Språkintroduktionsprogrammets organisering Utmaningar i ljuset av en förändrad migration
Kandidatuppsats HT-16 Statsvetenskap C
Författare: Peter Byström
Handledare: Jonas Larsson Taghizadeh Ord: 12655
Sidor: 34
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING 3
1.1 Syfte 4
1.2 Frågeställningar 4
1.3 Bakgrund 4
1.3.1 Skolans rättsliga grund och dess förvaltning 4
1.3.2 Språkintroduktion – vad och för vem? 5
2. TEORI OCH TIDIGARE FORSKNING 6
2.1 Uppifrån- och nedifrånperspektiv 8
2.2 Analysverktyg 10
3. METOD 12
3.1 Kvalitativa intervjuer 12
3.2 Urval 14
3.3 Kritik 15
3.4 Operationalisering av analysverktyget 16
3.4.1 Förståelse och kommunikation 16
3.4.2 Förutsättningar och möjligheter 16
3.4.3 Inställning och vilja 17
3.4.4 Utfall och resultat 17
4. RESULTAT 17
4.1 Förståelse & kommunikation 17
4.2 Förutsättningar & möjligheter 21
4.3 Inställning & vilja 23
4.4 Utfall & resultat 25
5. DISKUSSION 26
5.1 Sammanfattning och slutsatser 29
KÄLLFÖRTECKNING 32
Internet 33
Intervjuer 33
1. INLEDNING
I Sverige är det staten som sätter riktlinjer och ramar för skolans verksamhet genom lagar och förordningar, däremot är det de kommunala och fristående huvudmännen som har till ansvar att bedriva och genomföra utbildning av god kvalitet inom de av staten uppsatta ramarna.
Staten ägnar sig också åt kontroll och uppföljning av den verksamhet som de kommunala- och fristående huvudmännen erbjuder.
Under sommaren och in i det andra halvåret av 2015 tar Sverige ett stort ansvar i det försämrade världsläget och bereder plats till de människor som är på flykt undan krig och väpnade konflikter och som söker sig bland annat till Europa i allmänhet och då kanske Sverige och Tyskland i synnerhet (Migrationsverket, 2016). En utveckling som medfört nya utmaningar för det svenska skolsystemet eftersom dessa människor ska beredas plats i utbildningsväsendet och ges adekvat utbildning.
Den första instans i svenskt skolväsende som nyanlända ungdomar möter, förutsatt att det inte är aktuellt med kommunal vuxenutbildning eftersom att ungdomarna är under 18 år, är den svenska gymnasieskolan. Har eleven inte grundläggande behörighet till något nationellt teoretiskt- eller yrkesprogram hänvisas istället eleven till ett så kallat språkintroduktionsprogram där fokus ska ligga på språket för att eleven sedan ska kunna tillgodogöra sig behörighet för ett nationellt program (Skollag, 2010:800).
Alltså, svenska staten fattar beslut om ramarna för skolans verksamhet, dess innehåll och riktlinjer medan det är upp till varje huvudman att organisera verksamheten inom ramen för skollag och förordningar. Vad gäller språkintroduktionsprogrammen finns egentligen inga statliga riktlinjer för hur utbildningen för nyanlända ska se ut, utan det enda som explicit uttrycks i skollagstiftningen är att den ska finnas och att det i gymnasieförordningen står att
”språkintroduktion ska utformas utifrån den bedömning som ska göras enligt 7§ och innehålla de ämnen och kurser som eleven behöver för sin fortsatta utbildning” (Gymnasieförordning, 2010:2039), vilket får som konsekvens att det heller inte finns några kursplaner för de ämnen som eleverna ska läsa, det är med andra ord väldigt mycket upp till varje enskild huvudman att inom den eller de egna enheterna organisera och hantera effekterna av den nationella migrationspolitiken efter eget huvud och efter bästa förmåga. Vilka problem kan uppstå i ett sådant sammanhang där en organisation tvingas utöka sin verksamhet snabbt i en miljö där det finns lite eller inga formella riktlinjer men med både relativt starka lokala enheter såväl som närbyråkrater.
Sammanfattningsvis är det alltså den här studiens ansats att dels täcka in ett område inom svensk kommunal förvaltning som inte tidigare är undersökt, dels ge bidrag och insikter till hur och vilka problem som kan uppstå i en förvaltning som till följd av yttre omständigheter ska implementera en större utökning av sin verksamhet där det finns lite eller ingen styrande lagstiftning.
1.1 Syfte
Mot bakgrund av ovanstående är syftet med uppsatsen att undersöka hur Uppsala kommun som huvudman för de kommunala gymnasieskolorna har hanterat, organiserat och mött upp det snabba och stora inflöde av nyanlända elever i organisationen och vilka problem i förvaltningen som uppstått under implementeringsprocessen. Detta i ljuset av en verksamhet där mycket stort frirum ges till varje enskild huvudman och där närbyråkraterna får inflytande över hur organisationen ska hantera snabb tillväxt på kort tid.
1.2 Frågeställningar
• Vilka förvaltningsproblem har funnits när Uppsala kommuns utbildningsförvaltning utökade språkintroduktionsprogrammen vid de kommunala gymnasieskolorna?
• Hur kan dessa förvaltningsproblem påverka utfall och resultat?
Mot bakgrund av ovanstående frågeställningar ska den förstnämnda ses som studiens huvudsakliga fokus medan den senare snarare är en frågeställning som förvisso tar avstamp i resultatet av studien, men av vilken det är svårt att dra några generella slutsatser eftersom data kring utfall och resultat inte finns tillgängligt i dagsläget. De slutsatser som dras av den senare frågeställningen bygger istället på egna reflektioner utifrån hur respondenterna resonerar kring utfall och resultat i intervjuerna.
1.3 Bakgrund
I nedanstående avsnitt ges en kortare bakgrund till skolans styrning och relevant lagstiftning för uppsatsens område. Vidare ges en beskrivning över vad ett språkintroduktionsprogram är samt vilka det egentligen är som har rätt till skola i allmänhet och språkintroduktion i synnerhet.
1.3.1 Skolans rättsliga grund och dess förvaltning
Det svenska skolväsendet påverkas både av politik på nationell såväl som kommunal nivå samt att skolans förvaltning finns både genom statliga myndigheter som kommunala- och fristående huvudmän.
På den nationella förvaltningsnivån sorterar skolfrågor under Utbildningsdepartementet som ansvarar för all skolverksamhet i Sverige. Till departementet hör ett antal myndigheter:
Skolverket, Statens Skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Skolväsendets överklagandenämnd med flera. Dessa har till uppdrag att löpande kontrollera och utvärdera skolverksamheten i landet samt slå vakt om skolans likvärdighet, det vill säga att en elev ska ha samma förutsättningar till en bra och likvärdig utbildning oavsett var i landet hen går i skolan (SFS 2010:800, Erdis, 2011:10)
På kommunal nivå är däremot skolans förvaltning en produkt av det kommunala självstyret som utgår ifrån 1 kapitlet 1 paragrafen i regeringsformen (Regeringsformen, 1974:152) vilket betyder att kommunala och fristående huvudmän har det huvudsakliga ansvaret för skolan och hur den organiseras och bedrivs utan inblandning ifrån staten och dess förvaltningsmyndigheter annat än genom det som är föreskrivet i olika lagar och styrdokument. Exempel på sådana är: skollagen, olika typer av skolformsförordningar samt läro- och kursplaner (Erdis, 2011:11, Skolverket, 2016a).
Sammanfattningsvis kan man alltså säga att det finns en typ av dubbelstyrning av skolan där staten rätter upp riktlinjerna genom lagar och förordningar för hur staten tänker sig att skolan borde organiseras och vad den ska innehålla, medan det är kommunala och fristående huvudmän som har ansvar för att bedriva och erbjuda utbildning inom dessa statliga ramar och styrdokument.
1.3.2 Språkintroduktion – vad och för vem?
Det område som den här uppsatsen undersöker är en begränsad del av gymnasieskolan som i sak egentligen inte tillhör den ordinarie verksamheten, det vill säga det är inte ett nationellt program utan en utbildningsform mellan grundskola och gymnasieskola men som bedrivs inom ramen för gymnasieskolan där eleverna läser mot målen för årskurs 9.
De lagar och förordningar som i huvudsak reglerar språkintroduktion är två stycken till antalet: Skollagens 17:e kapitel (SFS, 2010:800) och Gymnasieförordningens 6:e kapitel, paragraf 7 och 8 (SFS, 2010:2039), vilka sammanfattningsvis stipulerar att språkintroduktion är ett introduktionsprogram, det vill säga det är för någon som inte är behörig att läsa något nationellt yrkes- eller teoretiskt program på gymnasiet eftersom eleven saknar rätt behörighet, hen har inte godkänt i tillräckligt många ämnen. Vilket innehåll programmet ska ha och i vilken form som programmet ska ges definieras inte annat än att: ”Språkintroduktion ska innehålla undervisning i grundskoleämnena svenska eller svenska som andra språk. I övrigt ska språkintroduktion utformas utifrån den bedömning som ska göras enligt 7§ och innehålla
de ämnen och kurser som eleven behöver för sin fortsatta utbildning” (SFS 2010:2039, 6 kap, 7-8§).
Vem är det då som har rätt att gå språkintroduktion? Svaret är enkelt och rakt: alla som inte har behörighet till nationella gymnasieprogram. Det spelar ingen roll om du är folkbokförd eller inte, i vilken del av asylprocessen du är eller huruvida du precis kommit till Sverige eller har varit här ett tag. Det enda som avgör om du inte får gå ett språkintroduktionsprogram är din ålder, det vill säga du får inte vara yngre en 16 eftersom du då hänvisas till grundskolan (Skolverket, 2016b). I sak betyder det att alla nyanlända som kom till Sverige, oavsett antal, har på rättslig grund rätt till skolgång i den svenska gymnasieskolan.
2. TEORI OCH TIDIGARE FORSKNING
Mycket pekar på att hur en förvaltning är organiserad i hög utsträckning påverkar varför ett politiskt fattat beslut eller målbild misslyckas i implementeringsfasen (Rothstein, 2008:15).
Det kan dels handla om en olämpligt organiserad förvaltning, det vill säga för lite eller för mycket resurser, dels kan det handla om att personalen som ska genomföra ett beslut eller åtgärdsprogram är omotiverade eller helt saknar förståelse för det arbete man måste göra.
Sannerstedt (2008:20ff) skriver om tre typer av styrning av en organisation eller förvaltning: direkt, indirekt och informell. Den förstnämnda handlar om de fall där beslutsfattaren helt sonika talar om för den som ska verkställa beslutet vad det är som gäller.
Indirekt styrning å andra sidan handlar mer om de fall där beslutsfattaren påverkar förutsättningarna och ramarna inom vilken den som ska verkställa beslutet kan röra sig inom.
Det ges alltså inga direkta order utan verkställaren av beslutet begränsas (eller styrs) genom exempelvis tilldelning av resurser eller rekrytering av den personal som verkställaren har att arbeta med. Avslutningsvis finns en tredje styrningsmodell som egentligen kan ses som en del av den indirekta styrningen, det vill säga de fall där beslutsfattaren tillkännager sina intentioner genom att vädra sin uppfattning kring hur någonting borde genomföras eller vad som borde kunna förväntas av en organisation (Sannerstedt, 2008:20).
Av ovanstående tre typer av styrning finns det två olika sätt att se på styrningen: dess reliabilitet och rationalitet. Reliabiliteten avser huruvida den som har till uppgift att genomföra ett beslut faktiskt handlar i sådan utsträckning att det kan anses vara i enlighet med beslutsfattarens intentioner, medan rationalitet å andra sidan belyser i vilken utsträckning som resultaten överensstämmer med beslutsfattarens intentioner (Sannerstedt, 2008:21)
Författaren menar vidare att det inom statsvetenskaplig forskning finns tre olika perspektiv på implementering. Det första perspektivet kallas också det traditionella inom vilket tyngdpunkten ligger vid en ordning där beslutsfattarna styr medan organisation och förvaltning ska utföra. Görs inte detta tas nya beslut för att öka graden av likriktning i enlighet med beslutsfattarens intention. Beslutsfattaren ser här den underliggande organisationen som ett verktyg för att de som fattar beslutet (Sannerstedt, 2008:23). Det här traditionella perspektivet har bland annat studerats av Pressman och Wildavsky (1974) där de studerade ett federalt projekt i Oakland, Kalifornien som syftade till att öka andelen afroamerikaner i arbetskraften. Förutsättningarna för en lyckad implementering var goda: det fanns en klart formulerad policy, finansieringen ordnad samt relevanta aktörer införstådda och på det klara med projektets mål och syfte. Trots detta blev inte projektet lyckat, utan författarna satte fingret på något, det vill säga att det i implementeringsskedet inte alls är givet att beslut och projekt verkställs trots goda förutsättningar. Detta bland annat beroende på att den stora länkkedjan av institutioner och inblandade aktörer och dess inbördes samarbete inte alltid fungerade till 100 procent, något som gav ett dåligt resultat eller output om man så vill.
Motsatsen till det traditionella perspektivet bygger i mångt och mycket på det Michael Lipskys skriver om närbyråkrater i sin bok Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services (2010). Där författaren driver tesen att det inte alls är beslutsfattare på högsta nivå som har avgörande och allomfattande inverkan på beslutsfattandet och dess implementering. Den formella policyfomulerandenivån är givetvis fortfarande en viktig arena, men det är inte enbart där som policy formuleras och implementeras, utan det är i lika hög utsträckning lärare, läkare eller socialsekreterare, alltså de som står medborgarna allra närmast, som också har stort inflytande på själva innehållet i verksamheten och hur den ska utformas. Detta eftersom de ständigt behöver anpassa och omforma verksamheten i sin professionella yrkesroll utefter medborgarnas individuella situation och den verklighet som närbyråkraterna möter i sin vardag (Sannerstedt, 2008:23).
Däremot så kan beslutsfattare högre upp påverka ramarna och förutsättningarna för verksamheten. Implementeringshinder beror utifrån det här perspektivet delvis på grund av att verksamheten inte är ett tomt blad utan det är människor med olika typer av professioner, olika strukturella förutsättningar, principer eller värderingar. Något som kan vara mer eller mindre gynnsamt för en förändring av organisationen och dess verksamhet (Fernler, 2012)
Mot bakgrund av ovanstående är det i viss mån problematiskt att stoppa in den här undersökningen i förhållande till de ansatser som dels Pressman och Wildavsky och dels Lipsky skriver om. Den mer tydliga hierarkiska modell som den förra har studerat passar inte
riktigt in för den här studien, eftersom det saknas ett tydligt och ordentligt beslut eller lagstiftning ovanifrån som får direkta konsekvenser för hur verksamheten ska organiseras och dess policyimplikationer implementeras på golvet i organisationen. Vad som däremot finns är en delvis mer eller mindre uttalad och tydligt informell styrning ifrån statsmakten att det är den decentraliserade och kommunaliserade skolan som bär ett huvud ansvar för mottagandet av nyanlända och dess integrering i det svenska samhället. Detta kan man se i ljuset av exempelvis statsminister Stefan Löfvén och dåvarande vice statsminister Åsa Romsons inlägg på DN Debatt kring regeringens förslag om en bra skola för alla barn (DN, 2016) eller utbildningsminister Gustav Fridolins uttalande om att: ”bland elever som kommer sent har vi alldeles för många som inte får med sig de kunskaper de behöver. Det är ett svek mot barnen och deras lärare” (Aftonbladet, 2016).
Den organisation som möter dessa elever och ska hantera de krav som ställs ifrån nationella politiker är i mångt och mycket befolkade av den typ av närbyråkrater som Lipsky menar i stort påverkar och formulerar policy på ”verkstadsgolvet” i brist på annat uttryck.
Något som i sig borde borga för att det egentligen inte bör vara ett problem med avsaknaden av tydlig lagstiftning för hur verksamheten kring språkintroduktion ska organiseras. Det är ju ändå närbyråkraterna i kraft av sin profession och sin autonomi som i någon mening borde ha störst påverkan på implementeringen av ny och större organisation och dess utfall alldeles oavsett frånvaro eller närvaro av styrande beslut och riktlinjer från stat och regering.
2.1 Uppifrån- och nedifrånperspektiv
Implementeringsforskningen har traditionellt sett, allt sedan den växte fram under 1900-talets senare del varit splittrad mellan ett uppifrån-perspektiv och ett nedifrån-perspektiv (Hill, 2007:182). Paul Sabatier gör en genomgång av perspektivens olika förtjänster och brister i sin artikel ”Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis” (1986). Top-down, eller ett ovanifrån perspektiv anses vara bättre i de fall där det finns tydlig lagstiftning på ett område och det åtminstone i teorin är tydligt mot vilka målsättningar organisationen eller myndigheten förväntas arbeta mot (Sabatier, 1986:36f). Det vill säga där styrningen i någon mening är relativt auktoritativ, där ett beslut i toppen av en organisation sedan leder till en lång styrningskedja ända ned till golvet i organisationen. Här ska dock nämnas att perspektivet eller ansatsen inte enbart behöver betona beslutsfattare i toppen av kedjan utifrån en politisk eller rangordningsmässig tanke, utan uppifrån-perspektivet fokuserar på att implementering alltid kommer efter formulering och fattade beslut (Hill, 2007:183). Perspektivet bortser alltså inte helt ifrån att
närbyråkrater i styrningskedjans olika länkar kan påverka graden av överenstämmelse med det ursprungliga beslutet (Sannerstedt, 2008:24).
Ovanifrån-perspektivet är inte angreppssätt på implementeringsproblematik som är okritiserat utan kritik har riktats mot perspektivet. Den kritiken består framförallt i att det är svårt att definiera vad det exakt är som implementeras eftersom policy och policybeslut inte är en process som har något definitivt slut där implementeringsfasen tar vid, utan policy formuleras ständigt mellan en mångfald av aktörer där ofta slutprodukten är en kompromiss mellan många motstridiga intressen, något som gör att policyn fortsätter att formuleras även under implementeringsfasen. Den fortsatta formuleringen av policyn under implementeringsfasen kan alltså ses som nödvändigt eftersom närbyråkrater och policyprofessionella är bättre lämpade att fatta avgörande beslut när alla fakta finns tillgängliga ”på golvet” i organisationen eller verksamheten (Hill, 2007:186ff).
Det andra dominerande perspektivet eller forskningsansatsen inom implementeringsstudier är det så kallade ”nedifrån-perspektivet”. Detta övergripande perspektiv tycks vara mer gynnsamt för verksamhetsområden utan tydlig lagstiftning där det finns en mångfald av aktörer med visst självbestämmande (Sabatier, 1986:36ff). Annorlunda uttryckt så fokuserar nedifrån-perspektivet på frågor som söker förklara varför en verksamhet styrs och bedrivs på ett visst sätt; varför görs vissa avvägningar och vilka hänsyn tas? Lagar och regler uppifrån blir här en fråga kring om de anses ha någon reell bäring på styrningen av verksamheten (Sannerstedt, 2008:25).
Avslutningsvis menar flertalet (Sabatier, 1986:37, Hill, 2007:192f, Sannerstedt, 2007:25f) att det finns fördelar med att kombinera de olika perspektiven i implementeringsstudier. Det vill säga att det finns poänger med att dels ta hänsyn till hierarkisk styrning och kontroll av en verksamhet utan att för den delen tappa bort tillämparna och verkställarna i olika verksamheters påverkan på det beslutade. Alltså att de är en del av policyprocessen och inte enbart kan ses som en del i implementeringskedjan.
Undersökningen i det här arbetet hamnar i någon mening mellan de två motstående perspektiven. För skolan generellt finns det en relativt tydlig lagstiftning och styrdokument som föreskriver hur organisationen ska hantera och organisera innehållet som sedan ska omsättas i klassrummen, medan det för introduktionsprogrammen i allmänhet där språkintroduktion ingår inte alls är tydligt på samma sätt som det är för nationella program.
Det lämnas ett stort utrymmer för närbyråkrater som befolkar utbildningsförvaltningar och skolenheter att tolka och göra egna bedömningar kring hur ramlagarna ska tolkas. I det aktuella fallet med Uppsala kommun handlar det om att studera en stor och omfattande
organisationsutökning till följd av statlig migrationspolitik där ett stort antal nyanlända kom till kommunen på väldigt kort tid.
De som har till uppgift att organisera verksamheten är närbyråkrater i form av lärare och skolledare på skolenheterna samt tjänstemän inne på den kommunala förvaltningen, men på det här specifika området har det till den här studien inte funnits någon övrig relevant tidigare forskning än de mer generella implementeringsstudier som presenteras tidigare. Vad som framförallt finns kring den här skolformen är studier med fokus snarare på det som faktiskt sker i klassrummen, relationen mellan lärare och elev samt flerspråkighet och modersmål (Vahlström, 2012, Müller, 2016, Nilsson & Axelsson, 2013). Mot bakgrund av detta är det viktigt att närmare undersöka vilka olika typer av implementeringsproblem eller hinder som finns i den offentliga förvaltningen av den här verksamhetsformen. Detta utifrån ett fall som till stor del är en särart med såväl nationell men förvisso svag lagstiftning och starka närbyråkrater som bör ha mycket inflytande på utfallet av implementeringen av en större organisationsutökning.
2.2 Analysverktyg
Det analysverktyg som används i undersökningen utgår ifrån det som van Meter och van Horn diskuterar i The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework (1975).
I sin artikel utgår van Horn och van Meter ifrån från tre övergripande principer och processer för att en myndighet eller organisation ska kunna implementera en policy på ett framgångsrikt sätt: god kommunikation, möjligheter för organisationen att hantera och utföra det som avkrävs den samt huruvida tjänstemän faktiskt är beredda att följa de direktiv och det uppdrag som de fått att hantera (1975:478ff), detta är kategorier som också behandlas av Sannerstedt (2007:29).
Analysverktyget är indelat i fyra delar, där de första tre utgår ifrån van Horn och van Meters principer, vilka Birgitta Rydén också har använt en variant av i sin avhandling
”Principen om den anpassningsbara försvarsförmågan – Ett implementeringsperspektiv på svensk försvarspolitik under försvarsbeslutsperioden 1997-2001” (2003) där hon har tittat på om och varför anpassningsprincipen har implementerats (2003:191) utifrån tre faktorer som påverkar om ett beslut i en organisation kan verkställas eller inte: kan implementeraren, vill implementeraren och förstår implementeraren (Ibid, 2003:67).
Den första delen av analysverktyget är förståelse och kommunikation och har bäring på om budskapet högre upp i den beslutande hierarkin når lägre delar utan att innebörden av besluten och målet med besluten förvrängs, missförstås eller tolkas på ett annorlunda sätt av
mottagaren än av sändaren. Brist på vägledande lagar eller förordningar som ska styra innehållet i verksamheten är en del av den här kategorin men även närbyråkraternas upplevelse av bristande styrning och förväntningar ifrån den egna organisationen, exempelvis den kommunala förvaltningsledningen. Denna del av analysverktyget är viktigt för den här studien på grund av bristen på nationell styrning av verksamheten och att det därmed inte är helt säkerställt att personal i den kommunala förvaltningen förstår vad och hur verksamheten ska organiseras.
Förutsättningar eller möjlighet är den andra kategorin i analysverktyget och handlar om organisationens och verksamhetens möjlighet eller förmåga att anpassa sig till nya målsättningar och förändrade förutsättningar. Finns det tillräckligt med resurser? Har organisationen rätt kompetens för att hantera frågan på ett adekvat sätt? Har det funnits rimliga tidsramar för att få utarbeta en effektiv organisation för att på bästa sätt göra mottagandet i skolan så bra som möjligt? Att titta på förutsättningarna för organisationen är av betydelse eftersom det kom väldigt många nyanlända på kort tid, något som kan påverka verksamhetens möjligheter att leverera det som förväntas av den.
Nummer tre är kopplat till vilja och inställning, det vill säga om de tjänstemän och närbyråkrater som berörs av ett beslut eller policy faktiskt vill arbeta i linje med beslutet och målsättningarna beslutsfattaren tänker sig. Är inte verksamheten närmast medborgarna intresserade av att inrätta verksamheten så som det är tänkt uppifrån eller att närbyråkrater eller högre tjänstemän helt enkelt inte ser förändringen i verksamheten som något önskvärt torde det få konsekvenser för verksamhetens utformning. I en organisation som skolan där närbyråkraterna har stort inflytande borde det vara av betydelse huruvida lärare och skolledare är välvilligt eller avogt inställda till det arbete som behöver göras. Är dessa inte intresserade av att utveckla och implementera de beslut som behövs i verksamheten efter de behov som finns torde heller inte resultatet och utfallet bli så bra som det hade kunnat bli i en situation där alla inblandade arbetar mot ett gemensamt mål.
Den fjärde och sista kategorin i analysverktyget är inte kopplat till van Meter och van Horns principer utan tar ett mer framåtsyftande perspektiv och rör sig kring förväntat utfall och resultat. Något som handlar om huruvida den kraftiga utökningen av organisationen kommer påverka verksamhetens resultat kopplat till genomströmningen av elever upp på gymnasienivå eller högre eller lägre betyg.
Sammantaget bör analysverktyget täcka in relevanta delar och dimensioner för att på ett effektivt sätt kunna säga något om de förvaltningsproblem och hinder som eventuellt uppstod och som kan bromsa en god implementering av den utökade organisationen som tillkom
utifrån ett snabbt ökat behov av språkintroduktionsplatser i Uppsala kommun under och efter år 2015.
3. METOD
Den här uppsatsens undersökning tittar i hög utsträckning på ett område där målen och verksamhetens styrning inte är odelat tydliga och där många olika aktörer är med och påverkar verksamhetens innehåll och resultat, något som gör att en kvalitativ ansats är att föredra (Repstad, 2007:18f). Genom att uppsatsen använder sig av en kvalitativ ansats, där en utgångspunkt är få studieobjekt eller fall om man så vill, ger det också större utrymme för att granska lokala skeenden och det specifika särdrag som just den här organisationen uppvisar.
Det är just genom det kontextuella och möjligheten att fånga upp deskriptiva detaljer som är den kvalitativa ansatsens styrka (Bryman, 2011:363f) och som också gör att det sedan blir möjligt att säga något om vad det är som formar, färgar och påverkar människorna och närbyråkraterna i den valda organisationen, något som i slutändan förhoppningsvis kan förklara varför de gör vissa val i vissa situationer (Ibid, 2007:23).
3.1 Kvalitativa intervjuer
Inom ramen för kvalitativa intervjuer så kan intervjupersonerna i princip delas in utifrån två olika kategorier, beroende på hur forskaren tänker sig att personerna ska bidra till undersökningen. Informanter är den ena kategorin där personen som intervjuas framförallt ses som en källa som beskriver hur någonting faktiskt förhåller sig eller hur verkligheten är konstruerad. Respondenter är den andra kategorin där forskaren som ställer frågan snarare är intresserad för hur den här personen tycker och tänker om ett visst skeende eller en viss ordning inom en organisation eller verksamhet. Det är med andra ord respondentens uppfattningar som är det intressanta och vad det i sin tur säger om helheten (Esaiasson et al, 2007:257f, Trost, 2010:14). I den här uppsatsen har valet fallit på respondentundersökningar eftersom det intressanta är hur de intervjuade själva ser på sin egen roll i organisationen som har haft att hantera implementeringen och utökningen av språkintroduktionsprogrammen, men även deras tankar kring hur själva processen har gått till samt vilka möjliga konsekvenser för utfall och resultat det har kunnat få.
Vidare finns det inom metodlitteraturen en åtskillnad mellan frågeundersökningar och samtalsintervjuer inom ramen för en respondentundersökningar (Esaiasson, 2007:258). En frågeundersökning ställer i huvudsak exakt samma frågor till varje intervjuperson där respondenten har att välja på några i förväg bestämda svarsalternativ. En samtalsintervju
däremot öppnar upp för en större flexibilitet där förvisso ungefär samma frågor ställs till varje respondent men där själva samtalet i någon mån får styra hur och i vilken ordning frågorna kommer och där respondenten är relativt fri i sina svar. Den här uppsatsen kommer att använda sig av en respondentundersökning med samtalsintervjuer mot bakgrund av ovan, men också därför att samtalsintervjuer i mångt och mycket är bättre lämpade för att säga någonting om ett visst fenomen och synliggöra detsamma (Esaiasson, 2007:284)
Inom ramen för samtalsintervjun är ytterligare metodval som är avgörande inför själva intervjun med respondenten hur intervjun förhåller sig till begreppen standardisering och strukturering. Jan Trost diskuterar i sin bok Kvalitativa Intervjuer (2010) att intervjusituationen kan vara standardiserad i den meningen att alla frågor ställs med samma ordalydelse till alla respondenter samt att frågorna kommer i samma kronologiska ordning under själva intervjusituationen i alla intervjuer. En standardiserad intervju kan jämställas vid en laboration i labbmiljö där det är viktigt att miljön, kontexten och uppläggningen av laborationen är densamma för att resultatet ska bli så bra som möjligt. Tanken bakom intervjuer med hög grad av standardisering är liknande där det i den mån det går så ska förutsättningarna vara liknande för alla respondenter (2010:39). Vidare skriver Trost om begreppet strukturering, vilket är ett begrepp som kopplat till kvalitativa intervjuer kan ha en mångfacetterad betydelse. Dels kan det handla om huruvida en intervjufråga har fasta svarsalternativ, dels kan en strukturerad intervju i andra sammanhang vara kopplat till huruvida det finns en struktur i själva intervjun som helhet. Det vill säga i de fall där frågeställaren vet på förhand vilka frågor hen behöver ställa för att undersöka ett visst fenomen (Trost, 2010:403). Bryman menar istället att kvalitativa intervjuer nästan uteslutande är ostrukturerade eller semistrukturerade just på grund av det underliggande anslaget i hela den kvalitativa forskningen, alltså att betoningen på det generella leder med nödvändighet till bredare formuleringar i frågor och därmed en lägre grad av strukturering (2011:413).
Avslutningsvis är det allra viktigast att forskaren eller intervjuaren själv är tydlig med hur begreppen används i respektive undersökning (Trost, 2010:42)
Mot bakgrund av ovanstående resonemang så är samtalsintervjuerna med respondenterna som ligger till grund för den här undersökningen standardiserade på så sätt att samma frågor används som utgångspunkt inför varje intervju där respondenten är fri att svara, brodera ut och utveckla så som hen behagar. Vad gäller samtalsintervjuernas strukturering är frågorna till respondenterna ordnade utifrån fyra dimensioner av analysverktyget vilket ger struktur till intervjun, men där det vidare är fritt att ställa följdfrågor, be om förtydliganden samt möjlighet att följa upp andra oförutsedda spår i samtalet.
3.2 Urval
I urvalet av intervjupersoner till en studie tycks det inte finnas något antal skrivet i sten som behövs för att studien ska vara relevant, eller som Kvale uttrycker det: ”intervjua så många personer som behövs för att ta reda på vad du behöver veta” (2014:156). Det är ju nämligen så att få fall i en intervjustudie gör också att materialet kan nagelfaras betydligt mer noggrant, medan en studie med betydligt fler intervjuer gör att studien får mer på fötterna för att kunna säga någonting mer generellt utifrån det material som framkommer i intervjuerna, på bekostnad då av detaljer och enskildheter (Kvale, 2014:157). Urvalet i den här studien kommer med nödvändighet att förhålla sig till omständigheter som begränsningar i tid och därmed studiens omfattning samt dess syfte, men rent konkret är urvalet som sådant vad Bryman kallar ett målinriktat urval, vilket i grund och botten är en typ av strategiskt urval (2011:434) där studiens syfte men också dess problemformulering i hög utsträckning styr vilka som intervjuas i studien.
Den här studien har använt sig av Uppsala kommun som fall för undersökningen, en kommun som är intressant att titta närmare på ur flera aspekter: dels hade Uppsala ett relativt stort antal nyanlända som skulle in på Utbildningsförvaltningens enheter, det vill säga det organisationen växte kraftigt inom en kort period, dels är det en stor kommunal förvaltning med många enheter som borgar för ett någorlunda brett och tillgängligt material. Sen ska det också poängteras att det givetvis hade varit optimalt att bredda materialet ytterligare genom att titta exempelvis på andra kommuner med annorlunda eller liknande förutsättningar som Uppsala, men där har tidsaspekten och omfattningen på studien blivit styrande och begränsande. Genom att bara titta på ett fall blir generaliseringsanspråken svagare, men möjligen går resultaten från studien att använda som ingång och startpunkt för andra studier med annat material.
För studien har det varit viktigt att dels få en viss spridning geografiskt inom kommunen, det finns fler än en gymnasieskola i Uppsala kommun men det finns också en skillnad i att vissa skolor har haft språkintroduktion sedan tidigare medan andra är helt nya. Dels finns det vidare spridning när det gäller var personerna befinner sig rent hierarkiskt i förvaltningsorganisationen, där respondenterna skiljer sig åt genom deras respektive position i förvaltningen: från verksamhetsutvecklare på förvaltningskontoret via enhets- och programrektorer till två verksamma förstelärare verksamma på språkintroduktion.
Intervjuerna genomfördes mellan den 23/11 och 7/12, 2016. Den första kontakten togs via e- post medan intervjuerna är genomförda på respektive respondents arbetsplats. Intervjuerna är 10 till antalet och bestod av följande personer:
Olof Oskarsson - Enhetsrektor, Rosendalsgymnasiet Jörgen Norman - Enhetsrektor, Celsiusskolan
Sara Undén – Programrektor för språkintroduktion, Rosendalsgymnasiet Ingrid Jonsson – Programrektor för språkintroduktion, Celsiusskolan Lena Sahlin – Programrektor för språkintroduktion, Jällagymnasiet Jesper Hedin – Programrektor för språkintroduktion, Sprintgymnasiet Niklas Björkman – Programrektor för språkintroduktion, Katedralskolan
Marléne Åström – Förstelärare med särskilt handledningsuppdrag mot nya sprintskolor David Erlandsson - Förstelärare med särskilt handledningsuppdrag mot nya sprintskolor Cecilia Fernvall – Verksamhetsutvecklare med ansvar för språkintroduktion, Uppsala utbildningsförvaltning
3.3 Kritik
Kritiken mot forskning med en kvalitativ ansats berör bland annat att det kan vara svårt för läsaren att förstå varför en kvalitativ studie ringar in viss information eller ett visst område, där kritiken bygger på att allt för mycket är avhängigt forskarens egna uppfattningar om vad som är viktigt och vad som inte är det (Bryman, 2011:368). Vidare är det svårt att upprepa och replikera en kvalitativ undersökning eftersom så mycket är beroende av forskarens tolkning. Till exempel är det inte säkert att två olika forskare kommer fram till samma saker utifrån exempelvis samma intervjumaterial, just på grund av att olika personer formas och påverkas av olika subjektiva benägenheter, men även att olika forskares kön, ålder, bakgrund eller andra erfarenheter spelar roll för tolkningen (Bryman, 2011:369). En annan vanlig och återkommande kritik är, och som berörts tidigare i kapitlet, dels om det faktum att utifrån ett begränsat material kan det vara svårt för kvalitativa studier att säga något mer generellt om ett fenomen, mycket beroende på att kvalitativa studier oftast tittar på ett eller enbart ett fåtal fall.
Det handlar vidare om att det ibland upplevs svårt för den som läser undersökningen varför just de personer som valts ut som respondenter är valda eller hur analysen av det materialet har gått till (Ibid, 2011:370).
Den kritik som redovisats ovan försöker den här studien möta upp genom att redovisa urvalet av respondenter så tydligt det är möjligt samt att i resultat- och analysdelarna av undersökningen löpande redovisa med tydliga citat ifrån respondenterna för att backa upp tolkningar och slutsatser som dras utifrån materialet. Genom sådan transparens är
förhoppningen att åtminstone minimera risken för otydlighet kring de slutsatser som undersökningen kommer med.
3.4 Operationalisering av analysverktyget
Undersökningen kommer att som tidigare beskrivits genomföras med hjälp av kvalitativa intervjuer med tjänstemän och närbyråkrater inom Utbildningsförvaltningen i Uppsala kommun. Intervjufrågorna är utformade efter det teoretiska analysverktyg som presenterats i tidigare kapitel och här nedan så kommer de olika delarna i analysverktyget att operationaliseras så att intervjumaterialet kan sorteras, analyseras och presenteras på ett strukturerat sätt.
3.4.1 Förståelse och kommunikation
van Horn och van Meter lyfter problematiken kring tydlighet och kommunikation kring riktlinjer och beslut (1975:478) och den här delen av analysverktyget handlar om hur respondenterna uppfattar tydligheten i uppdraget och vad de förväntas göra. Har det funnits tydliga riktlinjer att förhålla sig till redan från början i processen? Var respondenterna förberedda på vad som skulle ske och hända? Finns det regler och lagar att förhålla sig till?
Upplever respondenterna att det som skulle göras var tydligt kommunicerat eller fanns det kommunikation överhuvudtaget? Det handlar alltså sammanfattningsvis om respondenterna, på sin respektive plats inom förvaltningen, förstod och var informerade om hur utökningen av organisationen skulle gå till och hur de förväntades organisera verksamheten.
3.4.2 Förutsättningar och möjligheter
Den här delen av analysverktyget tar avstamp i hinder för implementering som beror av organisationens kapacitet och dess resurser (van Horn & van Meter, 1975:480f). Något som för analysen rent konkret gäller respondenternas upplevelse av de ramar, förutsättningar och möjligheter som getts för att hantera det uppdrag som gavs. Har de haft tillräckligt med ekonomiska resurser för att klara elevtillströmningen? Vad sägs om kompetensförsörjning eller lokaler? Har utökningen sammantaget ansetts möjlig inom de ramar och förutsättningar som givits? Kunde organisationen möta de nya förväntningarna som fanns på den i och med ett förändrat läge med väldigt mycket högre inflöde av elever som på kort tid förväntades beredas plats? Upplevs resursbrist av respondenterna i förhållande till implementeringen av en större organisation?
3.4.3 Inställning och vilja
Till kategorin inställning och vilja rör uttalande som på något vis har bäring på om respondenterna var intresserade av att förändra organisationen i den riktning som var nödvändig. Implementerarna eller verkställarna i verksamheten kan vara hinder för en lyckad förändring i en organisation om det är så att de inte vill eller upplever organisationsförändringen som något önskvärt för deras egna roller (Van Horn & Van Meter, 1975:482f). Vill man ha en större del av den här elevkategorin på sina enheter eller har man andra åsikter om hur hanteringen av organisationsutökningen skulle gått till? Hur har utökningen av språkintroduktion tagits emot på enheterna? Är de olika delarna i förvaltningen överens med varandra om ambitionen på området?
3.4.4 Utfall och resultat
Den sista delen i analysverktyget är mer framåtsyftande och bygger till viss del på de problem som har eller inte har kopplats till de tre tidigare nämnda delarna av analysverktyget. Hur upplever respondenterna att organisationen och verksamheten har hanterat den snabba tillväxten i termer av resultat för skolan som helhet? Kommer man att leverera ungefär samma resultat som tidigare eller förväntas problem som uppstått under vägens gång påverka genomströmningen av elever upp på gymnasiet, något som därmed också försämrar integrationen. Förväntas hinder eller flaskhalsar i organisationen som påverkar utfallet?
Ovanstående delar av analysverktyget används för att bedöma och besvara uppsatsens frågeställningar kring vilka förvaltningsproblem som funnits i anslutning till den snabba förändringen av organisationen för språkintroduktion i Uppsala kommun med anledning av den stora ökningen av antalet nyanlända elever.
4. RESULTAT
I nedanstående avsnitt presenteras resultatet ifrån intervjuerna utförda mellan 23:e november och 7:e december 2016 löpande utifrån de kategorier som analysverktyget är indelat i:
förståelse och kommunikation, förutsättningar och möjligheter, inställning och vilja samt utfall och resultat. Efter varje kategori följer en kortare analys av respektive del.
4.1 Förståelse & kommunikation
Som tidigare presenterat så är språkintroduktionsprogrammen en verksamhet relativt fri från tvingande styrdokument och riktlinjer, vilket initialt är någonting som flertalet av respondenterna påtalar, det vill säga avsaknaden av styrdokument för den verksamhet som de
är ansvariga för eller en del utav: ”Det svåra problemet är ju också att språkintroduktion som form är ju ett IM-program” (Erlandsson, 2016), ”Ja, eller kanske snarare avsaknaden av styrdokument och riktlinjer” (Oskarsson, 2016), ”Ja, det är ju lite det att det är både och, språkintroduktion är ju ett introduktionsprogram och ett introduktionsprogram kännetecknas av att det är individuellt” (Undén, 2016) och ”Ja, eller alltså egentligen finns det ju för introduktionsprogram, det är ju så att det är skrivet i förordningarna att det ska vara ett individuellt programs som ska möta varje elev och kan innehålla både grundskolekurser och gymnasiekurser” (Hedin, 2016) är några exempel.
Att organisationen och kraven för verksamheten är så pass fria i de lagar och förordningar som finns kommer upp flera gånger i intervjuerna när respondenterna kommenterar hur de skulle implementera den nya organisationen för betydligt fler elever. De påtalar ofta att de känner sig i någon mening utelämnade åt sina egna idéer och tankar utan att egentligen veta vad som är rätt och hur verksamheten förväntas se ut. Genom studiebesök som några respondenter gjort bekräftar vidare bilden att det är olika även mellan kommuner:
”Ja, den organisationen på de ställen ser olika ut, på två andra ställen var det ytterligare olika organisationer förstod vi bara när vi försökte göra en överlämning” (Undén, 2016) vidare menar förvaltningen och en enhetsrektor att:
Hur vi skulle ta oss an uppgiften? Nej men, eller det vi hade pratat om handlade om att göra omvärldsbevakning, titta på andra kommuner, vi har gjort studiebesök och jag men gjort studiebesök på samma ställe flera gånger, haft mail- och telefonkontakt (Fernvall, 2016)
Det är klart att vi gjorde studiebesök [...] och tog intryck av hur man hade jobbat i Norrköping och Linköping till exempel. Försökte hitta hur man försökt lösa vissa frågor. Plockat upp det som hade funkat […] vi upptäckte ganska snart att alla kommuner har så olika förutsättningar beroende på vilka grupper som kommit […] det beror lite på hur den invandringsstrukturen såg ut så har man ju alltså gjort insatser och organiserat sig utifrån det (Oskarsson, 2016)
Utifrån de studiebesök som gjorts menar alltså respondenterna att avsaknaden av riktlinjer och det frirum som lämnas åt huvudmännen i lagstiftningen visar sig och bekräftades genom svårigheterna att hitta gemensamma nämnare med andra huvudmän, mycket på grund av upplevelsen att många göra olika i olika kommuner men också olika på olika enheter. Något de kopplar till frånvaron av statlig styrning och lagstiftning. Vidare så lyfts det ifrån förvaltningshåll att det tidigare funnits en tanke kring hur språkintroduktionen skulle organiseras för enheterna i den egna kommunen men att den i någon mening fick vila på grund av omfattningen av antalet nyanlända:
Tanken var att vi skulle hitta en ny flexibel mottagningsorganisation för språkintroduktion, då handlade det om alltifrån mottagande, slussningen vidare egentligen och fortsättningen ut på gymnasieskolorna […] men ganska snart när vi började det här arbetet började det komma nyanlända och det var ju inte bara 10 i veckan utan det var 60, 70, 80, ja det var fler än så per vecka som kom under en period. Så det här långsiktiga arbetet fick läggas åt sidan och vi var tvungna att lösa det här och nu för att få ut så många elever (Fernvall, 2016)
Mot bakgrund av ovan så fanns det uppenbarligen en tanke ifrån huvudmannen för att organisera upp språkintroduktionen vilket talar för att det ändå finns en uppfattning om att verksamheten behöver viss styrning och riktlinjer, men när migrationen förändrades försvann möjligheterna att implementera det beslutet och sjösätta en ny organisation ute på enheterna inom tidsramarna. Man påpekar att organisationen mer eller mindre frivilligt tvingats att ställa om eftersom omfånget svällde från 300 elever på språkintroduktion till cirka 1200 elever per hösten 2016. Den tidigare strategin tycks med andra ord snabbt blivit daterad (Fernvall, 2016
& Hedin, 2016). Ifrån enhetshåll lyfter respondenter på just avsaknaden av strategi uppifrån och en brist på riktlinjer kring hur enheterna ska göra:
Ja, eller jag tror såhär att man har verkligen försökt styra upp det här på staben och ha hög delaktighet också i det här, framförallt sprintrektorer och enhetsrektorer, när det varit lite större beslut. Men sen när det har blivit verkstad av det där så har man nog ganska stått där och försökt så gott man kunnat, utan att veta. (Norman, 2016)
Ja, men det är det att det hela tiden uppfinns längs vägen så att säga. Förra året var det helt chockartat, där man inte hann med alls. Sen tycker jag att de jobbade på bra ändå och fick till någonting till hösten att ”nu blir det såhär”, men det är hela tiden laga efter läge (Undén, 2016)
Nej vi jobbar fram pö om pö. Det här är jättesvårt. Parallellt med det här har vi ju en helt ny organisation ovanför oss […]Så det här vanliga att jag lyfter luren och pratar med den jag brukar prata med om vissa frågor, den är utbytt. Jag känner att det här har vi fått göra helt själva utifrån eget huvud. Och då var ju jag också ny, så det har varit nytt, nytt, nytt hela vägen (Jonsson, 2016)
På den direkta frågan om det var tydligt hur det här arbetet skulle organiseras och vad som förväntades av respektive enhet svarar man bland annat att:
Nej. Vi fick ’det kommer X antal elever det datumet, gör vad ni vill vad ni kan. Nu är det inte frågan om att följa några kurser eller så, det kan ni spränga’. Ta emot dem så får vi se vad vi gör” (Jonsson, 2016) Då var ju uppdraget ungefär: ”Hur många kan ni ta emot? Hur många klassrum har ni?” och så vidare.
Motfrågan från mig var då: ”Vad ska vi ge dem?” Feel free, jag menar lägsta nivån blev ju det som gick typ två timmar mellan 17-19, jag menar det fanns inga krav och inga regler […] det är som alla säger att det är otydligt (Sahlin, 2016)
Resultaten är dock inte entydiga utan en programrektor lyfter upp att det ändå har fungerat och varit tydligt utifrån de förutsättningar som funnits för uppdraget men däremot att någon förberedelse på vad som komma skulle inte fanns:
Ja, eller det fanns, det vi hade att förhålla oss till var vilka ämnen vi skulle fokusera på till att börja med, utifrån det skulle vi sen bygga organisationnen. Så har det varit. […] Utifrån det perspektivet vill jag säga att man har gjort ett fantastiskt jobb (Björkman, 2016).
Ovanstående citat är dock inte något som delas av närbyråkraterna i studien som finns närmast eleverna, det vill säga förstelärarna med uppdrag att handleda skolor som är nya med att ha språkintroduktion på sin enhet:
Och sen vad sägs från högre ort, det kanske inte är den enskilda skolan alltid utan som jag förstår på det här nystartade enheterna att ja men de fick också andra direktiv, som att satsa på svenska. Det är det viktigaste. Och kanske heller inte gavs förutsättningar och heller inte förbereddes på att så här kommer det vara. Ganska snart kommer det här att hända, hur kommer ni möta det? […] Det är svårt för en nystartad enhet att veta vad kommer att hända, hur kommer vår organisation eller hur kommer det se ut för våra elever om 3 månader? (Åström, 2016)
Den otydlighet och osäkerhet som respondenterna lyfter kring vad som förväntades av respektive enhet är också delvis bärande i deras reflektioner kring möjligheten att andra aktörer skulle kunna vara med och stötta och peka ut riktlinjer, då framförallt när det gäller Skolverket och dess roll som skolutvecklande myndighet. Å ena sidan så lyfter man frånvaron av tydlighet ifrån statens sida:
Ja, det kan man undra. Nej men dem, som vi pratade om tidigare så finns det ju väldigt få riktlinjer som har gått ut. Det dem har gett ut är ju råd, allmänna råd i princip […] Men det står inte hur, att så här måste ni göra eller såhär ska ni göra (Oskarsson, 2016)
Jag det är, nu är ju jag ny i detta men det skulle jag säga att Skolverket är osynligt (författarens kursivering). Men varför finns det inte bättre på Skolverket? Det kom som en chock för alla när det kom så många nyanlända förra året, men vad fasiken Skolverket har väl också personal. Det är alltid lätt att tycka att någon annan borde ha gjort det här, men jag tycker att det borde vara mer lika över landet, för det är det ju inte (Undén, 2016)
Vi tycker att Skolverket duckar i väldigt mycket och inte bara den här nivån utan mycket runt vad de ska lära sig. De här frågeställningarna får vi ju ingen hjälp och stöd. Vi uppfinner hjulet gång på gång med det här eleverna. (Norman, 2016)
Ja, vi tittar ju men Skolverket säger att vi ska kartlägga och det är ju fantastiskt, det har gjort otroligt material. Det betyder 17 timmar per elev […] om du ska fullfölja allting. Det är inte rimligt, det fungerar inte i vår organisation. Det är, jag tycker att det är ett fint material så det är inte fel på det, men det går
inte att använda. Men där också om du ringer en dag och pratar med en handläggare, och ringer tre dagar senare och pratar med en annan så kan du få olika svar (Jonsson, 2016)
Men det finns också en del av respondenterna som framhåller att de råd och riktlinjer som finns ifrån framförallt Skolverket faktiskt bidragit till arbetet med att organisera upp språkintroduktionsprogrammen efter det behov som tillkom:
Absolut, oja! För det första finns det ju hur mycket material som helst, jag ägnade tre veckor åt att läsa in allt där när det här kom för jag hade ju aldrig i mitt liv jobbat med det här. Jo, Skolverket tycker jag har väldigt mycket saker, det har varit kurser och sådant som man har haft möjlighet att gå på, ja det tycker jag […] Nej, för en gångs skull, jag tycker det var jättebra material på Skolverket (Sahlin, 2016)
Det finns ju råd och det har ju sina skrifter Skolverket och där finns det ju råd. Men vi handlar framförallt om undersökningar hur det har fungerat på andra enheter som har kört det här längre, egentligen. […]
Eller ja, i stort gör de naturligtvis det, vilka krav vi har på oss om vi säger (Björkman, 2016)
Bilden som framträder kring Skolverkets och i förlängningen statens tydlighet när det gäller hur de tänker sig att kommuner och enheter ska organisera språkintroduktion är delvis att den är oklar, vilket framförallt de skolor som har haft språkintroduktion sedan tidigare framhåller medan de nyare enheterna tycks uppleva en trygghet i att det faktiskt finns material och riktlinjer som man kan luta sig mot.
4.2 Förutsättningar & möjligheter
De resultat som framkommit vad gäller förvaltningens och enheternas förutsättningar är att man i huvudsak, men med vissa undantag, upplever sig kunna hantera och implementera organisationsförändringen inom ramen för de resurser, ekonomiska såväl som immateriella, man är tilldelade: ”Vi har utökat efter behov, men det är klart att vi inte har resurser så att det, men vi har ju tillsatt det som behöver tillsättas. Vi har förstärkt elevhälsa och gjort sådana insatser” (Fernvall, 2016). Vad gäller de rent ekonomiska förutsättningarna uttrycks det på enhetsnivå som att inget egentligt hinder funnits på grund av allt för snäva budgetramar.
Exempelvis uttrycker sig programrektorn på Rosendalsgymnasiet att utifrån förutsättningarna i förhållande till vad som förväntades av verksamheten har: ”det har gått bättre än vad jag befarade i somras för det beror ju på […] men vi hade ju 53 nya som ju var rätt så blanka blad liksom och som vi inte riktigt visste vad det var för några […] Det tycker jag ändå har gått så bra som vi har kunnat förvänta (Undén, 2016), vilket också ytterligare två programrektorer gör gällande: ”För min del så kan jag ju säga att det var ganska positivt. Vi fick medel, det fick kosta” (Jonsson, 2016) och ”Det är en fin elevpeng […] det måste gå runt hur väl som
helst rent ekonomiskt med råge” (Sahlin, 2016) De två enhetsrektorerna i studien uttrycker liknande uppfattningar:
Hittills budget -16 har ju inte vi märkt någonting av det. Vi har ju fått organisera det inom given ram så att säga […] nu väntar vi ju på definitiva besked för -17 men signalerna är väl ändå att det kommer lite pengar för att hjälpa till med det här, så det kommer lite i efterhand (Norman, 2016)
Så där initialt visste vi ju inte om vi skulle få pengar eller inte för de här eleverna. Då uppstod ju en diskussion kring vem ska betala för det här? Ska vi då, ska de bara in och så ska vi använda våra befintliga budgetar, det skulle ju aldrig funka. Men sen, den diskussionen la sig för någonstans kom man väl fram till att vi skulle få pengar (Oskarsson, 2016)
Däremot är resultaten mer splittrade vad gäller fysiska förutsättningar såsom enheternas befintliga lokaler, som i och för sig är en ekonomisk fråga i botten men några respondenter lyfter den i särskild ordning och separat, eftersom de upplever den som ett hinder och en begränsning i organisationsutökningen:
Skolan funkar ju så att man får en elevpeng per elev och det ska räcka till ett visst antal lokaler [..] sen lokalerna har begränsat i den mån att vi har provat att lägga upp såhär att man får dela två grupper på en lokal” (Hedin, 2016)
Det är trångt, det är det och det hänger ihop med ekonomin naturligtvis. Men det funkar. (Björkman, 2016)
Vårt största problem är lokalerna, vi har inte fysiskt plats. Så nu sitter det grupper om 17 elever i klassrum som är gjorda kanske för 12. Det blir syrebrist, det blir väldigt varmt och de vill utöka grupperna men det går inte rent fysiskt. Vi får inte in en stol till (Jonsson, 2016)
Samtidigt pekar andra resultat på att lokalerna nog snarare handlar om planering och organisering och att det egentligen inte det fysiska rummet som egentligen är ett hinder för att utöka organisationen: ”lokalerna står ändå och det handlar om planering och strukturering av lokaler och byten (Sahlin, 2016). De två enhetsrektorerna upplever sig inte heller ha någon särskild lokalbrist, utan det är framförallt på programrektorsnivå som det delvis lyfts som ett hinder.
Avslutningsvis ska det nämnas någonting om kompetensförsörjning i organisationen, något som flera respondenter lyfter som en viktig pusselbit för att kunna möta behovet och på ett lyckat sätt möta det växande behovet språkintroduktionsplatser. Här är resultaten något spekulativa eftersom respondenterna generellt pratar om att det funnits svårigheter att rekrytera lärare i allmänhet och lärare i svenska som andraspråk i synnerhet, men ofta på andra skolor än den egna. Exempelvis lyfter de två förstelärarna i studien att det har funnits
stora svårigheter att rekrytera behörig personal (Åström & Erlandsson 2016), medan program- och enhetsrektorer ger en annan bild som kan beskrivas utifrån följande citat: ”A och O är ju att få rätt kompetens och det tycker jag att vi har fått faktiskt. Sen kan inte jag svara för de andra skolorna, men jag vet att man har haft problem med svenska som andraspråks-lärare”
(Oskarsson, 2016), vilket är ett citat som på många sätt ringar in hur de övriga respondenterna har svarat. Det vill säga att man har löst kompetensfrågan dels inom den egna enheten men även genom lyckad rekrytering utifrån även om man hela tiden hänvisar till att ”andra” har haft problem med rekryteringen. På förvaltningsnivån pekar man också på den bild som program- och enhetsrektorer beskriver, det vill säga att Uppsala i hög utsträckning har lyckats med rekrytering av behörig personal till den här organisationsutökningen av språkintroduktionsprogrammen (Fernvall, 2016). Däremot spekulerar en respondent kring Uppsalas förutsättningar att anställa behörig personal:
Jag tror att Uppsala har bättre förutsättningar än många andra mindre kommuner för att man jobbar gärna i Uppsala. Det finns säkert lärare som bor i Uppsala men som jobbar i Norrtälje, jobbar i Stockholm som söker sig hemåt om det finns en chans och ett spännande uppdrag även om löneläget ligger något högre i Stockholm (Hedin, 2016)
4.3 Inställning & vilja
Utifrån det material som kommit fram i intervjuerna med respondenterna framträder det en i huvudsak positiv inställning till arbetet med att implementera en mycket större organisation för språkintroduktionsprogrammen. Förutom två passusar i vilka respondenterna påtalar att det fanns ett visst motstånd till utökningen med hänvisning till omfånget på själva utökningen, där dels personalen på golvet protesterade (Jonsson, 2016), men även att förvaltningen uppfattat ett visst motstånd ifrån enhetsrektorerna i ett initialt skede när det mest handlade om att få ut så många elever som möjligt så fort som möjligt (Fernvall, 2016).
Den största delen av resultaten kopplade till vilja och inställning till att implementera och organisera en betydligt större verksamhet än tidigare är genomgående eniga i att personernas inställning till det arbete som har krävts för att lyckas med implementeringen inte har varit ett hinder, utan snarare tvärt om: ”Det jag ser, jag vet inte vägen dit men det jag ser är att man verkligen har tagit sig an uppgiften och verkar försöka göra det bästa av det helt enkelt”
(Åström, 2016), ”man är genuint intresserad av att det ska bli bra. Absolut! Men det är ju tufft för dem, det är svårt” (Erlandsson, 2016). Eller annorlunda uttryckt som enhetsrektorn på Celsiusskolan uttrycker det att diskussionerna inför och under arbetet inte handlade särskilt mycket kring vad och varför utan snabbt övergick i konkreta hur-frågor: ”Vi är ju lite av ett
släkte som behöver vara beredda att kavla upp ärmarna. Inte så mycket en fråga om vad utan hur” (Norman, 2016).
Jag är jättejättestolt över det arbete min personal gör (författarens kursivering), sen kan det smälla och man pratar. Alla vågar säga vad de tycker, men när vi går ut försöker vi säga samma sak. Och just att de löser allt, ja de är jätteduktiga (Sahlin, 2016)
Vi har ställts inför en jätteutmaning med väldigt kort varsel, så utifrån det perspektivet vill jag vända på det och säga att man har gjort ett fantastiskt jobb, och det vill jag nog säga ifrån både kommunledning och ned i skolorna har man skött det väldigt bra utifrån förutsättningarna (Björkman, 2016)
Mot bakgrund av ovanstående citat verkar det ändå så som att organisationen på förvaltning- och rektorsnivå menar på att man har försökt att organisera verksamheten så bra som möjligt, utifrån uppdraget uppifrån att hantera och erbjuda mer än dubbelt så många elever den utbildning de har rätt till. Det är svårt att, utifrån respondenternas svar, se att inställning och vilja att ta sig an uppgiften har varit något större hinder i förvaltningen i arbetet med att utöka språkintroduktionsprogrammen till den storlek den har idag. Vad som däremot sägs ifrån gräsrotsnivå är dock att det har varit svårare att ta sig an arbetet som nyutexaminerad lärare samt att det fanns en risk för en negativ rekrytering till språkintroduktion till följd av övertalighet på gymnasiet:
Inte så att man aktivt sökte sig dit ”det här känner jag att det här ska bli kul”, utan att här blev det, ja man kan kalla det en negativ rekrytering där det inte fanns så mycket att välja på. Med den ingången så är det ju svårare att starta upp någonting (Åström, 2016)
Det har ju varit lurigt för många av de som blivit anställda på sprint eftersom de har varit då nyexade eller varit särskilt sugen. Och det är ju svårare att undervisa på sprint än det är på gymnasiet. Ganska mycket svårare och då blir man ju lämnad väldigt mycket åt sig själv. Rapporterna ifrån en del av de här är ju att de nyutexade har det otroligt tufft. Det är ingen bra start på att vara lärare (Erlandsson, 2016)
Just dimensionen inställning och vilja generellt tycks inte har varit något större hinder för att utöka organisationen, däremot att döma av citaten ovan är det tufft nere på ”verkstadsgolvet”
på grund av mer eller mindre frivilliga rekrytering till följd av övertalighet samt en brist på erfarenhet att luta sig tillbaka mot för de nyexaminerade lärarna i en verksamhet som i stor utsträckning bygger på tidigare erfarenheter för att fungera. Dessa resultat får tas med allra största försiktighet eftersom de gräsrotsbyråkrater som respondenterna lyfter och pekar på inte är en del av materialet i studien.
4.4 Utfall & resultat
Den generella bilden som ges av respondenterna är dels att det är väldigt svårt att säga något konkret om framtida utfall, mycket på grund av att det verkar finnas inga eller ens några siffror:
Siffror finns det ju inte, många av dem har bara gått några månader, eller en termin […] tidigare har vi sett att 13-14 månader har varit en snittid innan man kommer in på nationella program. Men där är det ju jättesvårt att säga hur det ser ut nu (Fernvall, 2016)
Vidare lyfter däremot flertalet som svar på frågor om framtida utfall att det troligtvis kommer att ta längre tid för eleverna att ta sig igenom systemet och bli behörig till nationella program, antingen yrkesprogram eller teoretiska program:
Jag tror att det kommer vara en kull, eller vad man ska kalla det, som har en längre väg genom skolan och att det, min tanke att det betyder mer avhopp […] Att det tar längre tid att ta sig genom systemet tänker jag inte är positivt (Åström, 2016)
”Nej nej, det är skillnad. Dels med kartläggningen men dels är det inte samma nivå. Vi har, nej nivån har sjunkit ett par snäpp […] ser vi att de grupper som finns längre ner i systemet de kommer behöva längre tid på sig (Norman, 2016)
”Det är väl där vi står nu, att vi inte har svar riktigt ännu. Vi måste vänta. Vi vet inte utan vi gissar[...] det är fler nu som går sista året här hos oss som kommer att gå 2 år och de brukar gå 1 år (Jonsson, 2016)
Två respondenter pekar också på att det inte nödvändigtvis behöver vara hinder och problem inom den egna organisationen som i sin tur påverkar framtida utfall och resultat, istället pekar man på att det kan finnas andra hinder och omständigheter runt i kring organisationen som påverkar eleverna och verksamhetens output:
”Tidigare har man ju ändå haft en horisont om att det tar lite tid, asylprocessen tar lite tid men sen kommer den landa i att nu har du ett uppehållstillstånd, du har det inte än men snart har du det. Nu tar den processen ännu längre tid, så det här limbot blir ännu längre och det påverkar dem ju. Så det är ju fler som påverkas av det och därmed inte längre kan komma vidare, och just det att man vet att nu tar det tid men jag jobbar på och sen får jag uppehållstillstånd. Men är det så att det tar tid och sen får jag förmodligen inget uppehållstillstånd utan blir troligen utvisad, det är ju en helt annan målbild. Det är ju bara svarta natten (Undén, 2016)
”Där är det ju väldigt stor skillnad, från att de har en ganska bra skolgång till att de inte har någon skolgång alls. Så det där får vi väl bara finna oss i att flyktingströmmarna har sett olika ut och därför kan man inte jämföra någonstans ett år till ett annat år” (Sahlin, 2016)
”Tanken är ju att de ska vara klara på ett år […] Men det är ju inte sanning, i de flesta fall är det ju två eller tre år som det handlar om och det är ju fullständigt orimligt att kunna tänka ett år här faktiskt […] vi ser ju det på våra elever att vi får det faktiskt inte är genomförbart och då handlar de väl inte så mycket
