God bebyggd miljö i kommunerna

(1)

Boverket

God bebyggd miljö i kommunerna

(2)

(3)

God bebyggd miljö i

kommunerna

(4)

ISBN pdf: 978978-83-6342-61-6

Sökord: God bebyggd miljö, Miljömålsenkäten, miljökvalitetsmål, kommuner, planeringsunderlag, planering, enkäter, statistik. Dnr: 214-1579/2009

Omslagsfoto: Arash Atri/Bildarkivet.se

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.

Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. ©Boverket 2009

(5)

3

Förord

Kommunerna ansvarar för att planera mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Vilka underlag och vilken kompetens har kommunerna tillgång till i detta arbete? I vilken omfattning använder kommunerna rivningsförbud för att skydda kulturvärden i bebyggelsen och hur arbetar man med inomhusmiljöfrågor? Det är några av de frågor som ställs i miljömålsenkäten. Miljömålsenkäten är en årlig enkät till kommunerna, som följer upp vissa av delmålen under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Miljömålsenkäten görs i samarbete mellan Boverket och RUS (Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål – länsstyrelsernas samverkansorgan i miljömålsarbetet). För första gången sedan miljömålsenkäten sjösattes redovisas resultaten i en

sammanfattande rapport för åren 2006–2009.

Rapporten har tagits fram av Boverket med stöd av RUS. I arbetet har följande personer från Boverket deltagit: Camilla Axelsson, Järda Blix, Anna Hall, Bengt Larsén, Magnus Lindqvist, Anette Löfgren, Martin Magnusson, Bo Nilsson, Marianne Nilsson, Suzanne Pluntke, Sabine Toresten, Olle Åberg, Ulrika Åkerlund och Ylva Rönning

(projektansvarig). Catarina Östlund från Naturvårdsverket och Lena Maxe från Sveriges geologiska undersökning har också medverkat.

Rapporten har varit på remiss till länsstyrelserna under hösten 2009. Karlskrona december 2009

Martin Hedenmo

(6)

(7)

5

Innehåll

Inledning ... 7

God bebyggd miljö ... 7

Miljömålsenkäten – så har svaren använts i rapporten... 8

Sammanfattning ... 11

Övergripande slutsatser ... 13

Delmålet om planeringsunderlag nås inte... 13

Mindre kommuner saknar oftare planeringsunderlag ... 15

Statliga satsningar har gett effekt... 15

Tillgång till kompetens ger fler planeringsunderlag – men tillgången på kompetens är bitvis låg ... 16

Många planeringsunderlag är gamla... 16

Var tredje kommun saknar aktuell översiktsplan ... 17

Strategier och förhållningssätt redovisas inte alltid i översiktsplanen 17 Varannan kommun efterlyser regionala planeringsunderlag ... 18

Möjligheterna till skydd av kulturvärden genom rivningsförbud används sällan ... 18

Aktuella sektorsplaner saknas ... 18

Planeringsunderlag... 21

Strukturer för transportsystem, handel och bebyggelse ... 21

Kulturmiljö... 28 Estetik... 32 Grön- och vattenområden ... 36 Energi ... 40 Kompetens ... 44 Översiktsplanens aktualitet ... 44 Regionala planeringsunderlag ... 48

Planeringsunderlag, program och strategier – begrepp och ansvarsfördelning ... 52

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ... 55

Antal rivningsförbud hänger samman med kommunstorlek... 55

Antikvarisk kompetens och kunskapsunderlag påverkar positivt... 57

Osäkerhet kring plan- och bygglagens (PBL) möjligheter ... 57

Insatser underskattas ... 58

Boverkets kommentar ... 58

Buller ... 59

Få kommuner har handlingsprogram mot trafikbuller ... 59

Andra enkäter om buller ... 60

Boverkets kommentar ... 60

Avfall... 63

Avfallsplanering ... 63

Tillsyn av bygg- och rivningsavfall... 64

Förebyggande av avfall ... 64

Naturvårdsverkets och Boverkets kommentar ... 64

God inomhusmiljö... 67

God inomhusmiljö i det befintliga byggnadsbeståndet... 67

Klagomål på inomhusmiljön ... 67

Fuktsäkerhet i byggandet... 68

(8)

Dricksvattenförsörjning ... 71

Hälften av kommunerna har planer eller program ... 71

Dricksvattenförsörjning tas ibland upp i översiktsplaner ... 72

De flesta av planerna handlar om dagens dricksvattenförsörjning .... 72

Flera är på gång ... 72

SGUs och Boverkets kommentar... 73

Referenser... 77

(9)

7

Inledning

Sverige har som mål att till nästa generation överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen har beslutat om sexton miljökvalitetsmål som beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö, natur- och kulturresurser som är ekologiskt hållbara på lång sikt. Syftet med denna rapport är att ge en bild av kommunernas arbete med frågor som rör miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Kommunerna är viktiga aktörer, eftersom flera delar i målet handlar om bebyggelseut-veckling och mark- och vattenanvändning.

Boverket är målansvarig myndighet för God bebyggd miljö och ansvarar för att målet följs upp på nationell nivå. Länsstyrelserna har motsvarande ansvar på regional nivå.

Boverket och länsstyrelsernas organisation för miljömålsuppföljning Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål (RUS) följer sedan år 2006 arbetet i kommunerna genom miljömålsenkäten. Det är resultaten från miljömålsenkäten som är grunden för denna rapport. För att fördjupa och nyansera bilden av vissa frågors resultat har också annat tillgängligt material använts i diskussionen.

God bebyggd miljö

Ambitionen är att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ska nås inom en generation. Den övergripande målformuleringen lyder:

”Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.” (Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och

åtgärdsstrategier)

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har sju delmål: 1. Planeringsunderlag

2. Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse 3. Buller

(10)

5. Avfall

6. Energianvändning m.m. i byggnader 7. God inomhusmiljö.

Delmålens lydelser redovisas i bilaga 1.

Miljömålsenkäten – så har

svaren använts i rapporten

Miljömålsenkäten är en årlig enkät till landets kommuner som besvaras på internet. Enkäten är öppen under cirka två månader på RUS webbplats där också enkätsvaren publiceras i form av excel-filer (www.rus.lst.se).

De flesta frågorna i miljömålsenkäten handlar om planerings- och kunskapsunderlag. Frågorna är i huvudsak kopplade till delmål 1 Planeringsunderlag, men enkäten innehåller också frågor med koppling till delmål 2 Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, delmål 3 Buller, delmål 5 Avfall och delmål 7 God inomhusmiljö. Dessutom ställs några frågor om planeringsunderlag för dricksvattensförsörjning.

Frågorna är i huvudsak formulerade av Boverket. Undantagen är frågorna om avfall som har tagits fram av Naturvårdsverket och frågorna om dricksvattenförsörjning som Sveriges geologiska undersökning, SGU, har tagit fram.

Resultaten används till indikatorpresentationer m.m.

Boverket anser att miljömålsenkäten är nödvändig för uppföljning av delmål under God bebyggd miljö på nationell och regional nivå. Svaren från flera av enkätfrågorna används för indikatorpresentationer på Miljömålsportalen (www.miljomal.se) och i den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i Miljömålsrådets rapport de

Facto, samt i de fördjupade utvärderingar av miljömålsarbetet som sker

vart fjärde år.

Svarsfrekvens

Miljömålsenkäten besvaras av cirka 80 procent av landets kommuner, men för enskilda frågor är svarsfrekvensen betydligt lägre. Detta gäller särskilt följdfrågor där kommunerna ska precisera t.ex. vilken typ av underlag de har tillgång till. Information om svarsfrekvensen för olika frågor har vanligtvis angetts i fotnoter. Alla fotnoter är samlade i ett avsnitt i slutet av rapporten.

Boverket har genomfört en bortfallsanalys som beskrivs närmare i bilaga 2. Analysen visar att det finns ett samband mellan svarsbenägenhet och länstillhörighet, men vilka län som har hög respektive låg svars-frekvens varierar mellan åren. Den visar också att mindre kommuner något oftare avstår från att svara på miljömålsenkäten.

Begränsningar

Att frågorna i miljömålsenkäten fokuserar på i vilken utsträckning kommunerna har tillgång till dokument istället för i vilken utsträckning dokumenten faktiskt används i olika planerings- och beslutsprocesser är en begränsning. Enkäten fångar inte heller upp att kommunerna har olika förutsättningar och behov av beslutsunderlag.

(11)

Inledning 9

Miljömålsenkäten speglar inte heller den faktiska utvecklingen för t.ex. miljöanpassade transporter, hänsyn till kulturmiljö- respektive estetiska värden och tillgången till grön- och vattenområden.

För att komplettera enkätens kvantitativa resultat har Boverket och länsstyrelserna fört diskussioner med kommunerna. I samband med arbetet med fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet (redovisningar 2004 och 2008) har Boverket gjort kommun- och länsstyrelsebesök med intervjuer om mer kvalitativa aspekter av de frågor som enkäten tar upp. När det gäller den faktiska utvecklingen driver bland annat Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) ett utvecklingsarbete för att få bättre uppföljning av bland annat tillgång till service och grönområden.

Redovisning av enkätsvaren

Boverket har i den här rapporten valt att redovisa kommunernas

enkätsvar år för år. Eftersom många svar kan förmodas vara lika mellan åren hade ett alternativ varit att räkna med föregående års svar när en kommun väljer att inte svara på viss fråga, exempelvis kommunens tillgång till planeringsunderlag. Boverket anser dock att det är mer rättvisande att i redovisningen bara ta med aktuella svar för respektive år.

För att kunna göra rättvisande jämförelser mellan olika år har Boverket också valt att i denna rapport redovisa ”andel av kommuner som svarat” istället för ”andel av Sveriges totala antal kommuner”.

(12)

(13)

11

Sammanfattning

Syftet med denna rapport är att ge en bild av kommunernas arbete med frågor som rör miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

God bebyggd miljö är ett av de sexton miljökvalitetsmål som riks-dagen har beslutat om och som beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö, natur- och kulturresurser som är ekologiskt hållbar på lång sikt.

Rapporten grundar sig på resultaten från miljömålsenkäten. Enkäten har tagits fram i samarbete mellan Boverket och länsstyrelsernas

samverkansorgan i miljömålsarbetet, RUS (Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål), och används sedan 2006 för att följa arbetet i kommunerna.

I rapporten konstateras att delmålet om planeringsunderlag inte kommer att nås till år 2010. Nästan varannan kommun saknar aktuella planeringsunderlag och många saknar sektorsplaner, i några fall trots att det är ett krav enligt lag. Dessutom saknar var tredje kommun aktuell översiktsplan. Bristen på planeringsunderlag och aktuella översiktsplaner är allvarlig och riskerar att försvåra att kommunernas planering enligt plan- och bygglagen (PBL). Men samtidigt pågår en hel del arbete i kommunerna: cirka 30 procent arbetar just nu med att ta fram nya översiktsplaner och en lika stor andel arbetar även med nya planeringsunderlag för transporter och/eller energi.

Rapporten visar också att det i flera fall finns ett positivt samband mellan tillgången till yrkeskompetens och planeringsunderlag, men att tillgången på kompetens, särskilt antikvarisk kompetens, är bitvis låg hos många kommuner. Möjligheterna till skydd av kulturvärden används sällan.

De befolkningsmässigt små kommunerna, som ofta har mindre resurser, har både färre planeringsunderlag och sämre tillgång till kompetens än övriga kommuner och behöver stöd i sitt arbete. Varannan kommun efterlyser också ökat stöd i form av regionala planeringsun-derlag. En positiv tendens är att statliga satsningar som t.ex. stöd till vindkraftsplanering och lokal naturvård (LONA) har gett effekt i form av fler planeringsunderlag.

(14)

(15)

13

Övergripande slutsatser

Delmålet om planeringsunderlag nås inte

Svaren från enkäten visar att delmål 1 Planeringsunderlag under miljö-kvalitetsmålet God bebyggd miljö inte kommer att uppnås i tid. Grovt räknat saknar varannan kommun aktuella program och strategier för de frågor som delmålet omfattar. Ännu fler saknar program och strategier som omfattar hela kommunen (figur 1).

Figur 1. Kommunernas tillgång till aktuella program och strategier år 2009. 31 24 39 13 24 49 9 19 20 34 23 27 14 10 13 16 30 32 43 31 40 37 21 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Transport Handel Kulturmilj Estetik Grön/vatt Energi

Ja, kommunomfattande Ja, för del av kommunen Nej, men arbete pågår Nej Procent

Källa: Miljömålsenkäten 2009.

Ungefär hälften av kommunerna som svarat på enkäten anger att de har tillgång till aktuella program och strategier för de olika frågor som delmål 1 Planeringsunderlag omfattar. Bristande underlag bidrar sannolikt också till att tillämpningen av plan- och bygglagen (PBL) försvåras i många kommuner, eftersom de olika aspekterna i delmål 1 också anges som allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse enligt kapitel 2 i PBL. För att gällande lagstiftning ska få avsett genomslag är det

(16)

viktigt att det på lokal nivå finns tillgång till såväl kunskapsunderlag som för frågorna lämplig kompetens.

Figur 2. Kommuner som år 2009 har aktuella samt kommunomfattande dokument för alla, flera eller inga av de planeringsområden som ingår i God bebyggd miljö.

Ej svarat 0 st 1 st 2 st 3 st 4 st 5 st 6 st 7 st Källa: Miljömålsenkäten 2009.

Kartan visar hur många av de sex planeringsområden som ingår i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som respektive kommun har kommunomfattande program och strategier för. De gäller miljövänliga transporter, handel, kulturmiljö, estetik, grön- och vattenområden och energi. I kartan tas även tillgång till program för dricksvattenförsörjning upp. Här framgår inte de kommuner som har strategier för del av kommunen.

(17)

Övergripande slutsatser 15

Mindre kommuner saknar

oftare planeringsunderlag

Befolkningsmässigt mindre kommuner saknar oftare planeringsunderlag. Boverket har särskilt tittat på de 100 minsta kommunerna, vilka alla har färre än 11 500 invånare och funnit att de har lägre tillgång till

planeringsunderlag än de övriga kommunerna. De mest resursstarka kommungrupperna ”Storstäder” och ”Större städer” har i högre utsträckning än andra kommungrupper (bilaga 3) tillgång till planeringsunderlag.

Figur 3. Tillgång till aktuella planeringsunderlag i de 100 minsta kommunerna jämfört med övriga kommuner år 2009.

33 21 45 33 27 44 46 44 53 65 58 55 51 53 0 10 20 30 40 50 60 70

Transport Handel Kulturmiljö Estetik Grön- och vattenstruktur

Energi Dricksvatten

De befolkningsmässigt 100 minsta kommunerna De 190 Övriga kommunerna Procent

Diagrammet visar tillgången till aktuella planeringsunderlag i de 100 befolkningsmässigt minsta kommunerna (som har mindre än 11 500 invånare) i jämförelse med övriga

kommuner. De mindre kommunerna har genomgående färre planeringsunderlag. Skillnaden är mellan 7 och 32 procentenheter beroende på vilken typ av planeringsunderlag det gäller.

Statliga satsningar har gett effekt

Det har under de fyra år som miljömålsenkäten varit i drift inte skett några stora förändringar i tillgången till program och strategier. Däremot visar enkäten att på områden där staten har gjort särskilda satsningar, genom till exempel stöd för vindkraftsplanering eller LONA-bidrag (bidrag för lokal naturvård) har dessa fått stor effekt. Efter att vindkrafts-stödet infördes år 2007 har t.ex. antalet kommuner som har program och strategier för vindkraft nästan fördubblats, från 45 kommuner år 2007 till 80 kommuner år 2009.

(18)

Tillgång till kompetens ger

fler planeringsunderlag – men

tillgången på kompetens är bitvis låg

Enkäten visar att det finns ett samband mellan tillgång till kompetens och tillgång till planeringsunderlag när det gäller kulturmiljö och grön- och vattenstruktur. Kommuner med tillgång till kompetens har oftare

planeringsunderlag. Enkäten visar också att den sammanlagda arbetstiden är mer omfattande i de kommuner som har egen kompetens jämfört med kompetens genom avtal. Bland de kommuner som saknar antikvarisk kompetens och kompetens för grön- och vattenstruktur är befolknings-mässigt små kommuner en stor grupp. Medan större städer inte oväntat har bättre tillgång. Det är mycket vanligare att kommuner har egen kompetens, än att de har enbart inhyrd eller både egen och inhyrd kompetens. Enligt plan och bygglagen ska alla kommuner ha tillgång till arkitektkompetens och enkätsvaren visar att nästan alla kommuner har det. Cirka 17 procent av kommunerna har enbart inhyrd arkitekt-kompetens, och detta är vanligast i befolkningsmässigt små kommuner.

De kommuner som har egen antikvarie har dessutom ofta egen arkitektkompetens och egen kompetens för grön- och vattenstruktur-frågor. Av de kommuner som svarat att de har egen antikvarisk kompetens har 86 procent även egen arkitekt, motsvarande siffra för kompetens i grön- och vattenstrukturfrågor är 82 procent.

Enkäten visar också att inhyrd antikvarisk kompetens köps in på kortare tid än inhyrd arkitektkompetens. Detta tyder på att antikvarisk kompetens kopplas in för punktinsatser eller att antikvarien kommer in först i samrådsskedet.

Av de tre kompetensområden som efterfrågas i enkäten – arkitekt-kompetens, antikvarisk kompetens och kompetens om grön- och vattenstruktur - har lägst andel av kommunerna tillgång till antikvarisk kompetens. År 2009 svarade endast 38 procent att de har tillgång till antikvarisk sakkunskap. Generellt är omfattningen mindre än en

halvtidstjänst. Boverket anser att tillgången till antikvarisk kompetens är central om kunskapsunderlagen för kulturmiljö ska få tänkt genomslag i planering, byggande och förvaltning.

Många planeringsunderlag är gamla

Av de olika aspekterna i delmål 1 Planeringsunderlag är det vanligast att kommunerna har program och strategier för kulturmiljö. Samtidigt visar både kommunernas kommentarer till enkäten och en granskning som Länsstyrelsen i Skåne har gjort, att flera av de planeringsunderlag för kulturmiljö som kommunerna angett som aktuella i själva verket är från 1970- och 80-talen. Mycket har hänt under de senaste decennierna, både vad gäller synen på och lagstiftningen kring kulturvärden. Därför kan planeringsunderlagens aktualitet ifrågasättas, menar Boverket.

(19)

Var tredje kommun saknar aktuell

översiktsplan

Enligt plan och bygglagen (5 kap. 14 §) ska kommunfullmäktige ta ställning till översiktsplanens aktualitet minst en gång per mandatperiod. Översiktsplanen är en viktig vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden och för hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras (1 kap. 3 § PBL). Enligt enkätsvaren år 2009 bedömer 63 procent av kommunerna att de har tillgång till aktuell översiktsplan. Det innebär att drygt var tredje kommun saknar en sådan. Positivt är att de flesta kommuner som inte har en aktuell översiktsplan uppger att de arbetar med att ta fram en sådan. Svaren har legat på ungefär samma nivå de senaste tre åren (2007–2009).

Strategier och förhållningssätt redovisas inte

alltid i översiktsplanen

För vissa av aspekterna i delmål 1 minskar andelen kommuner som använder översiktsplanen för att redovisa strategier och förhållningssätt. År 2006 angav 67 procent av kommunerna att de använde översikts-planen för att redovisa strategier och förhållningssätt för kulturmiljö. År 2009 är den andelen 55 procent av kommunerna (figur 4). Det tycks även bli färre som använder översiktsplanen för att redovisa strategier och förhållningssätt för frågor som rör energi, estetik, grön- och vatten-områden och handel. Om detta är en trend är det allvarligt eftersom översiktsplanen ska vara kommunens samlade strategidokument för mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen.

Figur 4. Andelen kommuner som har dokument för hur kulturmiljön ska tillvaratas och utvecklas 2006–2009.

67 62 59 55 65 62 ₆₀ ₆₀ 30 34 35 37 0 10 20 30 40 50 60 70 2006 2007 2008 2009

Översiktsplan Annat/andra pol. förankrat dokument Övrigt kunskapsunderlag Procent

Källa: Miljömålsenkäten 2006–2009

Diagrammet visar i vilken typ av dokument som kommunerna redovisat strategier och förhållningssätt för kulturmiljö under åren 2006 till 2009. Andelen kommuner som redovisar strategier och förhållningssätt i översiktsplanen har minskat mellan åren 2006 och 2009.

(20)

Varannan kommun efterlyser regionala

planeringsunderlag

Nästan hälften av kommunerna anger att de inte har tillgång till men har behov av regionala planeringsunderlag för de frågor som delmål 1 Planeringsunderlag omfattar. Regionala planeringsunderlag som flest kommuner efterlyser gäller transporter och energi.

Boverket har tittat närmare på sex län där mer än hälften av kom-munerna i enkäten år 2009 anger att de inte har tillgång till, men har behov av, regionala planeringsunderlag. Det visade sig att det fanns regionala planeringsunderlag för exempelvis energi och transporter i dessa län, trots att kommunerna framhåller behovet av just sådana underlag. Det kan finnas flera orsaker till detta resultat. En anledning kan vara att de regionala planeringsunderlagen inte är kända hos kommunerna eller att de inte är anpassade för att enkelt kunna användas i kommunal fysisk planering. Intressant att notera är att de andra kommunerna i samma län anser att de har tillgång till regionala planeringsunderlag. Denna diskrepans kan bero på skillnader i resurser och förutsättningar mellan de olika kommunerna.

Möjligheterna till skydd av kulturvärden

genom rivningsförbud används sällan

Enkäten visar att det finns ett positivt samband mellan skydd av kulturvärden genom rivningsförbud och kommunens befolkningstal, tillgång till antikvarisk kompetens och tillgång till kulturmiljöprogram. Detta till trots har närmare 60 procent av kommunerna inte infört några rivningsförbud alls, eller bara skyddat upp till tio objekt. Av kommuner-nas kommentarer framgår att det råder stor osäkerhet kring hur många rivningsförbud man har infört och vad som egentligen kan räknas som ett rivningsförbud. Många av kommentarerna handlar om en osäkerhet kring både hur PBL kan användas för att inrätta rivningsförbud och ersätt-ningskraven i PBL. En utbildningsinsats, till både politiker och tjänste-män, skulle kunna förbättra situationen. Även tillsynen bör öka, både vad gäller planerings- och byggfrågor.

Aktuella sektorsplaner saknas

För vissa områden finns i lagstiftningen krav på sektorsplaner. Det gäller bland annat energiplan och avfallsplan. Enligt lagen om kommunal energiplanering (1977:439) ska varje kommun ha en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi. Planen ska beslutas av kommunfullmäktige. Enkätsvaren visar att knappt hälften av kom-munerna har en aktuell energiplan.

Enligt miljöbalken är alla kommuner skyldiga att ha en avfallsplan. Planerna ska omfatta allt slags avfall inom kommunen och visa vilka åtgärder som behövs för att hantera avfallet. Enligt enkätsvaren har cirka en tredjedel av kommunerna tillgång till aktuella avfallsplaner. En tredje-del av kommunerna har alltså tagit fram ny avfallsplan efter att de nya föreskrifterna från Naturvårdsverket beslutades år 2006.

(21)

I storstäderna finns genom EU-direktiv och förordningen om omgivningsbuller krav på att åtgärdsprogram mot trafikbuller ska upprättas. På sikt kommer även andra större städer att omfattas av detta krav. Av de kommuner som svarade på miljömålsenkäten 2009 har cirka var tionde ett handlingsprogram mot trafikbuller. Andra typer av

sektorsprogram är inte reglerade i lag eller förordning, men kan vara viktiga ändå, t.ex. för att säkra kommunens dricksvattenförsörjning.

År 2009 har knappt hälften av kommunerna en aktuell plan eller program för dricksvattenförsörjning. Av dessa handlar majoriteten om dagens kommunala dricksvattenförsörjning. Av de kommuner som har planer och program är det knappt var tredje som behandlar kommunens framtida vattenförsörjning.

En del kommuner har upprättat program för de delar i byggandet som bedöms som särskilt viktiga. Byggmiljöprogrammen kan antingen vara tvingande vid försäljning av kommunal mark eller rådgivande. Svaren på miljömålsenkäten 2009 visar att 17 kommuner (9 procent av dem som svarade på frågan) har sådana byggmiljöprogram. I tio kommuner (6 procent) finns byggmiljöprogram som omfattar hälsofrågor.

Av enkätsvaren framgår att många kommuner idag inte har tillgång till aktuella ovan beskrivna sektorsplaner, men att de arbetar med att ta fram sådana. Detta är positivt, men arbetet bör skyndas på om intentionerna med gällande lagstiftning ska kunna få genomslag.

(22)

(23)

21

Planeringsunderlag

Planeringsunderlag för olika områden är en kvalitetsgaranti för att lokalt anpassad kunskap tagits fram för ett antal viktiga sektorsområden. Dessa underlag kan sedan ligga till grund för en samlad planering vid ett fortsatt samhällsbyggande. I plan- och bygglagen och i hushållningsbestäm-melserna i 3 och 4 kapitlet i miljöbalken finns bestämmelser om att kommunerna har mandat att arbeta med dessa frågor och utveckla en helhet. Däremot är det upp till varje kommun att bestämma vilken kunskap man har som grund för översiktsplaneringen och

stads-byggandet. De frågor som planeringsunderlagen berör handlar också om hur mark och vatten bevaras och utvecklas långsiktigt, men även hur de samspelar med varandra. Till exempel har det ofta stor betydelse för tillgänglighet och transportbehov. Planeringsunderlag är också en kunskapskälla för allmänheten och kan användas i den offentliga diskussionen om en kommuns utveckling.

Strukturer för transportsystem,

handel och bebyggelse

Miljöanpassade transporter och minskat transportbehov

För att minska trafikens påverkan på miljön krävs insatser på en mängd olika områden. Till exempel fordonsutveckling och utveckling av kollektivtrafiken, men även bebyggelsemiljöer med blandade funktioner, kan bidra till att minska trafikens miljöpåverkan. Frågan om kommunerna har aktuella dokument för att främja miljöanpassade transporter och minskat transportbehov ger en bild av hur kommunerna arbetar med frågan i den fysiska planeringen.

Små förändringar 2006–2009

Antalet kommuner med aktuella dokument för miljöanpassade transporter och minskat transportbehov har ökat från 35 till 40 procent under

(24)

Andelen kommuner som anger att de arbetar med att ta fram dokument har de två senaste åren legat på cirka en tredjedel, vilket är en svag ökning sedan 2006.

Storstäder, större städer och förortskommuner har god tillgång till aktuella dokument

År 2009 har alla tre storstäder aktuella dokument för att främja

miljöanpassade transporter och ett minskat transportbehov. I kategorin ”Större städer” anger 61 procent att de har aktuella dokument.2 Av de kommuner som svarat på frågan har de flesta kommunomfattande dokument där strategier och åtgärder redovisas. Bara 9 procent har dokument för delar av kommunen.3

Det är lika vanligt att kommunerna hänvisar till översiktsplanen som till andra politiskt förankrade dokument, t.ex. trafikplan och trafik-strategier, i sin transportplanering. Hälften av de svarande anger år 2009 att de använder både översiktsplan och andra politiskt förankrade dokument för sin transportplanering, medan en mindre grupp enbart använder översiktsplanen eller andra politiskt förankrade dokument. Av de kommuner som hänvisar till översiktsplanen som dokument där strategier och förhållningssätt redovisas har 5 procent en översiktsplan som är antagen den senaste mandatperioden, medan 63 procent har en från 2002–2007.

Det är bara ett fåtal kommuner som endast hänvisar till andra politiskt förankrade dokument (än översiktsplanen) eller övriga kunskapsunderlag. Av kommentarerna framgår att flertalet kommuner arbetar med transport-frågan i energi- och klimatstrategier, vilket visar att transport-frågan sätts i ett större perspektiv. Samtidigt är det många av kommunerna som arbetar med frågan i ett smalare perspektiv och på ett mer pragmatiskt sätt, exempelvis genom att ta fram cykelplaner och interna rese- och transport-policyer.

Mindre kommuner saknar oftare dokument

Knappt 32 procent av kommunerna saknar aktuella dokument för att främja miljöanpassade transporter eller minska transportbehovet.4

Bland de kommuner som saknar dokument är befolkningsmässigt mindre kommuner en stor grupp, 84 procent har färre än 25 000 invånare.

Boverkets kommentarer

Frågeställningen i miljömålsenkäten gäller två områden: miljöanpassade transporter samt ett minskat transportbehov. Generationsperspektivet av God bebyggd miljö innebär bl.a. att det finns miljöanpassade

kollektivtrafiksystem och goda förutsättningar för gång- och cykeltrafik. Det innebär också att den byggda miljön ska ha ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur ”så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas”. Frågan spänner med andra ord över flera områden och är mycket komplex. Detta kan vara en förklaring till att många kommuner saknar strategier och åtgärder i frågan. Det är dock positivt att andelen kommuner med aktuella dokument för att stärka miljöanpassade transporter och minska transportbehovet har ökat med 5 procent sedan 2006.

(25)

Planeringsunderlag 23

Arbetet med den nationella och regionala planeringen för

infrastrukturinvesteringar innehåller åtgärder som stöder arbetet med God bebyggd miljö men medför också barriäreffekter och andra belastningar på bebyggelsemiljön. Under den nu pågående planeringsomgången har man tillämpat en ansats med regionala trafikslagsövergripande

systemanalyser och en bred samlad effektbedömning. Detta arbete kan i framtiden öppna för en tydligare koppling till bebyggelsemiljöns utveckling vilket kan bli ett stöd för kommunerna att ta fram

planeringsunderlag i frågan. Boverket avser under det kommande året göra en utvärdering av de länstransportplaner som tagits fram.

Figur 5. Andel kommuner som har aktuella dokument för att främja miljöanpassade transporter och minska transportbehovet åren 2006– 2009. 27 10 26 32 8 9 8 8 23 30 28 ₂₇ 42 52 38 32 0 10 20 30 40 50 60 2006 2007 2008 2009

Ja, kommunomfattande Ja, för del av kommunen Nej, men arbete pågår Nej

Procent

Källa: Miljömålsenkäten 2006–2009.

År 2009 har cirka 40 procent av kommunerna aktuella dokument för att främja

miljöanpassade transportsystem och minskat transportbehov för hela kommunen eller för del av den. Det är en viss förbättring jämfört med tidigare år.

(26)

Figur 6. Kommuner som har aktuella dokument för att främja miljöanpassade transporter och minska transportbehovet år 2009.

Inget svar

Ja, kommunomfattande Ja, för del av kommunmen Nej, men arbete pågår Nej

De nordligaste länen och delar av östra Götaland och östra Svealand verkar färre dokument med strategier och åtgärder för miljöanpassade transporter och minskat transportbehov. I Skåne, Västra Götaland, Kalmar och Kronoborgs län uppger flera kommuner att de håller på att ta fram sådana dokument.

(27)

Handel

Handel är en nödvändig del i städers och tätorters utveckling. Eftersom handel medför transporter har lokaliseringen av handeln betydelse dels för transporters miljöpåverkan, dels för tillgängligheten för olika grupper av människor. Lokaliseringen av handel har också betydelse för

attraktiviteten i olika stadsdelar och tätorter. Om kommunerna har strategier och förhållningssätt till handel i centrum, stadsdelscentrum och i externa lägen har de bättre förutsättningar att planera för en levande, konkurrenskraftig, miljömässigt och socialt hållbar handel.

Utvecklingen 2007–2009

Sedan 2007 har antalet kommuner med aktuella dokument för utveckling av handel legat stadigt kring 40 procent. Bara 24 procent av kommunerna har enligt 2009 års enkät kommunomfattande planer för utveckling av handel, vilket är av vikt för att kunna reglera den externa handeln.

Kommunerna hänvisar oftast endera till översiktsplanen eller till andra politiskt förankrade dokument för utveckling av handel, exempelvis handelspolicyer eller handelsstrategier. Bara en mindre grupp kommuner använder dokumenten tillsammans.5 Andelen kommuner som hänvisar till översiktsplanen har dock minskat med 8 procentenheter sedan 2008.6

Liksom i andra frågor visar enkäten att kommunernas arbete för utvecklingen av handel innefattar både breda och smala perspektiv.

I några av kommunernas kommentarer speglas en medvetenhet kring problematiken med den externa handeln och den roll handelsfrågan spelar i klimat- och miljöarbetet. 7

Figur 7. Andel kommuner som har tillgång till aktuella dokument för utveckling av handel åren 2007–2009.

21 21 24 18 18 19 13 16 14 46 44 ₄₃ 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 2007 2008 2009

Kommunomfattande För del av kommun Arbete pågår Nej Procent

Det har inte skett några stora förändringar under åren 2007–2009 när det gäller andelen kommuner med aktuella dokument för utveckling av handel. Cirka 40 procent av

kommunerna har det. År 2009 saknar fortfarande majoriteten (57 procent) av kommunerna planeringsunderlag för handel, men arbete med att ta fram sådana pågår i många kommuner.

(28)

Handelsfrågan uppfattas som viktig men svår

I storstädernas kranskommuner är det ungefär lika vanligt att ha tillgång till dokument för utvecklingen av handel som att sakna det. Detta är noterbart med tanke på trycket från den externa handeln i dessa kommuner. Det är bara i ett enda län, Kronobergs län, som alla de svarande kommunerna har någon form av plan för frågan.8

Planering av handel ses av många kommuner och länsstyrelser som viktig och problematisk. Av Planenkäten 2008 framgår att sex

länsstyrelser anser att handelsetableringar är en av de viktigaste

planeringsfrågorna i länet.9 Enligt miljömålsenkäten 2009 uttrycker flera kommuner oro för att grannkommuner ska ta över handeln. Några har fattat beslut om att värna den lokala handeln och begränsa den externa, medan andra anser att de inte har möjlighet att tacka nej till sådana etableringar.

Boverkets kommentarer

Stormarknader är idag ett konkurrensmedel mellan kommunerna. Det är få kommuner som vill se ett erbjudande om etablering gå över till grannkommunen. För små kommuner kan det vara svårt att ställa krav på näringsidkare eftersom de är beroende av de sysselsättningsmöjligheter en etablering medför. Trots att många kommuner i miljömålsenkätens kommentarer lyfter fram problematiken kring planering för

handelsetableringar har bara hälften av kommunerna program och strategier som visar hur de förhåller sig till den lokala och externa handeln. En möjlig anledning till att inte fler har program och strategier är att kommunerna vill ha fortsatt möjlighet att ta emot näringsidkare när tillfälle ges.

En studie Boverket beställt, angående underlag som tagits fram i samband med lokalisering av större stormarknadsetableringar, visar att kommunerna ofta inte följer de intentioner som är uppsatta i översikts-planen. 10 Istället skräddarsys detaljplaner så att de ska kunna passa det specifika projektet. Detta bekräftas också av kommentarerna i miljömål-senkäten som visar att en del kommuner tar ställning i frågan först i detaljplanearbetet.11

I intervjuer med kommuner och länsstyrelser som Boverket genomförde år 2006, i samband med den fördjupade utvärderingen av miljömålet God bebyggd Miljö, var handel en fråga som diskuterades. Intervjuerna visade de svårigheter och olikartade förhållningssätt kring planering av handel som även framkommit i miljömålsenkäten. En kommun menade då att det inte går att undvika etablering av externa handelscentra medan en länsstyrelse konstaterade att miljömålen helt enkelt väger lätt i jämförelse med de kommersiella intressena och en annan att det är marknaden som styr. Samtidigt framkom att några länsstyrelser arbetar tillsammans med kommuner och näringsidkare för att ta fram underlag för kommunerna eller för att sträva efter ökat

regionalt samarbete. En länsstyrelse menade ändå att kommunerna brister i hänsyn till de mellankommunala frågorna.12

I miljömålsenkäten 2009 framhåller några kommuner å andra sidan att det behövs stöd i frågan, dels genom lagstiftning dels genom att

(29)

läns-Planeringsunderlag 27

styrelsen håller ihop frågan. 13 Detta pekar på behovet av både regionala och kommunala dokument och tydligare samordning i frågan.

Figur 8. Kommuner som har aktuella dokument för utveckling av handel år 2009.

Inget svar

Ja, kommunomfattande Ja, för del av kommunmen Nej, men arbete pågår Nej

Det syns inget tydligt geografiskt mönster när det gäller kommuner som har eller saknar aktuella dokument med strategier för utveckling av handel.

(30)

Kulturmiljö

Kulturmiljö är en ändlig resurs. Visserligen tillkommer nya värden successivt, men de som försvinner innebär en förlust av något som inte kan återskapas. Det som upplevs som vardagligt och kanske rent av fult idag kan i framtiden visa sig vara en viktig nyckel till att förstå vårt förflutna.

Idag förstörs det byggda kulturarvet successivt genom rivning eller okänsliga ombyggnader. Program och strategier för tillvaratagande och utveckling av kulturhistoriska värden ger underlag för att i den fysiska planeringen och samhällsbyggandet hantera dessa frågor. För att vara användbara redskap i planeringsprocessen bör dessa vara kommun-övergripande, aktuella, politiskt antagna, redovisa vilka värden som finns och hur dessa ska förvaltas samt vara framtagna av personer med relevant kompetens.

Majoriteten saknar kulturmiljöprogram för hela kommunen

I 2009-års Miljömålsenkät svarade drygt två tredjedelar av landets kommuner på frågan om de har tillgång till kulturmiljöprogram eller motsvarande.14 Av de kommuner som svarade har knappt fyra av tio kommuner tillgång till ett kommuntäckande program, medan två av tio bara har det för delar av kommunen. I tio procent av kommunerna pågår arbete med att upprätta ett program, medan en knapp tredjedel saknar kulturmiljöprogram eller motsvarande.

Det verkar finnas ett samband mellan invånarantal och tillgång till planeringsunderlag. Bland de kommuner som har tillgång till program har drygt hälften färre än 25 000 invånare. Av dem som arbetar med att upprätta ett program har drygt 60 procent färre än 25 000 invånare, en andel som ökar till 80 procent bland dem som saknar underlag.

Av de 115 kommuner som svarade jakande på frågan om tillgång till underlag har 111 förtydligat i vilken typ av dokument kunskapsunder-laget återfinns. Spridningen mellan vilken sorts dokument som används är relativt jämnt fördelat på de tre alternativen (översiktplan, andra politiskt förankrade dokument eller andra dokument), med en svag övervikt på de två förstnämnda. Noterbart är att en femtedel av dem som hänvisar till översiktplanen anger på ett annat ställe i enkäten att denna inte längre är aktuell.

I kommunernas kommentarer hänvisas även till andra program som tar upp kulturmiljövärden, t.ex. miljömåls- och naturvårdsprogram. Var gränsen mellan estetiska frågor och kulturmiljö går verkar ibland vara otydligt. I en del svar dras en tidsmässig gräns där äldre bebyggelse hanteras genom kulturmiljöprogram medan yngre bebyggelse (1960-tal och efterkrigstid anges) klassas som arkitektoniskt värdefull och hanteras därför i estetiska program.

(31)

Resurser efterlyses

Tillgång till aktuellt underlag tycks ha minskat något sedan 2006. Då hade nästan hälften av kommunerna ett kommuntäckande kulturmiljö-program och andelen av kommuner som saknade underlag var knappt en fjärdedel. I kommentarerna anger många kommuner att de anser att befintliga program är gamla och inaktuella, men att det saknas resurser för att ta fram nya. Flera påpekar att underlagen i mycket är inventeringar och saknar åtgärdsprogram eller strategier för hur man ska agera. En förklaring till de ålderstigna underlagen kan vara att många togs fram under 1980-talet i samband med riksintressearbetet och införandet av PBL. Motsvarande satsning har inte gjorts därefter. Många av de kommuner som har ett världsarv pekar dock på inrättandet av detta som en orsak till att nytt underlagsmaterial tagits fram. 15

Figur 9. Andel kommuner som har aktuella dokument för hur kulturmiljön ska tillvaratas och utvecklas 2006–2009.

48 39 43 39 19 20 20 20 11 14 ₁₃ 10 23 27 24 31 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 2006 2007 2008 2009

Ja, kommunomfattande Ja, för del av kommunen Nej, men arbete pågår Nej Procent

Tabellen visar att tillgången till aktuella kommunomfattande planeringsunderlag för kulturmiljö minskat över tid. Samtidigt som andelen kommuner som inte har någon form av planeringsunderlag ökat något.

(32)

Figur 10. Kommuner som har aktuella dokument för hur kulturmiljön ska tillvaratas och utvecklas år 2009.

Kommunomfattande Del av kommunmen Nej, men arbete pågår Nej

Majoriteten av landets kommuner saknar aktuella kunskapsunderlag för kulturmiljö. Ett flertal kommuner påpekar att det saknas medel till att uppdatera befintliga kunskapsunder-lag. I kommentarerna till frågan om tillgång till antikvarisk kompetens belyses inte de ekonomiska förutsättningarna lika tydligt, vilket kan peka på att kommunerna skattar kunskapsunderlag som mer väsentligt än tillgång på rätt kompetens.

(33)

Liten tillgång till antikvarisk kompetens försvårar

Även om ett väl utarbetat planeringsunderlag förbättrar möjligheterna att arbeta långsiktigt och strategiskt är underlaget i sig ingen garant för att den fysiska miljön utvecklas på önskat sätt. Även relevant kompetens behövs i arbetet med att kartlägga, bevara och utveckla kulturmiljön. I miljömålsenkäten finns därför en fråga om i vilken mån kommunerna har tillgång till antikvarisk kompetens, vilken 191 av 290 kommuner svarade på 2009.16 Med antikvarisk kompetens menas en person med relevant utbildning med arbetsuppgiften att tillvarata kulturmiljövärdena genom att ta fram underlag till och delta i den fysiska planeringen.

Av de kommuner som svarade har 38 procent tillgång till antikvarisk kompetens medan 62 procent saknar sådan. Ett större invånarantal har positiv påverkan även på denna parameter. Av de kommuner som helt saknar antikvarisk kompetens har åtta av tio färre än 25 000 invånare. Kommuner med egen kompetens har däremot i sju fall av tio fler än 25 000 invånare. Fördelen med egen kompetens är t.ex. att frågan belyses kontinuerligt och därmed kan komma in i olika delar av kommunens verksamhet, att antikvarien kan arbeta med hela processen (från att ta fram underlag till att utforma förslag och göra avvägningar) samt att vunnen kunskap stannar inom kommunen och inte ”försvinner” med konsulten. Dessutom visar materialet att satsningen blir tidsmässigt större när kommunen har egen personal.

Av dem som har tillgång till kompetens har ungefär åtta av tio egen antikvarie medan övriga köper in kompetensen. Oavsett anställningsform är tillgången till kompetens mycket begränsad om man tittar på

arbetstiden – i mer än hälften av fallen handlar det om mindre än en halvtidstjänst. Majoriteten av dem som enbart köper in kompetens gör detta motsvarande knappt en dag i veckan. Endast 22 kommuner förfogar över en heltidstjänst eller mer. Av dessa har drygt 70 procent fler än 50 000 invånare.

Länsmuseerna bistår med antikvarisk kompetens

Ur kommentarerna framgår det att många kommuner vid behov använder sig av länsmuseet eller motsvarande. Andra anger att de anlitar konsulter, var ifrån framgår inte. När konsulten kommer in är inte entydigt; några anger att detta sker i granskningsskedet, andra i samband med att t.ex. en plan upprättas. Ingen av dem som anlitar kompetens efter behov har angett hur det avgörs och av vem. En del kommuner anger att de rådfrågar länsstyrelsen. Boverket ställer sig frågande till detta eftersom länsstyrelserna samtidigt är överklagandeinstans för ärenden fattade enligt PBL.

I en del kommuner arbetar arkitekter eller någon ”med intresse för frågan” med det antikvariska. Enstaka kommuner skriver att de har antikvarisk kompetens men att dessa personer arbetar med andra

arbetsuppgifter. I en del fall är det tänkt att kultur- eller museichefen ska arbeta med fysisk planering, men på grund av sina huvudsakliga

(34)

Tillgången till antikvarisk kompetens och underlag hänger samman

Boverket har redan i samband med den fördjupade utvärderingen 2007 konstaterat att förekomsten av kommunala kulturmiljöprogram hänger samman med tillgången till antikvarisk kompetens. Av de kommuner som har tillgång till antikvarisk kompetens har två tredjedelar kulturmiljö-program. Av de kommuner som saknar antikvarisk kompetens har knappt hälften dokument som fyller funktionen av ett kulturmiljöprogram. Det finns således ett samband mellan antikvarisk kompetens och kommunalt planeringsunderlag; där det finns antikvarie finns också en större benägenhet att identifiera miljöns kulturvärden.

Boverkets kommentar

Flertalet kommuner påtalar att befintliga kunskapsunderlag är gamla, inaktuella och inte omfattar det sena 1900-talets kulturmiljöer i tillräcklig omfattning. Några påtalar också de finansiella hinder som finns för att ta fram ett nytt underlag. Många kommuner hänvisar till att kunskapsunder-laget är knutet till översiktplanen. Boverket har år 2009 konstaterat att över hundra kommuner har översiktplaner som är femton år gamla och inte aktualitetsförklarade.17Tillgången till kunskapsunderlag för att arbeta med kulturmiljöfrågor är alltså låg. Om situationen ska förbättras bör ett riktat anslag införas. Satsningar bör även göras på att tillgängliggöra befintligt kunskapsunderlag. Motsvarande satsning har gjorts bland annat för vindkraft.

Det är Boverkets uppfattning att tillgången till antikvarisk kompetens är central om kunskapsunderlagen ska få tänkt genomslag i planering, byggande och förvaltning. Om inte är risken stor att framtagna dokument enbart blir hyllvärmare. Idag saknar majoriteten kommuner antikvarisk kompetens, ett faktum som bör åtgärdas. Se även Boverkets kommentar under avsnittet Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Estetik

Att den omgivande miljön uppfattas som attraktiv är viktigt för att vi som bor och vistas där ska trivas och vara rädda om vår närmiljö. Program och strategier för dessa aspekter gör att förutsättningarna för att beakta dem i olika avvägningar och beslutssituationer ökar.

Hälften av kommunerna har planeringsunderlag

Av kommunerna som år 2009 svarade på frågan om tillgång till planeringsunderlag om estetik anger nära hälften att de har tillgång till sådant planeringsunderlag. Det är inga stora förändringar jämfört med tidigare år. 18 Alla kommuner som har någon form av dokument för estetiska frågor har år 2009 tillgång till arkitektkompetens, egen eller inhyrd.

År 2009 anger drygt en tredjedel av kommunerna att de har program och strategier för övergripande estetiska frågor, t.ex. handlingsprogram för arkitektur och riktlinjer för bebyggelse på landsbygden. Var tredje kommun har sådant övergripande planeringsunderlag för en del av kommunen och 13 procent har det för hela kommunen.

Var fjärde kommun har kunskapsunderlag om estetiska frågor på en mer detaljerad nivå för olika komponenter i den bebyggda miljön, och det

(35)

vanligaste är att dessa gäller skyltar, rumsgestaltning, stadens/tätortens möbler och grönska. Man kan notera att bara åtta kommuner har program och strategier som omfattar återvinningsstationer.

Mer än var annan kommun anger att de inte har aktuella planering-sunderlag för estetiska värden. Men av dessa håller var fjärde kommun på att ta fram sådant underlag.

Bland de kommuner som varken har planeringsunderlag eller arbetar med att ta fram ett sådant hör knappt hälften till de 100 befolknings-mässigt minsta kommunerna. De är alltså överrepresenterade. De kommuner som saknar dokument på kommunnivå efterlyser inte heller regionala dokument i frågan.

En närmare studie visar att varken tillgång till arkitekt eller arkitektens anställningsform (avtal eller fast anställning) spelar roll för om kom-munen har tagit fram dokument med strategier för komkom-munens estetiska utveckling. Däremot verkar den sammanlagda arbetstiden spela viss roll; bland de som har någon form av dokument med strategier för estetik är det 16 % fler arkitekter som arbetar heltid eller mer jämfört med de kommuner som helt saknar dokument för estetik.

Strategierna är politiskt förankrade

I de kommuner som har program och strategier för estetiska frågor är det vanligast att dessa finns i politiskt förankrade dokument, exklusive översiktsplanen. Men det är också vanligt att redovisa förhållningssätt och strategier i översiktplanen. Av kommunerna som har svarat på frågan om typ av dokument använder 42 procent översiktsplanen för att redovisa strategier och förhållningssätt. 19

Frågan omfattar många olika områden och behandlas både strategiskt och pragmatiskt

Estetiska frågor omfattar många olika områden vilket avspeglas i kom-munernas olika sätt att hantera frågan. Kommentarer och intervjuer visar att strategier för estetiska värden i den bebyggda miljön ofta tas upp i flera olika sektorsdokument som i grönplaner och kulturmiljöprogram eller i mer detaljerade dokument för en enda fråga, som ett

belysningsprogram. Frågan behandlas mer sällan i ett enda övergripande dokument som fokuserar på just estetik. De kommuner som har sådana övergripande dokument, som till exempel stadsmiljöprogram, är främst befolkningsmässigt större kommuner. Några kommuner framhåller i kommentarerna att små kommuner inte har behov av strategier för estetik eftersom bebyggelsetrycket i dessa kommuner ofta är lågt. Istället menar några av dessa kommuner att de tar ställning i frågan först i samband med områdesbestämmelser och bygglov eller upprättandet av detaljplaner. En del mindre kommuner påtalar särskilt vikten av att arbeta praktiskt och utåtriktat med frågan i samarbete med allmänheten och med lokala hant-verkare och konstnärer.

(36)

Figur 11. Andel av kommunerna som aktuella dokument för hur de estetiska värdena ska tillvaratas och utvecklas åren 2006–2009.

22 14 15 ₁₃ 31 28 25 34 17 26 ₂₄ 25 0 14 20 13 48 44 39 40 0 10 20 30 40 50 60 2006 2007 2008 2009

Ja, kommunomfattande Ja, för del av kommunen Ja, på detaljerad nivå Nej, men arbete pågår Nej

Procent

lla: Miljömålsenkäten 2006–2009

de har tillgång till aktuella dokument som

strategier

av God bebyggd miljö framhålls bl.a. vikten av

iljö kom an er som nniskors Kä

Kommunerna har svarat på frågan om

sammantaget beskriver olika estetiska värden i den bebyggda miljön samt anger

och förhållningssätt till hur dessa ska tillvaratas och utvecklas. De kommuner som i enkäten svarat ”Ja, kommunomfattande” och ”Ja, för del av kommunen” har angett att de har sådana strategier och förhållningssätt för övergripande estetiska värden i den bebyggda miljön. Ungefär hälften av kommunerna har tillgång till planeringsunderlag om estetik.

I generationsperspektivet

att den byggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt att den så långt som möjligt uppfyller samhällets krav på gestaltning. Att ta fram planeringsunderlag för estetiska frågor är ett led i att nå generations-perspektivet. Samtidigt är det svårt att värdera vad det är i en byggd m som skapar dessa värden, eftersom de utgår från subjektiva upplevelser.

Av miljömålsenkäten framgår att i synnerhet befolkningsmässigt små muner saknar dokument där strategier och förhållningssätt för estetiska frågor i kommunen behandlas. En anledning kan vara att m inte upplever att det finns något behov, kommentarerna pekar på detta. Kommuner som saknar dokument med strategier för estetik ser inte hell något behov av stöd i form av regionala planeringsunderlag, vilket kan tolkas som att inget behov finns därför att den estetiska dimensionen i stadsbyggandet tillgodoses ändå, alternativt som att frågan inte är prioriterad. Att man kopplar behovet av gestaltning till det aktuella bebyggelsetrycket, som en kommentar visar, indikerar att estetik ses ett värde i enskilda sammanhang och inte som ett planeringsbehov i större skala som inbegriper gestaltningens olika komponenter. Frågans komp-lexitet gör det dock än viktigare att beslut föregås av ett långsiktigt, förankrat och nyanserat förhållningssätt. Eftersom den estetiska dimensionen i planering och gestaltning är en viktig fråga för mä

(37)

kommunerna få stöd i att planera för detta. Här fyller de regionala planeringsunderlagen en viktig funktion.

Figur 12. Kommuner som har tillgång till aktuella dokument för hur de estetiska värdena ska tillvaratas och utvecklas år 2009.

Inget svar

Ja, kommunomfattande, på övergripande nivå Ja, för del av kommun på övergripande nivå

Nej, men arbete pågår Nej

Ja, för olika komponenter, på detaljnivå

De kommuner som har dokument för övergripande estetiska värden för hela kommunen finns framför allt i Stockholms- och Göteborgsområdena men även i Dalarna. När det gäller dokument för estetik på detaljerad nivå så finns det i kommuner i hela landet, men det är vanligast i kommuntyperna ”Storstäder” och ”Större städer”.

(38)

Grön- och vattenområden

Grön- och vattenområden är viktiga för människors hälsa och rekreation men även för den biologiska mångfalden. Utöver detta bidrar de till att reglera klimatet och ta hand om dagvatten. Program och strategier för tillvaratagande av grön- och vattenområden i och i närheten av tätorter ger underlag till att hantera dessa frågor i den fysiska planeringen och samhällsbyggandet. Många länsstyrelser anser att förtätning och hållbar stadsutveckling, klimatrelaterade frågor som skred och översvämningar och strandnära bebyggelse är bland de viktigaste planeringsfrågorna i deras län.20 Hur grön- och vattenområden bevaras och utvecklas är viktigt för alla dessa frågor.

Andelen planeringsunderlag ökar

Enkätsvaren visar att andelen kommuner som har planeringsunderlag för grön- och vattenstruktur, för delar eller hela kommunen, har ökat under perioden 2006–2009 från 36 procent 2006 till 47 procent 2009. 21 Planer för grön- och vattenstruktur har under de senaste fyra åren främst funnits i Mellansverige och Sydsverige.

Figur 13. Andelen kommuner som har aktuella dokument för hur grön- och vattenstrukturen ska bevaras och utvecklas åren 2006–2009.

24 20 24 21 22 19 23 23 21 ₂₀ 16 41 34 41 37 15 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2006 2007 2008 2009

Ja, kommunomfattande Ja, någon del av kommunen Nej men arbete pågår Nej Procent

Andelen kommuner som har aktuella dokument som anger hur grön- och vattenstrukturen ska bevaras och utvecklas har ökat sedan 2006. Men fortfarande saknar drygt hälften av kommunerna sådana.

Befolkningsmässigt stora kommuner har oftare underlag

Förekomsten av planeringsunderlag för grön- och vattenstrukturer är vanligast i kommuner där det finns ett exploateringstryck och en relativt hög planeringsaktivitet som i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, i flera av deras kranskommuner samt i större städer. 22

(39)

Nära hälften av de kommuner som saknar planeringsunderlag för grön- och vattenstruktur tillhör Sveriges 100 befolkningsmässigt minsta kommuner. 23 Av glesbygdskommunerna saknar nästan tre fjärdedelar underlag för grön- och vattenstrukturplanering.24

Planeringsunderlag och kompetens hänger ihop

Andelen kommuner som har kompetens är betydligt högre än andelen planeringsunderlag för alla år då frågan har ställts. År 2009 hade 79 procent av kommunerna tillgång till kompetens för grön- och

vattenstrukturfrågor.25 Detta är en ökning jämfört med år 2007 då siffran var 71 procent. I nästan samtliga fall har kommunerna egen kompetens och drygt hälften av dessa har en heltidstjänst eller mer.

Enligt kommentarerna är den vanligaste kompetensen

kommunekologens. Flertalet kommuner nämner kompetenser som främst gäller biologiska och ekologiska värden,26 men inte sociala, även om landskapsarkitekt nämns av några kommuner. Några kommuner anger att den efterfrågade kompetensen finns utspridd bland de anställda på kommunen, vilket signalerar att de inte anser att det behövs en person med särskild utbildning för att behovet ska tillgodoses.

Det finns ett samband mellan tillgången till planeringsunderlag och tillgången till kompetens hos kommunerna. Bland de kommuner som har planeringsunderlag har 86 procent någon form av kompetens och

76 procent har egen kompetens. Bland de kommuner som saknar planeringsunderlag har 44 procent tillgång till kompetens.

Effekter av regionala planeringsunderlag

Stockholms regionplanekontors arbete med regionala planeringsunderlag för grönstruktur och landskap i samband med RUFS (regional

utvecklingsplan för Stockholm) innebär ett stort stöd i den kommunala planeringen. Studier visar att kommuner som inte själva har planering-sunderlag för grönstruktur och vatten hämtar stöd i den regionala planen. Dels lokalt genom att värden i den kommunala grönstrukturen har synliggjorts. Dels genom att det blir synligt att den kommunala grönstrukturen också ingår i ett större regionalt sammanhang, vilket underlättar mellankommunala planeringsarbetet.27

I Region Skåne togs en grön strategi för Skåne fram år 2004 som visar områden som kan utvecklas för gröna samband. Regionala planering-sunderlag togs också fram 2002 då länsstyrelserna i Stockholm, Göteborg och Skåne fick i regeringsuppdrag att ta fram ett program för varaktigt skydd av den mest värdefulla tätortsnära naturen. Uppdraget resulterade i ett omfattande arbete i länen, i samarbete med kommunerna, med att inventera och peka ut skyddsvärda områden.

Statlig satsning inom naturvård har haft effekt

Utvärdering av den statliga satsningen på lokal naturvård (LONA) 2004– 2006,28 visar att satsningen har inneburit väldigt mycket för bostadsnära natur- och rekreationsmark. Satsningen innebar att 300 miljoner kronor delades ut i 261 kommuner till totalt 1 525 projekt. Genom satsningen har cirka 260 naturvårdsprogram tagits fram, varav 12 grönstrukturprogram, och 700 naturinventeringar tagits fram.

(40)

Boverkets kommentarer

Det kan verka oroväckande att bara hälften av Sveriges kommuner har planeringsunderlag för grönstruktur och vatten ett år innan målet ska nås, 2010. Detta måste dock ställas i relation till behovet av

planering-sunderlag om grönstruktur, vilket är olika i olika delar av landet. Behovet borde vara mindre och situationen mindre allvarlig i glesbygdskom-muner, där bebyggelsetrycket är lågt. Att kompetens finns i kommunen och att lokala insatser görs för att öka tillgänglighet och kvalitet på det som finns, som genom LONA-projekten, kan vara tillräckligt i kom-muner med lågt bebyggelsetryck.

Däremot är situationen mer allvarlig i de tiotal fall där pendlings-kommuner och förorter runt de stora städerna, enligt enkäten saknar planeringsunderlag. En del av dessa kommuner har redan ett högt bebyggelsetryck och andra kan förväntas få det.

Bostadsnära natur

Boverket fick 2006 i regeringsuppdrag att ta fram en modell för att säkra tillgången till bostadsnära natur genom fysisk planering. Här lyfts fram-förallt behovet av små gröna ytor nära människors vardag och hur dessa ytor kan behandlas strategiskt vid förtätning och stadsutbredning genom att beakta aspekterna tillgång, nåbarhet och kvalitet. Fragmenteringen av grönstrukturen och bristen på tillgängliga grönområden av hög kvalitet nära människor är en planeringsfråga kopplad till förvaltningen av områdena.

(41)

Figur 14. Kommuner som har aktuella dokument för hur grön- och vattenstrukturen ska bevaras och utvecklas år 2009.

Inget svar

Ja, kommunomfattande

Ja, för tätort eller närområde till tätort Nej, men arbete pågår

Nej

Planeringsunderlag för bevarandet och utvecklingen av grön- och vattenstrukturens värden är vanligast i landets södra delar och i storstadsområdena. Bland glesbygdskommunerna är det inte lika vanligt men där är behovet oftast inte lika stort.

(42)

Energi

Energisektorn påverkar miljön genom utsläpp och förbrukning av icke-förnybara naturresurser. Inriktningen för energipolitiken är att

energianvändningen ska minska och att användningen av förnybara energikällor öka. Det finns sedan länge en lag om kommunal energiplanering och sedan hösten 2008 också regionala klimat- och energistrategier. Men en omställning av energisystemet tar tid. För att lyckas behövs det instrument som är långsiktiga och som kan påverka strukturer.

Utvecklingen 2006–2009

Enligt lagen om kommunal energiplanering (1977:439) ska varje kommun ha en aktuell energiplan. År 2009 är det knappt hälften av kommunerna som har det.29 Miljömålsenkäten visar att det mellan år 2006 och år 2009 totalt sett har skett en svag ökning i tillgången till dokument.30

Figur 15. Andel av kommunerna som har aktuell energiplan eller motsvarande åren 2006–2009. 43 53 48 49 22 ₂₁ 31 ₃₀ 35 27 20 21 0 10 20 30 40 50 60 2006 2007 2008 2009 Ja Arbete pågår Nej Procent Källa: Miljömålsenkäten 2006–2009.

År 2009 har nära hälften av kommunerna tillgång till energiplan eller motsvarande dokument. Dokumenten ska innehålla strategier och förhållningssätt till hur energianvändningen ska effektiviseras och på sikt minska samt till hur använd-ningen av förnybara energikällor ska öka. Inga stora förändringar har skett mellan åren 2006–2009.

Energiplanen det vanligaste dokumentet

Från 2006 till 2009 har energiplanen varit det överlägset vanligaste dokumentet för att redovisa strategier och förhållningssätt för energi-frågor, medan klimatstrategin varit det näst vanligaste. Detta är kanske ett tecken på att energifrågan allt oftare sätts i ett större sammanhang. Av svaren framgår att de kommuner som använder energiplan har minskat från 96 procent år 2007 till 85 procent år 2009. Däremot har andelen kommuner med klimatstrategi ökat det senaste året från 42 procent till

(43)

47 procent år 2009.31 Översiktsplanen är det tredje vanligaste dokumentet där kommunerna redovisar strategier för energifrågor. En viss uppgång har skett 2008–2009.

Figur 16. Dokument som kommunerna använder för att redovisa strategier och förhållningssätt för energifrågor år 2006–2009.

96 96 87 ₈₅ 42 32 24 30 0 42 42 47 26 28 23 22 5 6 8 7 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2006 2007 2008 2009

Energiplan Öp Klimatstrategi Annat pol. För. Dokument Övrigt Procent

Energiplanen är det allra vanligaste dokumentet som kommunerna använder för att redovisa energianvändningen och anger strategier och förhållningssätt i energifrågor. Ungefär hälften så många har en klimatstrategi och år 2009 hänvisar knappt var tredje av kommunerna till översiktsplanen. Kommunerna har haft möjlighet att ange tillgång till flera dokument i denna fråga.

Av de svarande kommunerna uppger 30 procent att arbete pågår med att ta fram ett dokument för energi, främst energiplan. 32 Endast en kommun uppger att de enbart har översiktsplanen för den övergripande hanteringen av energifrågan. De kommuner som arbetar med två underlag utgör 34 procent. Den vanligaste kombinationen av dokument är energiplan och klimatstrategi. Ett antal kommuner använder både sektorsunderlag i form av energiplan och klimatstrategi och dessutom översiktsplan.33 I den gruppen ingår alla storstäder och flera större städer.

Vindkraften starkt framåt sedan 2007

Sedan miljömålsenkäten infördes har kommunerna uppgett att fjärrvärme med förnybar energi är den energifråga som oftast diskuteras i planerna. Det stämmer också överens med den bild Energimyndigheten ger i sin rapport Energiläget 2008. År 2008 sker nästan en fördubbling av planer där vindkraft tas upp, från 45 stycken 2007 till 82 stycken 2008. Det är förmodligen en följd av vindkraftsstödet som Boverket administrerar sedan 2007.

Sedan 2006 har det blivit vanligare att kommunerna diskuterar flera olika källor för förnybar energi i sin energiplanering. År 2009 svarar 60 procent av kommunerna att de intresserar sig för tre eller fyra olika typer.34 Från 2006 till och med 2009 har fjärrvärme35 och biobränsle36 varit vanligast. Vindkraften har kommit på tredjeplats37 och solenergi på

(44)

fjärdeplats.38 Planeringen av vindkraft har nästan fördubblats sedan år 2007 då vindkraftsstödet infördes, från 45 till 80 kommuner.

I kommentarerna framgår det att flera av kommunerna har föråldrade energiplaner, men i många fall pågår en revidering av dessa. Få nämner samarbetsprojekt och då främst när det gäller energi generellt. Trots detta är det 53 kommuner som uppger att de ser ett behov av regionala

planeringsunderlag för energi, varav en stor grupp är små kommuner med mindre än 25 000 invånare.39 Projekt och program för solenergi är fortfarande ovanligt, men 25 kommuner i Västra Götaland är engagerade i ett samarbete som kallas ”Soluppgång i Väst”. 40 Västra Götalands-regionen äger projektet och Hållbar utveckling Väst är projektledare.41

Den kommunala energiplaneringen introducerades under 1970-talet då två stora oljekriser slog till. Då handlade diskussionen om att minska oljeberoendet. Under 1990-talet privatiserades många kommunala energibolag. Energibolagen hade i många kommuner fått ansvara för energiplaneringen. Privatiseringen medförde att mycket kompetens försvann från kommunerna. Detta kan vara en av anledningarna till att energiplaner inte är vanligare hos kommunerna trots att det är föreskrivet i lag. Det planeringsstöd som lämnats till kommunerna för fysisk

planering av vindkraft har inneburit en stor aktivitet hos många

kommuner som återfinns i enkätsvaren. Det kan noteras att energifrågan har varit en central fråga i större byggprojekt typ BO-01, Hammarby sjöstad och Gårdsten. Omställningen av energisystemet har också aktualiserat behovet av att kunna överföra energi och lagra den.

Energiomställningen har aktualiserat behovet av nätförstärkning både på land och till havs liksom möjligheter till reglerkraft. Trafikens stora fossilbränslebehov har också uppmärksammats vilket gjort att trafik-frågorna blivit en del i energiarbetet. Lagen om kommunal

energiplanering borde utvärderas och ses över utifrån det behov som energiomställningen nu kräver. Samtidigt bör denna energiplanering utvecklas utifrån att det nu finns regionala klimat- och energistrategier.

(45)

Figur 17. Kommuner som har aktuell energiplan eller motsvarande år 2009.

Inget svar Ja

Nej, men arbete pågår Nej

Kommuner med aktuell energiplan (eller motsvarande dokument) är fördelade över hela landet. I bland annat Kronoborgs, Södermanlands och Västernorrlands län har en stor andel av kommunerna sådana dokument.