Miljöledning i statliga myndigheter
En utvärdering
En utvärdering
E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) www: naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5346-9.pdf ISSN 0282-7298 Elektronisk publikation © Naturvårdsverket
Förord
Naturvårdsverket fick hösten 2000 i uppdrag att ge stöd till andra myndigheter vid införandet av miljöledningssystem, att sammanställa myndigheternas årliga rapporter samt att genomföra en utvärdering under 2003. Införandet av miljöledningssystem i statliga myndigheter är ett led i regeringens strävan att bygga ett ekologiskt hållbart samhälle. Arbetet bygger på miljövårdsberedningens betänkande 19961 och har successivt utvecklats till att nu omfatta merparten av statliga myndigheter.
Miljödepartementet har i en promemoria 2002-06-03 tydliggjort utvärderingens inriktning. Man vill veta i vilken utsträckning målet med att införa miljöledningssystem nåtts, dvs. att integrera miljöhänsyn och resurshushållning i myndigheternas ordinarie verksamheter och därigenom direkt och indirekt minska den negativa påverkan på miljön. Vidare vilka åtgärder som behöver vidtas för att på bästa sätt gå vidare med miljöledning i staten.
I denna rapport redovisas utvärderingen. Naturvårdsverkets bedömning är att arbetet med miljöledningssystem ännu är i ett utvecklingsskede men att det redan ger miljöeffek-ter och andra positiva effekmiljöeffek-ter. I många myndighemiljöeffek-ter är miljöledningssystem ett
fungerande instrument för att effektivisera miljöarbetet och det har potential att fungera ännu bättre och i fler myndigheter. Det drar relativt små resurser och passar in i den resultatstyrningsmodell som införts i statsförvaltningen. Miljöledning i statliga myndig-heter förtjänar att vidmakthållas och vidareutvecklas.
I syfte att främja det fortsatta arbetet med miljöledning i statlig förvaltning föreslås åtgärder bland annat för att i större utsträckning använda miljöledningsarbetet i regering-ens resultatstyrning, prioritera och betona indirekta miljöaspekter samt förbättra
uppföljning, granskning och återrapportering.
Fortsatt stöd bör ges till de myndigheter som har uppdrag att införa miljöledningssy-stem bland annat genom framtagande av nya råd och anvisningar. Stödet ska i synnerhet inriktas på att stimulera utvecklingen av arbetet med indirekt miljöpåverkan samt att underlätta verksamhetsanpassning av miljöledningssystemet.
Arbetet med utvärderingen har stötts av en referensgrupp bestående av Inger Bertils-son, Sveriges lantbruksuniversitet, Sven-Eric CarlsBertils-son, Lantmäteriverket, Bengt Magnusson, Försvarshögskolan, Robert Nuse, Riksåklagaren, Kristina von Oelreich, Naturvårdsverket, Inger Svedén, Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Anna Torgny, Vägverket.
Författare till rapporten är Marie-Louise Rydén, Olle Svanberg och Birgitta Timm vid verkets enhet för utvärdering och miljöekonomi.
Stockholm i december 2003 Naturvårdsverket
1
Miljövårdsberedningen, Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen, SOU 1996:112. (Delbetänkande)
Innehållsförteckning
Förord ... 3
Innehållsförteckning ... 5
1 Förslag ... 7
1.1 Använd resultatstyrningen ... 7
1.2 Prioritera och betona indirekta miljöaspekter ... 8
1.3 Förbättra uppföljning och granskning av miljöledningssystemen ... 8
1.4 Behovsstyrd återrapportering av uppdragen ... 8
1.5 Ge fortsatt stöd ... 9
2 Diskussion och slutsatser ... 10
2.1 Miljöledningssystem införda – men ändå inte ... 10
2.2 Agerar myndigheter med miljöledning mer miljöanpassat? ... 11
2.3 Är miljö integrerad i den ordinarie verksamheten?... 12
2.4 Resultat i relation till resurser? ... 13
2.5 Hinder och framgångsfaktorer ... 14
3 Utvärderingen - bakgrund och syfte ... 18
3.1 Om utvärderingen ... 18
3.2 Om uppdragen till de statliga myndigheterna ... 18
3.3 Tidigare erfarenheter... 20
4 Våra iakttagelser... 26
4.1 Det tar tid ... 26
4.2 Påverkan och effekter... 26
4.3 Myndigheternas miljöledningssystem - en förenkling av standard... 33
4.4 Arbetet med miljöledning ... 39
5 Så har vi gjort - metodik ... 48
5.1 Förstudie ... 48
5.2 Så är det tänkt - programteorin ... 48
5.3 Kärnfrågor... 51
5.4 Avgränsning och fokusering ... 51
5.5 Processutvärdering eller målutvärdering... 51
5.6 Underlag; dokument, intervjuer, enkäter ... 52
6 Bilaga 1 – regeringsuppdraget enligt promemoria 02-06-03... 54
7 Bilaga 2 – intervjufrågor ... 55
8 Bilaga 3 – enkätformulär ... 57
9 Bilaga 4 - sammanställning av enkätsvar... 64
9.1 Arbetet med enkäten ... 64
9.2 Enkätsvar myndigheter med fullständigt uppdrag ... 67
9.3 Enkätsvar myndigheter med förenklat uppdrag ... 74
9.4 Kommentarer till enkätsvaren från alla myndigheter - direkta citat ... 80
10 Bilaga 5 – goda exempel ... 101
10.1 Försvarsmakten ... 101
10.3 Statens fastighetsverk... 103
10.4 Göteborgs universitet ... 103
11 Bilaga 6 – definitioner och begrepp... 105
1 Förslag
Utvärderingen visar att miljöledningsarbetet ännu är i ett utvecklingsskede men att det redan ger miljöeffekter och andra positiva effekter. I många myndigheter är miljöledning ett fungerande instrument för att effektivisera miljöarbetet och har potential att fungera ännu bättre och i fler myndigheter. Det drar relativt små resurser och passar in i den resultatstyrningsmodell som införts i statsförvaltningen. Miljöledning i statliga myndig-heter förtjänar att vidmakthållas och vidareutvecklas.
Det finns emellertid problem. Dessa gäller främst hanteringen av indirekt miljöpåver-kan av myndigheternas kärnverksamhet, dvs. den påvermiljöpåver-kan de utövar genom regler, bidragssystem eller myndighetsbeslut, forskning och kunskapsförmedling, internationellt arbete mm. Problemet handlar till stor del om att man inte anpassat miljöledningssystemet till myndighetens ordinarie verksamhet. En del av problemet ligger i bristande kommuni-kation mellan regeringen och myndigheterna om prioriteringar och ambitionsnivåer, vilket också innebär att regeringen inte utnyttjar de möjligheter till styrning av miljöarbe-tet som det införda miljöledningssystemet erbjuder. Vidare avstår alltför många
myndigheter från revision av miljöledningssystemet vilket innebär att grundbulten i ledningssystemet med dess krav på ”ständig förbättring” saknas. Detta är det största hotet mot ledningssystemets fortlevnad.
Det finns också effektiviseringsvinster att göra om flera myndigheter i större utsträck-ning skulle fokusera på och prioritera arbetet med de miljöaspekter där man har störst möjligheter att uppnå betydande miljövinster. Myndigheter som idag har ett miljöled-ningssystem som i huvudsak omfattar miljöhänsyn i kontorsverksamheten bör utnyttja miljöledningssystemet för att hantera eventuell miljöpåverkan av kärnverksamheten.
Utvärderingen ger underlag för följande förslag i syfte att främja det fortsatta arbetet med miljöledning i statlig förvaltning.
1.1 Använd resultatstyrningen
Kommunikationen mellan fackdepartement och myndighet om miljöfrågor behöver utvecklas. Miljöledningssystemet kan vara ett effektivt verktyg för detta eftersom det erbjuder systematik och möjligheter att se helhet och att bedöma vad som är viktigt. Att arbetet med miljöledning uppmärksammas av departementet är också viktigt för att motivera verksledningen.
Regeringen får genom myndigheternas miljöledningsarbete den kunskapsgrund som behövs för att utveckla statens del i arbetet med hållbar utveckling. Fackdepartementen kan i resultatdialogen, genom regleringsbreven eller på annat sätt ge tydligare signaler om inriktning och ambitionsnivåer för miljöarbetet. Olika uppdrag om miljö och ekologiskt hållbar utveckling kan samordnas bättre och dubbeluppdrag undvikas.
1.2 Prioritera och betona indirekta miljöaspekter
Miljöledningen måste verksamhetsanpassas bättre för att ta hand om de delar av verksamheten som kan ge upphov till betydande miljöpåverkan genom att myndigheten påverkar andra aktörers agerande, så kallat indirekta miljöaspekter. För att få fart på utvecklingen av myndigheternas arbete med den indirekta miljöpåverkan krävs att departementen ställer krav, följer upp och efterfrågar resultat.
Att inrikta återrapporteringen mot miljöfrågor i kärnverksamheten kan vara ett sätt att få upp indirekta miljöaspekter på agendan. Det finns behov av särskilda utvecklingspro-jekt i syfte att ta fram metoder för att hantera uppföljning och mätbarhet av indirekt miljöpåverkan. Det räcker inte med enkla nyckeltal utan det krävs mer avancerade bedömningar av utvärderingskaraktär.
1.3 Förbättra uppföljning och granskning av
miljöledningssystemen
Både interna och externa revisioner av miljöledningssystemen är viktiga verktyg för att upprätthålla ett uthålligt miljöledningsarbete med ständiga förbättringar. Vi bedömer att verksamhetsuppföljning i vissa fall kan ersätta revision av miljöledningssystemet om man väljer ett mindre formaliserat miljöledningssystem.
Externa revisioner kan tänkas genomföras av andra myndigheter i form av tjänsteutby-te (andrapartsrevision), av ett certifieringsorgan eller av oberoende organisation med status som tidigare Riksrevisionsverket (tredjepartsrevision). Andrapartsrevision kan även förväntas få en positiv bieffekt genom spridningseffekter i form av ömsesidigt erfaren-hetsutbyte kring miljöledningsarbete. Den torde vara ett resurssnålt verktyg för extern revision.
Tredjepartsrevision, gärna av certifieringsorgan, skulle kunna vara krav för myndighe-ter med stor direkt miljöpåverkan. En sådan kan göras inom såväl som utanför ramen för certifiering.
Det finns indikationer på att när man gör en miljöutredning i början av miljölednings-arbetet hittar man inte alltid de viktigaste miljöfrågorna. Även myndigheter med förenklat uppdrag säger sig ha indirekta miljöaspekter. Med väl genomförda och bedömda
miljöutredningar skulle alla myndigheter kunna ha samma uppdrag. Genom sakkunnig granskning av miljöutredningen kan resurser riktas mot de miljömässigt mest angelägna områdena; i synnerhet gäller det hur man har identifierat och bedömt betydande
miljöaspekter i relation till de nationella miljökvalitetsmålen.
1.4 Behovsstyrd återrapportering av uppdragen
Den årliga rapporteringen av uppdragen att införa miljöledningssystem och effekterna av detta bör vara ett fortsatt stöd och motor för myndigheternas arbete med
miljöledningssy-stem. Formerna för den fortsatta återrapporteringen till regeringen bör emellertid ses över så att den är relevant för respektive myndighet och fyller departementets behov av underlag för att styra myndighetens verksamhet i riktning mot ekologisk hållbarhet. Återrapporteringen ska enligt regeringskansliets vägledning vara underlag för resultatdia-logen mellan departement och myndigheter.
För att inte bidra till en orealistiskt stor arbetsbörda och för att kunna bedöma helheten bör redovisningen av resultat och effekter av miljöledningssystemet enligt uppdragen att införa miljöledningssystem tidsmässigt och innehållsmässigt harmoniera med övrig återrapportering. Detta sades redan av Riksrevisionsverket i en granskning av miljömåls-arbetet år 2000.2 Eftersom miljöledningssystemet syftar till att integrera miljöfrågor i verksamheten är det naturligt att återrapportera resultat av miljöledningssystemet i samband med att verksamheten redovisas. Då kan effektivitetsgranskning av miljöled-ningssystemet göras samtidigt som verksamheten granskas. Vi har inte tagit ställning till vem som skulle kunna göra denna granskning.
1.5 Ge fortsatt stöd
I den fortsatta utvecklingen ser vi behov av fortsatt stöd främst för att verksamhetsanpas-sa miljöledningssystemet och för att utveckla arbetet med indirekta miljöaspekter. Stödet bör anpassas till olika typer av myndigheter med olika verksamheter och olika miljöpå-verkan, t.ex. stor direkt och/eller indirekt miljöpåverkan respektive liten miljöpåverkan. Någon organisation bör ha överblick och vara samlande och pådrivande. Stödet kan utgå från sakkunnigt organ genom regeringen och i form av samverkan mellan myndighe-ter med samma typ av verksamhet.
· Genomför utvecklingsprojekt, skapa nätverk och återför erfarenheter genom att sprida goda exempel på processer, åtgärder och effekter. Myndigheter med ge-mensamma förutsättningar och problem kan med fördel samarbeta.
· Ta fram nya råd och anvisningar.
2
Riksrevisionsverket, Miljömålen och återrapporteringen - en felande länk i resultatstyrningen., RRV 2000:29.
2 Diskussion och slutsatser
Miljöledningssystem i myndigheterna är ett verktyg för att effektivisera statens insatser för ett ekologiskt hållbart samhälle. Beroende på typ av myndighet har miljölednings-verktyget fått olika användning i olika myndigheter. Skillnaderna beror till stor del på vilken huvuduppgift myndigheten har och om man har andra miljöuppdrag. Vi har funnit att många av våra bedömningar av miljöledningssystemets funktion och resultat hos enskilda myndigheter är beroende av detta.
För myndigheter som tidigare arbetat aktivt med miljöfrågor har miljöledningsarbetet varit en hjälp att strukturera och prioritera miljöarbetet. För myndigheter som tidigare inte har arbetat med miljö har miljöledningsarbetet även hjälpt till att lyfta fram och
identifiera miljöfrågor. Miljöledningsarbetet bör därför framöver ta hänsyn till att arbetet
kommer och ska se olika ut hos olika myndigheter beroende av verksamhet.
Vi har identifierat fyra principiellt olika grupper av myndigheter utifrån dessa förut-sättningar. Några myndigheter kan i praktiken tillhöra mer än en grupp.
1. Kontorsmyndigheter som i huvudsak bara har direkt miljöpåverkan från kontor, lokaler och resor. De har traditionellt inte arbetat med miljöfrågor och saknar ofta miljökunskaper och erfarenhet av miljöarbete. Påminner om dagens myndigheter med förenklat uppdrag.
2. Myndigheter med stor direkt miljöpåverkan genom bygg- och anläggningsarbete, exploatering av naturresurser eller användning av hälso- miljöfarliga ämnen. Många av dessa har traditionellt inte arbetat med miljöfrågor i någon större ut-sträckning. Stor kunskap och erfarenhet finns ofta om specifika miljöfrågor men översikt och helhetssyn kan saknas.
3. Myndigheter med indirekt miljöpåverkan av sin kärnverksamhet och som tradi-tionellt inte arbetat systematiskt med miljöfrågor. Översikt och helhetssyn på mil-jöfrågor kan saknas.
4. Myndigheter med särskilda miljöuppdrag, där miljö utgör hela eller väsentlig del i verksamheten och som har betydande indirekt miljöpåverkan. Några har ansvar för miljökvalitetsmålen och/eller har särskilt uppdrag för ekologiskt hållbar ut-veckling. De har i allmänhet stor miljökunskap och bra översikt och helhetssyn.
2.1 Miljöledningssystem införda – men ändå inte
Nio av tio myndigheter har gjort miljöutredning, fastställt miljöpolicy och tagit fram miljömål.3 Nästan lika många har detaljerade miljömål som följs upp. Störst effekt av miljöledningssystemen kan vi se hos myndigheter med betydande direkt miljöpåverkan av kärnverksamheten. Ett tjugutal av dessa myndigheter säger sig ha uppnått stora positiva effekter. De flesta myndigheterna har bara mål för den direkta miljöpåverkan av
3
kontorsverksamheten. Hälften av myndigheterna anger att de har minskat miljöpåverkan till följd av kontorsdrift, lokalanvändning eller tjänsteresor.
Sex av tio uppger att man infört eller nästan infört miljöledningssystem enligt en enkät genomförd inom ramen för föreliggande utvärdering. Betydligt mindre positiv är bilden om man ser till den centrala del i uppdragen som gäller indirekt miljöpåverkan av myndigheternas verksamhet genom regler, bidragssystem eller myndighetsbeslut,
forskning, kunskapsförmedling, internationellt arbete mm. Bara ett trettiotal myndigheter anger att miljöledningsarbetet påverkat deras sätt att informera, utbilda och ge råd; ett fåtal att det påverkat deras beslut om tillstånd, bidrag, forskning och utveckling samt internationellt arbete.
Certifiering enligt ISO 14001 eller registrering enligt EMAS är inte obligatoriskt i regeringens uppdrag till myndigheterna. Tio myndigheter har trots detta låtit sig
certifieras. Fyra har fattat beslut om certifiering och ytterligare fyra uppger sig sannolikt komma att certifieras. Skälen till certifiering uppges vara allt från omgivningens krav och förväntningar till en övertygelse om att certifiering och dess krav på extern revision är den bästa garanten för ett uthålligt miljöledningsarbete och en förutsättning för ständig förbättring. Majoriteten av myndigheterna har inte genomfört revisioner.
2.2 Agerar myndigheter med miljöledning mer
miljöanpassat?
2.2.1 Ja när det gäller direkt miljöpåverkan
Ungefär en tredjedel av myndigheterna säger sig ha uppnått stora positiva förändringar av miljöledningssystemet och en tredjedel nästan inga alls. Detta gäller i lika hög utsträck-ning de myndigheter som arbetar enbart med miljöpåverkan av kontorsverksamhet som dem med betydande direkt miljöpåverkan av sin kärnverksamhet. När det gäller kontorsverksamhet är skillnaderna mellan myndigheter med fullständigt och förenklat uppdrag inte stora.
Flera av myndigheterna säger att de har arbetat med miljöanpassning i många år och redan genomfört åtgärder. Detta gäller främst kontorsverksamheten. I arbetet med direkta effekter av papperskonsumtion, avfall, el mm. i miljöledningssystemet finns en tendens att sätta många mål för små miljöproblem. Vi anser att mål om små obetydliga miljövins-ter kan innebära fel fokus och ta kraft från arbetet med mer betydande miljöaspekmiljövins-ter. Enligt vår enkät är personalens engagemang för miljöledningssystemet lågt, vilket kan vara en följd av fel fokus.
Effekterna på kontorssidan är störst när det gäller återvinning av papper, förpackningar mm. Detta skulle kunna bero på att förbättringar kan åstadkommas med relativt enkla och billiga åtgärder för källsortering. Bland myndigheter med betydande miljöpåverkan av kärnverksamheten är det ungefär en tredjedel i vilka arbete med miljöledningssystemet inte prioriteras. Vi antar att både brist på resurser och kunskap om såväl miljöfrågor som tekniska lösningar ligger bakom detta. Här finns utrymme för samarbete mellan
Att många myndigheter vittnar om relativt små effekter av miljöledningsarbetet måste ställas i relation till att små resurser har avsatts. (Se vidare kap. 2.4)
2.2.2 Svårt med indirekt miljöpåverkan
Var tredje myndighet av dem som fått uppdrag att införa fullständigt miljöledningssystem anser att de har uppgifter som innebär att de på ett eller annat sätt kan påverka andra aktörers miljöpåverkan. Samstämmiga uppgifter från intervjuer och från enkäten visar att arbetet med indirekt miljöpåverkan är svårt och utvecklas långsamt. Riktlinjer finns och arbetssättet skiljer sig inte mycket från annan mål- och resultatstyrning. Hur kommer det sig då att myndigheterna inte har tagit sitt ansvar att verksamhetsanpassa detta regerings-uppdrag?
Det skäl som vi bedömer har störst betydelse är att myndighetsledningarna inte är tillräckligt motiverade. De ser inte relevansen av miljöledningsarbetet för huvudverksam-heten. Att man inte får respons från sitt departement på årsrapporten av miljöledningsar-betet bidrar till uppfattningen att departementet inte prioriterar miljöledningssystemen. I belysning av att miljöledning bara är ett av flera generella krav och ambitionen att slå vakt om och prioritera kärnverksamheten är det föga förvånande att inte alla myndighets-chefer ser till att detta uppdrag genomförs med högsta prioritet.
Svårigheterna att handskas med den indirekta miljöpåverkan har troligen flera orsaker som hör samman med vilken typ av myndighet det gäller. Det har i flera myndigheter varit svårt att identifiera betydande indirekta miljöaspekter i en verksamhet som traditionellt inte omfattat miljöfrågor. Det är också svårt att sätta mål för indirekt miljöpåverkan. Och myndigheter med lång tradition av miljöarbete kan ha haft svårt att ändra invanda arbetssätt.
ISO 14001 ger dåligt stöd för hur indirekta miljöaspekter kan hanteras antingen det gäller miljöpåverkan av företagens produkter eller av myndigheternas beslut. De
konsulter som hjälpt myndigheterna att införa miljöledningssystem hade från början liten erfarenhet av hur myndigheter arbetar och kunde troligen inte ge tillräckligt stöd när det gäller indirekta miljöaspekter av myndigheternas huvudverksamheter. Genom fokus inledningsvis på den direkta miljöpåverkan (symbolfråga) finns risk för att myndigheter-na skjuter svårighetermyndigheter-na framför sig och blir kvar i grömyndigheter-na kontoret.
Flera myndigheter har emellertid nu kommit så långt i att införa miljöledningssystem att indirekt miljöpåverkan är en viktig del av det fortsatta arbetet. Vårt intryck är att det i dagsläget finns större intresse och beredskap hos myndigheterna att arbeta strukturerat med indirekt miljöpåverkan än 1998 när myndighetsgemensamma arbetsgrupper under miljödepartementet sökte utveckla tankegångarna. Med egna erfarenheter kan myndighe-terna idag lättare bidra i utvecklingsarbete med relevans för den egna verksamheten.
2.3 Är miljö integrerad i den ordinarie verksamheten?
Med integrering menar vi att miljöhänsyn tas i myndighetens ordinarie verksamheter, att ekologiskt hållbar utveckling beaktas och att åtgärder för att förbättra miljön hanteras i anslutning till sakfrågorna (HUT i varje beslut).
I uppdragen att införa miljöledningssystem ingår att ta fram en handlingsplan för att
integrera miljöhänsyn i myndighetens verksamhet. Ungefär fyra av tio myndigheter som
har uppdrag att införa fullständigt miljöledningssystem svarar i enkäten att miljöfrågor är integrerade i verksamhetsplanen. Lika många att miljöarbetet planeras enligt separat plan. Myndigheter som arbetat mycket med miljöledningssystem, särskilt de som certifierats, har i större utsträckning än andra integrerat miljöarbetet i verksamhetsplaneringen.
Enligt uppdragen ska myndigheterna också integrera miljöledningssystemet i den ordinarie verksamheten. Flera myndigheter anser också att den viktigaste åtgärden för att förbättra miljöledningssystemet är just att integrera systemet i verksamhetsplanering, budget och uppföljning. Några myndigheter har t.o.m. inlett arbete för att integrera miljö, arbetsmiljö, kvalitet m.fl. områden i ett och samma verksamhetsledningssystem.
Det kan finnas både för- och nackdelar med att integrera miljöledningssystemet i övrig verksamhetsplanering. Vad som lämpar sig har enligt vår bedömning att göra med vilken typ av verksamhet myndigheten bedriver samt var i processen med införande av
miljöledning man befinner sig. Att hantera miljöledningssystemet separat kan t.ex. vara ett sätt att lyfta fram miljöfrågorna så de syns. Detta gäller särskilt i myndigheter som inte har arbetat med miljöfrågor tidigare. Det kan även hos myndigheter som har miljöfrågor som en viktig del av verksamheten vara ett sätt att profilera miljöarbetet och att visa upp vad man åstadkommit. Separat planering kan emellertid också motverka syftet att integrera miljöhänsyn i myndighetens verksamhet, dvs. att arbeta konkret med miljö i sakfrågorna.
För att få framgång i miljöledningsarbetet behöver det faktiska arbetet för att förbättra miljön integreras bättre i kärnverksamheten. Detta gäller i synnerhet för arbetet med indirekta miljöaspekter. Vi anser att det i allmänhet är bättre att integrera miljölednings-systemet i den ordinarie planprocessen men att detta inte alltid är nödvändigt.
2.4 Resultat i relation till resurser?
2.4.1 Relativt små resurser för administration
Relativt små resurser avsätts för administration av miljöledningssystemen vid myndighe-terna - åtminstone för miljöledningssystemet i drift. I initialskedet är kostnaderna högre liksom naturligtvis för certifiering.
Administrationen av miljöledningssystemet inskränker sig oftast till att miljösamordna-ren som en av sina arbetsuppgifter, inte alltid med en specificerad tidsåtgång, håller i den huvudsakliga administrationen inklusive utbildning, uppföljning och återrapportering. I hälften av myndigheterna rör det sig om mindre än ett halvt personår. Var tionde avsätter mer än 1,5 personår för administration och lika många disponerar mer än ett personår för övriga anställda. Var femte myndighet lade under 2002 ut mer än 50 000 kr på konsulter etc. medan nära hälften inte hade några konsultkostnader alls.
Av de myndigheter som ännu inte infört miljöledning uppger knappt hälften att brist på personella eller ekonomiska resurser är orsaken.
2.4.2 Effekterna visar sig så småningom
Effekterna, både miljömässiga och andra, av myndigheternas arbete med miljölednings-system är ännu så länge måttliga eller blygsamma beroende på att det tar tid att införa miljöledningssystem, att det är svårt att hantera indirekta miljöaspekter och att det finns en fördröjning i tid mellan insats och effekt.
Myndigheternas egen bedömning av värdet av miljöledningssystem varierar. Nära hälften av dem som har uppdrag att införa fullständigt miljöledningssystem anser att systemet effektiviserar miljöarbetet och att vinsten överstiger omkostnaderna, ”det är mödan värt”. Här måste vi komma ihåg att enkäten riktades till miljösamordnarna vilket inte nödvändigtvis innebär att ledningen eller personalen i övrigt har samma uppfattning. Vid de myndigheter som infört eller nått långt i införande av miljöledningssystem är man mera övertygad om att verksamheten har betydelse för miljön och ju mer man arbetar med miljöledning desto mer tror man på systemets fördelar ur miljösynpunkt. I de fall myndigheten har ett väl fungerande miljöledningssystem ger detta i sig en trygghet och ordning i organisationen som bara den kan vara värd resursinsatsen.
Effekterna av att införa miljöledningssystem kan sökas på många plan och orsakssam-banden är många gånger otydliga och svåra att belägga. Vår bedömning och vägning av miljöledningssystemets kostnader mot dess effekter blir därför med nödvändighet mer diskuterande och därmed i viss mening subjektiv.
Vi får intrycket att det i huvudsak inte är storleken på insatta resurser för att arbeta med miljöledningssystemet som avgör resultatet. Myndigheternas kärnverksamhet, ordinarie ledningssystem, inställning och attityder hos ledning och personal, miljösamordnarens förmåga mm. samverkar. Brist på resurser som många miljösamordnares förklaring till att miljöledningsarbetet går långsamt tolkar vi emellertid som att det på många håll finns mera att få ut av arbetet med miljöledningssystem än vad vi ser idag.
Med stöd i bilden av relativt framgångsrikt miljöledningsarbete med positiva effekter till ett rimligt pris blir vår bedömning att resultatet i stort, väl motsvarat resurserna för införande av miljöledningssystem i staten. Miljöledningssystem är ett instrument ägnat att effektivisera statens miljöarbete och med potential att fungera (ännu) bättre.
2.5 Hinder och framgångsfaktorer
2.5.1 Förändring möter motstånd
Ett förändringsarbete, vilket ju införandet av miljöledningssystem i en myndighet är, riskerar alltid att möta motstånd. Många av de krafter som positivt och negativt påverkat införande av miljöledning är väl kända och desamma som möter förändringsarbete i allmänhet; individen, kollektivet, organisationen, ledningen, kunskaperna, viljan, ambitionerna, rädslan, resurserna, målkonflikterna.
I många sammanhang har tidigare redovisats en i stort sett samstämmig bild av driv-krafter och problem i samband med införandet av miljöledning. Vi noterar samma framgångsfaktorer och hinder som rapporterades redan i projektets början. Mycket nytt har inte framkommit i dessa avseenden. Den viktiga punkten, att systemet ska anpassas
till den egna myndighetens verksamhet, organisation och andra förutsättningar verkar inte alltid ha varit levande, till förfång för införandet.
Vi ser att några myndigheter varit mycket framgångsrika och har en väl utvecklad miljöledning. Det är myndigheter som utifrån sin verksamhet haft särskilt starka skäl att systematisera sitt miljöarbete eller att profilera sig på miljöområdet. Vägen dit har emellertid ofta varit lång. Omstart är vanligt. Man rapporterar om många misstag och att man genom uthållighet och vilja att förändra har lyckats.
En tydlig ledning som avsatt resurser, följt upp och tagit beslut om korrigeringar har varit den viktigaste faktorn för framgång.
2.5.2 Otydliga eller övertydliga signaler
Uppdrag om att införa miljöledningssystem gavs som särskilda regeringsuppdrag. Några myndigheter har fått ”påminnelser”, förtydliganden eller tillägg i regleringsbrev. Krav på arbete med ekologiskt hållbar utveckling, ansvar för miljökvalitetsmål och särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling finns varierande i verksförordningen, i myndighetens instruktion, i regleringsbrev och som regeringsuppdrag. Det har ofta inte varit tydligt hur dessa olika uppdrag hänger ihop.
Miljödepartementet har huvudansvaret för att införa miljöledningssystem i statsför-valtningen. Sedan hösten 2000 har regeringen uppdragit åt Naturvårdsverket att administrera, ge stöd och leda utbildning om miljöledningssystem i myndigheterna. Samma konsult har engagerats under hela tiden. Enligt fortlöpande utvärderingar av konsulten har stödet uppfattats som bra. Det förefaller dock inte ha kunnat ersätta en tydlig reaktion i sakfrågan från regeringen. Majoriteten av myndigheter efterlyser
tydligare signaler om miljöledningsarbetet samt om miljöarbetets inriktning och förväntat resultat från beställaren.
Några myndigheter saknar i uppdragen de rutiner och den dokumentation som ISO 14001 och EMAS erbjuder. Andra anser att miljöledningsarbetet genom Lathunden, utbildningar mm. utgår från en mall för hur myndigheter bör arbeta med miljöledning som är alltför styrande. Myndigheten kan då, på gott och ont, ha styrts så att de inte nyttjat det utrymme som finns att anpassa miljöledningssystemet till den egna verksamhe-ten. Vi kan bara konstatera att olika myndigheter har olika behov.
Vi anser att en större tydlighet i kommunikationen mellan fackdepartement och myndighet skulle skapa förutsättningar för ett mer framgångsrikt miljöledningsarbete. Genom att departementet visar att arbetet med miljöledningssystem är viktigt skulle också motivationen öka hos verksledningarna. Någon form av ”belöning” för ett gott resultat skulle utgöra ytterligare stimulans. Miljöledningssystemet måste kommuniceras och prioriteras på alla nivåer - från departementet och verksledningen till chefer på olika nivåer och medarbetare vilka ska använda miljöledningssystemet som verktyg för att miljöanpassa verksamheten.
2.5.3 Mera fokus på verksamhetsledning
Myndigheterna i gemen är positiva till uppdraget om miljöledningssystem. Förståelsen för varför man blivit ålagd att införa miljöledningssystem och hur det ska utformas är
emellertid inte total. Det verkar vara mer eller mindre lätt att införa miljöledningssystem beroende på vilket eller vilka ledningssystem myndigheten har i övrigt. En myndighet med väl utvecklad verksamhetsledning har enligt vad vi erfarit lättare att föra in miljöarbete i sitt ledningssystem.
En fråga och invändning som återkommer är ”varför just miljö”? Man hänvisar till en lång rad generella krav som åligger myndigheten – jämställdhet, etnicitet, regionalpolitik, ekonomi – och säger sig inte inse varför just miljöarbetet skulle kräva ett särskilt
ledningssystem. Andra utvecklar diskussionen och anser att ett uppdrag om kvalitetsled-ning skulle vara mera motiverat. I ett sådant kunde man integrera miljö och alla andra komponenter i myndighetens verksamhet. Som tidigare nämnts ser många myndigheter i samband med miljöledningsarbetet behov av ett bra verksamhetsledningssystem.
Vi anser att miljöledningssystemet främjas av att integreras i ett bra verksamhetsled-ningssystem.
2.5.4 Uppföljning, revision och rapportering brister
Att revisioner inte genomförs anser vi vara en bidragande orsak till att arbetet med miljöledningssystem inte fungerar i alla myndigheter. Revision av miljöledningssystemet är en förutsättning för att hålla miljöledningen vid liv och att förbättra systemet. I vissa fall kan en ändamålsenlig uppföljning av miljöarbetet ersätta revision. Det är viktigt att revisionsarbetet kommer igång tidigt för att få ett väl fungerande system. Både systemet och miljöpåverkan/effekter bör vara föremål för granskning och åtgärder. Beställaren är otydlig när det gäller krav på revision.
Vi ser inte att revisionens betydelse avspeglar sig i myndigheternas arbete med miljö-ledning. Bara 28 myndigheter har genomfört revision under 20024. Bland dessa finns de som miljöcertifierats eller som förbereder certifiering. Revision bör vara det som står på tur för många att arbeta med. Intresset för miljörevisioner som verktyg för uppföljning har ökat. Revision blir mer intressant ju längre man arbetat med miljöledning.
Den årliga rapporten av uppdraget att införa miljöledningssystem svarar i allmänhet inte på departementets behov av information och medför att myndigheterna får liten respons från departementet på sitt miljöledningsarbete. Detta påverkar motivationen både för arbetet med miljöledning i sin helhet och med återrapportering i synnerhet.
Rapportens form och innehåll motsvarar inte heller den uppföljning som myndigheter-na behöver. Det är svårt att utifrån årsrapportermyndigheter-na bedöma om miljöledningsarbetet varit framgångsrikt. Varken Miljödepartementet eller Naturvårdsverket har granskat och bedömt innehållet i olika myndigheters miljöledningssystem. Vi kan se en risk att årsrapporten med sin koncentration på processen och vissa nyckeltal kan skymma
behovet av intern och extern revision och förta intresset för annan uppföljning som skulle vara mer användbar för respektive myndighet.
Miljöledningssystemet redovisas årligen i en särskild rapport. För myndigheter med stor direkt miljöpåverkan kan en separat miljöredovisning fylla ett behov just därför att allt om miljö finns samlat och man kan tydligt följa framsteg. För myndigheter med flera olika miljöuppdrag kan särredovisningen av miljöledningssystemet emellertid bli
4
förvirrande för såväl departement som myndighet. Flera myndigheter har efterfrågat en bättre samordning mellan olika departement och olika uppdrag. Vi instämmer.
Vi bedömer också att särredovisningen av miljöledningssystemet i årsrapporten kan motverka integrering av miljöfrågan. Under införandefasen kan en separat redovisning av miljöledningssystemet vara viktig för att se om och hur systemet utvecklas. Fortsatt återrapportering av miljöledningssystemet behövs också i någon form för att hålla uppdragen om miljöledningssystem levande; återrapportering är en viktig drivkraft. I ett senare skede bör emellertid integration av miljö även innebära att miljöledningssystemet och resultaten av dessa följs upp i samband med att myndighetens ordinarie verksamhet följs upp.
3 Utvärderingen - bakgrund och
syfte
3.1 Om utvärderingen
I uppdraget till Naturvårdsverket ingår förutom stöd, utbildning och årlig uppföljning att ”år 2003 utvärdera miljöledningsarbetet och dess betydelse för miljön och redovisa resultaten till regeringen senast den 31 december 2003”.
Utvärderingsuppdragets inriktning har tydliggjorts i Miljödepartementets PM 2002-06-03 (Bilaga 1). Man vill veta i vilken utsträckning målet med uppdraget att införa
miljöledning nåtts dvs. att integrera miljöhänsyn och resurshushållning i myndigheternas ordinarie verksamheter och därigenom direkt och indirekt minska den negativa påverkan på miljön. Vidare vilka åtgärder som behöver vidtas för att gå vidare på bästa sätt med miljöledning i staten.
3.2 Om uppdragen till de statliga myndigheterna
Arbetet med miljöledning i de statliga myndigheterna bygger på Miljövårdsberedningens förslag till pilotprojekt i ett betänkande 1996.5 I betänkandet redovisas förslag till åtgärder och en samlad strategi för att integrera miljöhänsyn inom regeringskansliet och statsför-valtningen till att bli en naturlig del av statens verksamhet. Systematisk miljöledning är enligt beredningen ett användbart instrument för att organisera miljöarbetet. Myndighe-tens miljöarbete underlättas om det blir organiserat på lämpligt sätt och om myndigheten får en bättre överblick genom att ha tydliga riktlinjer och mål, klargjorda ansvarsförhål-landen och rutiner för uppföljning och redovisning.
Remissbehandlingen av betänkandet visade att intresset för att införa miljöledning vid myndigheterna var stort. Ett antal myndigheter anmälde också intresse att medverka som pilotmyndigheter. Efter regeringens beslut påbörjade 25 pilotmyndigheter arbetet med miljöledningssystem i januari 1997. Pilotmyndigheterna förväntades bidra med erfarenhe-ter om införande av miljöledning i hela statsförvaltningen. Undan för undan har antalet myndigheter utökats. Idag har ca 230 myndigheter uppdrag av regeringen att införa miljöledningssystem.
3.2.1 Många generella krav och andra miljöuppdrag
Förutom uppdrag om miljöledningssystem har 24 myndigheter fått miljöuppdrag i form av ett så kallat särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Ytterligare ett
5
Miljövårdsberedningen, Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen, SOU 1996:112. (Delbetänkande)
miljöuppdrag är förknippat med ansvar för arbetet med miljökvalitetsmålen och berör nio centrala myndigheter samt länsstyrelserna.
Alla myndigheter har vidare enligt verksförordningen (1995:1322) att beakta generella krav om totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jämställdhet mellan män och kvinnor samt integrationspolitiken.
Vad som menas med generella krav har man i ett nyligen avrapporterat regeringsupp-drag6 försökt tydliggöra. Där urskiljer man två grupper av krav som kan beskrivas som generella krav – dels de sektorsövergripande med t.ex. utgångspunkt i verksförordningens krav, dels de förvaltningspolitiska med utgångspunkt i skriften ”I demokratins tjänst”. Det generella är att kraven gäller alla myndigheter samt saknar någon formell bindning.
3.2.2 Miljöledning med ISO 14001 och EMAS som förebild
Miljövårdsberedningen anvisade myndigheterna en särskild modell för miljöledning7. Modellen ställer inte samma krav på resursinsatser och detaljutformning som ISO 14001 och EMAS men ansågs ändå ge förutsättningar för ett strukturerat miljöarbete. Man poängterade emellertid att modellen ska ses som ett stöd för integration och inte får bli ett formkrav i sig.
Genom ett kompletterande dokument, Lathund för miljöledning i staten, vägleddes myndigheterna ytterligare i genomförande av sitt uppdrag8.
Regeringsuppdraget till myndigheterna formulerades av de olika departementen lite olika under åren. I huvudsak uppmanades myndigheterna att:
· ta fram projektplan för införande av miljöledningssystem
· göra en miljöutredning omfattande de direkta och indirekta miljöeffekterna · utarbeta miljöpolicy
· utarbeta mål för miljöarbetet
· utarbeta en handlingsplan för integration av miljöhänsyn i verksamheten · särskilt arbeta för att miljöanpassa sin upphandling
· dokumentera, redovisa, följa upp, revidera och förbättra miljöarbetet · integrera miljöledningssystemet i den ordinarie verksamheten
Det finns således inget krav på att de statliga myndigheterna ska certifieras enligt ISO 14001 eller EMAS-registreras. Den modell för miljöledning som ligger i regeringens uppdrag till myndigheterna innebär i jämförelse med certifiering enligt standard mindre krav på rutiner, kontrollåtgärder, dokumentation och dokumentstyrning. Detta betyder betydligt mindre resursåtgång för implementering.
Regeringsuppdraget att införa miljöledningssystem har utgående från gjorda erfarenhe-ter ändrats något från år till år och riktlinjerna för redovisning har reviderats flera gånger. Bland annat fick 51 myndigheter i årskullen 2001, med hänsyn till att de i sin myndig-hetsutövning bedömdes ha liten betydelse för andra aktörers miljöpåverkan, uppdrag om
6
Ekonomistyrningsverket, Statens kvalitets- och kompetensråd & Statskontoret, Att styra med generella krav, Regeringsuppdrag Ju/2002/83/72/F, september 2003.
7
Miljövårdsberedningen, Miljöarbete i statliga myndigheter, En vägledning om integrering av miljöhänsyn, rapport 1996:2.
8
s.k. förenklad miljöledning. Detta innebär i sak att man endast förväntas beakta den direkta miljöpåverkan man har genom kontorsdrift, lokalanvändning och tjänsteresor. I övrigt är kraven desamma. Det finns dock inte krav på någon heltäckande miljöutredning.
Vissa myndigheter har istället fått utökat uppdrag. Det gäller centrala myndigheter som ska se till att de lokala/regionala myndigheterna systematiserar miljöhänsyn i sina
verksamheter. De ska också vägleda och stödja arbetet med att följa upp och redovisa miljöledningsarbetet vid de lokala/regionala myndigheterna.
Enligt regeringsuppdragen skulle Miljöpiloter -97, Miljöledare -98 och Miljöledare -99 vara klara med införandet av miljöledningssystem vid slutet av år 2000. I uppdraget ligger att myndigheterna därefter ska fortlöpande förbättra miljöarbetet – ”ständig förbättring”.
Våren 1998 startade även samtliga departement inom regeringskansliet sitt miljöled-ningsarbete. Ett viktigt moment är enligt Miljödepartementet att stimulera dialoger och kontakter mellan fackdepartement och myndigheter.9
Miljödepartementet har huvudansvaret för att införa miljöledningssystem i statsför-valtningen. Sedan hösten 2000 har regeringen uppdragit åt Naturvårdsverket10 att administrera, ge stöd och leda utbildning för de statliga myndigheter som fått regerings-uppdrag att införa miljöledningssystem. Det har inte ingått i uppgiften att utöva tillsyn över andra myndigheterna och därför inte heller bedömningar av innehållet/kvaliteten i miljöledningsarbetet. Verkets uppdrag avslutas vid utgången av 2003.
Kemi & Miljö AB anlitades som konsult av departementet och senare även av Natur-vårdsverket. Konsulten har fortlöpande gett stöd i form av utbildningsseminarier, arbetsmöten och individuell rådgivning. Rådgivningen till myndigheter har också skett i form av stöd till olika nätverk.
3.3 Tidigare erfarenheter
3.3.1 Utvärderingar
En sammanställning av tidigare utvärderingar av miljöledningsarbete i offentlig sektor i Sverige och internationellt11 visar att även om det är ganska vanligt att kommuner och statliga myndigheter inför miljöledningssystem finns det idag ytterst få rapporterade utvärderingar på detta område. Den litteratur som finns handlar främst om hur de olika organisationerna gått tillväga för att införa miljöledningssystem.
Genom SIS Forum AB, som har en roll som konsult åt företag och myndigheter vid införande av miljöledningssystem, gick en liknande förfrågan till deras kontaktnät i andra länder. Inkomna svar (från ett 20-tal länder) ger samma bild – inga utvärderingar
redovisade. I många länder, bland annat Tyskland och USA, finns centrala beslut om införande av miljöledningssystem i offentlig förvaltning. Sättet att arbeta med
miljöled-9
Promemoria från Miljödepartementet till Delegationen för hållbar utveckling om Miljöledning i statlig förvaltning 1998-05-25.
10
Regeringsbeslut 13, 2000-09-21.
11
Emilsson, Sara och Hjelm, Olof, Sammanställning av tidigare utvärderingar av miljöledningsarbete i offentlig sektor, Linköpings universitet, 2003.
ningssystem varierar och erfarenheterna i den mån de kan utläsas skiljer sig också. I Finland anses miljöledningssystem på statlig nivå inte fylla någon funktion eller vara av relevans för myndigheternas miljöarbete. Från Canada redovisas en forskningsorienterad skrift12 om bland annat vilken roll miljöledningssystem bör spela i offentlig rätt och policyprocess. Författaren utvecklar hur han anser att lagen ska kunna användas för att stå emot tendensen att initiativ baserade på miljöledningssystem avpolitiserar miljöpolitiken.
Pilotmyndigheterna 1998
Pilotmyndigheterna rapporterade första gången om införandet av miljöledningssystem till Riksrevisionsverket (RRV) i mars 1998 enligt en given mall. Baserat på detta underlag lämnade RRV en rapport om myndigheternas arbete med att utveckla och införa miljöledningssystem till regeringen den 1 april 1998.13
Man bedömde att pilotmyndigheterna i allmänhet nått långt och lyckats ganska väl i införandet av miljöledningssystem. Men kvaliteten i miljöutredningar och andra
dokument var mycket varierande. En av fem myndigheter hade exempelvis inte klarat av att göra en miljöutredning. Frågan om indirekta effekter var särskilt problematisk. Mycket få myndigheter hade lyckats åstadkomma tillfredsställande resultat i det avseendet.
RRV fann vidare att införande av miljöledningssystem hade lett till insikter om hinder och möjligheter för miljöarbetet i statsförvaltningen. Flera myndigheter hade identifierat mål- och rollkonflikter i lagstiftning och annat regelverk, som direkt påverkar förutsätt-ningarna för statsförvaltningens miljöanpassning. Identifiering och värdering av de indirekta miljöeffekterna av myndigheternas verksamhet hade också tydliggjort myndigheternas roll och mandat i miljöfrågor, och i vissa fall klargjort behovet av avvägningar från regeringens sida mellan mål inom miljöpolitiken respektive andra politikområden.
Ett ökat engagemang och medverkan från fackdepartementen uppfattades som viktigt för att dels tydliggöra verksledningarnas ansvar när det gäller att införa Miljöledningssy-stem, dels för att när så är motiverat ge styrsignaler för ambitionsnivå och inriktning av det faktiska miljöarbetet på myndighetsnivå. Det skulle också öka möjligheterna att ta hänsyn till myndigheternas varierande förutsättningar.
RRV föreslog att ett särskilt utvecklingsarbete skulle påbörjas för att utveckla metodik och praktik för att identifiera och värdera indirekta effekter. Man rekommenderade också ett differentierat arbetssätt hos myndigheterna beroende på deras erfarenheter och
kompetens i miljöarbetet.
Andra utvärderingar
Riksrevisionsverket har även utvärderat offentlig upphandling i miljöledningsarbetet hos fyra myndigheter. 14 Utvärderarna fann att miljöanpassning av upphandlingsrutinerna kan ses som en indikator på hur väl miljöledningssystemen förankrats i det dagliga arbetet på
12
Wood, Stephan, Environmental Management Systems and Public Authority in Canada, Rethinking Environmental Governance, Osgoode Hall Law School, York University, Toronto (planerad publicering).
13
Riksrevisionsverket, Först ut! – pilotmyndigheternas arbete med att införa miljöledningssystem, RRV 1998:25.
14
Riksrevisionsverket, Miljöledningssystem och miljökrav vid offentlig upphandling, Revisionspromemoria, 2000-06-20, RRV dnr. 30-2000-0916.
myndigheterna. En sådan anpassning hade bara skett vid två av de fyra myndigheter som studerades.
Fastighetsverket lyftes fram som ett gott exempel. Verket har i sin normala verksamhet en tydlig direkt extern miljöpåverkan genom sin byggnadsverksamhet och fastighetsför-valtning. De externa effekterna har varit väsentliga för inriktningen av miljöledningsarbe-tet. Fastighetsverket har genom miljöledningssystemet åstadkommit en besparing av ca 4% främst i energikostnader. Verket säger att besparingarna framför allt är långsiktiga och kommer att bli betydande i framtiden, t.ex. genom val av produkter med längre hållbarhet. Fastighetsverksamhet är enligt utvärderarna ett område inom vilket resultaten av miljöledningssystem är möjliga att utvärdera, såväl ekonomiskt som i fråga om miljöpåverkan. I de andra studerade myndigheterna har utvärderarna inte funnit påvisade stora kostnadsminskningar.
Utvärderarna drar också slutsatsen att för myndigheter med miljöarbete som huvud-verksamhet kan det vara svårt att skilja indirekt miljöpåverkan från huvud-verksamheten totalt. Myndigheter där man har haft mest nytta av miljöledningssystem karakteriseras av:
· Att myndigheten har kunnat sälja sin miljökunskap till sina kunder och har haft nytta av att framstå som en organisation med miljöprofil,
· Ledningens stöd och resurser i budgeten, · Miljöutbildning av alla personal.
År 2002 studerades 13 pilotmyndigheter som antingen inte lämnat miljöredovisning 2000 eller visat att de hade problem att implementera miljöledningssystemet.15 I denna studie pekar man ut regeringsuppdraget och personalens engagemang som drivkrafter medan fackdepartementens bristande feedback är ett hinder.
3.3.2 Årliga redovisningar
Myndigheterna rapporterar i särskilda årliga redovisningar till regeringen om arbetet med att införa miljöledningssystem. Syftet med dessa redovisningar är enligt miljödeparte-mentet att visa på effekterna av miljöledningsarbetet och annat miljöarbete för att driva på och uppnå en ekologiskt hållbar utveckling samt för att uppnå de nationella miljömålen och sektorsmålen.16
Hittillsvarande uppföljning och utvärdering av miljöledningsarbetet i den statliga sektorn har i huvudsak omfattat införandefasen och tidig utveckling av miljöledningssy-stemen.
1998
Miljödepartementet redovisar följande slutsatser rörande införande av miljöledning i pilotmyndigheterna i maj 199817.
- miljöutredningen tar lång tid
15
Larsson Wahlman, Pernilla, Miljöledningssystem för de statliga myndigheterna - drivkrafter och hinder vid implementeringen, Examensarbete C-uppsats, Institutionen för tematisk utbildning och forskning, Linköpings universitet, 2003.
16
Promemoria Miljödepartementet 1998-05-25
17
- arbetet med indirekt miljöpåverkan har stor styrkraft. Det gäller särskilt myndig-heter där miljöfrågor är en del av kärnverksamheten
- det kan vara svårt att göra nödvändiga prioriteringar
- utbildning är viktig och behovet och efterfrågan på utbildning har underskattats - sakdepartementens stöd efterfrågas
- det är oklart hur direktiv som rör kärnverksamheten ska kunna förenas med miljöhänsyn
- projektledarens förmåga att leda förändringsarbete är en viktigare merit än hans miljökunskaper
- systematik, överblick, ökad status åt arbetet med att miljöanpassa verksamheten är positivt.
Utifrån erfarenheterna från pilotmyndigheterna lades det upp ett utbildningsprogram med början under 1998.
2000 - 2003
Naturvårdsverket har sedan år 2000 uppdrag att utifrån myndigheternas årliga redovis-ningar sammanställa resultatet av miljöledningsarbetet på sådant sätt att det kan utgöra ett underlag för regeringens dialog med myndigheterna och för regeringens redovisning till riksdagen av det statliga miljöledningsarbetet.18 Miljödepartementet preciserade verkets arbete med de årliga sammanställningarna till att
- ge en bild över hur det går
- fokusera på uppdraget (dvs. processen) snarare än miljöpåverkan - granska hur miljöledningssystem integrerats i ordinarie verksamhet.
Årsredovisningarna ger bilden av att införandet av miljöledningssystem i myndigheterna går bra men långsamt19.
Bilden är dock inte enbart positiv. Det tycks finnas problem med att integrera miljöpå-verkan i verksamhetsplanen och att avsätta tillräckliga resurser. Eftersom det inte finns något krav på att myndigheternas miljöledning ska revideras av en utomstående revisor finns risken att arbetet stannar upp. Man konstaterar vidare att enligt årsredovisningarna endast omkring hälften av myndigheterna utbildar personalen när de inför miljölednings-systemet.
Det går att se positiva effekter av miljöledningen på myndigheternas direkta miljöpå-verkan. Detta gäller exempelvis minskad pappersförbrukning och övergång till miljövän-liga alternativ vid tjänsteresor.
Det är betydligt svårare att utläsa några positiva effekter av den indirekt miljöpåver-kande verksamheten, eftersom man ännu inte funnit några bra sätt att redovisa dem och
18
Uppdrag till Naturvårdsverket avseende utbildning i och information om miljöledning. Regeringsbeslut 2000-09-21, M2000/3411/Kn.
19
Naturvårdsverket, Miljöledningssystem i myndigheter - sammanställning av årsrapporter för år 2000, Dnr628-4855-00 He.
Naturvårdsverket, Miljöledningssystem i myndigheter - 2001. Rapport 5211, maj 2002. Naturvårdsverket, Miljöledningssystem i myndigheter - 2002, Rapport 5211, juni 2003.
därmed få ett underlag för att bedöma om ständiga förbättringar sker liksom om måluppfyllelse.
Det finns ett fåtal myndigheter som inte anser det motiverat att arbeta med miljöled-ningssystem. De säger att de har begränsade möjligheter att vidta åtgärder av direkt betydelse för miljön och anser att ett formaliserat miljöledningsarbete för deras myndig-het framstår som slöseri med resurser.
Konsultens rapportering
Enligt konsultens erfarenheter krävs fyra grundpelare för ett framgångsrikt miljöarbete: ledningens stöd, delaktighet bland medarbetarna, integrering av miljöarbetet i den ordinarie verksamheten och en projektledare med tydligt mandat.20
Ledningens stöd handlar om att ledningen tydligt måste ange vad man vill nå med att införa miljöledning och efterfråga resultat. Det handlar också om att utse en projektledare med tillräcklig kompetens och status i organisationen och att ge ett tydligt mandat till projektledaren att genomföra sin uppgift samt tilldela projektet nödvändiga resurser. 21 Stödet från ledningen på den egna myndigheten har varierat. I flera fall har ett ganska svagt stöd i början blivit bättre allt eftersom arbetet fortskridit. Det finns exempel på myndigheter som i hög grad tappat tempot i miljöarbetet (status 1999).
Flera av myndigheterna upplever att det är svårt att få personalen på den egna myndig-heten att känna sig delaktiga i arbetet att införa miljöledningssystem. Utbildning räcker inte för att skapa delaktighet - personalen måste mer aktivt involveras i miljöarbetet och cheferna måste ge tid och resurser i arbetet.
Hur väl man lyckas integrera miljö i den ordinarie verksamheten varierar i hög grad mellan myndigheter, bland annat i vilken utsträckning miljöfrågorna hanteras som en naturlig del av vardagsarbetet och om miljöledningssystemet är en del av övriga
ledningssystem, t.ex. kvalitets- och andra verksamhetsstyrningssystem. För många gäller att deras största miljöpåverkan sker indirekt, genom de beslut som fattas av myndigheten. Man upplever att det är svårt att förstå indirekt miljöpåverkan och att se hur man kan bygga in miljöhänsyn i myndighetens kärnverksamhet.
Myndigheterna tycker vidare att det är svårt att kvantifiera miljöpåverkan, att avgränsa och sätta ambitionsnivå, att ta fram nyckeltal och att formulera miljömål för indirekt miljöpåverkan.
Det har varit oklart för flera myndigheter hur uppdragen om sektorsansvar och natio-nella miljömål är kopplade till varandra.22 För flertalet myndigheter innebär dock sektorsansvaret delvis arbete med myndighetens indirekta miljöpåverkan. De flesta myndigheter har inte integrerat arbetet med de nationella miljömålen i sitt arbete med miljöledning.
Under projektets gång har det framkommit ett ökat behov av att fokusera på konkreta miljöfrågor. I diskussioner kring miljöledningssystemets uppbyggnad hamnar ofta frågor som rör miljönyttan i periferin.
20
Kemi & Miljö AB, Miljöledning i statlig förvaltning 1999.
21
Miljöledningsuppdragen har hittills inte inneburit anslagsförstärkningar. Uppdragen har enligt Kemi & Miljö också genomförts under en tid då andra typer av generella regeringsuppdrag har lagts ut på myndig-heterna, t.ex. avseende handlingsplaner för kompetensförsörjning och mångfaldsarbete.
22
Spridningen är stor när det gäller hur långt myndigheterna har kommit i sitt miljöled-ningsarbete och när det gäller ambitionsnivå.23 Vissa myndigheter har upplevt det som svårt att hålla miljöledningssystem som ett levande verktyg i miljöarbetet. Bland annat saknas konkreta verktyg för uppföljning och ständig förbättring. Många myndigheter har fastnat i hur miljöarbetet ska följas upp och revideras samt hur upphandlingen ska
miljöanpassas i praktiken. Det är inte tillräckligt tydligt i regeringsuppdraget hur detta ska gå till. Intresset för miljörevisioner som verktyg för uppföljning har ökat. Myndigheterna efterfrågar fler drivkrafter i miljöledningsarbetet och har tydligt framfört önskemål om en utomstående granskning.
Många myndigheter har svårigheter att få miljöledningsarbetet att fortgå efter de första två årens intensiva arbete. En förklaring är att man inte lyckats integrera miljöledningsar-betet i den ordinarie verksamheten. Det finns t.ex. inga rutiner som säkerställer att nya miljömål och handlingsplaner utformas årligen eller att arbetet följs upp. Några av de "äldre" myndigheterna har bytt projektledare och startat om arbetet med nya resurser.
Konsultens bedömning år 2002 skiljer sig inte från dessa erfarenheter. Myndigheternas strukturerade miljöarbete i ett miljöledningssystem är enligt konsulten fortfarande i ett inledande skede. Flertalet myndigheter har byggt upp miljöledningssystem men nu återstår för dem att åstadkomma ständiga förbättringar i miljöarbetet.24
23
Kemi & Miljö AB, Miljöledning i statlig förvaltning hösten 2000.
24
4 Våra iakttagelser
4.1 Det tar tid
Drygt sextio procent av myndigheterna uppger i vår enkät att man infört eller nästan infört miljöledningssystem. Detta gäller både dem som har uppdrag att införa fullständigt miljöledningssystem och dem som har uppdrag om förenklat system. Man kan dock tolka ”införd och fungerande miljöledning” något olika, vilket vi kan konstatera genom vår studie.
Införande av miljöledningssystem vid myndigheterna i gemen tar enligt intervjuerna längre tid än vad man förutsatte när man fick uppdragen. Flera av dem som är framgångs-rika uppger att det måste få ta tid och att det krävs uthållighet från såväl beställare som myndighet för att nå resultat. Flera har gjort "omstarter". De som fått uppdrag under senare år har lärt av erfarenheter från de myndigheter som först började införa miljöled-ningssystem men anpassningen till den egna verksamheten kräver en mognadsprocess.
Anmärkningsvärt är att var tionde myndighet uppger att de fortfarande inte påbörjat eller bara knappt påbörjat införandet av miljöledningssystem. De flesta av dessa anger resursbrist som skäl, men flera säger att kunskapsbrist är den viktigaste orsaken. Detta gäller både dem med uppdrag om fullständigt och dem med förenklat miljöledningssy-stem. Vårt intryck är att arbetet med miljöledningssystem hos några myndigheter bedrivs på sparlåga och har därmed ringa eller ingen effekt. Enstaka myndigheter anser att miljöledning för deras del är onödigt. Man ser inte att miljöledning tillför verksamheten något av värde.
4.2 Påverkan och effekter
Myndigheter i gemen redovisar problem med att mäta miljömässiga men även andra effekter av att man infört miljöledning. Observerbara förändringar är ofta resultat av många samverkande och motverkande faktorer där de enskilda bidragen kan vara omöjliga att separera. Någon säger att många gånger fungerar miljöledning som en språngbräda för att ytterligare befästa eller lyfta fram planerade och pågående satsningar.
En annan orsak till att det är svårt att följa upp effekter är att det är svårt att mäta fördröjda effekter av ändrat beteende efter information och utbildning eller av påverkan på andra aktörer och deras beteende. Svårt är också att mäta resultat av förebyggande arbete i syfte att minska risken för misstag i hantering av kemikalier mm. med miljöpå-verkan som följd. Resultatet är här utebliven negativ miljöpåmiljöpå-verkan som ju alltså inte kan annat än grovt uppskattas utifrån eventuell statistik över tidigare incidenter.
Miljöpåverkan och effekter i miljön kan av dessa skäl i många fall alltså inte redovisas annat än i form av åtgärdsnära prestationer. Dessa blir effektindikatorer.
Myndigheter med stor direkt miljöpåverkan av kärnverksamheten och väl fungerande miljöledningssystem har i allmänhet goda möjligheter att följa upp effekter av miljöled-ningsarbetet i form av minskad negativ miljöpåverkan eller ökad positiv påverkan.
Åtgärder ger ofta tydliga och snabba resultat. Systematiken i ett ledningssystem bidrar också till att öka kunskapen om miljöproblem och konsekvenser vilket gör det lättare att hitta mått för att mäta ändrad miljöpåverkan.
Myndigheter som i huvudsak bara har direkt miljöpåverkan från kontor, lokaler och resor kan i allmänhet mäta papper, återvinning, resor, elförbrukning mm. Mätproblem är emellertid vanliga t.ex. då man har system där det inte går att separera värme och elförbrukning från olika källor eller då dokumentation av resor mm. är inadekvat.
Myndigheter med betydande indirekt miljöpåverkan har störst svårigheter att mäta eller uppskatta effekter av miljöledningssystemet. Det blir ofta en lång kedja av insatser och effekter.
Exemplen nedan illustrerar en bredd på effekterna som samtidigt i någon mån förklarar svårigheten att summera miljöeffekterna av alla statliga myndigheters miljöledningssy-stem.
4.2.1 El, kopieringspapper och tjänsteresor först
Det har varit naturligt för myndigheterna när de påbörjat miljöledningsarbetet att
inledningsvis fokusera på hur man själv påverkar miljön genom kontorsdrift (pappersför-brukning etc.), lokalanvändning (uppvärmning, städning), resor och transporter mm. Det är också för att minska denna interna direkta miljöpåverkan som man inom så gott som samtliga myndigheter utformat någon form av åtgärdsprogram och formulerat mål för påverkan. Genom bl.a. nätverket ”Det miljöanpassade kontoret” och ett utvecklingspro-jekt med samma namn vid Nutek har arbetet med ”gröna kontor” stimulerats.
Arbetet enligt dessa åtgärdsprogram inkluderande uppföljning och rapportering berör till största delen intern fastighets-, administrativ och servicepersonal och därmed deras verksamhetsplanering. Personalen inom myndigheternas kärnverksamhet berörs av miljöledningssystemet endast genom att ”släcka lampor, kopiera dubbelsidigt samt resa med tåg”.
Ett motiv för att börja med direkta interna miljöaspekter uppges ofta vara att det är lättare och det ligger ett symbolvärde i att sopa framför egen dörr innan man försöker påverka andra. Mot uppfattningen om positivt symbolvärde står risken för att miljöled-ningsarbetet uppfattas ha fel fokus. Man lägger ner resurser på sådant som ger ringa miljöeffekt till förfång för viktigare insatser. Personalens motivation riskerar att minska. Enligt enkäten är det bara en av sju miljösamordnare som säger att personalen har engagerat sig i miljöledningsarbetet. Men betydligt fler sägs vara miljömedvetna; var tredje säger att personalen är mycket miljömedveten - något färre i myndigheter med förenklat uppdrag.
Enkla symbolfrågor med effekt
Enligt enkätsvaren har hälften av myndigheterna på någon av punkterna kontorsdrift, lokalanvändning eller tjänsteresor uppnått stora positiva förändringar med signifikant reducerad förbrukning/konsumtion. Skillnaderna mellan myndigheter med fullständigt och förenklat uppdrag är här inte stora.
Bäst har man lyckats i arbetet med återvinning och avfall (ca en tredjedel). Pappersför-brukning och tjänsteresor har minskat eller gjorts mera miljövänliga hos drygt var tionde
myndighet. Några myndigheter nämner t.ex. att nya tjänstebilar ska höra till bästa miljöklass. Mindre än var tionde myndighet har minskat förbrukningen av el samt energi för uppvärmning och kylning av kontorslokaler.
Påfallande stor andel av myndigheterna (ca hälften beträffande tjänsteresor och elför-brukning) säger sig emellertid inte ha kunnat notera några positiva förändringar av sin direkta miljöpåverkan. Flera myndigheter säger t.ex. att de arbetat med miljöanpassning av kontorsverksamheten i flera år och redan genomfört åtgärder och minskat miljöpåver-kan. En myndighet svarar i enkäten att ”vi vill understryka att åtgärder redan vidtagits tidigare vad gäller direkta effekter.” Det har då inte med rimliga resursinsatser gått att minska miljöpåverkan ytterligare inom dessa områden.
Nära hälften av myndigheterna uppger att miljökrav ställs i samband med upphandling. Vilken betydelse miljöledningen haft för detta vet vi inte. Upphandlingsansvarig vid en myndighet uppger emellertid att även om man redan före uppdraget om miljöledning arbetat med att ställa miljökrav vid upphandling har miljökraven nu fått mera tyngd. Miljöledningsarbetet har lett till att myndigheten som sådan står bakom miljökraven, inte som tidigare bara en enskild handläggare.
4.2.2 Sedan byggande och kemikalier
Tillämpning av miljöledning på myndighetens kärnverksamhet har utvecklats långsamt. De som har varit mest framgångsrika i detta avseende är myndigheter med stor extern direkt miljöpåverkan t.ex. genom byggande, anläggningsarbete, hantering av miljöfarliga produkter etc. Till de senare hör även de som använder kemikalier i undervisning och övningsverksamhet.
Antalet myndigheter med direkt miljöpåverkande kärnverksamhet är inte så stort. Ett drygt tjugotal myndigheter anger dock att man vidtagit åtgärder som har gett stora eller mycket stora positiva miljöeffekter inom något av områdena bygg och anläggning, drift och underhåll, övningsverksamhet samt utbildning. Detta utgör de mest synliga
betydande effekterna av de statliga myndigheternas miljöledningssystem hittills.
Snabba och tydliga resultat stimulerar
Fastighetsverket
· Satsning på energibesparingar har lett till minskat energibehov med knappt tio procent på fyra år i de inrikes byggnader man förvaltar. Energikostnaderna har därmed minskat med ca 12 Mkr/år. Mot besparingsåtgärderna verkar emeller-tid samemeller-tidigt att fler museer och slott börjat värmas upp och att klimatkraven har skärpts i flera museer.
· Läckaget till miljön av miljögiftet PCB har reducerats genom den sanering som man gjort i nästan hela byggnadsbeståndet. Detta är lagkrav för vilket det ska finnas rutiner enligt ISO 14001.
· Genom uppställda produktkrav upphandlar man och använder idag miljövänli-ga material vid all renovering och byggnation.
· Krav ställs på konsulter och entreprenörer rörande miljökunskap, erfarenhet av miljömässigt arbete, eventuell miljöledning samt redogörelse av hur man avser
att klara av specifika miljörelaterade problem. Efterlevnaden följs upp under projektets genomförande.
Göteborgs universitet
· Genom större inslag av demonstrationslaborationer minskar man kemikalieåt-gång och användning av försöksdjur i undervisningen.
· Vid Institutionen för Kemi, avdelning för oorganisk kemi, har man utvecklat laborationer i mikroskala som leder till tio gånger mindre kemikalieförbruk-ning.
· Miljökrav ställs vid upphandling för i storleksordningen 700 Mkr per år. Alla ramavtal är miljöprövade.
· Som direkta "kontorseffekter" redovisar universitetet bland annat en klart minskad elförbrukning (även övergång till "grön el") samt sex procent minskad förbrukning av kopieringspapper per person år 2002 jämfört med 1999. Räddningsverket
· Räddningsverkets skolor har minskat användningen av diesel till förmån för etanol vid brandövningar. Vidare har man bytt ut andra brännbara material mot sådana som ger mindre hälso- och miljöfarliga utsläpp. Bilar rensas på allt syn-tetmaterial innan de bränns och genom att hårdgöra marken på övningsplatser hindrar man föroreningar att spridas.
AMS
· Krav på miljöhänsyn ställs vid resor för arbetssökande
4.2.3 Föreskrifter, beslut om bidrag etc. svårast – indirekt miljöpåverkan De flesta myndigheter redovisar problem med att använda miljöledningssystemet för att systematiskt arbeta med sin indirekta miljöpåverkan via andra aktörer. Det är stort och komplext. Svårigheterna ligger på flera plan: att identifiera de indirekta miljöaspekterna i en heltäckande miljöutredning, att värdera och rangordna de betydande indirekta
miljöaspekterna, att utforma en handlingsplan med mätbara mål, att följa upp och bedöma graden av måluppfyllelse.
Endast ett fåtal myndigheter (<10 %) använder sig av sin möjlighet att påverka andra aktörers miljöpåverkan genom myndighetsbeslut i form av utfärdande av föreskrifter, tillsyn, beslut om bidrag mm. Några fler (ca 15 %) anger i enkäten att man kommer att göra det i större utsträckning inom några år.
Flera anser emellertid att arbetet med miljöledningssystem har gett ökad insikt och medvetande om miljöfrågornas betydelse i verksamheten. En liten myndighet med traditionellt bara administrativ verksamhet nämnde t.ex. särskilt att den fått ökad medvetenhet om hur den administrativa verksamheten även inom en liten myndighet påverkar miljön. Även om många i dagsläget inte har arbetat med indirekt miljöpåverkan har vi i intervjuerna hört flera som överväger och diskuterar internt hur man ska utveckla arbetet med att påverka andra aktörer för att åstadkomma positiva förändringar i miljön.
