geografiskt område. Däremot har för-valtnings- och återhämtningsplaner inom fiskeförvaltningen behandlats som ett styrmedel eftersom de oftast reglerar åtgärder för endast en art eller ett bestånd (kap 2).

Åtgärder kan vara styrmedel, fysiska åtgärder, övervakning, forskning, olika former av samarbete etc. men analogt med avgränsningarna i kap 1 så använder vi här endast åtgärder = styrmedel och fysiska åtgärder. (kap 2).

Det är skillnad på de aktuella styrdokumenten. Äldre direktiv är ofta detal-jerade och reglerar en aktivitet (t ex avloppsrening, utsläpp av närsalter) nyare direktiv är mer generella och reglerar åtgärder i miljön på ett mer aggregerat plan (t ex sötvatten och hav). Överenskommelser (t ex BSAP, Östersjöstrategin) är ett mellanting i det att de sällan beskriver t ex HUR ett åtgärdsprogram ska tas fram eller vad det ska innehålla, utan snarare anger konkreta åtgärder direkt. Miljökvalitetsmålen, slutligen, liknar överenskommelserna men har mer karaktären av att reglera ett miljötillstånd (t ex övergödning, levande skogar) och är ägnade åt att ”ge grunden för ett strategiskt åtgärdsarbete” (kap 3).

Det är en komplicerad struktur och inte alltid lätt att hitta vilka dokument/ rättsakter etc som är relevanta och nödvändiga för att kunna föreslå samord-ning av åtgärder och åtgärdsprogram (kap 3).

5.1 Fyra fallstudier

I tabell 2 och 3 och analyserna av dessa betraktas samordningsmöjligheterna i ett generellt perspektiv. I detta avsnitt exemplifierar vi hur samordning kan se ut från ett mer detaljerat perspektiv. Vi har valt ut några fysiska åtgärder som exempel på hur man kan resonera för att kunna samordna. Det är först i detal-jerna som många likheter och skillnader blir synliga. Varje åtgärd finns i en ”rad” i tabell 3. För varje åtgärd beskriver vi kortfattat vad åtgärden innebär och vilka olika styrmedel som används. Därefter diskuterar vi hur en samord-ning inom åtgärden skulle kunna se ut.

Anlägga våtmark

Rad = ”åtgärder för ökad retention” i tabell 3.

Syftet med att anlägga våtmarker är att öka retentionen av kväve men även fosfor. Ett annat syfte med att anlägga och restaurera våtmarker är att gynna den biologiska mångfalden. De kan ha stor betydelse för enskilda arter i odlingslandskapet och kan bidra till ökad variation på landskapsnivå. Vilka ekonomiska styrmedel finns?

Markägare kan inom landsbygdsprogrammet få ersättning för investeringar i och skötsel av våtmarker. Ej konkurrensutsatt verksamhet kan få engångs-ersättning från Lova-bidraget. Anläggning av våtmarker kan komma i konflikt med fiskeintresset. Möjlighet finns då att i samband med våtmarksanläggning erhålla fiskevårdsmedel för att t ex anlägga en fiskväg Det är även möjligt för enskilda att få ersättning via Europeiska Fiskerifonden (EFF), i de fall då det gynnar fiskarter av kommersiellt intresse.

Vad behöver uppfyllas juridiskt?

För att anlägga en våtmark kan det krävas samråd, tillstånd eller anmälan enligt olika kapitel i MB. Prövningens komplexitet varierar beroende på var våtmarken anläggs, t ex beroende på om skyddade områden berörs eller ej. Kravet på tillstånd/anmälan enligt MB kan även bli till ett hinder eftersom ett tillstånd ofta är en lång och administrativt tung process. En markägare som har rätt till ersättning och är villig att avstå mark för att göra en våtmark kan då backa inför tillståndsansökan. Tillstånd enligt Hd kan också krävas inom eller i anslutning till N2000-område

Finns det prioriterade/samordnade utsedda områden?

Den nationella strategin för myllrande våtmarker har inte som huvudsakligt syfte att reducera näringstillförsel. Däremot har länsstyrelserna under flera år haft i uppdrag av regeringen att ta fram planeringsunderlag för våtmarker, delvis finansierat inom havsmiljöanslaget. Även andra uppdrag inom havs-miljöanlaget som ”Finn de områden” har bidragit med underlag för lokalise-ringen.

Vilka informationsinsatser finns

Den uppsökande verksamheten de senaste åren har varit finansierad av havs-miljöanslaget. I vissa län har länsstyrelsen stått för och/eller upphandlat rådgiv-ningen av konsulter och i vissa län har länsstyrelsen slussat vidare pengarna till kommunerna. Sedan är det landsbygdsprogrammet som finansierar projekte-ring och anläggning av våtmarkerna.