Tidiga dialoger utanför samråd enligt PBL: En djupgående studie om hur tio av Sveriges största kommuner arbetar med dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen

INOM

EXAMENSARBETE TEKNIK,

GRUNDNIVÅ, 15 HP ,

STOCKHOLM SVERIGE 2021

Tidiga dialoger utanför

samråd enligt PBL

En djupgående studie om hur tio av Sveriges

största kommuner arbetar med dialoger i tidiga

skeden av detaljplaneprocessen

TARA AZIMI

LYDIA BEREHE

KTH

Bachelor of Science thesis

Title Author(s) Department TRITA number Supervisor Keywords

Early dialogues outside of consultation according to PBL Tara Azimi, Lydia Berehe

Department of Real Estate and Construction Management TRITA-ABE-MBT-21309

Anna Hrdlicka

Dialogue in early stages, Consultation in planning, Public participation

Abstract

In line with Sweden's increasing population, there is a requirement that the municipality is able to plan cities suitable for the population based on fundamental as well as personal needs. The municipalities are the ones who, through planning notifications, announce if they intend to start planning or not. In the detailed development plan the consultation in planning aims, among other things, to contribute with a good decision-making basis. However the consultation occurs only after decisions have been made from the municipality's point of view. The purpose of this study is to use qualitative research to find out how Sweden's largest municipalities work with dialogues in the early stages of the detailed development planning process. In order to achieve the purpose of the study, semi-structured interview questions are formulated and asked to the participating respondents. A literature study on citizen participation, influence and dialogue has also been carried out with the aim of giving the study a theoretical approach. The literature study has shown that in order to best achieve qualitative and rewarding citizen dialogues, both strategies and methods are required. Depending on the subject matter there are certain strategies, methods and/or tools that are better suited than others. The results of the interviews show that according to the respondents, the selected municipalities consider themselves to be working with dialogues in the early stages, but that there is a lack of both a clear methodology regarding how the dialogues are carried out and a lack of implementation of the results of the dialogues. At the same time, there is an awareness among respondents about the benefits of dialogues in the early stages and furthermore great development opportunities for all municipalities that participated in the study.

Acknowledgement

Compiling this study has given us authors insight and knowledge in an area we first lacked further insight into. It has been both rewarding and challenging but above all it has been instructive. The study is our thesis at undergraduate level and thus the final part for our third year at the Civil Engineering Programme at the Royal Institute of Technology, at the Department of Real Estate and Construction Management.

Many thanks to Anna Hrdlicka who, with guidance and support, has guided us in our essay writing. Her good advice and perspectives have given us valuable tools along the way. We would also like to thank all respondents who have taken the time to answer our interview questions and contributed with their knowledge for the purpose of the study.

Examensarbete

Titel Författare Institution TRITA nummer Handledare Nyckelord

Tidiga dialoger utanför samråd enligt PBL Tara Azimi, Lydia Berehe

Institutionen för fastigheter och byggande TRITA-ABE-MBT-21309

Anna Hrdlicka

Dialoger i tidiga skeden, Samråd, Medborgardeltagande

Sammanfattning

I takt med Sveriges ökande befolkningsmängd tillkommer krav på att kommunen ska kunna planera städer som lämpar sig till befolkningen utifrån fundamentala men även personliga behov. Kommunerna är de som genom planbesked meddelar om de tänker påbörja planläggning. I detaljplaneprocessen syftar samrådet bland annat till att bidra med bra beslutsunderlag men förekommer i processen först efter att ställningstaganden och beslutsfattande moment redan har skett från kommunens håll. Syftet med denna studie är att med hjälp av kvalitativ undersökning ta reda på hur Sveriges, till invånarantal, största kommuner arbetar med dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen. För att uppnå studiens syfte formuleras och ställs semistrukturerade intervjufrågor till de deltagande respondenterna. En litteraturstudie kring medborgardeltagande, inflytande och dialog har även genomförts i syfte att ge studien ett teoretiskt angreppssätt. Litteraturstudien har visat att för att bäst uppnå kvalitativa och resultatgivande medborgardialoger krävs både strategier och metoder. Beroende på sakfråga finns det vissa strategier, metoder och/eller styrverktyg som lämpar sig bättre än andra. Resultaten från intervjuerna visar på att de utvalda kommunerna enligt respondenterna anser sig arbeta med dialoger i tidiga skeden men att det saknas både en tydlig metodik kring hur dialogerna genomförs och en brist på implementering av resultaten från dialogerna. Samtidigt finns en medvetenhet bland respondenterna kring fördelarna med att föra dialoger i tidiga skeden och stora utvecklingsmöjligheter för samtliga kommuner som undersökts.

Förord

Att sammanställa denna studie har gett oss författare insikt och kunskap i ett område vi först saknade vidare inblick i. Det har varit både givande och utmanande men framförallt lärorikt. Studien är vårt examensarbete på grundnivå och således det avlutande moment för vårt tredje år på Samhällsbyggnadsprogrammet på Kungliga Tekniska Högskolan, vid institutionen för Fastigheter och Byggande.

Stort tack till Anna Hrdlicka som med vägledning och stöd har handlett oss i vårt uppsatsskrivande. Hennes goda råd och perspektiv har givit oss värdefulla verktyg längst vägen. Vi vill även ägna ett stort tack till samtliga respondenter som tagit sig tiden att besvara våra intervjufrågor och bidragit med deras kunskaper för studiens ändamål.

Innehållsförteckning

1. Inledning 6 1.1 Bakgrund 6 1.2 Syfte 7 1.3 Frågeställningar 7 1.4 Avgränsning 8 1.5 Disposition 8 1.6 Centrala begrepp 9 2. Metod 9 2.1 Litteraturstudie 9 2.2 Intervjuer 9 2.2.1 Urvalsförfarande 10 2.2.2 Genomförande 10 2.3 Metodkritik 11 3. Teoretiskt ramverk 12

3.1 The ladder of citizen participation 12 3.2 Planning for public participation: The design of implementable strategies 15

3.3 Inflytande i planering 19

3.4 Collaborative planning; transitions management och design thinking: en utvärdering av tre olika deltagandemetoder för stadsplanering 22 3.5 SKR:s delaktighetstrappa och medborgardialog 27

3.5.1 Medborgardialog i styrning 28

3.5.2 Medborgardialog i komplexa frågor 35

4. Undersökning 38

4.1 Resultat av undersökning 38

5. Diskussion 51

5.1 Kvalitativ undersökning 51

5.2 Den kvalitativa undersökningens förhållande till det teoretiska ramverket 53

6. Slutsatser och rekommendationer 57

6.1 Förslag till vidare studier 57

Källförteckning 59

Litteratur 59

Internetkällor 60

Muntliga källor 60

Bilagor 61

1. Inledning

I takt med att Sveriges kommuner växer ställs en del krav på kommuner att planera städer som möter en större mängd människors behov. Dels så innebär det att kommunerna behöver se till så att det finns fler bostäder för den ökade befolkningen, dels så att det finns tillräckligt med kommunal service och utbyggd infrastruktur. Förutom dessa fundamentala delar så behöver kommunen även möta en större mängd människors varierande behov i respektive stadsdel, när befolkningen ökar som den gör. Det vill säga, att kommunen i teorin lär stöta på fler åsikter och synpunkter om diverse önskemål i och med att det finns fler individer som kan göra sina röster hörda. Detta gör att dialog, alltså medborgardialog, blir ännu mer aktuellt och viktigt (Sveriges Kommuner och Regioner, 2015). En fråga som kan ställas är därmed om kommunen kan bereda städer som inte enbart uppfyller fundamentala behov som tak över huvudet, men som även möter experternas önskningar och förväntningar, alltså medborgarnas.

1.1 Bakgrund

Enligt plan - och bygglagen (SFS 2010:900) 5 kap. 27 § så krävs det ett positivt beslutstagande från kommunen varpå ett planarbete kan påbörjas. Att det är kommunens beslut innebär och benämns att det är ett kommunalt monopol. Processen att ta fram en detaljplan kan se lite olika ut beroende på detaljplanens omfattning samt intressenters påverkan. I 5 kap. 2-5 § PBL står det att alla som begär om att få utföra ett arbete som antingen förutsätter att en detaljplan antas, eller innebär att områdesbestämmelser ändras eller upphävs, ska få ett planbesked från kommunen om frågan. Begäran och planbesked ska ske skriftligen och planbeskedet i sig ska utförligt redovisa huruvida kommunen tänker inleda planläggning eller inte. Planbeskedet ska dessutom innehålla en karta över området och det bör inte ta mer än fyra månader för kommunen att överlämna besked, om inte annan överenskommelse har gjorts. Kommunen kan inleda ett planarbete även utan ett planbesked (Boverket 2020a).

När kommunen beslutat att planläggning kan inledas påbörjas därefter ett arbete med att ta fram en detaljplan. Innan en detaljplan kan antas behövs dock vissa underlag. Enligt 5 kap. 8 § PBL ska det bland annat finnas antingen en eller flera grundkartor samt en fastighetsbeteckning. De komponenter som ska framgå av fastighetsbeteckningen listas i 5 kap. 9 § PBL. Vidare ska även planens utgångspunkter och mål anges i ett särskilt program. Detta står skrivet i 5 kap. 10 § PBL och behövs endast om kommunen bedömer att det är nödvändigt för att underlätta detaljplanearbetet.

Förutom ovannämnda underlag behöver kommunen, i arbetet med att ta fram ett förslag till en detaljplan samråda med olika parter, enligt 5 kap. 11 § PBL. De parter som kommunen har obligation att samråda med är: länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten, kända sakägare samt boende som berörs. Det står i samma lagtext att kommunen inte behöver samråda med varken “bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem.” Syftet med samrådet är dels att lyfta fram sådant som kan avse fungera som bra beslutsunderlag, men även att ge möjlighet till både insyn och påverkan, enligt 5 kap. 12 § PBL. Samrådet är även det första steget i standardförfarandet som i sin tur är ett sätt för kommunen att ta fram en detaljplan på. Det anses vara av värde att samråd påbörjas innan planförslaget är komplett men detta är dock inte ett krav. Det finns således inte någon reglering kring hur processen eller

formen för samråd ska gå till utan det är upp till varje kommun att själva upprätta passande metoder. Det finns heller inga regleringar kring samrådets tidsspann (Boverket 2020b).

Som ovannämnt ges berörda medborgare möjligheten att vid samråd ta del av information kring förslag gällande hur utformning av ny- och ombyggnation ska se ut och anläggas. Berörda kan vid samråd således, med rätta, invända med önskemål och synpunkter mot sådant som redan har föreslagits av kommunen. Trots det faktum att samrådet är det första steget vid standardförfarandet, så förekommer det ur detaljplaneprocessens helhetsperspektiv först efter att beslutsfattande moment redan har genomförts. Detta betyder följaktligen att kommunen vid samrådets tidpunkt har gjort färdiga bedömningar gällande konsekvenser samt att kommunen har tagit ställning till förslaget som tas upp vid samråd. Man kan i sin tur diskutera huruvida detta uppnår syftet att detta ska ske i ett “tidigt skede av detaljplanearbetet”, som Boverket har formulerat på sin hemsida (Boverket 2020c). Genom att föra dialoger finns möjligheten att undvika missförstånd och låsningar som förekommer sent i processen. Att föra dialoger i tidiga skeden inför framtagandet av en detaljplan kan således ge stora vinster (Boverket, 2021), men äger samrådet rum tillräckligt tidigt i processen för att denna effekt ska kunna uppnås? Denna fråga leder i sin tur vidare till frågan - hur arbetet rörande dialoger med medborgare i tidiga skeden av detaljplaneprocessen ser ut i kommuner idag? Samrådet är en lagstadgad process, men dialoger som sker i ännu tidigare skeden finns det inga lagar kring. Kommuner kan därmed välja att låta medborgare och andra berörda tidigt få influera i detaljplaneringen eller inte. Gör kommuner detta?

1.2 Syfte

Syftet med denna uppsats är att studera teorier och idéer om medborgardeltagande, inflytande och dialog ur ett samhällsvetenskapligt perspektiv. Syftet är även att undersöka hur dialog i tidiga skeden av detaljplaneprocessen med medborgare kan se ut rent praktiskt. Detta görs genom en närmare titt på huruvida ett antal kommuner runt om i Sverige jobbar med dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen eller inte, utöver det samråd som är lagstadgat.

1.3 Frågeställningar

- Har kommuner med fler än 100 000 invånare i Sverige valt att införa dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen eller inte, och varför?

- Hur har de utvalda kommunerna genomfört dialoger i tidiga skeden?

- Hur har dessa dialoger i tidiga skeden implementerats i arbetet kring detaljplanering och vad har slutresultatet blivit?

1.4 Avgränsning

Studien avgränsar sig till att behandla kommuner i Sverige med ett invånarantal på över 100 000. Enligt Statistiska Centralbyrån uppgår antalet kommuner med över 100 000 invånare till 19 stycken daterat 31 december 2020 (SCB, 2021). Kommunen med störst invånarantal och som därmed står längst upp på listan är Stockholm Stad med en folkmängd på 975 551 invånare. I studien kommer dock inte Stockholm Stad att beröras. Detta på grund av Stockholms stora invånarantal och

därmedelst en bidragande faktor till ett mindre jämförande och rättvist utfall. Tidigare forskning kring ämnet har skett på både internationell och nationell nivå och båda har haft relevans och grund till studiens forskningsfrågor. Till de litteraturstudier som genomförts har det från varje litteratur valts ut sådant som till studien bidragit med relevant faktagrund.

Avgränsning har gjorts med hänsyn till både tidsgräns för utförande av studien samt ämnets breda område. Studien ämnar huvudsakligen till att utforska kommuners arbete kring tidiga dialoger, de som sker före det lagstadgade samrådet. Målet är således att utvärdera användningen av tidiga dialoger i större kommuner snarare än att revidera kommunernas arbetssätt kring dialoger. Uppmärksammar studien däremot att utrymme finns för att arbetet i ämnet kan förbättras så ges förslag till hur detta kan göras i uppsatsens slutsats.

1.5 Disposition

Uppsatsens inledning presenterar den bakgrund, problemformulering samt syfte och de frågeställningar som ligger till grund för att besvara studiens undersökningsområde. Inledningen belyser även de avgränsningar som studien förhållit sig till.

I metodavsnittet avhandlas de metoder som använts för insamling av empirisk information. Här kartläggs hur fakta har inhämtats, studiens tillvägagångssätt samt hur intervjufrågor som ställts till kommuner har formulerats och genomförts. Avsnittet inkluderar även en metodkritik som redogör det brister som kan tillkomma på grund av metodval.

Nästkommande avsnitt i studien åskådliggör det teoretiska ramverket och tidigare undersökningar. Det ges i detta avsnitt en översikt över grunden till de idéer och teorier som har forskats på kring ämnena medborgardeltagande, inflytande och dialog.

I avsnittet benämnt undersökning görs en sammanställning och diskussion kring de svar som inkommit från de intervjuer som hållits.

I avsnittet, diskussion, förs en mer djupgående diskussion kring resultaten från undersökningen. I detta avsnitt dras paralleller och andra analyser mellan litteraturstudierna och det empiriska materialet.

I det sista avsnittet, slutsats och rekommendationer, presenteras de slutsatser som studien kommit fram till genom att besvara de underliggande frågeställningarna. Förslag till vidare forskning ges även i detta avsnitt.

1.6 Centrala begrepp

Dialog i tidiga skeden: Dialog i tidiga skeden är en form av medborgardialog, alltså en dialog som sker innan den formella planprocessen. För att betona studiens huvudfokus används termen “dialog i tidiga skeden”, alltså tidigt i detaljplaneprocessen.

2. Metod

I detta avsnitt presenteras de olika metodval som gjorts. För att genomföra studien har en kvalitativ undersökning genomförts. Undersökning baseras dels på intervjuer med kommunala tjänstepersoner och på litteraturstudier av tidigare forskning som avhandlar medborgardeltagande, inflytande och

dialog.

En redogörelse av metod gällande intervjuerna och deras urvalsförfarande samt genomförande kommer att motiveras. Vidare kommer den använda litteraturen att presenteras och diskuteras utifrån ett trovärdighetsperspektiv. Primärt gjordes ett informationssökande och insamlande av litteratur och material för bakgrund och frågeställning. Denna sökning har gjorts på diverse internetbaserade hemsidor samt genom läsningar av tidigare skrivna forskningar.

2.1 Litteraturstudie

Den litteratur som använts i studien utgörs till stor del av vetenskapliga artiklar och kommunala samt regionala rapporter. Materialet som tillhandahållits och den information som samlats in har använts som ett stöd i studien för att diskutera och förklara ett antal olika begrepp, teorier och synvinklar. Som ovannämnt, utgörs bakgrunden främst av ett antal offentliga internetbaserade källor såsom Boverket och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). En Internetkälla kan anses trovärdig om den har en tydlig upphovsman och om det inte råder någon osäkerhet angående prövbarheten (Blomkvist och Hallin 2014).

Utifrån detta kan det upplevas att dessa källor har god trovärdighet eftersom de själva har publicerat materialet och på hemsidor de skapat. Intervjuerna som har utförts är kompletterade med offentliga rapporter och vetenskapliga artiklar som avhandlar relevanta begrepp, ämnen och modeller. Fortsättningsvis jämförs och analyseras de olika perspektiv och infallsvinklar som samlats in från det empiriska materialet genom att titta på respektive kommuns arbete kring dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen. Den empiriska undersökningen sammanvävs sedan med den kompletterande litteraturen för att tillföra analysen ett teoretiskt angreppssätt. Litteraturerna illustrerar dels hur medborgardeltagande och inflytande kan se ut, planeras och implementeras utifrån olika teorier och strategier, dels hur medborgardialoger kan och bör användas.

2.2 Intervjuer

I kvalitativ samhällsvetenskaplig forskning är intervju en av de vanligaste metoderna att samla empiri genom (Blomkvist & Hallin 2014). Vidare menar författarna att om intervjun dessutom är av öppen karaktär kan arbetet få nya uppslag om dimensioner av det fenomen man studerar och bra möjligheter att göra oväntade upptäckter, vilket är en viktig dimension i kvalitativ forskning (ibid). Målet med denna studie är att få en fördjupad förståelse för ämnet dialoger i tidiga skeden och medborgardeltagande. Den grundläggande motiveringen till användningen av intervjumetoden är möjligheten att ta del av den kvalitativa kunskapen som kommunala tjänstepersoner besitter kring dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen, och på så sätt besvara komplexa frågeställningarna utifrån ett mer resonerande och mångtydigt perspektiv.

Mer specifikt genomfördes semistrukturerade intervjuer (Blomkvist & Hallin 2014) utifrån de ämnen som studien berör. En intervju av semistrukturerad karaktär är den vanligaste när man bygger upp ett

empiriskt material och är organiserad runt ett antal teman eller frågeområden, som är bestämda på förhand (Blomkvist & Hallin 2014).

2.2.1 Urvalsförfarande

Innan intervjuerna genomförs är det viktigt att ta ställning till och reflektera över hur respondenterna väljs ut. Enligt Bryman (2018) sker de flesta urval i kvalitativa undersökningar genom ett målstyrt eller målinriktat urval. Syftet med målstyrda urval är att selektera deltagare på ett strategiskt sätt, utifrån målen med forskningen, så att de som väljs ut är relevanta för forskningsfrågorna som formulerats och således gör det möjligt att besvara dem (Bryman 2018). Initialt skedde ett urval av respondenter till denna studie utifrån vad som kan liknas vid Brymans målstyrda urval. Respondenterna valdes utifrån deras tjänstepersonsroll på kommunen och deras erfarenheter samt involvering i detaljplaneprocessen, mer specifikt söktes tjänstepersoner med högre befogenhet och översyn i arbetet med detaljplaner och dialoger i tidiga skeden såsom planchef eller stadsarkitekt. Dessa urval har genomförts med en medvetenhet kring hur de påverkar studiens reliabilitet vilket diskuteras vidare i avsnitt 2.3 Metodkritik.

Potentiella respondenter vid samtliga 18 kommuner kontaktades initialt angående en intervju men efter brist på återkoppling från enstaka kommuner och viss tids väntan fortgick undersökningen med tio kommuner, vilka presenteras närmare i avsnitt 4 Undersökning. Samtliga tjänstepersoner vid de tio kommunerna som kontaktades hänvisade i sin tur vidare till andra tjänstepersoner som de föreslog var erfarna och kunde bistå med kunskap, något som resulterade i ett snöbollsurval (Bryman 2018). Enligt Bryman (2018) är det vanligt att målstyrda urval inbegriper flera angreppssätt, där snöbollsurval är ett vanligt exempel. Med snöbollsmetoden väljer forskaren initialt ut en grupp som är relevanta för forskningsfrågorna; dessa utvalda personer föreslår därefter andra deltagare som har egenskaper eller erfarenheter som är av relevans för undersökningen (ibid). Utifrån de urval som gjordes intervjuades ett antal planarkitekter/planingenjörer/planhandläggare.

2.2.2 Genomförande

Inledningsvis bearbetades ett antal olika huvudteman och frågor till intervjuerna som i förhand ansågs viktiga och relevanta för att besvara studiens frågeställningar. Dessa återfinns i Bilaga A. Samtidigt bevarades en viss mängd öppenhet i intervjumetodiken inför de tankegångar och funderingar som respondenterna kunde tänkas lyfta fram. Detta förhållningssätt ansågs viktigt för intervjuernas genomförande då kvalitativa intervjuer tenderar att vara flexibla och ofta följsamma efter den riktning som respondenternas svar går i (Bryman 2018). Samtliga intervjuer genomfördes via digitala plattformar såsom Zoom och Teams, något som gav möjlighet till mer personliga intervjuer under den rådande pandemin. Samtliga intervjuer spelades in, en aspekt som Bryman (2018) rekommenderar eftersom kvalitativa intervjuer ofta kräver noggranna analyser och där inspelningar kan förebygga att speciella fraser och uttryck går förlorade. Det finns en risk att respondenter vid inspelning hämmas av inspelningsutrustningen (Bryman 2018). Det bedömdes dock att syftet med inspelningarna vägde upp risken då det skulle underlätta en mer detaljerad analys av intervjuerna i efterhand. Vidare var det en stor variation i den tid det tog att intervjua respektive respondent. Intervjuerna pågick mellan 20 och 60 minuter, något som enligt Bryman (2018) är vanligt vid kvalitativa intervjuer. Samtliga intervjuer transkriberades sedan i efterhand.

2.3 Metodkritik

Studiens metodval är gjord utifrån dess syfte och frågeställningar som ska besvaras. Både litteraturstudien och de semistrukturerade intervjuer som genomförts bidrar till studien med lika mycket relevans. Den litterära studien bidrar till uppsatsens helhet med teoretisk forskning och vetenskap. Av denna primära anledning har den litterära studien i denna studie presenterats först och intervjuerna därpå.

Intervjuerna ger en inblick i hur kommunernas arbete i frågan ser ut, utifrån respondenternas vetskap och kännedom i ämnet. Denna metod är i kontexten både moraliskt och etiskt komplext, framförallt då kvaliteten i intervjuerna avgörs av intervjuarens bemötande. Det sociala mötet mellan intervjuare och respondent gör metoden utsatt för kritisk utvärdering. För denna studies sak genomförs intervjuer för att erhålla jämförbara svar mellan samtliga respondenter. Som intervjuare söker man således aritmetisk reliabilitet mellan de olika intervjuerna för att sedan mäta överensstämmelse mellan dessa. För att en intervju ska bli bra spelar en positiv attityd från intervjuarens håll roll (Blomkvist & Hallin 2014). Problem och generalisering är två andra faktorer som kan påverka resultatets relevans, med intervjuer till grund för faktorerna. Ett tiotal intervjuer, som i detta fall ägt rum, kan i vissa fall anses vara otillräckligt representativt för ett helt land. Detta då det mer sannolikt kan ge en inblick på hur verkligheten ser ut i vissa fall och inte i alla fall. I förhållande till denna studie och dess avgränsning kan det däremot anses vara tillräckligt, men bör trots det lyftas som en bidragande faktor till resultatets produkt. Vidare genomförs för studiens sak ett bekvämlighetsurval som urvalsmetod där intervjupersonerna har valts ut och sedans kontaktats via mail och även detta kan ha påverkat generaliserbarheten negativt (Bryman 2018).

För att bland annat stärka resultatets validitet har antalet kommuner som intervjuats tagits i beaktande till begränsning för både tidsram som metodval. Trots detta utgångsläge kan alternativa åtgärder tas för att eventuellt förbättra undersökningens resultat. Bland annat så kan man på förhand säkerställa att de som intervjuas besitter antingen korrekt kunskap och/eller erfarenheter relevant till ämne och diskussionsfråga. Görs inte detta med noggrannhet finns det stor risk att den som intervjuas antingen svara med osanning, okunskap eller generalisering och gissning.

Både litteraturstudien och intervjumetoden kompletterar i sina tillvägagångssätt varandra för denna studies frågeställningar och uppfyller således studiens syfte.

3. Teoretiskt ramverk

I följande avsnitt kommer diverse relevanta begrepp och ämnen presenteras rörande medborgardeltagande, medborgarinflytande och medborgardialog men även styrning, strategi och modellering av deltagaretablering. Dessa begrepp redogörs för i olika studier och teorier som tidigare har genomförts med hänsyn till ämnet. Avsnittet avslutas med en presentation av SKR:s

medborgardialog i styrning och medborgardialog i komplexa frågor.

3.1 The ladder of citizen participation

Den nordamerikanska planeringsforskaren Sherry R. Arnstein skrev år 1969 artikeln “A ladder of citizen participation” (Arnstein 1969) om det hon under den tiden ansåg vara hycklande kring medborgardeltagande i lokala utvecklingsfrågor. Framförallt menar författaren att de marginaliserade grupperna i samhället, vilka hon kallar have-nots, bör ges mer inflytande att påverka det samhälle de lever i. I sin artikel definierar Arnstein medborgardeltagande som en omfördelning av makt, vilket gör det möjligt för de marginaliserade medborgarna, som tidigare exkluderats från politiska och ekonomiska processer, att i framtiden avsiktligen inkluderas. Hon menar att det finns en kritisk skillnad mellan att endast genomgå ihåliga deltaganderitualer och ha den faktiska makten som behövs för att kunna påverka resultatet av processen. Med denna distinktion menar Arnstein att deltagande utan omfördelning i själva verket endast är en tom och frustrerande process för de maktlösa, vilket är något som präglat det samhälle Arnstein beskriver. Som ett verktyg i sin typologi av deltagande tog Arnstein fram en stege som illustrerar deltagandeprocessen utifrån åtta olika nivåer motsvarande medborgares grad av inflytande (Arnstein 1969).

Figur 1: En illustration av Sherry R. Arnsteins delaktighetsstege (1969).

Arnsteins delaktighetsstege är uppdelad i tre segment: icke-deltagande, symboliskt deltagande och medborgarmakt (Castell 2013). Till det nedersta segmentet – icke-deltagande – hör stegen

manipulation och terapi. Dessa två steg beskriver nivåer av “icke-deltagande” som har konstruerats

av vissa för att ersätta genuint deltagande. Enligt Arnstein är målet att göra det möjligt för makthavare att “utbilda” eller “bota” deltagarna, och på så sätt avleda fokus från riktiga problem, snarare än att faktiskt inkludera medborgargrupper i deltagandeprocessen. Arnstein beskriver i sin analys hur manipulation, den nedersta nivån i stegen, kan ske genom att medborgare placeras i rådgivande kommittéer eller nämnder vars syfte i själva verket är att “utbilda” dessa medborgargrupper och på så sätt framkallar deras stöd. I detta fall är det makthavarna som informerar, övertalar och råder medborgarna och inte tvärtom. Arnstein menar att detta endast skapar en illusion av deltagande men där medborgarna i verkligheten reduceras till vad som kan liknas vid PR-agenter. Det är inte förrän bandklippning ceremonins slut som medborgarna inser att dem inte ställde de viktiga frågorna eller att de själva inte hade tillgång till tekniska rådgivare och juridiskt sakkunniga vilket hade hjälpt dem förstå det rättsligt finstilta i överenskommelserna (Arnstein 1969). Det andra steget i Arnsteins stege benämns terapi. Denna nivå beskriver Arnstein som ohederlig och arrogant. Detta steg innebär att medborgare utsätts för olika former av terapi genom att maskera det som medborgardeltagande. De engageras i extensiva aktiviteter med den verkliga avsikten att bota deras “patologi” snarare än att ändra på de faktorer som skapar “patologerna”. I ett exempel relaterar Arnstein detta fenomen till public housing program, där hyresgästföreningar används som verktyg för att driva olika kampanjer, såsom renhållning i området. Medborgarna förs samman med syfte att anpassa deras inställningar och värderingar till samhällets i stort. På så sätt kan medborgarnas fokus avledas från riktiga problem, såsom segregering, bristfälligt underhåll och godtyckliga vräkningar (Arnstein 1969).

Till det mellersta segmentet – symboliskt deltagande – hör stegen informera, konsultation och

blidkande. När deltagandet når dessa nivåer ges de så kallade have-nots, enligt Arnstein, en

möjlighet att till viss del få deras röster hörda men med en grad av vad som på engelskan kallas

tokenism, som på svenska kan liknas vid en symbolfunktion där medborgarna förvisso får delta men

utan någon försäkran om att deras åsikter i slutändan kommer att påverka slutresultatet. Detta segment planar därmed ut i ett symboliskt deltagande varvid medborgarna har en chans att höras men där makthavarna slutligen behåller rätten att bestämma. Enligt Arnstein kan det viktigaste första steget mot ett legitimt medborgardeltagande vara att informera medborgarna om deras rättigheter, skyldigheter och val. I praktiken sker det dock alltför ofta i form av ett enkelriktat informationsflöde, från tjänstepersoner till medborgare, utan att skapa kanaler riktade tillbaka till makthavarna så att medborgare kan ge respons eller förhandla. Nyhetsmedia, broschyrer, affischer och direkta svar på olika förfrågningar är de vanligaste verktygen som används vid sådan enkelriktad kommunikation (Arnstein 1969).

Det fjärde steget som Arnstein benämner konsultation sker vanligtvis genom grannskapsmöten, offentliga utfrågningar och genomförandet av enkätundersökningar. Enligt författaren är detta steg dock fortfarande limiterad då det inte finns någon försäkran att medborgarnas oro och ideér kommer att beaktas. Arnstein fortsätter sin analys genom att belysa faran med att endast använda metoder från denna nivå. När makthavare begränsar medborgarinflytande till denna nivå, riskerar deltagandet att kvarstå endast som ett ritual-liknande fenomen, där människor betraktas som statistiska abstraktioner och delaktighet mäts i hur många medborgare som dyker upp på ett möte eller svarar på en enkät, något som räcker för att makthavarna ska kunna hävda att medborgarna varit delaktiga i processen (Arnstein 1969).

Det är när deltagandet nått det femte steget, blidkande, som medborgare börjar nå en mer betydelsefull nivå av inflytande (Arnstein 1969). Trots detta belyser Arnstein det faktum att deltagandet vid denna nivå fortfarande främst är symboliskt. Enligt författaren kan en strategi vara att delge enstaka marginaliserade medborgare styrelseposter i olika kommittéer, både privata och offentliga. Medborgarna ges en till synes mer rådgivande och delaktig roll i processer men eftersom makthavarna har makten att avgöra legaliteten och genomförbarheten av de olika förslagen och dessutom bildar en majoritet kan de således rösta ner medborgargrupperna. I dessa fall menar Arnstein att medborgarnas vinning är beroende av till vilken mån makthavarna väljer att blidka dem (Arnstein 1969).

Till det översta segmentet – medborgarmakt – hör stegen partnerskap, delegerad makt och

medborgarkontroll. Enligt Arnstein är det först när man når de högre nivåerna av medborgarmakt

som verkligt deltagande kan uppnås, särskilt då inflytandet över beslutstagandet ökar. När deltagandet når steget partnerskap menar Arnstein att det sker en reell omfördelning av makt mellan medborgarna och makthavarna genom gemensamma förhandlingar. Här kommer de överens om hur de på planerings- och beslutsfattandeansvar genom strukturer som gemensamma planeringskommitteér och mekanismer för att lösa dödlägen. Författaren utvecklar i sin analys att ett effektivt partnerskap kan uppnås först när det finns en organiserad maktbas i samhället vilka medborgerliga ledargestalter står till svars för, när dessa medborgargrupper har tillräckligt med finansiella resurser för att betala sina ledare och när de har resurserna som krävs för att anlita, och sparka, egna tekniker, jurister och samhällsorganisatörer. Med dessa ingredienser menar Arnstein att medborgare har en genuin förhandlingspåverkan/befogenhet över slutresultaten, så länge som båda parterna anser att partnerskapet är användbart (Arnstein 1969).

Det sjunde steget, delegerad makt, är den nivå då medborgarna uppnår ett formellt inflytande över beslutsprocessen, exempelvis genom att invånarna bildar styrelser med riktiga befogenheter eller ingår i styrelser där de erhåller en majoritet (Arnstein 1969). Förhandlingar mellan medborgare och tjänstepersoner kan enligt Arnstein resultera i att medborgarna får riktig makt över en specifik plan eller program som berör deras stadsdel. I sin analys tar Arnstein upp ett exempel från New Haven, USA, där staden delegerade makten över att förbereda en stadsplan vidare till ett bolag grundat av medborgarna. En del av de pengar som staden mottog för planeringen delegerade de sedan vidare till medborgarnas bolag som i sin tur kunde anställa egen planeringspersonal och konsulter. Enligt Arnstein kan delegerad makt även ske genom skapandet av separata och parallella grupper av medborgare och makthavare, där medborgarna ges veto i de fall en konsensus inte kan nås efter förhandlingar sinsemellan (Arnstein 1969).

Slutligen nås den högsta nivån på stegen, medborgarkontroll. Enligt Arnstein är det vid detta steg medborgarna, genom lokala organisationer, har den nivå av makt (och kontroll) som garanterar deltagarna att de kan styra exempelvis ett utvecklingsprogram eller en institution samt ta ansvar för olika policy- och ledningsaspekter. Medborgarkontroll särskiljer sig från delegerad makt i den mening att lokala organisationer och bolag har full kontroll över deras budget, staten har därmed ingen roll som finansiell mellanhand (Arnstein 1969).

Arnstein är även tydlig med att påpeka de begränsningar som finns i hennes typologi. Stegen ställer maktlösa medborgare vid sidan av makthavare för att belysa den grundläggande uppdelningen mellan dem. Arnstein poängterar dock att verkligheten inte är lika tydligt uppdelad och att båda grupper - de maktlösa medborgarna och de makthavande - omges av en mängd olika synvinklar, klyftor, intressen och splittrade undergrupper. Stegen är i själva verket en simplifiering men dess

tillämpning motiveras av det faktum att den belyser hur deltagande kan delas in i olika nivåer och ske på olika vis. Vidare nämner Arnstein att hennes typologi heller inte inkluderar någon analys av de viktigaste hindren på vägen till medborgardeltagande. Dessa hinder återfinns på båda sidor av den simplifierade uppdelningen. På makthavarnas sida omfattar de rasism, paternalism och ett motstånd mot maktomfördelning. Hos de medborgare som saknar makt påträffas hinder såsom brister i politisk och socioekonomisk infrastruktur och kunskapsbas, samt en svårighet med att organisera en representativ medborgargrupp som kan hållas ansvarig om det uppstår futilitet, utanförskap och misstro (Arnstein 1969).

3.2 Planning for public participation: The design of implementable

strategies

Studien Planning for public participation: The design of implementable strategies (Alterman 1982) som är utförd av professor Rachelle Alterman presenterar ett ramverk varigenom alternativa deltagarstrategier kan utformas och metoder väljas ut. Ramverket är baserat på en uppsättning av sex olika beslutsvariabler; typ av sakfråga; mål och syfte; definition av allmänheten; maktförhållandet; planeringsprocessens skede; och typer av resurser (Alterman 1982).

Under de senaste två decennierna har acceptansen vuxit för medborgardeltagande som en nödvändig del av statligt beslutsfattande1_{. Inom stads- och miljöplanering påpekar Alterman att engagemanget}

varit särskilt stark, då planerare genom generationer, i det sociala rummet, lärt sig se deltagande som en väsentlig del av planeringsteori och som en förutsättning för att legitimera planering i demokratiska länder (Alterman 1982).

Implementering

Alterman diskuterar vidare i sin artikel det fokus som läggs på implementering. Tidigare har implementering i planering och beslutsfattande processer betraktats som ett eftersläpande sista moment i vad som annars anses vara en välstuderad planeringsprocess2_{. På senare år har}

implementeringsprocessen blivit ett allt större föremål för empirisk analys och teoribildning. Detta fokus menar Alterman reflekterar insikten att, såvida inte beslutsfattare ökar kunskapen om implementeringens dynamiska element och de faktorer som påverkar vägen för en policy under implementeringsprocessen, kommer offentliga program sannolikt fortsätta bedömas som misslyckanden3_.

Vad är en deltagande strategi?

I sin analys förklara Alterman att det finn två aspekter till konceptet om ett strategibaserat deltagande. Den första aspekten berör strategi i den mening att det är förväntningen om andra aktörers handlingar under genomförandet av deltagandeprogram. Den andra aspekten gäller multidimensionaliteten i en deltagandestrategi. Enligt Alterman anses en strategi för deltagande vara ett kluster av beslut som göras utifrån ett antal olika variabler eller dimensioner som hon kallar det. Hon fortsätter med att påpeka att en strategi även bör särskiljas från en metod eller en teknik. En strategi gäller beslut i högre ordning och bör definieras, både explicit och implicit, innan lämplig metod väljs.

3_Ibid

2_{Alterman 1982 s. 296} 1_{Alterman 1982 s. 295}

Altermans dimensioner för utformningen av alternativa strategier

En deltagandestrategi är alltså en mängd beslut som görs längs flera dimensioner (Alterman 1982). Dessa dimensioner är beslutsvariabler vilka innehåller en viss mängd valfrihet. Alterman presenterar följande sex dimensioner i sin analys:

1. typ av sakfråga

2. mål och syfte för deltagande 3. definitionen av ‘allmänheten’

4. maktförhållandet mellan beslutstfattarna och deltagarna 5. skedet i planeringsprocessen och

6. den typ och mängd resurser som krävs

Enligt författaren är det troligt att de olika grupper och instanser som är involverade i utformningen eller implementeringsprocessen har olika perspektiv på var och en av dessa dimensioner. Med andra ord, är det sannolikt att olika aktörer inför olika strategier gentemot deltagande/deltagarprogrammet (Alterman 1982).

1. Typ av fråga/problem

Enligt Alterman är den första dimensionen–typ av sakfråga–bland de mest försummade

dimensionerna när det gäller utformningen av deltagarstrategier. Författaren menar att den litteratur som återfinns om deltagande sällan berör denna fråga och det istället är förutsatt att allmänhetens deltagande kan ske på liknande sätt oavsett frågan till hands/problemet. Däremot kan många av de problem som uppstår kring deltagande troligtvis tillskrivas en missanpassning mellan den strategi och metod som antagits å ena sidan och problemets attribut å andra sidan (Alterman 1982). Inom denna dimension har Alterman (1982) framtagit en lista som särskiljer typ av fråga utifrån ett antal olika variabler.

- Avvägning/kompromiss och konflikt inom grupper vs. endast förmånligt

- Innefattar en betydande teknisk komponent vs. kräver endast allmän vardaglig kunskap - Påtaglig och synlig påverkan vs. omärkbar påverkan

- Långt tidsspann och stor grad av ovisshet vs. kort tidsspann och stor grad av visshet gällande resultat

2. Mål och syften

För effektivitetsändamål har Alterman valt att presentera val av mål och syften som en utav de sex dimensionerna för utformningen av deltagarstrategier. Hon påpekar dock tydligt att denna position är tämligen utmanande på grund av att mål överskuggar och färgar av sig på alla andra dimensioner men motiverar ställningstagandet att de bör ses som en egen dimension då det finns ett inbördes samband mellan alla de andra dimensionerna också (Alterman 1982). Målens roll i planeringen för allmänhetens deltagande har fått stor uppmärksamhet, relativt sett mer än de flesta andra dimensioner. I sin analys diskuterar Alterman att flera författare, såsom Burke (1968) och Yin (1975), har beskrivit alternativa deltagarprogram som motiverats av olika mål4_{. Andra författare,}

såsom Glass (1979) och Rosener (1978), har dessutom betonat vikten av att identifiera mål och syften innan deltagandemetoden väljs5_{. Enligt Alterman är dessa diskussioner dock begränsade på tre}

olika sätt. För det första hänvisar de endast till en enda uppsättning mål och antar att allmänhetens

5_ibid

deltagande bör ses ur instanserna synvinkel. För det andra så antar dessa diskussioner att målen är statiska och att de kan definieras en gång för alla som en bas för planering eller för utvärdering i efterhand. För det tredje nämner de ovannämnda bidragen endast ett fåtal mål med fokus på en mer abstrakt nivå och således försummar sannolika skillnader som kan uppstå på en nivå med mer specifika syften (Alterman 1982). Det är därmed viktigt att vara medveten om den mängd mål som planeringsinstansen kan anta men även de mål som deltagargrupperna kan anta när de etablerar sina egna strategier (ibid). Inom denna dimension har Alterman framtagit en lista över mål och syften som kan uppnås genom deltagarprogram. Sex stycken mål av högre ordning har identifierats och dessa är:

1. att främja demokratiska värderingar

2. att uppnå en planering som är mer samstämd med olika gruppers behov 3. att utbilda allmänheten

4. att möjliggöra social och personlig förändring

5. att rekrytera stöd, erhålla legitimitet och undvika oppositioner 6. att stödja politisk förändring

Varje mål av högre ordning är i sin tur uppdelad i flera mål eller syften av mindre ordning. Enligt Alterman är meningen med listan att belysa att det finns en stor variation av mål som deltagarstrategierna kan syfta till att uppnå. Vidare förklarar författaren att stora skillnader kan uppstå i deltagarstrategierna beroende på vilken eller vilka mål som anammas. Altermans lista över alternativa mål och syften för allmänhetens deltagande är uppdelad i två olika sektioner: beslutsfattarnas mål respektive deltagarnas mål. Denna indelning är menad att betona och illustrera hur besluten bör tas gällande mål och syften för utformningen av deltagarstrategier (Alterman 1982). Alterman illustrerar även hur ett syfte kan delas upp ytterligare. Detta genom att ta upp ett exempel på ett operativt mål som är direkt kopplat till planering (under mål 2 av högre ordning), se figur 2 nedan.

Figur 2: En illustration på Altermans (1982) exempel på operativa mål, härledda från mål 2.1.

För att ett deltagarprogram ska lyckas såväl i teorin som under implementeringen, bör planerare identifiera de mål som uppfyller instansernas mål samtidigt som de tillfredsställer målen av de

potentiella deltagarna. Alterman menar att deltagarna måste känna sig motiverade att delta, det vill säga de måste uppleva att deltagandet uppnår några av deras mål också (Alterman 1982).

3. Definitionen av allmänheten

Den tredje dimensionen för beslut är definitionen av allmänheten som förväntas delta. Inom denna dimension har Alterman framtagit en lista över alternativa definitioner av ‘allmänheten’ i deltagarprogram, inom vilket det görs en distinktion mellan målgruppen och de som deltar direkt/ direkta deltagarna (Alterman 1982). Definitionerna kan även delas in i små grupper och stora grupper (ibid).

4. Maktförhållandet

De alternativa sätt på vilka ett deltagandeprogram kan strukturera maktförhållandet mellan planerar eller beslutsfattare och deltagare har fått stor uppmärksamhet. Ett välkänt koncept som Alterman tar upp i sin analys är Arnsteins (1969) ‘ladder of citizen participation’ som i själva verket hänför sig till dimensionen av maktförhållandet (Alterman 1982). I Altermans analys betraktar maktförhållandet som ännu en dimension för designen av deltagarstrategier (ibid). Inom denna dimension har Alterman (1982) framtagit en lista över diverse alternativa definitioner av maktförhållandet. Listan grupperar definitionerna av maktförhållanden som grader av enkelriktad kommunikation, delad kommunikation och slutligen där allmänheten initierar och planerar deltagandeprocessen (Alterman 1982).

5. Skedet i planeringsprocessen

En ytterligare dimension för beslut i framtagandet av deltagarstrategier är det skede i planeringen eller beslutsfattandet som önskas (Alterman 1982). Alterman (1982) presenterar ett antal olika alternativ som representerar olika skeden i planeringsprocessen. De täcker alltifrån beslut om att planera fram till granskning och utvärdering. Dessa alternativ behöver inte vara ömsesidigt uteslutande och deltagarstrategier kan sträcka sig över fler än ett skede (Alterman 1982). De beslut som fattas angående vilka skeden i planeringsprocessen som ska väljas för medborgardeltagande har direkta konsekvenser på de metoder som eventuellt används med deltagarstrategin (ibid).

6. Typ av och mängd resurser

Den sista dimensionen för framtagandet av alternativa deltagarstrategier är kopplad direkt till implementeringsmöjligheterna (Alterman 1982). Alldeles för ofta är deltagarprogram utrustade med en stor mängd goodwill och goda intentioner men med för lite resurser (ibid). Inom denna dimension presenterar Alterman (1982) de fem största typer av resurser som kan krävas i ett deltagarprogram, relaterat till deras storlek. Dessa resurser är; tid, budget, utrymme för möten, etc; material och erfarenhet, kompetenser samt kunskap (ibid).

Slutsatser

Alterman är även tydlig med att påpeka att hennes analys av de sex dimensionerna har vissa begränsningar. Alternativa deltagarstrategier är enligt hennes artikel uppbyggda på ett antal olika beslut som tas längs de sex dimensionerna men hon poängterar att alla kombinationer självklart inte är logiska eller genomförbara. Dock menar Alterman att man genom att utöka utbudet av alternativ för utformningen av deltagarstrategier, kan ta fram ett deltagarprogram som är mer genomförbart och som kan motstå dynamiken i implementeringsprocessen (Alterman 1982).

Allmänhetens deltagande har kommit en lång väg till att betraktas som en acceptabel komponent av allmänhetens beslutstagande. Allt fler planerare har utbildats i både etiken och ideologin för

deltagande, men även i särskilda färdigheter och metoder (Alterman 1982). För att deltagarprogrammen ska uppnå sina mål måste man samla större förståelse för processen mellan planering och resultat, alltså processen att översätta programmen till mer konkreta beslut och åtgärder, den så kallade implementeringsprocessen6_{. Syftet med Altermans artikel är att presentera}

dynamiken i genomförande av deltagarprogram som ett spel bestående av interna grupper där varje deltagare försöker styra deltagarprogrammet i önskad riktning för att maximera sina gruppmål (Alterman 1982). Alterman förklarar att hon, utifrån denna synvinkel på implementeringsprocessen, presenterat ett tillvägagångssätt för utformningen av alternativa deltagarstrategier. Detta tillvägagångssätt baseras på en strategi som enligt Alterman bör utvecklas innan metoden för deltagandet är utvald. Slutligen påpekar Alterman att diskussionen om de sex dimensionerna försökt peka ut de synvinklar som de olika deltagargrupperna eller instanserna kan anta gällande deltagarprogrammen men även de förväntningar dem kan tänkas ha under implementeringen, i hopp om att hjälpa planerare med utformningen av ett mer implementerbart och resultatbaserat deltagarprogram (ibid).

3.3 Inflytande i planering

Mattsson (1985) definierar begreppet deltagande i sin studie som “rätt att i någon form vara med i ett planeringsarbete”. Det vill säga när, hur och var man som individ har rätt att medverka i planeringsarbetet. Begreppet inflytande definierar Mattson som “rätt att påverka planeringsutfallet”. Det innebär således att rätten till inflytande baseras på de möjligheter en deltagande individ har att påverka ett arbetes utfall. Det framgår skillnader i betydelse utifrån begreppens respektive definitioner och begreppet “inflytande” utvecklar och analyserar Mattsson vidare i sin studie. Huvudfokuset i Mattssons studie handlar generaliserat om markägares inflytande och det är även inledningsvis studiens syfte. I sin studie granskar Mattsson, med de lagstadgade formella kraven som utgångspunkt, det inflytande som markägare till områden med många markägare har i planering. Det vill säga områden där många markägare berörs av besluten som tas vid planering.

Mattsson konstruerar i sin studie en inflytandestege. Denna stege har i studien använts som ett verktyg för analysering och gradering av formellt förekommande rättigheter till inflytande. Stegen applicerades sedan på ett antal detaljplaner och förrättning. Vidare har rollen av inflytande i planeringens olika faser lyfts fram samt inflytandets betydelse vad gäller åstadkommande av överenskommelse i planeringssammanhang. Mattsson har även belyst de ansvar, samt skyldigheter och risker som kommer med att ha inflytande. För denna studies relevans kommer en närmare analys göras på de delar som kan bidra till en relevant slutdiskussion. Delar som därav kommer att belysas närmare nedan är inflytandestegen som Mattsson konstruerat. Vidare så kommer även Mattssons bakgrund till studien att beaktas.

Mattssons inflytandestege

Att vara markägare kan innebära att man inte har något inflytande alls i planering, det vill säga att exempelvis kommunen eller annan relevant part istället är den bestämmande parten, eller så kan man ha total bestämmanderätt. Att man som markägare har total bestämmanderätt innebär att ingen annan än markägaren är den som bestämmer. Mellan ingen och total bestämmanderätt kan man även gradera nivån av inflytande. Denna nivå, i förhållande till markägares bestämmanderätt, har Mattson graderat i sin konstruerade inflytandestege, se figur 4 nedan. Mattson har till sin studie även inkluderat Arnsteins (1969) deltagandestege för inflytande i samhällsfrågor. Denna stege har belysts i

avsnitt 3.1 (se figur 1) samt Bengtssons (1982) inflytandestege för inflytande i boende, se figur 3 nedan. Även dessa stegar rangordnar inflytande efter olika grader. Mattssons stege bygger till viss mån på både Arnsteins och Bengtssons idér men är i förhållande till både Arnstein och Bengtsson stegar spegelvänd (Mattsson 1985).

Figur 3: Bengtssons inflytandestege för inflytande i boende (Bengtsson 1982)

Figur 4: Mattssons inflytandestege. Grader av rätt till markägarinflytande i planering

Av figur 4 går att avläsa att det för markägare förekommer tre grundindelningar, dessa är: inget

inflytande, medvärkansrätt och beslutsrätt. Inom dessa tre grundindelningar finns sedan ytterligare

grupper. Mattsson skriver att de översta tre grupperna, ingen informationsrätt, informationsrätt efter

beslut samt informationsrätt före beslut reflekterar situationer då inget utrymme ges till direkt

inflytande. Han skriver dock även att någon form av deltagande kan förekomma vid informationrätt

före besluträtt men att det inte behöver innebära att ett inflytande medkommer för sakens skull. För

att exemplifiera vad Mattson menar med det så har liknelser dragits med det politiska systemets existens utan vidare möjlighet till indirekt påverkan genom diverse kommunikationssätt till berörda personer. Det vill säga, att som individ kunna nå politiker genom direktkontakt är nästintill omöjligt och att man når ut till politiker via exempelvis media och inte på tu man hand. Man kan således kalla det för ensidig kommunikationsväg då informationen till berörda antingen sänds ut eller att de berörda själva måste söka sig till informationen (Mattsson 1985).

Till indelningen i mitten, alltså medverkansrätt kommer först gruppen benämnt samrådsrätt. Ett annat ord för samråd är diskussion och som dess betydelse indikerar så förs någon form av

kommunikation mellan parter innan beslut tas. Det innebär till skillnad från gruppen ovan

information före beslut, där kommunikationen är ensidig så är den vid samrådsrätt mellan två och

fler berörda. Mattsson skriver i sin studie att graden av inflytande som förekommer vid samrådsrätt bör belysas och att den beror på när i processen som samråd förekommer. Han skriver även att den tid som berörda har till sitt förfogande för att framföra sina synpunkter också är av relevans för samrådets grad av inflytande. Efter samrådsrätt kommer grupperna förhandlingsrätt markägare

emellan och förhandlingsrätt med kommun. För den förstnämnda av dessa två så sker

förhandlingsrätt markägare emellan och det innebär således att det är markägare som är avtalspart. För den sistnämnda, förhandlingsrätt med kommun så sker avtalsbelsut mellan markägare och kommun. Båda dessa grupper utgörs av den rätt för förhandling om att avtal kan slutas, men utgör däremot inget villkor för att sådant avtal måste slutas. Det innebär således att beslut tas med tvång ifall inte överenskommelser genom avtal kan slutas. Berörd representant kan bedriva sakfrågan men beslut om tvång tas av kommun eller av annan myndighet (Mattsson 1985).

Den sistnämnda gruppen i denna indelning är begränsad beslutsrätt och avser fall då markägare är delaktiga i beslutsprocess där de har rösträtt, enligt regel medan andra intressenter innehar röstmajoritet. För att konkretisera vad begränsad beslutsrätt kan innebära exemplifierar Mattsson det genom att förklara att det exempelvis är en politiker, en tjänsteperson och en berörd markägare, alla med en tredjedel vardera i planfrågor (Mattsson 1985).

Mattsson (1985) skriver att samtliga grupper från samrådsrätt till begränsad beslutsrätt kännetecknar en form av rätt till aktivt medverkande. Grupperna kännetecknas dock även av begränsad möjlighet för markägare att kunna välja att inte längre medverka i ett projekt eller att kunna fatta egna beslut.

Till skillnad från alla stegen nämnda ovan så utgör de sista tre grupperna, i grundindelningen

beslutsrätt, ett rättsligt reglerat beslutsfattande utan offentliga myndigheters och andra organs

möjlighet att påverka besluten (Mattsson 1985).

Enligt Mattson är helhetsbilden av inflytande rätt så distinkt. Han menar på att inflytandet, i vad gäller svensk planering, har en svag ställning. Mattsson ser att det formella inflytandet inte sträcker sig längre än det till samråd, dock med undantag för förrättningslagstiftningen som i teorin tar större hänsyn till berörda. Mattsson betonar att förättningslagstifningen, med ett system uppbyggt på att berörda individer ska kunna ta betydlig plats vid planering, bör särskiljas och således uppmärksammas med positiv betoning. Lagstiftningen tillåter berörda att ta del av arbete samt tillges viss utrymme till handling och eget beslutstagande. Han tillägger dock att förättningslagstifningen i praktiken inte är lika hänsynstagande då planförutsättningarnas stränga åtkomst omöjliggör förättningsbeslutens framlyftande och att det därmed istället blir en fråga om overkligt inflytande snarare än ett direkt inflytande. Vidare skriver Mattsson att avseende tunga ekonomiska delar sträcker det sig inte ens hela vägen till samråd men att markägare i praktiken, med kommunernas önskemål i beaktande, kan ges möjlighet till förhandlingsrätt med kommun (Mattsson 1985).

Studiens bakgrund

Mattsson refererar i sin studie till Susskind och Elliots (1983) studie av Västeuropa och de förhållningssätt som förekommer till deltagande i planering och beslutsfattande. I den studien fann de tre tydliga förhållningssätt som stack ut och dessa var att offentliga organs inställning till deltagande i planering och beslutsfattande kan vara antingen paternalistisk, konfliktorienterad eller

samarbetsinriktad. Med paternalistisk inställning förekommer centraliserade beslut och att enskilda medborgares synpunkter inte värderas till hög grad (Mattsson 1985).

Även en konfliktorienterad inställning medför centraliserade beslut men till skillnad från en paternalistisk inställning så tar medborgares synpunkter mer plats, vilket beror på att medborgare öppet slåss för att ta kontroll över resurser och politiskt beslutsfattande. Som ordet samarbetsinriktad i sig indikerar så utmärks det till skillnad från övriga inställningar av ett beslutstagande vid förhandlingar mellan medborgare och beslutsfattare. Värt att tillägga är att en samarbetsinriktad inställning inte är helt problemfri även om det lätt kan uppfatta så. Myndigheter behöver alltid göra avvägningar mellan lokala krav och det ansvar de besitter för övergripande frågor och många gånger medför detta förhandlingsutrymme att offentliga budgetar överbelasta (Mattsson 1985).

För att etablera ett mer samarbetsinriktat plansystem kan stöd ges av teorin kallad “inlärd hjälplöshet” (Mattsson 1985). Magnus (1980) skriver om “inlärd hjälplöshet” och menar på att framgång i politiskt och administrativt beslutsfattande bygger på hur människor fungerar. Det räcker således inte med goda avsikter och välformulerade mål. Genom att individer och grupper ges möjlighet och utrymme till att, med ansträngning, påverka de livsvillkor de har. Om individer och grupper inte får utrymme för detta riskerar det lätt att “inlärd hjälpsamhet” uppstår. Teorin bygger på att “om en individ inte kan förutsäga och påverka en förändring, kan han reagera på passivitet och få en känsla av maktlöshet och att ansträngning inte tjänar något till”7_.

Mattsson kommer i sin bakgrund fram till att en granskning av lagstiftningen samt handlings- och beslutsrutiner är nödvändig för att granska ifall det går att hitta organisatoriska lösningar som tillgodoser både politiken och enskilda medborgares önskemål rörande planfrågor. Det är säkerligen omöjligt att förutsätta att fullständig överenskommelse uppnås, däremot går det att hoppas på att de konflikter som kan komma att uppstå reduceras (Mattsson 1985).

3.4 Collaborative planning; transitions management och design

thinking: en utvärdering av tre olika deltagandemetoder för

stadsplanering

Det finns en mängd olika tillvägagångssätt för deltagande-etablering som kan appliceras i stadsplanering. En gemensam faktor för de olika tillvägagångssätten är den komplexa och svåra utmaningen att kunna förutspå, modellera och kontrollera de olika utfallen som medkommer ett deltagande i processen av stadsplanering. Studien som är utförd av Katrina Eve Raynor, Andréanne Doyon och Tanja Beer (2018) tittar närmare på tre olika strategier och identifierar samt utvärderar dessa utifrån; mål, skala, tidsram, metod, ståndpunkt till ansats samt ståndpunkt till att hantera konflikter och engagemang från intressenter. Studien tittar även närmare bestämt på hur de olika metoderna kan appliceras i stadsplanering och jämför dom sinsemellan (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Collaborative Planning

Collaborative planning faller under kategorin kommunikativ planeringsteorier som tillkom på 80 och 90-talet. Denna typ av planering bygger på att man för en inkluderande kommunikation till formandet av sociala utrymmen. Det bör då vara förutsatt att dessa sociala utrymmen är influerade av

vetskapen om komplexiteten rörande stadsplaneringens problematik och behovet att involvera flertalet intressenter, när det kommer till beslutsfattandet. Ursprungligen så framkom collaborative planning som en reaktion på det växande motståndet som medborgare förde mot stadsplanering och ombyggnationsprojekt. Medborgare var missnöjda med den orättvisa tillgängligheten att kunna medverka i beslutsfattande processer. Medborgare var även kritiska till den rationellt omfattande planeringsmodellen som framgick och som de ansåg var postmodernistisk. Denna samarbetsbaserade planeringsmodell är även en reflektion av föränderlig planering ur kontextuellt perspektiv samt en minskad möjlighet för myndigheter att lösa nutida planeringsproblematik. Metodiken syftar således till demokratiska aspekten av planering ur ett praktiskt perspektiv för att generera gemensamma grunder i “sätt att tänka, värdera och verka”8_.

Collaborative planning inkluderar ett explicit mandat för involverandet av alla som berörs av planeringen. Tillvägagångssättet medger dock att det inte finns något objektivt sätt att identifiera alla olika intressenter i fråga samt att det är ännu mer utmanande att få tag på alla intressenter. Trots dessa svårigheter menar Innes och Booher9 _{på att en bred diversifiering av intresse mellan deltagare}

krävs för att uppnå samarbetsbaserad rationalitet. Ett misslyckat försök att uppnå diversifiering skulle innebära resultat som är både omöjliga, oinformerade eller till och med orättvisa (Raynor, Doyon & Beer 2018)).

Det finns inga standardsvar när det kommer till specifikationen av styrningssytemet för inkludernadet av detaltagande i demokratisk praxis, som är systematiskt och institutionellt utformad. Däremot så finns det i collaborative planning urval av normativa antaganden kring hur man bör sammanställa och framföra processerna. Collaborative planning i fråga bör vara en process som är både interaktiv och tolkande. Det bör även involvera diverse samtalsgrupper, använda respektfulla och interkulturella diskussionsmetoder och innehålla uttrycklig diskussion om problematik, taktik samt värdering. Det är också viktigt att processen är öppen för alla intressenter, att ett involverande av co-learning är disponibelt och slutligen att uppmuntran till praktisk problemlösning tillåts för att uppnå intentionella önskningar. Målet med collaborative planning är att skapa ett övervägande forum som baseras på ett syfte att belysa ojämna maktförhållanden. Syftet är således att skapa en miljö där snedvriden kommunikation, som exempelvis försök att kontrollera beslutstagande, föra ett strategiskt beteende eller att använda övertalning, ska övervinnas helt eller i alla fall minimeras (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Transitions management

Transitions management baseras på styrning och komplex systemteori och anses vara en av de

centrala ramarna för hållbarhetsövergångar. Hållbarhetsövergångar definieras i sin tur som omvandlandlingar genom vilka innovationer relaterade till hållbarhetsmetoder, strategier eller teknik anpassas mer allmänt. I teorin så är transitions management ett teoretiskt ramverk och en samarbets-praktisk process tillgängligt för att stödja de som vill åstadkomma en positiv förändring, för en mer hållbar framtid (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Transitions management har framstått som ett nytt sätt att hantera komplexa problem genom styrning och målet är att utmana ställningstagande och att stödja “djupare och mer fundamentala skiften...mot annorlunda kulturer, strukturer och verksamheter som i sig är hållbara, istället för ohållbara”10_.

10_{Raynor, Doyon & Beer 2018 s.4}

9_{Raynor, Doyon & Beer 2018 s.3} 8_{Raynor, Doyon & Beer 2018 s.3}

Fokuset grundas således i omvälvande eller radikala förändringar som förutspås i en önskan att främja strukturell, ekonomisk, teknisk, sociokulturell och institutionell omvandling, snarare än intensifiering eller fortsättning av befintlig politik eller praxis. I transitions management kan förändring komma från olika typer av samhällsaktörer och styrningsstrategier som baseras på tre olika förhållningssätt. Dessa är (1) att sammanföra frontrunners från politik, vetenskap, näringsliv och samhälle för att utveckla en gemensam förståelse för komplexa (övergångs-) utmaningar (2) utveckling av gemensamma (övergångs-) visioner och strategier och (3) experimentellt genomföra strategiskt sociala innovationer (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Syftet med transitions management är att skapa möjligheter för innovativa metoder att växa fram. Delaktighet och interaktion är båda viktiga element. I stället för att sammanföra människor som representativt återspeglar ett visst samhälle samlar transitions management frontrunners. Frontrunners anses vara kreativa individer som tänker utanför boxen. De anses kunna avbilda visioner för framtiden bortom rådande läge och den breda majoriteten. Med denna egenskap till grund kan transitions management bidra till att skapa ett mer inkluderande utrymme till beslutsfattandet, etablera nya intressenter och uppmuntra mer eftertanke och problemlösning. Men det finns även risk för att intressenter som inte passar in i den majoritet som frontrunners kan representera exkluderas (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Transitions management strävar till att påverka både hastigheten och riktningen av förändring. Denna förändring baseras i sin tur på analys i sådan form att man aktivt inkluderar utvecklande experiment som man kan ta lärdom av och som främjar förändring. Tillvägagångssättet föreslår 6 principer för att påverka övergångar och dessa är: (1) få insikt i systemet, (2) sträva efter systeminnovation i små steg, (3) ge utrymme för mångfald och flexibilitet, (4) co-create, (5) ge utrymme för förändringsagenter och (6) underlätta socialt och institutionellt lärande. Dessa principer fungerar genom ramverk för hantering av övergångar som i sin tur består av fyra olika typer av styrningsverksamhet och dessa är:

- Strategisk styrningsverksamhet - strukturerar problemet och upprättar en arena

- Taktisk styrningsverksamhet - utvecklar en agenda och härleder vägar

- Operativ styrningsverksamhet - genomför experiment och mobiliserar nätverk

- Föränderlig styrningsverksamhet - övervakar och utvärderar, gör justeringar av

vision/agenda/nätverk (Raynor, Doyon & Beer 2018). Design thinking

Design thinking utgörs av en aktiv och lösningsorienterad metodik. Det innebär att möjliga lösningar

till frågeställningar som kan existera identifieras tidigt, för att möjliggöra tillräcklig “testning” av dessa alternativ innan ett problem har undergått omfattande undersökning. I design thinking integreras empati, uppbyggnad, logistik, kreativitet samt iterativ process för att lösa komplexa frågor. Design thinking kan få regeringar att utforma system som är mer engagerade och lyhörda för medborgares behov genom att det människocentrerade fokuset "håller löftet att hjälpa beslutsfattare att skapa interventioner och tjänster som förbättrar användarupplevelsen och ökar värdet av resultat"11_.

Design thinking har i allt högre grad gått från att vara ett arbetssätt inom designområden till att bli ett verktyg för att öka kreativiteten och innovationen inom en rad olika sektorer. Eftersom design thinking gynnar tvärvetenskapliga metoder, uppmuntrar det medborgare, slutanvändare, beslutsfattare, byråer och statliga myndigheter att arbeta på ett samarbetsinriktat och iterativt sätt. Dessa samarbetsmetoder har potential att överbrygga klyftan mellan beslutsfattare och samhällen och även förbättra problemdefinitionen och mekanismdesignen i planeringsprocesserna (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Design thinking är dock fortfarande till stor del skilt från de traditionella politiska beslutsinsatserna och en designer är en som kan föreställa sig världen från flera olika perspektiv. Design thinking börjar inte med ett antagande som har ett givet svar, det börjar heller inte med ett väldefinierat “problem" utan betonar istället vikten i att definiera ett problem genom medborgarnas perspektiv, för att möjliggöra fler nyanser. Således letar design thinking efter möjligheter att kunna sätt sig in i andras perspektiv och anser det vara en viktig komponent i utvecklandet för större empati. Det innebär även förståelse för olika perspektiv, kulturer och sammanhang som inspirerar till en helhetslösning. Detta görs genom ett antal praktiska och iterativa verktyg, som testas med slutanvändare som kan upptäcka flera lösningar. Design thinking består av fyra nyckelegenskaper, dessa nyckelegenskaper är: (1) placera människor och deras behov i hjärtat av utredningen; (2) omfamna optimism, öppenhet, icke-linjäritet, komplexitet, tvetydighet och osäkerhet, (3) anta snabba iterativa och experimentella processer genom en rad olika designmetoder och praktiska verktyg, och (4) använda åtkomliga och samarbetsinriktade kommunikationsmetoder för att dela med intressenter genom projektutvecklingens gång. Designen i sig utvecklas genom upprepade samarbetscyklar av utforskning och inspiration, inramning och omramning, idégenerering och prototyper för att möjliggöra kontinuerlig experimentering och feedback från användare. Den här iterativa identifieringsprocessen kan sedan leda till flera processledda designscenarion (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Collaborative planning, Transitions management och design thinking när det kommer till representativitet och inkludering av berörda parter vid bland annat samhällsplanering

Även om alla tre deltagandemetoderna ovan skenbart är mycket olika har de ett liknande fokus i att involvera en rad olika intressenter i beslutsfattandet och handlingstagande. Samtliga tillvägagångssätt fyller olika mål och olika processer för att fastställa mål. Collaborative planning syftar till representativitet, autentisk dialog och befogenhet för mindre kraftfulla röster. Det kritiseras dock ofta för att betona processen istället för att konkretisera faktiska resultat. Inom collaborative planning är målen, som tidigare utvecklat, vanligtvis inte fördefinierade och avslöjas istället i problemlösningen (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Sätter man collaborative planning i kontrast till design thinking så går det att jämförelsevis konstatera att design thinking är mer eller mindre lösningsfokuserat, med mål om att hantera en utmaning med en möjlig lösning och inom en viss tidsram. Transitions management faller in någonstans emellan de andra två tillvägagångssätten som kan anses vara förändringsorienterad, framförallt på grund av metodens fokus i att påverka både hastigheten och riktningen av förändring. Transitions management förespråkar starkt de normativa målet om ökad hållbarhet och den strävan till hållbarhet blir ett normativt fokus som vägleder kortsiktiga, medellånga och långsiktiga mål (Raynor, Doyon & Beer 2018).

Collaborative planning kritiseras på så sätt att metodens förmåga att konceptualisera och mildra konflikter och obalans i maktutövande ifrågasätts. Denna metod handlar uttryckligen om att