Granskning av Beslutsprocessen Katrineholms kommun
Revisionsrapport
2010-11-18
Kerstin Svensson Certifierad kommunal revisor Christina Widerstrand
Innehållsförteckning
Sammanfattning och revisionell bedömning ... 3
Bakgrund och revisionsfrågor... 4
Uppdrag och revisionsfråga ... 4
Revisionsmetod och avgränsning... 4
Beredning av ärenden – bedömningsgrunder... 5
Resultat ... 5
Beredningsprocessen i Katrineholms kommun ... 5
Vår bedömning... 8
Rutiner och stöddokument... 8
Vår bedömning... 9
Kvalitetssäkring och avstämning mot övergripande dokument ... 9
Vår bedömning... 11
Delegationsordning... 11
Vår bedömning... 11
Sammanfattning och revisionell bedömning
Revisorerna i Katrineholms kommun har efter genomförd förstudie gett Komrev inom PwC i uppdrag att granska kommunens beslutsprocess.
Vår sammanfattande bedömning är att beslutsprocessen i huvudsak är ändamålsen- lig under förutsättning att den tänkta beredningsgången följs. I och med att uppfölj- ningar saknas finns dock risk att efterlevnaden brister, vilket även framgår av granskningen.
Arbetet med delegationsordningar bedömer vi inte är ändamålsenligt utan behöver styras upp vad gäller struktur, innehåll och återrapportering till nämnd.
Struktur finns för beredning av ärenden. Följs denna struktur är vår bedömning att bered- ningen är ändamålsenlig för dem som deltar i beredningen. Däremot medger inte bered- ningsgången att oppositionen med självklarhet får information om ärenden innan de skick- as ut i samband med nämnd eller styrelse.
Det finns rutin och mallar för tjänsteskrivelse, kallelser och protokoll med mera, vilket är positivt. Dessa är dock inte styrande utan en rekommendation, vilket ger utrymme för olikheter. De ärenden vi granskat visar att de underlag som ledamöter i nämnder/styrelse får del av varierar i hög grad vad gäller information och tydlighet. Mer enhetliga doku- ment anser vi vore av värde. Någon uppföljning av hur väl de stödjande dokumenten följs har inte gjorts.
Det sker ingen strukturerad kvalitetssäkring av ekonomiska och juridiska frågor och inte heller i förhållande till övergripande policys eller riktlinjer. Det framgår inte i beslutsun- derlagen varför kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser finns eller ej. Vår uppfatt- ning är att det i stor utsträckning är beroende på handläggande tjänsteman om och på vil- ket sätt dessa delar ingår.
Det saknas en struktur för vad delegationsordningar ska omfatta. I Service- och teknik- nämndens och Kultur- och turismnämndens delegationsordningar saknas delvis respektive helt beloppsgränser. Generellt sker en viss sammanblandning av verkställighet och delega- tionsbeslut och vissa formuleringar ger utrymme för missförstånd. Det framgår inte av protokoll att Kultur- och turismnämnden har fått information om beslut som fattats på de- legation. Om beslut inte anmäls till nämnden har de inte vunnit laga kraft. Medborgare och ledamöter har inte heller fått insyn i besluten.
Bakgrund och revisionsfrågor
Av kommunallagen framgår att nämnd som berörs av ett ärende ska beredas möjlighet att yttra sig innan ärendet avgörs i fullmäktige. Vad avser ärenden som ska beslutas i styrelse eller nämnd finns inga lagkrav på beredning av ärendena. Likväl är det viktigt att det finns en fungerande beredningsordning av ärenden som ska behandlas i nämnderna. Det handlar om såväl kvalitet på besluten som att rättssäkerheten upprätthålls.
Katrineholms kommuns revisorer har i sin risk- och väsentlighetsbedömning funnit skäl för att granska kommunens beslutsprocess med hänsyn till hur ärenden bereds till nämnd respektive styrelse. En förstudie genomfördes våren 2010, därefter beslutade kommunens revisorer att gå vidare med ytterligare granskning.
Uppdrag och revisionsfråga
Efter genomförd förstudie har revisorerna i Katrineholms kommun gett Komrev inom PwC i uppdrag att granska beslutsprocessen.
Den övergripande revisionsfrågan lyder: Är beslutsprocessen (liktydigt med bered- ningsordningen) av de ärenden som ska behandlas i styrelsen och nämnderna ända- målsenlig?
I granskningen ingår följande kontrollmoment:
Efterlevnad av de rutiner som ska säkerställa att ärenden bereds på ett tillförlitligt och ändamålsenligt sätt
Kvalitetssäkring ur juridisk och ekonomisk synpunkt
Avstämning mot kommunövergripande policys eller andra riktlinjer
Nämndens och förvaltningschefens uppfattning om beredningsprocessen avseende - underlag
- delaktighet
- tillvaratagande av tjänstemannaorganisationens kunskap - delegationsnivåer.
Revisionsmetod och avgränsning
Granskningens resultat har nåtts genom följande moment;
Genomgång av styrande dokument såsom tillämpningsregler, protokoll och delega- tionsordning.
Genomgång av beslutsunderlag för ett urval beslut per nämnd.
Intervjuer med kommunchef/förvaltningschef och nämndsekreterare hos berörda nämnder/styrelse.
Webbenkät till samtliga nämnders nämndsekreterare (förstudien).
Förstudien omfattade samtliga nämnder. Huvudstudien är avgränsad till kommunstyrelsen, service- och tekniknämnden samt kultur- och turismnämnden.
Beredning av ärenden – bedömningsgrunder
Kommunallagen anger att kommunstyrelsen är skyldig att avge förslag till beslut i alla ärenden utom val och beslut i fråga om ansvarsfrihet för styrelse, nämnder och enskilda förtroendevalda.
Det är av betydelse att det finns en fungerande beredningsprocess i varje nämnd/styrelse.
Dels i syfte att ärendena ska vara belysta ur varje tänkbar aspekt innan de tas upp till be- slut (en form av garant för kvalitet), dels i syfte att få effektiva och kvalitetsmässigt bra sammanträden. Det bör finnas fastställda tider för när handläggarna senast ska ha över- lämnat sina ärenden till sekreteraren (eller annan som samlar in de ärenden som ska be- handlas). Handläggarna bör skriva sina tjänsteutlåtanden i en mall som stämmer överens med protokollsmallen. En sådan mall bör vara fastställd med vissa fasta rubriker som all- tid ska ingå i beslutsunderlaget.
Det finns ett värde i att även oppositionen involveras i arbetet så tidigt som möjligt efter- som de har samma ansvar (och därmed informationsbehov) som majoritetsföreträdarna.
Föredragande i såväl beredningssammanträden som nämndssammanträden bör vara den handläggare som har bäst kunskap i sakfrågan. Detta för att de förtroendevalda ska kunna få svar på de frågor som kan uppstå vid behandlingen av ärendena.
I samband med att ärenden bereds inför nämndsbehandling är det också lämpligt att de förtroendevalda informeras om ärenden som nyss inkommit till myndigheten eller som i övrigt befinner sig på ett initialt skede. Sådan information kan fungera som ett tillfälle att politiskt prioritera bland inkomna ärenden.
Resultat
Beredningsprocessen i Katrineholms kommun
Struktur
Samtliga nämnder har beskrivet en struktur för sina nämndsammanträden som omfattar tidpunkter för handläggare att inkomma med underlag, information/beredning inför sam- manträde samt hur formalia i samband med kallelse och protokoll ska hanteras.
Samtliga nämnder och styrelse har beredning före ordinarie sammanträde. Bildnings- nämnden och Service- och tekniknämnden har två beredningar före respektive samman- träde. Inför Kommunstyrelsens sammanträden sker beredning varje vecka.
Kallelse med handlingar skickas ut mellan en vecka till 10 dagar före sammanträde, här ses endast en mindre skillnad mellan nämnderna. Justering av protokoll varierar mer och sker mellan 3 dagar till ca 14 dagar efter sammanträdet.
Nämndsekreterarna anger i förstudien att respektive nämnd/styrelse har en tillförlitlig och ändamålsenlig beredning. Samma bild ges i huvudgranskningen.
Genom nämndsekreterarna finns en kanal ut i organisationen för information i syfte att skapa ett så enhetligt system som möjligt. Arbetsuppgifterna som är kopplade till nämnds- administrationen utgör dock väldigt olika stor del av nämndsekreterarnas arbete, från cirka 5 % till cirka 70 %.
Samtliga nämnder har sammanträdestider fastställda för hela året. I Kommunstyrelsens beslut om sammanträdesdagar framgår att nämnderna ska anpassa sin tidplanering till sty- relsens. En synpunkt som lämnats är dock att Kommunstyrelsens och den egna nämndens ärendeberedning inte harmonierar. Det blir i vissa fall för kort tid för nämnden att hantera frågan, t.ex. i samband med bokslut och budget.
De nämnder som i enkäten angett att de har stoppdatum för när handläggare måste in- komma med ärenden inför beredning är Bildningsnämnden, Byggnadsnämnden, Vård- och omsorgsnämnden, Service- och tekniknämnden samt Miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Flera nämnder har en rutin som omfattar flera beredande möten före beslut i nämnd, till exempel Bildningsnämnden och Service- och tekniknämnden. Båda nämnderna anger även att de kallar till beredningsutskott i vissa ärenden, till exempel vid omorganisation, budget och bokslut då ytterligare politiker och tjänstemän deltar.
Delaktighet
Antal sammanträden varierar från åtta till tretton, exklusive utskott, se tabellen nedan.
Nämnd/styrelse Antal sammanträden Eventuella utskott
Kommunstyrelsen 13 utskott + 12
Bildningsnämnden 8
Viadidaktnämnden 7
Byggnadsnämnden 9
Socialnämnden 8 utskott + 20
Kultur- och turismnämnden 6
Miljö- och hälsosk. nämnden 8
Service- och tekniknämnden 8 utskott + 8
Vård- och omsorgsnämnden 8 utskott + 9
Av förstudien framgår att vilka som deltar i beredningen skiljer sig något mellan nämn- derna, både vad avser deltagande från opposition och tjänstemannaorganisationen. I samt- liga nämnder deltar ordförande och vice/1.e vice ordförande i beredningen liksom förvalt- ningschef. Tre av de nio nämnderna/styrelsen har en vice ordförande/1.e vice ordförande från oppositionen.
I huvudgranskningen har vi valt att granska beslut om budget i alla tre nämnder-
na/styrelsen avseende beredning. Kultur- och turismnämnden har beslutat om sin budget vid januarimötet 2010. Beslutet beskriver inte hur budgetberedningen ägt rum inom för- valtningen och ger generellt sparsam information, t.ex. görs ingen koppling till nämndens mål och uppdrag. Själva budgeten redovisas på en sida. Den förslagsformulering som an- vänds i tjänsteutlåtandet är ”Kultur- och turismnämnden föreslås besluta att anta förvalt- ningens budgetförslag för år 2010 som sitt eget”.
Service- och tekniknämnden behandlade förslag till budget vid sitt augustisammanträde 2009. Budgetdokumentet på drygt 60 sidor omfattar drift- och investeringsbudget för 2010 samt ekonomi- och verksamhetsplan för 2011 och 2012. Ramjustering och investeringar, budget med plan avdelningsvis, personalperspektiv samt uppdrag till service- och teknik- nämnden ryms i dokumentet. Av tjänsteutlåtandet framgår att ärendet har behandlats av arbetsutskottet samt när facklig förhandling ska ske. Av yrkanden framgår dock att oppo- sitionen önskar en mer detaljerad redovisning av intäkter och kostnader i budget. Tjänste- utlåtandets förslag till beslut lyder ”Service- och tekniknämnden föreslås besluta att 1.
godkänna förvaltningens upprättade förslag till drift- och investeringsbudget…” ”och fö- reslå kommunfullmäktige att göra detsamma”.
Kommunledningsförvaltningens tjänsteutlåtande till kommunstyrelsen ”föreslår att upprät- tat förslag till reviderad planering med budget 2010-2012 för kommunstyrelsen med kommunledningsförvaltningen och Näringsliv och Tillväxt godkänns.” Själva budget- handlingen på cirka 30 sidor innehåller verksamhetsbeskrivning, mål och uppdrag samt investeringsbudget. Av tjänsteutlåtandet i samband med kallelsen framgår hur beredning- en har ägt rum.
Det finns ingen rutin som säkerställer att ledamöterna får information om väsentliga och mer komplexa ärenden vid ett möte för att vid ett senare möte fatta beslut i samma ärende.
Alla tre nämnderna/styrelsen ger exempel då detta tillvägagångssätt har tillämpats.
De vice ordförande från oppositionen som intervjuas i granskningen efterlyser mer infor- mation. De anser även att underlag stundtals kommer sent, ibland finns relevanta förklar-
ingar ibland inte. De beredningar som särskilt kritiseras är ärenden som rör budget och andra strategiskt viktiga frågor som exempelvis större investeringar.
I vad mån ärenden har lagts direkt på bordet vid sittande sammanträde menar de intervju- ade att det händer, men sällan. Kommunstyrelsen har till och med oktobers sammanträde skickat handlingar senare än kallelse vid fyra tillfällen (ärenden) och handlingar har delats ut vid sammanträde vid två-tre tillfällen (ärenden). Motsvarande för nämnderna är att handlingar har saknats vid ett tillfälle (ärende) vid kultur- och turismnämndens samman- träden och utskick av handling har skett senare vid ett tillfälle vad avser teknik- och servi- cenämnden. Sistnämnda gällde dock delårsbokslut, vilken även vid utskick saknade upp- gifter om belopp.
Vår bedömning
Den beredningsgång som beskrivs anser vi ger förutsättningar för dem som deltar i bered- ningen att få en god inblick i ärenden före beslut. Däremot får ledamöter som inte deltar i beredningen inte med självklarhet information om ärenden innan de skickas ut i samband med nämnd eller styrelse, vilket minskar deras möjlighet att förbereda sig och sätta sig in i själva ärendet.
Kommunstyrelsen har en tydlig struktur i sina kallelser. Det framgår vilka ärenden som ska vidare till fullmäktige samt vilka ärende som ska beslutas av kommunstyrelsen. Även kultur- och turismnämnden anger vilka ärenden som är beslutsärenden.
Aktuella budgetärenden visar att ledamöter får mycket olika underlag för sina beslut. Det tycks också finnas en osäkerhet kring hur själva budgetärendet bör skrivas fram till nämn- den/styrelsen.
Revisorernas egna uppföljningar av protokoll och formalia liksom även uppgifter från de intervjuade visar att beredningsgången inte alltid följs, vilket direkt påverkar möjligheter- na till delaktighet och beslut som vilar på ett tillräckligt underlag.
Rutiner och stöddokument
Den administrativa handläggningen vid beredning svarar nämndsekreteraren för, vilka finns inom samtliga förvaltningar. Nämndsekreterarna ingår i ett kommungemensamt nät- verk som träffas regelbundet. Nätverket har tagit fram en rutin för nämndsekreterarens uppgifter i ärendeberedningen. Rutinen har funnits sedan år 2008 och beskriver bland an- nat;
tidsgången i ärendeberedning, inklusive när handläggaren ska lämna underlag
hur kallelser och protokoll ska skrivas och expedieras
hur ärenden som innebär ett uppdrag till nämnden ska bevakas.
Det görs ingen uppföljning av rutinen från centralt håll eller på nämndsnivå. Det är upp till respektive nämndsekreterare att följa rutinen i den utsträckning den uppfattas relevant för nämndens arbete. Rutinen har inte status som styrdokument, men ses som ett stöd i det praktiska nämndsarbetet.
De dokument som finns som stöd i beredningsprocessen är;
”Myndigheternas skrivregler”
Mall för hur tjänsteutlåtande ska utformas
Mall för hur protokoll ska skrivas
Anvisningar för remssvar.
Mallen för tjänsteutlåtande tillkom för att få en tydlighet i vad som läggs fram av tjänste- mannaorganisationen kontra från politiken. Mallen används i huvudsak, enligt de intervju- ade. Men relativt många handläggare är sällanskrivare och behöver stöd i upprättandet av tjänsteutlåtanden.
De mallar som finns syftar till att nå enhetlighet, men är inte tvingande utan ges som en rekommendation till nämnderna. Delar av tjänsteutlåtande kan lyftas direkt till protokollet.
Vår bedömning
I och med att rutiner och mallar inte är styrande utan endast en rekommendation finns ut- rymme för olikheter. Vi anser det vore av värde med en större enhetlighet, framför allt vad avser utseende av kallelse, protokoll och tjänsteutlåtande. En ökad enhetlighet underlättar för såväl ledamöter som kommunens invånare att ta del av beslut och beslutsunderlag.
Själva beredningsgången däremot anser vi måste kunna anpassas till nämndens art och ar- betssätt. Utvärdering och diskussion kring beredning bör dock rymmas inom nämndernas arbete i syfte att förbättra delaktighet och underlag för beslut.
Kvalitetssäkring och avstämning mot övergripande dokument
Av förstudien framgår att det finns en osäkerhet bland nämndsekreterarna i vad mån ären- den är juridiskt och ekonomiskt kvalitetssäkrade samt i vad mån de är avstämda mot över- gripande policys och riktlinjer. Vidare framgår att det finns skillnader i vilken utsträckning skrivregler och mallar används.
Kompetens i juridik finns inom kommunledningsförvaltningen och ekonomer finns att tillgå för samtliga förvaltningar. Intervjuerna visar på olikheter i vad mån dessa kompeten-
ser används för att kvalitetssäkra underlag till beslut. Kommunledning och kommunstyrel- sens ordförande menar att det sker i tillräcklig omfattning. Nämnderna utgår från att re- spektive handläggare gör bedömning av när det är motiverat.
Relativt stora skillnader beskrivs mellan olika handläggare vad gäller att leverera underlag till beslut. Som främsta anledning nämns bristande erfarenhet hos vissa handläggare att ta fram beslutsunderlag – det görs för sällan. Inom kommunstyrelsen framhålls att samtliga handläggare har stor erfarenhet och att kvaliteten överlag är god.
I våras hade en utbildning planerats för handläggare och nämndsekreterare, men ställdes in på grund av förhinder för föredragshållaren.
Mall för tjänsteutlåtande anger vilka rubriker som ska ingå. Dokumentet Anvisningar för remissvar anger att ekonomiska och juridiska aspekter ska belysas i samband med yttran- den, remissvar samt besvarande av motioner. Anvisningen är helt nyligen kompletterad med jämställdhetsaspekten.
Det förutsätts generellt att respektive handläggare gör bedömning med hänsyn till över- gripande styrdokument. Flertalet av de intervjuade menar att det finns en diskussion i för- hållande till övergripande styrdokument i vissa ärenden, men att det saknas en systematik i detta.
Gjorda stickprov visar att beslutsunderlagen inte genomgående innehåller kostnadsberäk- ningar och konsekvensanalyser i det beslutsunderlag som styrelse/nämnd får del av. Det framgår inte heller om behov har funnits eller ej av beräkning och konsekvensanalys.
Kostnadsberäk- ning
Konsekvensana- lys
Kommentar Kommunstyrelsen
IT strategi Upphandling av byggnation
Införande av valfri- hetssystem inom ÄO
Nej Nej Ja, delvis
Delvis Nej Ja
Nationell strategi bif.
Pågående, informerar om tidigare beslut Vård- och omsorgs- nämndens underlag, ej hunnit ta fram eget Service- och teknik-
nämnden
Ombyggnad av Hant- verkargat.- Tegnérgat.
Yttrande – motion om Ja Ja
Delvis Ja
Kalkylblad bifogas Ingen bedömning
matdistribution Tillgänglighetsåtgär- der
Ja Miljökonsekvens
beskrivs
Ytterligare handlingar
”på bordet”
Kultur- och turism- nämnden
Ungdomsverksamhet MerÖppet bibliotek i Sköldinge
Uppdrag kulturplan för barn och unga
Nej Nej Nej
Delvis Delvis Nej
Utredning bifogas Finansieringssätt före- slås
Uppdrag ges, men inga direktiv
Vår bedömning
Det sker ingen strukturerad kvalitetssäkring av ekonomiska och juridiska frågor. Det för- väntas i stor utsträckning att respektive handläggare säkerställer detta och därmed är re- spektive handläggares kompetens och bedömning avgörande för i vilken utsträckning ekonomiska och juridiska frågor hanteras. Anvisningen för remissvar anger att ekonomis- ka och juridiska aspekter ska beskrivas, om anvisningen följs bör både remissvar, yttran- den och motioner hantera detta. Förvaltningschefen är den som bör säkerställa att underla- get är tillräckligt.
Det finns ingen tydlighet i beslutsunderlagen om varför kostnadsberäkningar och konse- kvensanalyser finns eller ej. Om konsekvensanalyser infördes mer generellt skulle troligen en avstämning mot övergripande styrdokument bli tydligare och mer självklar.
Någon uppföljning av hur väl de stödjande dokumenten följs har inte gjorts på kommunö- vergripande nivå eller inom de granskade nämnderna.
Delegationsordning
De delegationsordningar vi granskat är följande;
Kommunstyrelsen, reviderad i oktober 2009
Service- och tekniknämnden, reviderad i februari 2010 samt Kultur- och turismnämnden, daterad februari 2008.
Vår bedömning
Både Kommunstyrelsen och Service- och tekniknämnden har en bra och tydlig grund- struktur. Det tycks dock finnas behov av att ta del av andra dokument (rutinbeskrivning- ar/riktlinjer) för att helt förstå delegationen, vilket är mindre bra. Anmälan av delegations- beslut sker kontinuerligt till styrelse och nämnd.
Kultur- och turismnämndens delegationsordning är snarare att betrakta som en vidaredele- gation från förvaltningschef till andra tjänstemän än en delegationsordning från nämnden.
Dokumentet anger ansvarsområden, inte beslutsområden. Hittills i år har vi inte av kallel- ser eller protokoll kunnat utläsa att nämnden fått rapport om delegationsbeslut. Om inte delegationsbeslut rapporteras till nämnden har beslutet inte vunnit laga kraft och är inte möjligt att överklaga. Varken nämnd eller medborgare har kännedom om att beslut har fattats, vilket är en stor demokratisk brist.
Det saknas en struktur för vad delegationsordningar ska omfatta.
Relativt vanligt är att det sker en sammanblandning av verkställighet och delegationsbe- slut, vilket vi även ser i dessa delegationsordningar. Sammanblandningen är en bidragande risk för att faktiska delegationsbeslut inte anmäls till nämnd/styrelse. Uppdrag som leda och samordna är till exempel inte att betrakta som delegationsbeslut, utan är verkställig- het. För vissa beslut i Kommunstyrelsens delegationsordning anges ”ej anmälan”, vilket borde innebära ett verkställighetsbeslut och därmed inte finnas med i delegationsordning- en.
Beslut om ordförandens medverkan i utbildningar och konferenser finns med i Service- och tekniknämndens delegationsordning som anger att vice ordförande är delegat, i Kom- munstyrelsens delegationsordning anges att ordförande beslutar angående förtroendeval- das medverkan. Oklarhet kan uppstå med nuvarande formulering.
Det är positivt att ekonomisk avgränsning anges i form av basbelopp eller motsvarande.
Detta görs dock i relativt begränsad omfattning. Inom Service- och tekniknämnden saknas beloppsgränser för beslut avseende inköp av varor och tjänster. I Kultur- och turismnämn- dens dokument saknas detta helt. Otydlighet eller avsaknad av beloppsgränser ger utrym- me för egen tolkning hos den som fått delegationen.
