• No results found

Förvaltningsförändring och läroplaner - En idéanalys av Lgr 69, Lgr 80, Lpo 94 samt Lgr 11

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "Förvaltningsförändring och läroplaner - En idéanalys av Lgr 69, Lgr 80, Lpo 94 samt Lgr 11"

Copied!
44
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Förvaltningsförändring och läroplaner

- En idéanalys av Lgr 69, Lgr 80, Lpo 94 samt Lgr 11

Författare: Thea Nilsson Åsman

Kandidatuppsats i statsvetenskap

(2)
(3)

Abstract

The public administration that characterizes Sweden today has progressed

throughout history and has been shaped by societal changes. This thesis focuses on two different administrative logics that have characterized the Swedish

administration: New Public Management and Max Weber’s bureaucracy model. The aim of this thesis is to analyze the curriculums Lgr 69, Lgr 80, Lpo 94, and Lgr 11 through an idea analysis to distinguish which content in the curriculums shows the shift between the different administrative logics and how this has shaped the educational system.

In this thesis, Max Weber’s theory of ideal types is used. Two ideal types are constructed to analyze the curriculums: New Public Management and Weber’s bureaucracy model. The analysis shows that the curriculums have indeed changed in line with its contemporary ideas and to a certain extent shifted from Weber’s

bureaucracy model to New Public Management.

Nyckelord

Förvaltning, New Public Management, Webers legalbyråkratiska modell, idéanalys, läroplaner

(4)

Innehållsförteckning

1 Inledning 1

2 Syfte och frågeställning 2

2.1 Vetenskaplig relevans 3

2.2 Avgränsningar 4

3 Tidigare forskning 5

4 Teori 9

4.1 New Public Management 10

4.2 Webers legalbyråkratiska modell 13

5 Metod och material 14

5.1 Kvalitativ textanalys 15

5.2 Förklarande idéanalys 15

5.3 Validitet och reliabilitet 16

5.4 Idealtypsschema 17

5.5 Material 18

6 Idéanalys 19

6.1 Lgr 69 20

6.2 Lgr 80 21

6.3 Lpo 94 23

6.4 Lgr 11 25

7 Resultat 28

7.1 Organisation 28

7.2 Kontroll och styrning 29

7.3 Aktörsroller 30

8 Diskussion och sammanfattning 31

9 Slutsats 32

10 Vidare forskning 33

11 Referenslista 35

(5)

1 Inledning

Den offentliga förvaltningen som kännetecknar Sverige idag genomsyras till stora delar av den styrningslogik som brukar beskrivas med paraplybegreppet New Public Management (NPM). New Public Management fick stort

genomslag under 1990-talets början då Sverige präglades av ett stort budgetunderskott och var i stort behov av att effektivisera statens ekonomi (Pierre, 2018:153). Grundidéen var att omfamna de metoder som användes inom den privata sektorn och således marknadsanpassa den offentliga förvaltningen i hopp om att skapa en konkurrens som skulle resultera i effektivisering (Ibid:153). New Public Managements sägs i många fall ha bidragit till en ny förvaltningslogik som präglas av målinriktning och effektivitet. Vidare har detta resulterat i en ökning av utvärdering och granskning av arbete och resultat. Ibland talar man om framväxten av ett granskningssamhälle (Ahlbäck Öberg, 2018:182-183). Det är ingen tvekan om att New Public Management har satt en stark prägel på sveriges

förvaltning och dess olika verksamheter.

Innan New Public Managements intåg har andra logiker genomsyrat

förvaltningen. Tidigare var förvaltningen betydligt mer centraliserad än idag.

Förvaltningen präglades i hög grad av en hierarkisk kultur där lagar, regler och struktur fick stort utrymme. Dessa faktorer kännetecknar det som brukar kallas Webers legalbyråkratiska modell (Weber, 1946:196). I många

avseenden kan Webers legalbyråkratiska modell anses vara en motpol till New Public Management då den byråkrati som Weber förespråkar inte innehåller några av de väsentliga faktorerna som kännetecknar New Public Management, såsom marknadsanpassning och inblandning av privata aktörer.

(6)

Det är förvaltningens utveckling och dess påverkan på skolverksamheten som kommer ligga till grund för denna uppsats. Den svenska förvaltningen täcker stora områden och därför har uppsatsen avgränsats till

skolverksamheten. Specifikt är det läroplaner som kommer belysas. Skolans viktigaste styrdokument är skollagen och läroplanerna. Det har tillkommit nya läroplaner och de har förändrats i samklang med utvecklingen av olika förvaltningslogiker (Jarl, Kjellgren, Quennerstedt, 2018:44) Intresset i denna uppsats ligger därmed inte i att konstatera att läroplanerna har förändrats utan snarare vilket innehåll i läroplanen som indikerar på en förändrad

förvaltningslogik.

2 Syfte och frågeställning

Uppsatsen syfte är att analysera hur förvaltningslogikerna New Public Management och Webers legalbyråkratiska modell som har präglat förvaltningen och det politiska landskapet har tagit sig form i skolverksamheten. Min avsikt är att genom en idéanalys undersöka läroplanerna Lgr 69, Lgr 80, Lpo 94 samt Lgr 11 för att urskilja vilket innehåll i läroplanerna som visar på hur de olika förvaltningslogikerna och det politiska landskapet har påverkat synen på hur skolan lämpligast bör styras.

Uppsatsen frågeställning lyder:

Vilket innehåll i läroplanerna lgr 69, lgr 80, lpo 94 samt lgr 11 speglar en förskjutning från Webers legalbyråkratiska modell till New Public Management inom förvaltningen och hur har det i sin tur påverkat skolverksamheten?

(7)

2.1 Vetenskaplig relevans

Mycket forskning som fokuserar på läroplaner utgår från ett pedagogiskt perspektiv. Det är också vanligt förekommande att forskning som berör läroplaner använder sig av läroplansteorin. Läroplansteori är i vissa avseenden lik den idéanalys jag kommer använda mig av i denna uppsats.

Läroplansteori belyser bland annat de kulturella, sociala och ekonomiska förhållande i samhället som får betydelse för vilket innehåll i läroplanerna som anses vara centralt (Eriksson, 2014:27). Eftersom jag valt att analysera läroplanerna utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv sträcker det sig bortom läroplansteorin. Framförallt placeras läroplanerna i ett politiskt sammanhang vilket betyder att läroplansteorin inte ger det utrymme som behövs för denna uppsats.

Min avsikt är att analysera läroplaner utifrån ett statsvetenskapligt

perspektiv. Den statsvetenskapliga relevansen kopplas till att uppsatsen är relaterad till den svenska förvaltningen och de idéer som präglar det politiska landskapet under en viss tidsperiod. Fokus riktas främst mot förvaltningens utveckling och dess påverkan på skolstyrningen snarare än ett att lyfta ett pedagogiskt problem.

Den inomvetenskapliga relevansen motiveras genom att utvecklingen av olika förvaltningslogiker och förändrade idéer i det politiska landskapet är i ständig rörelse och undersökningar inom forskningsområdet blir därmed aldrig irrelevanta. Genom en idéanalys är mitt mål att förhoppningsvis tillföra en ny tolkning eller komplettera en redan existerande tolkning inom mitt forskningsområde. Den utomvetenskapliga relevansen motiveras genom att skolpolitik är ett område som engagerar många väljare (Knutson, 2018).

Skolpolitik och utbildning är centralt i den politiska debatten. Frågan om utbildningen sträcker sig bortom politiken och engagerar även medborgarna.

(8)

Eftersom skola en fråga som engagerade samhällsdebatten argumenterar jag för att det är utomvetenskapligt relevant.

2.2 Avgränsningar

Uppsatsen är avgränsad till skolpolitik med fokus på läroplaner. Den svenska förvaltningen täcker ett stort antal områden vilket gör det svårt att undersöka hur de förändrade idéerna inom förvaltningen och det politiska landskapet har påverkat samtliga områden i en uppsats med omfånget av ett

examensarbete.

Motivationen bakom avgränsningen till skolpolitik är att utbildning är ett ständigt omdiskuterat område inom politiken där olika politiska partier har skilda åsikter om hur skolan bäst bör styras. Frågan om skolan är en av de frågor som engagerar de svenska väljarna. Enligt en undersökning

genomförd av SVT inför valet 2018 om vilka frågor som väljarna prioriterade visade sig skola och utbildning vara en av de frågor som rankades högst (Knutson, 2018).

Det teoretiska ramverket har avgränsats till två idealtyper: New Public Management samt Webers legalbyråkratiska modell. Dessa idealtyper valdes för att de befinner sig på varsin ytterkant av hur en förvaltning skall styras.

Ytterligare idealtyper hade kunnat användas då styrningen av förvaltningen inte endast har utvecklats från en weberiansk legalbyråkrati till New Public Management. Genom framväxten av den offentliga sektorn började tilliten till professionen genomsyra förvaltningen. Sedan dess har tilliten förskjutits mellan olika yrkesgrupper såsom ekonomer och jurister. Därför hade ytterligare idealtyper som representerar dessa förvaltningslogiker kunnat konstrueras. På grund av uppsatsens omfång och det begränsade materialet hade användningen av flera idealtyper varit överflödig.

(9)

För att genomföra min studie hade ytterligare material kunnat analyseras.

Exempel på kompletterande material till läroplanerna är propositioner samt statliga offentliga utredningar. Valet av att endast använda läroplaner

motiveras genom att omfånget på uppsatsen inte ger utrymme för en bredare analys och materialet har därmed behövt smalnas av.

3 Tidigare forskning

Mängden forskningen och litteratur om förvaltningens förändrade styrningslogiker och dess påverkan på skolverksamheten är omfattande.

Framförallt har New Public Management sedan 90-talet fått en framstående roll inom forskningsfältet.

Mycket forskning och litteratur som berör New Public Management i relation till skolverksamhet försöker identifiera och presentera hur skolan har

förändrats sedan dess införande. “Skolan som politisk organisation” av Jarl och Pierre (2018) samt “Skolpolitik: från riksdagshus till klassrum” av Jarl och Rönnberg (2019) är två exempel på detta.

I böckerna redogörs hur skolverksamheten har genomgått flera förändringar sedan införandet av New Public Management. Till skillnad från den

skolstyrning vi ser idag var skolpolitiken innan 1990-talet centraliserad och det svenska skolsystemet var klassat som ett av de mest reglerade i

västvärlden (Jarl, Rönnberg, 2019:47). Centraliseringen av skolan innebar att majoriteten av skolbesluten inte var delegerade till kommunerna.

Huvudansvaret för skolan låg istället hos den centrala

förvaltningsmyndigheten skolöverstyrelsen (Jarl, Kjellgren, Quennerstedt, 2018:36). Kommunernas relation till skolan var strikt reglerad och bundna av lagar och regler i styrdokument (Ibid:37). Även den ekonomiska styrningen

(10)

av skolan var centralstyrd vilket innebar att kommunernas inflytande över de ekonomiska medlen var mycket begränsad (Ibid:38).

I början på 1990-talet började skolan decentraliseras. En stor del av ansvaret delegerades till kommunerna (Jarl, Rönnberg, 2019:45). Det ekonomiska ansvaret för skolan försköts till kommunal nivå och det blev kommunens uppgift att fördela de resurser staten tillhandahöll dem. Staten ger nu väldigt få riktlinjer för hur ekonomin ska fördelas och prioriteras (Jarl, Kjellgren, Quennerstedt 2018:46-47). I samklang med New Public Managements genomslag började skolans styrning förskjutas mot en styrning som prioriterar utvärdering och kontroll. Skolöverstyrelsen lades ner och ersattes av skolverket vars uppgift var att granska och utvärdera skolans verksamhet (Ibid:41).

Ytterligare forskning inom området fokuserar på hur New Public

Management har förändrat lärarens roll. I artikeln “Lärares professionella autonomi under New Public Managementepoken” (2018) undersöker Lundström i tre olika studier utförda mellan 2002-2014 hur 119 lärare uppfattat förändringar i sin autonomi och lärarroll.

Undersökning visar att flera lärare upplever att den marknadslogik som New Public Management medfört kräver tid och resurser från annat arbete som kunnat användas för att öka kvaliteten på utbildningen (Lundström,

2018:41). Den kundorienterade kultur som New Public Management orsakat har resulterat i att lärare upplever att de måste kompromissa för att göra eleverna nöjda och bortse från sitt eget professionella omdöme

(Ibid:42). Granskningskulturen som uppstått i kölvattnet av New Public Management har också försvårat lärarnas arbete. En av lärarna i studien berättar att pressen på resultatredovisning leder till att läroplanens mål om demokratiska attityder och kritiskt tänkande försvinner (Ibid:44).

Sammanfattningsvis visar studien att lärarens autonomi har reducerats över

(11)

tid, framförallt på grund av de metoder och den kultur New Public Management medfört (Ibid:51).

Medan Lundströms undersökning sträckte sig mellan åren 2002-2014 har Ninni Wahlström i sin bok “Mellan leverans och utbildning: Om lärande i en mål-och resursstyrd skola” (2009) undersökt hur skolans aktörer uppfattar läroplanens uppdrag genom en jämförande studie mellan läroplanerna Lpo 94 och Lgr 69 (Wahlström, 2009:181) Genom intervjuer med skolans aktörer visar hennes historiska jämförelse på fyra förändringar. Studien visar på en förskjutning mellan elevernas intresse till lärares yrkeserfarenhet. De centrala provens betydelse har minskat och de nationella proven har fått större

inflytande. Skolans läromedel har kommit att bli mindre styrande och istället är det uppsatta mål och kollektiva lärardiskussioner som blir riktgivande.

Slutligen har läraren gått från att innan vara ensamarbetare till att allt oftare arbeta tillsammans i arbetslag och med temaarbeten (Ibid:187).

I sin avhandling “Från likvärdighet till marknad: En studie av offentligt och privat inflytande över skolans styrning i svensk utbildningspolitik 1969- 1999” skriver Börjesson om systemskiften i svensk utbildningspolitik, nämligen skiftet från offentligt inflytande till privat inflytande (Börjesson, 2016:204). Med användning av tre teoretiska ramverk: kritisk realism,

läroplansteori samt neo-marxism presenteras de politiska omständigheter och idéer som bidragit till skolverksamhetens utveckling från 1969 till och med 1999. I avhandlingen presenteras en variation av material däribland

läroplaner. Avhandlingen visar att den så kallade “fjärde reformvågen” 1989- 1996 och omvandlingen av offentligt och privat inflytande över skolans styrning, huvudsakligen var en konsekvens av ett starkt genomslag för marknadsprinciper (Ibid:202).

(12)

Mycket av den forskning som berör förvaltningens utveckling diskuterar främst New Public Management, däremot skrev Johan P. Olsen artikeln

”Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy” (2005) där han ifrågasätter idéen om att byråkrati skulle vara utdaterat eller att en utveckling mot marknadsmekanismer skulle vara oundviklig (Olsen, 2005:1). Olsen argumenterar för att byråkratin är ett verktyg för lagstiftare och för den representativa demokratin. Den ökade mångfalden, brist på övergripande mål och ansvarsskyldighet är faktorer som ökat intresse för de byråkratiska aspekterna av administration (Ibid:17-18).

Vad menar Olsen med att ”återupptäcka” byråkratin? Olsen menar inte att byråkratin skulle vara svaret på alla utmaningar inom den offentliga förvaltningen. Men att byråkratin snarare är en överlappande och

kompletterade administrationsform som samexisterar i samtida demokratier (Ibid:17-18).

I ”Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of

"Weberian" State Structures on Economic Growth” skriven av Peter Evans och James E Rauch presenteras en intressant aspekt av den Weberianska byråkratins effekt på ekonomin. New Public Management anses

karaktäriseras av effektivitet och ekonomisk vinning medan byråkrati

betraktas som krånglig och ineffektiv. Evans och Rauch argumenterar här för att byråkrati kan leda till ekonomiskt vinning. Resultatet av studien visar på att vissa av de mekanismer som Weber förespråkar, anställning

baserad på meriter samt långsiktigt karriärsbelöning, har förbättrat den ekonomiska tillväxten (Evans, Rauch, 1999:748).

De lyfter också behovet av ökad uppmärksamhet från beslutsfattare för att bygga bättre byråkratier samt uppmuntrar de till mer forskning från samhällsvetare om hur statliga byråkratier är organiserade (Ibid:761).

(13)

Som nämnts ovan finns det mycket forskning om New Public Management i relation till skolverksamhet. Däremot finns en knapphet i forskning om Webers legalbyråkratiska modell i relation till skolan. Mitt bidrag till forskningsfältet är att utvidga forskningen om skolverksamhet i relation till förvaltningsförändring genom att väva samman både Webers

legalbyråkratiska modell och New Public Management.

4 Teori

I uppsatsen används idealtypsanalys som ett teoretiskt ramverk, närmare är det New Public Management och Webers legalbyråkratiska modell som kommer utgöra idealtyperna. Idealtyper används som ett analysinstrument vilket syftar till att lyfta fram egenskaper hos ett visst fenomen. Idealtyperna används sedan som en måttstock under forskningsprocessen. Det empiriska materialet jämförs med idealtyperna för att se om det fenomen som

undersöks överensstämmer med den konstruerade idealtypen (Bergström, Svärd, 2018:147-149). Den här studien använder sig av polära idealtyper vilket innebär att två idealtyper som befinner sig på ytterkanterna av det man vill undersöka konstrueras. Genom att konstruera polära idealtyper bildas ett spektrum mellan de två ytterkanterna vilket gör det möjligt att se vart på spektrumet det empiriska materialet befinner sig. Detta kan vara användbart under en tidsjämförande analys (Esaiasson m.fl, 2017:141). När man

använder sig av polära idealtyper är det viktigt att kategorierna hos de båda idealtyperna är parallella med varandra för att få en så korrekt jämförelse så möjligt (Ibid:144).

Det är viktigt att poängtera att en idealtyp inte ska liknas vid att det är den korrekta definitionen av ett fenomen eller motsvarar verkligheten. En idealtyp utgör endast en tankekonstruktion som framhäver utmärkande drag hos det valda fenomenet (Bergström, Svärd, 2018:148).

(14)

Valet av uppsatsens två idealtyper motiveras genom att det spektrum som bildas mellan de två idealtyperna kommer vara användbart för att uppnå uppsatsens syfte. Som nämnts ovan har förvaltningen under de senaste decennierna förskjutits mot New Public Management från att tidigare haft byråkratiska drag. För att notera förändringar i läroplanerna mellan 1969 och 2011 kommer det spektrum som bildas mellan Webers legalbyråkratiska modell och New Public Management var till god hjälp för att lokalisera förändringarna och placera dessa under rätt tidsperiod.

4.1 New Public Management

Som berörts i introduktionen syftar New Public Management på den utveckling där den offentliga sektorn började anamma metoder från den privata sektorn. I boken “New Public Management - om

konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll” av Roland Almqvist presenteras tre grundidéer av New Public Management:

Den första idéen belyser hur den traditionella ledarskapsrollen och de regler för hur arbetet ska utföras har ersättas med en företagsliknande styrning som innefattar tydliga målformuleringar och uppföljning. För det andra har fokuset skiftat från så kallad “input” till “output”. Skiftet innebär att den offentliga sektorns styrning inte längre fokuserar på dess resurser utan istället på de mål som ska uppnås av verksamheten. Detta medför en ökning av målformuleringar, mätning av måluppfyllelse och revidering av målen. Den tredje och sista idéen är att offentliga verksamheter kan erbjudas av både privata utförare och statliga utförare vilket resulterar i en ökad konkurrens (Almqvist, 2006:25-26).

Lena Agevall beskriver i sin bok “Välfärdens organisering och demokrati - en analys av New Public Management” hur en kommun som präglas av New Public Managements typiska drag hade kunnat vara konstruerad:

(15)

Kommunen skall vara effektiv och handlingskraftig samt kundorienterad, det är väsentligt att kunden skall ha makt. Alla verksamhetsområden skall delas upp i självständiga enheter vilka konkurrerar med varandra för att öka effektiviteten. Det är viktigt att skilja på förvaltning och politik, kommunen skall därav inte lägga sig i hur verksamheten väljer att genomföra sina uppdrag utan skall istället formulera mål och följaktligen kontrollerar, följa upp och utvärderar verksamhetens resultat. Cheferna skall vara rekryterade externt och gärna ha erfarenheter från näringslivet. Det är viktigt att cheferna är starka samt har rätt ledarstil. För att försäkra sig om verksamhetens

effektivitet är det viktigt att arbetet kopplas till mätbara mål (Agevall, 2005:25-26).

Vidare sammanfattar Agevall New Public Management i följande komponenter:

1. Styrning och kontroll

2. Disaggregering och konkurrens 3. Ledningsroller och empowerment 4. Medborgare, kund och empowerment 5. Nytt språk

Styrning och kontroll syftar på den ökade mål-och resursstyrningen som uppkommit till följd av New Public Management. Strävan efter en ökad effektivitet har medfört en strängare finansiell kontroll, kontraktstyrning, prestationsersättning, ökat fokus på utvärdering samt en förskjutning mellan kontroll av process till efterkontroll (Ibid:23).

Disaggregering och konkurrens syftar på privatisering och

konkurrensutsättning. Disaggregering utgör en uppdelning av beställare och utförare vilket innebär att en beställare efterfrågar en tjänst som kan

(16)

tillhandahållas av olika utförare. På detta vis skapas en konkurrens som i sin tur förväntas öka effektiviteten (Ibid:23).

Ledningsroller och Empowerment innebär att den lokala nivån ska erhålla en viss grad av empowerment gentemot den centrala nivån. Skickliga chefer inom förvaltningen ska få utökad befogenhet och handlingsfrihet vilket signalerar en uppmuntran till decentralisering och delegering. Däremot betonas det samtidigt att det är politikerna ska styra och de ska tillåtas makt över förvaltningen och tjänstemännen vilket istället uppmuntrar till

centralisering. New Public Management förespråkar således både centralisering och decentralisering (Ibid:24).

Medborgare, kund och empowerment innebär att medborgarnas makt har ökat i förhållande till lokala politiker och tjänstemän. Framförallt genom att medborgarna nu har möjligheten att själva välja mellan olika utbudsalternativ i sin nya roll som “kund” (Ibid:24).

Det nya språket syftar till att flera kommuner har ändrat benämningar på särskilda tjänster där service och omsorg numera beskrivs som produktion och medborgaren betraktas därmed som en kund (Ibid:24).

En skolverksamhet som präglas av New Public Management kännetecknas av decentralisering. Skolverksamheten är inte längre styrd genom en tydlig hierarki utan mycket av ansvaret är delegerat till kommunal nivå.

Kommunerna har i sin tur stort handlingsutrymme. Fokuset har skiftat och riktas främst mot utvärdering och kontroll av olika målformuleringar (Jarl, Rönnberg, 2019:45). I kölvattnet av New Public Management infördes 1992 en ny friskolereform som förbättrade friskolornas villkor vilket i sin tur bidragit till ökade valmöjligheter för den enskilde eleven (Angelov, Edmark, 2016).

(17)

4.2 Webers legalbyråkratiska modell

Max Weber var en tysk sociolog som räknas som en av de klassiska

grundarna till den samhällsvetenskapliga sociologin. Weber är känd för att ha berört många olika ämnesområden, bland annat byråkrati. I Max Webers klassiska essä från 1921 beskriver han hur den ideala byråkratin skall vara uppbyggd. Weber anser att den legalbyråkratiska modellen är överlägsen på grund av sin “precision, stabilitet, disciplin och tillförlitlighet” (Boglind, Eliaeson, Månsson, 2009:160).

Weber skiljer mellan tre olika organisationsformer: den rationella, den traditionella och den karismatiska. Den rationella organisationsformen karaktäriseras av en förbestämd ordning baserad på regler. I den rationella organisationsformen är det reglerna och ordningen som utgör auktoriteten. I en traditionell organisationsform baseras auktoritet på normer och

maktförhållanden. Den karismatiska organisationsformen baseras på att ledaren anses ha extraordinära egenskaper och betraktas ofta ha gudomligt ursprung och erhåller därav en auktoritet (Ibid:159). Det är den rationella organisationsformen som dominerar i Webers legalbyråkratiska modell.

I sin essä presenterar Weber ett antal kriterier som han anser att en byråkrati skall uppfylla. En byråkrati skall styras genom permanenta och officiella jurisdiktionsområde vilka ska vara fastslagna i lagar, regler och

administrativa föreskrifter (Weber, 1948:196). Arbetsuppgifterna i byråkratin skall vara tydligt fördelade. Tjänstepositionerna ska vara indelade i en

hierarki där varje position har ett tydligt definierat kompetensområde

(Boglind, Eliason, Månsson, 2009:160). Vid anställning skall stor vikt läggas vid utbildning och yrkeskvalifikationer vilka ska vara bekräftat genom någon form av prov eller diplom (Ibid:160). Därmed ska anställningen endast vara baserad på meriter, sakkompetens och expertis och utan påverkan från

(18)

utomstående faktorer. Detta innebär att en tjänstemans arbete ska fortgå som vanligt även om det politiska styret skulle bytas ut (Hall, 2012:14).

Tjänstemannens kompetens är en viktig komponent i ett byråkratiskt system då den medför ökad effektivitet, kapacitet och överlägsenhet (Senigaglia, 2011:57). Weber menar också att en tjänstemans lön skall vara graderad efter dess rang i hierarkin samt att där måste finnas ett tydligt

befordringssystem (Boglind, Eliason, Månsson, 2009:160). Om byråkratin rekryterar personal genom meriter och erbjuder förutsägbara, långsiktiga karriärbelöningar kommer detta resultera i effektivitet och underlätta för en ekonomisk tillväxt (Evans, Rauch, 1999:749).

Utifrån ovanstående kriterier kan slutsatsen dras att en skolverksamhet karaktäriserad av Webers legalbyråkratiska modell är till skillnad från New Public Management inte decentraliserad. Makten är centraliserad till hierarkin där chefer ska väljas utifrån kompetens samt professionalitet och inte utifrån ledarstil eller erfarenheter inom näringslivet. Inga inslag av varken privata aktörer eller näringsliv ska vara närvarande i

skolverksamheten och den konkurrens som ska medföra effektivitet och därmed ökad kontroll, målstyrning och utvärdering kommer därmed inte vara närvarande i samma utsträckning.

5 Metod och material

Uppsatsens metodologiska utgångspunkt är en kvalitativ textanalys. Den kvalitativa textanalysen kompletteras av en förklarande idéanalys som kommer användas som uppsatsens analysverktyg.

(19)

5.1 Kvalitativ textanalys

Till skillnad från många andra metoder används inte kvalitativ textanalys för att svara på frågan varför. En kvalitativ textanalys används framförallt för att finna underliggande budskap samt idéer i en text och ställer sig istället frågor som vad, vilka eller hur (Esaiasson m.fl, 2017:211-212). Det handlar om att aktivt läsa en text och ställa frågor till texten för att sedan försöka hitta svar på dessa genom intensiv och noggrann läsning (Ibid:213).

Det finns två huvudtyper av kvalitativ textanalys: systematiskt samt kritiskt granskande. De systematiska undersökningarna används för att bringa reda i en text, lyfta fram mening och klargöra textens idéstruktur. En kritiskt granskande metod utvecklar undersökningen ytterligare genom att dessutom kritisk granska texten (Ibid:213-214).

I min uppsats kommer jag att använda mig av en systematiskt kvalitativ textanalys. Valet av denna metod baseras på flera faktorer. Det empiriska materialet jag kommer använda mig av i mitt arbete är läroplaner, vilket betyder att jag kommer använda mig av text. Vidare har jag valt det kvalitativa tillvägagångssättet eftersom mitt mål är att fånga idéernas roll i texten för att sedan finna en koppling till den samhälleliga utvecklingen.

Motivationen bakom valet av en systematisk textanalys är helt enkelt att jag inte har någon avsikt att kritiskt granska det empiriska materialet.

5.2 Förklarande idéanalys

En förklarande idéanalys syftar till att studera idéernas eller texternas konsekvenser i ett samhälleligt perspektiv (Bergström & Svärd, 2018:142).

Förklarande idéanalys försöker finna kopplingar mellan idéernas utveckling och andra händelser, till exempel förändringar i samhällets strukturer. Vilka faktorer eller förändringar i samhället kan ha påverkat idéer eller väckt nya

(20)

idéer? Målet är att fånga idéernas roll i utvecklingen med så stor

tillförlitlighet som möjligt (Ibid:142). Idéanalys syftar till att studera idéer och delmoment i ett större händelseförlopp (Ibid: 142).

Mitt val av förklarande idéanalys som metodologisk utgångspunkt baseras på att jag anser att det är det mest passande tillvägagångssättet för att uppnå uppsatsen syfte. För att besvara uppsatsens frågeställning ska jag undersöka innehållet i läroplanerna Lgr 69, Lgr 80, Lpo 94 samt Lgr 11 med avsikt att klargöra vilka idéer i dess innehåll som speglar förändringen i förvaltningen över tid. För att redogöra för idéerna är en förklarande idéanalys en lämplig metod.

5.3 Validitet och reliabilitet

Validitet kan sammanfattat beskrivas som att studien mäter det som den är avsedd att mäta (Boréus, Bergström, 2018:38). Kraven på validitet ger sig olika uttryck beroende på om det är en kvantitativ eller kvalitativ studie som skall genomföras. Jag kommer använda mig av en kvalitativ textanalys. När det handlar om validitet i relation till text är det viktigt att valet av texten som skall analyseras verkligen besvarar syftet och forskningsfrågan (Ibid:39). För att förebygga brist i validiteten har jag valt textmaterial med omsorg. Textmaterialet som ligger till grund för analysen är läroplanerna vilket har stor relevans för uppsatsens syfte och frågeställning. Förutom validitet är det väsentligt att studien erhåller en hög reliabilitet. Reliabilitet innebär att studien skall vara noggrann i mätning och beräkning. För att uppnå reliabilitet säger idealet att en annan forskare skall kunna använda samma material och metod och komma fram till ett identiskt resultat. Detta ideal bygger på idén om neutralitet och subjektivitet. Att vara fullständigt objektiv kan anses som ett omöjlig ideal för en idéanalys. Men god forskning bör vara transparent och resultatet välmotiverat. Läsaren bör kunna

rekonstruera stegen som forskaren har använt för att komma fram till

(21)

studiens slutsats. För att detta skall vara möjligt är det viktigt att tolkningarna av texterna skall redogöras för och styrkas med citat (Ibid:41). Jag är därmed medveten om att min studie inte kommer erhålla full reliabilitet när metoden jag använder baseras på tolkning. För att erhålla en högre reliabilitet visar jag tydligt vilket material som används samt både citerar och redogör för de resonemang jag för i både idéanalysen och resultatkapitlet. Jag använder också idealtyper vilket underlättar för andra forskare att rekonstruera studien.

5.4 Idealtypsschema

I teorikapitlet presenterades de idealtyperna jag kommer använda mig av i min analys: New Public Management samt Webers legalbyråkratiska modell.

För att få en tydligare översikt över de teoretiska ramverken och dess utmärkande drag har följande idealtypsschema konstruerats:

Webers legalbyråkratiska modell

New Public Management

Organisation -Centraliserad

-Inga inslag av privata aktörer eller näringsliv -Ledare skall kännetecknas av expertis och utbildning

-Decentraliserad -Inslag av

marknadsmekanismer -Ledare skall väljas utifrån stark ledarstil samt

erfarenheter inom näringslivet Kontroll och

styrning

Via ordning och regler samt en tydlig hierarki

Via målstyrning, kontroll och utvärdering

Aktörsroller Politikerna och de professionella skall styra

-Kundorienterad -

“Kunden” skall ha makt

(22)

-Inblandning av externa och privata aktörer

5.5 Material

Det empiriska materialet utgörs av läroplanerna Lgr 69, Lgr 80, Lpo 94 samt Lgr 11. Skolans viktigaste styrdokument är skollagen och läroplanerna (Jarl, Kjellgren, Quennerstedt, 2018:44).

En läroplan är en förordning som utfärdas av regeringen och skall följas av de verksamheter förordningen omfattar. Den nuvarande läroplanen innehåller fem övergripande komponenter: skolans värdegrund och uppdrag,

övergripande mål och riktlinjer, förskoleklassen, fritidshemmet samt kursplaner kompletterade med kunskapskrav (Skolverket, 2020). De läroplaner som ligger till grund för denna uppsats har varierande innehåll men alla genomsyras på ett eller annat sätt av värdegrund och riktlinjer.

För att få en tydligare översikt av materialet presenteras nedan en kort sammanfattning av respektive läroplan:

Lgr 69

Lgr 69 infördes på initiativ av socialdemokraterna och ersatte Lgr 62. Lgr 69 är den andra läroplanen för den 9-åriga grundskolan. Läroplanen

presenterades av skolöverstyrelsen och är cirka 250 sidor lång. I Lgr 69 avskaffades betyg i ordning och uppförande. Konservativa ämnen såsom kristendomskunskap ändrades till religionskunskap. Relation mellan hem, skola och samhälle får stort utrymme (Skolöverstyrelsen, 1969).

Lgr 80

Lgr 80 är betydligt kortare och mindre omfattande än Lgr 69. I lgr 80 kan man tyda en förändring i synen på relationen mellan lärare och elev.

(23)

Eleverna ska utbildas i frågor som demokrati och likabehandling. Nytt fokus riktas på kritiskt tänkande och kreativitet (Skolöverstyrelsen, 1980).

Lpo 94

Lpo 94 ersatte lgr 80 och är en läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklass och fritidshem. Skolöverstyrelsen lades ner 1991 och Lpo 94 tillhandahölls istället av skolverket. Läroplanen är kort och koncis och omfattar drygt 20 sidor. Till skillnad från tidigare läroplaner innehåller inte Lpo 94 lika tydliga direktioner på hur man som lärare ska arbeta för att uppnå läroplanens mål utan öppnar upp för större tolknings- och handlingsfrihet (Skolverket, 1994).

Lgr 11

Lgr 11 är den nuvarande läroplanen och infördes på initiativ av den borgerliga regeringen. En av de mer framstående förändringarna från föregående läroplan är utbytet av betygsskalan. Ytterligare förändring är att kursplanerna i lpo 94 ansågs vara otydliga och förändringen i lgr 11 syftade till att göra det enklare för lärarna att tolka dessa. Kursplanerna integrerades därför återigen i läroplanen. I lgr 11 förtydligades kunskapskraven och var noggrant utformade samtidigt som den gav större utrymme för lärarens tolkning (Skolverket, 2011).

6 Idéanalys

I detta avsnitt presenteras resultatet av idéanalysen. Innehållet i respektive läroplan analyseras utifrån de idéer och normer som speglade det politiska landskapet och förvaltningen under den specifika tidpunkten.

(24)

6.1 Lgr 69

Även om idéen kring marknadsmekanismer och kritik mot byråkratin inte fick uppsving förrän under 70-talet har man länge pratat om “byråkratism”

och “krångelsverige” (Sundström, 2003:72). Kritiken mot ett krångligt politiskt och ekonomisk etablissemang har funnits sedan innan krigstiden (Ibid:72). Trots detta präglades 1960-talet av den weberianska tanken om en stark skiljelinje mellan politik och förvaltning. Det är politiken som skall ta sig an åsikter och värderingar och det är förvaltningens uppdrag att verkställa politiken (Ibid:30). Dock började forskare redan på 60-talet ifrågasätta byråkratins hierarki och påstod att i realiteten har förvaltningen ett stort inflytande över politiken (Ibid:30). På grund av knapphet av förslag till lösningar på “byråkratiseringen” skedde inga uppseendeväckande förändringar i statsförvaltningens organisation och styrning (Ibid:71).

Idéerna om förvaltningen under 60-talet var alltså fortfarande byråkratiskt präglad. Vissa av dessa idéer speglas i lgr 69. Den första idéen är den icke- existerande synen på målsättning och kontroll som de styrande verktygen.

Tankarna om den strikta målstyrningen som utvecklades under senare decennier går inte att urskilja i lgr 69. Även om utvärdering, målsättning och kontroll återfinns i läroplanen finns inga indikationer på att det är de som skall vara den styrande faktorn. Istället problematiseras den målstyrning och granskningskultur som senare kom att prägla skolan (Skolöverstyrelsen, 1969:71-73). Under 1960-talet var skolans organisation synnerligen detaljstyrd. Det var regeringen och riksdagen som beslutade om skolans innehåll, mål och organisation (Börjesson, 2016:36).

Under 1960-talet var skolan centraliserad till staten. Redan efter andra världskriget började man sträva mot en likvärdig skola och enhetlig

utbildning. Tanken var att barn, oavsett ekonomiska, sociala eller geografiska

(25)

förhållanden skulle få en likvärdig utbildning (Börjesson, 2016:76). Enligt skolminister Olof Palme skulle den enhetliga skolan användas som ett verktyg för att avskaffa klassamhället (Trumberg, 2011:35). 1962 infördes den första enhetliga grundskolan och detta resulterade i en stark statlig kontroll över skolan (Ibid:79). Betoningen ökade på anpassning till den enskilde elevens förutsättningar och individuella behov (Ibid:80). Två av nyckelorden i 1960s skolpolitik kan därmed sägas vara likvärdighet och individualisering.

Dessa nyckelord lyser igenom i läroplanen. I lgr 69 står det att “ett av grundskolans syften är - så långt det överhuvud är möjligt - att bereda alla barn och ungdomar, oberoende av bostadsort och andra yttre villkor, reell tillgång till lika utbildningsmöjligheter” (Skolöverstyrelsen, 1969:11).

Samma tema om organisationen av skolan fortsätter att genomsyra

läroplanen. Det läggs stor vikt vid att det är eleven som ska stå i centrum i utbildningens upplägg. Valet av arbetetsform måste vara anpassat till elevens förutsättningar. Skolan måste också ge utrymme till varje elevs egna

intressen och individanpassa undervisningen enligt detta (Ibid:10-11).

6.2 Lgr 80

Lgr 80 speglar i många avseenden de idéer och normer som präglade samhället under 1970-talet. En framstående förändring från Lgr 69 är decentraliseringens ökande betydelse. Även fast decentralisering förknippas med New Public Management som inte anses ha fått sitt genomslag förrän i början av 90-talet började tanken om en reformerad administration redan under 70-talet. Kritiken ökade gentemot den dåvarande socialdemokratiska välfärdsstaten som ansågs vara alldeles för byråkratisk och detaljstyrd (Castillo, 2009:45). Det förändrade ekonomiska och politiska landskapet resulterade i att man ansåg att den byråkrati som karaktäriserades av Webers idéer om opersonlighet och hierarki inte längre kunde möta de krav som

(26)

staten ställdes inför (Ibid:47). Decentraliseringen fick också en stor roll inom skolpolitiken då kritik började växa mot den centralisering som skett av skolan under 50 och 60-talet. Under 70-talet tillsattes två utredningar: SSK- utredningen (Skolan, staten och kommunerna) och SIA-utredningen (Skolans inre arbete). SSK-utredningen tillsattes för att undersöka förutsättningarna för en decentralisering av skolan (Börjesson, 2016:82) medan SIA-

utredningen tillsattes för att undersöka skolans undervisning i relation till elever med skolsvårigheter (Ibid:82). I slutet av 1970-talet visar båda

utredningarna på en kritisk syn mot den statliga styrningen. Centraliseringen beskrivs som ett hinder för skolans utveckling. 1978 lade SSK-utredningen fram sitt slutbetänkande som föreslog en decentralisering och större utrymme för kommuner, brukare och enskilda skolor. Enligt SSK-utredningen är centraliseringen av skolan en begränsning för enskilda skolor och lärare att anpassa undervisningen till lokala behov (Ibid:85-88).

I lgr 69 används aldrig ordet decentralisering medan det i lgr 80 nämns upprepade gånger. Decentraliseringen har fått en framstående roll i hur skolverksamheten skall vara organiserad. I läroplanen står det att

decentralisering skall vara den grundläggande principen i organisationen då det är viktigt att beslutsnivå och verksamhetsnivå skall ligga nära varandra (Skolöverstyrelsen, 1980:60).

När högerregeringen kom till makten 1976 började man omedelbart

undersöka administrationens arbete och organisation (Sundström, 2016:316).

Flera åtgärder vidtogs för att sänka kostnader, förenkla arbetsmetoder och göra förvaltningen mer serviceinriktad. Regeringen införde en

decentraliseringsstrategi och tanken var att lokala och regionala verksamheter skulle erhålla en högre grad av självständighet. Därför

initierade man en minskning av regler och reducering av övervaknings- och kontrollaktiviteter från staten. Tanken var att genom att förskjuta besluten

(27)

närmare gräsrotsbyråkrater skulle graden av demokrati öka (Ibid:317). Valet av att flytta besluten närmare gräsrotsbyråkrater återges i lgr 80 då det i läroplanen står att beslut inte skall stanna på kommunnivå utan förskjutas till de som arbetar närmast befolkningen.

I Lgr 80 går det att finna spår av den komplexa organisationskultur som uppstod under sent 70-tal. 1977 infördes en ny kommunallag som innebar att den statliga detaljstyrningen av kommunerna lättade och övergick istället till en mål- och resultatstyrning (Nilsson, Forsell, 2013:242). Den kommunala expansionen följdes av införande av nya organisationer och ett utökat antal uppgifter. För att hantera de nya uppgifterna började verksamheter delas upp i olika enheter (Collin, 1993:17). Att dela upp skolverksamheten i olika arbetsenheter kommer enligt lgr 80 resultera i att “Väsentliga mål i skolans arbete uppnås lättare inom rektorsområden om vissa uppgifter decentraliseras till arbetsenheterna” (Skolöverstyrelsen, 1980:45) samt att “skolan är

organiserad i arbetsenheter som gör det lättare för lärare att samarbeta i arbetslag” (Ibid:45).

6.3 Lpo 94

Lpo 94 antogs några år efter New Public Managements stora genomslag i den svenska förvaltningen. Den framväxande högervågen under 1980-talet som medförde ett uppsving för marknadsidéer intensifierade den kritik som riktades mot byråkratin under 70-talet (Castillo, 2009:45). Den nyliberala debattens huvudtes i relation till administration var att byråkratin blivit allt för krånglig och komplex vilket försvårade vardagen för

medborgarna (Ibid:45). Samma debatt spred sig till skolpolitiken.

Detaljstyrningen och centraliseringen menades vara orsaken till många av skolans problem (Börjesson, 2016:100). Kommunerna, eleverna och föräldrarna ansågs ha få möjligheter att influera den offentliga skolan

(28)

(Ibid:100). Kritiken mot byråkratin och den nyliberala debatten som uppstod under 80- och 90-talet speglas i den förändring som skedde mellan lgr 80 och lpo 94. En av de mest framstående förändringarna som New Public

Management medförde, som också nämnts tidigare, är ökningen av målformuleringar, mätning av måluppfyllelse samt utvärderingens ökade värde (Almqvist, 2006:25-26). I lpo 94 riktas stor uppmärksamhet mot måluppfyllelse. I läroplanens står det att “skolans verksamhet måste utvecklas så att de svarar mot uppställda mål” (Skolverket, 1994:7).

Läroplanen visar också på den förvandlingen som skett från regelsystem till målstyrning. I Lpo 94 understryks det att det är de förkonstruerade målen som skall ligga till grund för den riktning skolan skall arbeta i (Ibid:8).

En anmärkningsvärd förändring är den ökade betoningen på skolans kvalitet.

Under 90-talet när den offentliga sektorn började marknadsanpassas ökade konkurrensen inom offentliga verksamheter. Uppfattningen om att valfrihet för elever och konkurrens mellan skolorna skulle bidra till effektivitet och en förbättrad pedagogik började cirkulera (Börjesson, 2016:101) 1992 infördes det fria skolvalet. Det fria skolvalet innebär att vårdnadshavare har rätt att välja skola för sina barn. Även rätten att ta emot elever från en annan kommun utvidgades (Prop. 1992/93:230). Det fria skolvalet och uppsvinget för friskolorna under 90-talet bidrog till en ökad konkurrens då eleverna plötsligt fick flera alternativ att välja mellan (Angelov, Edmark, 2016). Som en naturlig konsekvens av detta vill skolorna vara så attraktiva som möjligt för vårdnadshavare och därmed erbjuda en skola med bra kvalitet.

I lpo 94 ser man en stark koppling mellan målstyrning och idéen om bättre kvalitet. I läroplanens står det att för att kvaliteten skall öka är det viktigt att

“undervisningsmålen ständigt prövas, resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas” (Skolverket, 1994:7).

(29)

Ytterligare en förändring i Lpo 94 som speglar den förändrade

förvaltningskulturen under 90-talet är det nya språket. En konsekvens av New Public Management är en förändringen i hur man uttrycker sig. Inom den offentliga sektorn ändrades olika benämningar till mer marknadsliknande begrepp. Nya ord såsom produktion och kund är vanligt förekommande. Det nya språket har tagit sig uttryck i lpo 94 då rektorn för första gången tituleras som “chef” (Skolverket, 1994:16). I föregående läroplaner har endast ordet rektor använts. Även kvalitet som berördes ovan är ett ord som kopplas samman med New Public Management (Agevall, 2005:152).

Trots att förvaltningen under 1990-talet var starkt präglad av New Public Management vilket också kom att speglas i lpo 94 går det fortfarande att finna spår av Webers legalbyråkratiska modell i läroplanen. Även fast byråkratin under denna tidsperiod enligt somliga ansågs vara utdaterad eller irrelevant går det i lpo 94 att se den typen av kompletterande

administrationsform som Olsen (2005) talade om ” Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy”. I lpo 94 refereras det ett antal gånger till

skollagen. Kännetecken för Webers legalbyråkratiska modell är bland annat att skolverksamheten ska styras via regler och lagar vilket skollagen

tillhandahåller. Närvarandet av skollagen i läroplanen visar också på en viss centralisering till staten vilket innebär att New Public Managements idé om decentralisering inte fått fullt fäste i lpo 94.

6.4 Lgr 11

New Public Management-logiken fortsatte att dominera under hela 1990-talet trots viss kritik. I mitten på 1990-talet började kritiska röster höjas då

medborgare bedömde att New Public Management inte haft den positiva effekten som förväntades (Sundström, 2016:318). En utredning tillsattes vilken sedan kom att hävda att man bör återgå till den äldre synen på

(30)

tjänstemannarollen samt att en framtida förvaltning måste utgå från

demokratiska värderingar och rättsstat, inte endast från värdet av effektivitet (Ibid:318). När alliansen kom till makten 2006 fortsatte de driva samma linje i sin proposition “offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och

tillväxt” (Prop. 2009/10:175). Samtidigt betonar alliansen att det är marknadsmekanismer som genererar lösningar på sociala problem

(Sundström, 2016:318) Alliansen menar också att den offentliga sektorn inte längre endast skulle tjäna allmänheten och medborgarna utan även den svenska privata industrin (Ibid:318).

Trots kritiska röster, den förändrad syn på tjänstemannarollen och strävan efter en ny förvaltningslogik präglades förvaltningen fortfarande av New Public Management-logiken. Speciellt i skolan där betoningen på

målinriktning och utvärderingen intensifierades. Enligt propositionen

”Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan” som lämnades till riksdagen 2008 angående en ny läroplan ansåg regeringen att ”Många fler elever bedöms kunna nå skolans kunskapsmål om målstrukturen görs

tydligare, elevernas kunskaper kontinuerligt följs upp och utvärderas” (Prop.

2008/09:87:7). I propositionen föreslås det också att det skall finnas

nationella kunskapskrav och obligatoriska nationella ämnesprov i årskurs, 3, 6 och 9 i grundskolan (Ibid:1) Propositionen genomsyras till stora delar av samma tankesätt vilket kom att speglas i lgr 11.

Lgr 11 är i många avseenden väldigt lik lpo 94. Det har inte skett några större förändringar i det första kapitlet om skolans värdegrund och uppdrag. Inte heller i kapitel två “Övergripande mål och riktlinjer” har det skett någon väsentlig förändring. Den del av läroplanen som utmärker sig är det

förändrade omfånget. Lpo 94 var endast 20 sidor lång och öppnade upp för större tolkning medan lgr 11 är 302 sidor lång och betydligt mer omfattande.

Anledningen till det ökade omfånget är att kursplanerna återigen har

(31)

integrerats i läroplanen. Varje ämne i kursplanerna innehåller nu specifika betygskriterier (Skolverket, 2011). Motivationen bakom införandet av kursplanerna var att målen skulle bli tydligare (Prop. 2008/09:87:7).

Likt lpo 94 fortsätter läroplanen betona kvalitet och att det är målen som skall styra skolarbetets riktning (Skolverket, 2011:15).

Andra faktorer i lgr 11 som speglar idéen om en målstyrd skola är den sänkta betygsåldern. I lpo 94 gavs betyg från årskurs 8 medan det i lgr 11 ges betyg från årskurs 6 (Skolverket, 2011). Som nämns ovan så är betygssättning en form av mätning och utvärdering vilket betyder att den sänka betygsåldern återigen pekar på förvaltningens idé om målstyrning då man nu kan mäta även yngre elevers prestation.

Precis som i lpo 94 återfinns fortfarande spår av Webers legalbyråkratiska modell i lgr 11 då skollagen fortsätter att vara närvarande i läroplanen.

(32)

7 Resultat

I detta avsnitt återkopplas resultatet av idéanalysen till uppsatsens idealtyper.

7.1 Organisation

Webers legalbyråkratiska modell New Public Management -Centraliserad

-Inga inslag av privata aktörer eller näringsliv

-Ledare skall kännetecknas av expertis och utbildning

-Decentralisering

-Inslag av marknadsmekanismer -Ledare skall väljas utifrån stark ledarstil samt erfarenheter inom näringslivet

Den förändring som skett i organisationen, sett utifrån läroplanernas utveckling, visar på ett gradvis närmande mot New Public Management.

Under 60-talet var skiljelinjen mellan politik och förvaltning fortfarande skarp samtidigt som skolan var centraliserad. Lgr 69 omnämner aldrig någon form av decentralisering eller några tecken på inblandning av näringsliv.

Någon specifik form av ledarskap uppmärksammas inte utan fokus ligger främst på lärarna och deras uppdrag. Den märkbara förändringen i

organisationen sker i lgr 80 då begreppet decentraliseringen för första gången uppkommer i läroplanen. Decentraliseringen skall från och med nu vara den grundläggande principen i skolans organisation. I lgr 80 står det också om den positiva effekten av att decentralisera skolverksamheten till mindre arbetsenheter. Den tredje läroplanen, lpo 94, är väldigt kort och koncis men visar trots New Public Managements storhet under 1990-talet på viss tendens av centralisering på grund av skollagens betydelse för organisationen. I lgr 11 nämns inte några anmärkningsvärda förändringar i relation till skolans organisation. De två sistnämnda läroplanerna visar istället stora förändringar på andra områden.

(33)

7.2 Kontroll och styrning

Webers legalbyråkratiska modell New Public Management Via ordning och regler samt en

tydlig hierarki

Via målstyrning, kontroll och utvärdering

Detta området belyser i hög grad hur läroplanerna har förändrats i samklang med förvaltningens idéer. New Public Managements genomslag på 1990- talet speglas tydligt i den förändring som sker mellan lgr 80 och lpo 94.

Den första läroplanen, lgr 69, visar inga tecken på mål, kontroll och utvärdering som styrande faktorer, tvärtom problematiseras den typen av inställning. Istället skall skolan styras genom dem riktlinjer och regler som läroplanen och skollagen framhåller vilket tyder på tendenser av Webers legalbyråkratiska modell. I lgr 80 framhävs inte heller några specifika

indikationer på att skolans skall styras genom mål, kontroll eller utvärdering.

Mellan lgr 80 och lpo 94 sker den brytpunkt då mål går från att vara något som inte endast skall uppfyllas utan också bli styrande. I lpo 94 förs ett tydligt resonemang om att det är de förkonstruerade målen som skall avgöra riktningen på skolans arbete. Även den nya betoningen på kvalitet som uppstod i lgr 94 bidrog till en ökad målstyrning. I lgr 11 intensifierades de faktorer som kännetecknar New Public Management. Integrerandet av kursplanerna i läroplanen, sänkt betygsålder och nationella proven indikerar på ytterligare försök till målstyrning.

Man kan alltså här se att tiden runt lgr 69 var präglad av Webers tankar om ordning och regler snarare än målstyrning. Medan de tendenser som uppkom runt lpo 94 pekar mot New Public Management.

(34)

7.3 Aktörsroller

Webers legalbyråkratiska modell New Public Management Politikerna och de professionella

skall styra

-Kundorienterad – ”kunden” skall ha makt

-Inblandning av externa och privata aktörer

Precis som i de ovanstående områdena kan man även här se en förskjutning från Webers legalbyråkratiska modell till New Public Management. Webers tanke om att det är politikerna och de professionella som skall styra

överensstämmer med de idéer som existerade under lgr 69 då skolan var centraliserad till staten. Centraliseringen innebar att det till hög grad var politiken och staten som styrde skolan. Lärare erhöll hög auktoritet då ambitionen om att tillfredsställa ”kunden” inte var närvarande under denna tidsperiod. I lgr 80 återfinns ingen större utvecklingen gällande

aktörsrollerna. En av de framstående förändringarna kom till följd av inblandning och ökningen av friskolor. De privata friskolorna fick uppsving genom friskoleformen 1992 och konsekvensen av det utökade utbudet var ett ökat fokus på kvalitét och kunden vilket fick inflytande över den rådande kulturen där de professionella styrde. När de professionella behöver anpassa sig till kunden förlorade de viss auktoritet. Denna utveckling går inte på orden att tyda i läroplanen men den ger sig uttryck i andra former såsom en ökad betoning på kvalitet.

Förskjutningen från Webers legalbyråkratiska modell till New Public Management har skett genom att skolan decentraliserades och de

professionella fick mindre auktoritet då fokus kom att riktas mot ”kunden”.

(35)

8 Diskussion och sammanfattning

Utifrån ovanstående resultat går det att konstatera att läroplanerna har tagit avstamp i idéerna under dess samtid. Även fast ingen av läroplanerna

fullständigt överensstämmer med någon av uppsatsens idealtyper kan man se tendenser av idealtyperna som tyder på en förskjutning från Webers

legalbyråkratiska modell till New Public Management.

I lgr 69 speglas framförallt det tankesätt som uppstod efter andra

världskriget, nämligen en likvärdig och enhetlig skola. Tanken var att den likvärdiga skolan skulle motverka klassamhället. Genom att sträva efter en likvärdig skola skulle varje elev, oavsett bakomliggande faktorer åtnjuta samma förutsättningar. Det tankesättet återges i lgr 69 genom att betona att det är den enskilde eleven som skall stå i centrum samt att skolans

arbetsform måste vara anpassad till varje elevs unika förutsättningar. Lgr 69 visar också på tendenser till Webers legalbyråkratiska modell. Såsom

avsaknad av målstyrning och decentralisering samt avsaknad av de marknadsmekanismer som kännetecknar New Public Management.

Den ökade kritiken mot byråkratin och uppsvinget för

decentraliseringstankarna under 1970-talet har sannerligen påverkat

innehållet i lgr 80. Till skillnad från lgr 69 betonas i lgr 80 decentralisering och stor vikt läggs vid att beslutsnivå och verksamhetsnivå skall ligga nära varandra. Redan här börjar man se tendenser av en förskjutning mot New Public Management. Denna förskjutning intensifierades under de kommande åren och flera omständigheter bidrog till förändringarna i lpo 94 såsom införandet av det fria skolvalet, uppsvinget för friskolorna och den ökade konkurrensen som kom till följd av detta. Betoning på kvalitet och

målstyrning fortsatte att öka vilket framgår i lgr 11. Flera åtgärder vidtogs för att öka målstyrningen, såsom kursplanernas integrerande i läroplanen. Även det nuvarande betygssystemet togs i bruk och betygsåldern sänktes.

(36)

9 Slutsats

I detta avsnitt presenteras de slutsatser som kan dras utifrån idéanalysens resultat samt besvaras uppsatsens frågeställning.

Genom idéanalysen kan slutsatsen dras att utvecklingen av förvaltningen och de förändrade idéerna i det politiska landskapet har påverkat de läroplanerna som berörs i denna uppsats. Det är dock ingen främmande slutsats då tidigare forskning redan har konstaterat att läroplaner har förändrats i samklang med samhällets utveckling. Min avsikt var snarare att ta reda på vilket innehåll i läroplanerna som visar på denna utveckling. Uppsatsen frågeställning löd:

Vilket innehåll i läroplanerna lgr 69, lgr 80, lpo 95 samt lgr 11 speglar en förskjutning från Webers legalbyråkratiska modell till New Public Management inom förvaltningen och hur har det i sin tur påverkat skolverksamheten?

Utifrån det resultat som presenterats i uppsatsen går det att urskilja att vissa aspekter och resonemang som förs i läroplanernas innehåll speglar en utveckling från Webers legalbyråkratiska modell till New Public

Management. Innehållet i lgr 69 visar tendenser som kännetecknar Webers legalbyråkratiska modell såsom centralisering samt frånvaro av mål, kontroll och utvärdering som styrande faktorer. Lgr 80 visar på en liten förskjutning mot New Public Management då decentralisering får en väsentlig del i läroplanen. New Public Managements närvaro i läroplanen ökar i lpo 94 då de förkonstruerade målen får rollen som den styrande faktorn inom

skolarbetet. Utvecklingen mot New Public Management intensifieras i lgr 11 då bland annat betoning på måluppfyllelse ökade samt att kursplaner åter igen integreras i läroplanerna vilka inkluderade specifika betygskriterier med syftet att förtydliga målen.

(37)

Innehållet i läroplanerna och dess förändring speglar också hur skolverksamheten har påverkats av förskjutningen mot New Public Management då läroplanerna, tillsammans med skollagen, är skolans viktigaste styrdokument. Läroplanerna innehåller tydliga direktiv som påverkar hur skolverksamheten skall vara organiserad, hur den skall kontrolleras och aktörernas roller.

Trots att idéanalysen och slutsatsen visar på en förskjutning mot New Public Management från Webers legalbyråkratiska modell är det återigen viktigt att notera att ingen av läroplanerna uppfyller en renodlad idealtyp.

10 Vidare forskning

Denna uppsats omfattar de idéer som präglat samhället sedan 1960/70 talet fram till 2011.

Det betyder att de senaste 10 åren är utelämnade. Många av de idéer som präglade förvaltningen och det politiska landskapet under 2011 kan idag ses som utdaterade. Attityden mot New Public Management som hade stort utrymme i lgr 11 är idag betydligt mer ifrågasatt.

Som en reaktion på New Public Management har man under den senaste tiden sett en tendens och vilja att återgå till en mer tillitsbaserad styrning.

Den statliga offentliga utredningen “tillitsdelegationen” fick 2017 i uppdrag att stötta statliga myndigheter att utveckla en mer tillitsbaserad styrning (SOU 2019:43). Målet med tillitsdelegationen är att stärka förtroendet för statsförvaltningen vilket har inneburit minskad detaljstyrning till förmån för en styrning som kännetecknas av förtroende och tillit (SOU 2019:43).

Utredningen har en negativ attityd mot New Public Management och i utredningen diskuteras flera av de konsekvenser som uppkommer utifrån den typen av styrning (Ibid).

(38)

Sedan 2011 har initiativ tagits till att revidera de kursplaner som integrerades i lgr 11. Tillsammans med lärare, ämnesexperter, forskare,

intresseorganisationer, fackförbund och andra myndigheter började

skolverket diskutera eventuella förändringar (Skolverket, 2019). Dessa nya kursplaner skall enligt planen tas i bruk 1 juli 2021 (Ibid). Kunskapskraven ska justeras och bli mer övergripande så att läraren får mer utrymme till att sätta rättvisa betyg. Justeringen av kunskapskraven skall också förhindra att det är dessa som styr planeringen av skolarbetet (Ibid).

Den utveckling som beskrivits ovan erbjuder stort utrymme för vidare forskning. En liknande idéanalys som utförts i denna uppsats hade i framtida studier kunnat utvecklas genom att addera de nya idéerna som präglar förvaltningen och det politiska landskapet idag. Detta hade kunnat göras genom att genomföra en idéanalys som inkluderar de nya kursplanerna som kommer tas i bruk i juli 2021. Vidare forskning hade kunnat använda sig av alternativa tillvägagångssätt för att genomföra en liknande studie, exempelvis genom att använda sig av ytterligare material såsom propositioner och

statliga offentliga utredningar. Genom kompletterande material hade en bredare och djupare analys kunnat presenteras.

Ytterligare förslag på vidare forskning är att göra en liknande studie men istället använda sig av en annan metod. Till exempel hade man genom en ideologianalys kunnat undersöka läroplanernas utveckling över tid genom att analysera läroplanerna i relation till de ideologier som var dominerande under dess tidsperiod.

(39)

11 Referenslista

Almqvist, Roland. (2006). New Public Management - om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll. Malmö: Liber

Ahlbäck Öberg, Shirin. (2018). ‘Att kontrollera förvaltningen: Framväxten av granskningssamhället’. I: Dahlström, Carl (red..) Politik som

organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Sjätte upplagan. Lund:

Studentlitteratur AB

Angelov, Nikolay. Edmark, Karin. (2016). När skolan själv får välja - om friskolornas etableringsmönster. Uppsala: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU)

P.Olsen, Johan. (2005). Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy. Journal of Public Administration Research and Theory, Volume 16, Issue 1, January 2006, Pages 1–24, https://doi-org.proxy.lnu.se/10.1093/jopart/mui027

Agevall, Lena. (2005). Välfärdens organisering och demokratin - en analys av New Public Management. Växjö: Växjö University Press

Bergström, Göran. Svärd, Per-Anders. (2018). ‘Idé- och ideologianalys’ I:

Boréus, Kristina. Bergström, Göran (red.). Textens mening och makt:

metodbok i samhällsvetenskaplig text- och diskursanalys. Fjärde upplagan.

Lund: Studentlitteratur AB

Boglind, Anders. Eliaeson, Sven. Månson, Per. (2009). Kapital, rationalitet och social sammanhållning. Sjätte upplagan. Stockholm:Norstedts

(40)

Börjesson, Mattias. (2016). Från likvärdighet till marknad: En studie av offentligt och privat inflytande över skolans styrning i svensk

utbildningspolitik 1969-1999. Örebro: Örebro universitet

Castillo, Daniel. (2009). Statens förändrade gränser - En studie om

sponsring, korruption och relationen till marknaden. Stockholm: Stockholms universitet

Collin, Sven-Olof. (1993). Kommuner och landsting i förändring. Lund:

Lund studentlitteratur

Esaiasson, Peter. Gilljam, Mikael. Oscarsson Henrik. Towns, Ann &

Wängnerud, Lena. (2017). Metodpraktikan  : konsten att studera samhälle, individ och marknad. Stockholm: Wolters Kluwer

Eriksson, Annika. (2018). Förutsättningar blir till erbjudanden. Umeå:

Umeå universitet

Hall, Patrik. (2012). Managementbyråkrati- organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning. Malmö: Liber

Jarl, Maria. Kjellgren, Hanna. Quennerstedt, Ann. (2018). ‘Förändringar i skolans organisation och styrning’ I: Jarl, Maria. Pierre, Jon (red.). Skolan som politisk organisation. Tredje upplagan. Malmö: Gleerups Utbildning AB Jarl, Maria. Rönnberg, Linda. (2019). Skolpolitik: från riksdag till klassrum.

Tredje upplagan. Stockholm: Liber

(41)

Knutson, Mats. (2018). Analys: Därför blir skolan en av de viktigaste valfrågorna. [Online]

https://www.svt.se/nyheter/val2018/analys-darfor-blir-skolan-en-av-de- viktigaste-valfragorna [Hämtad: 20-11-02]

Lindensjö, Bo. Lundgren, Ulf P. (2014). Utbildningsreformer och politisk styrning. Andra upplagan. Stockholm: Liber

Lundström, Ulf. (2018). Lärarens professionella autonomi under New Public Management-epoken. Utbildning och Demokrati, 27(1): 33-59

Nilsson, Lars. Forsell, Håkan. (2013). 150 år av självstyre. Sveriges kommuner och regioner.

Pierre, Jon. (2018). ‘Regeringen styr riket? Governanceproblematikens huvuddrag’. I: Dahlström, Carl (red.) Politik som organisation:

Förvaltningspolitikens grundproblem. Sjätte upplagan. Lund:

Studentlitteratur AB

Regeringen (2008). Regeringens proposition 2008/09:87 Tydligare mål och kunskapskrav - nya läroplaner för skolan.. Stockholm: Regeringen

Regeringen. (2008). Regeringens proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Stockholm: Regeringen Regeringen. (1992). Regeringens proposition 1992/93:230 Valfrihet i skolan.

Stockholm: Regeringen

(42)

Rothstein, Bo. (2018). ‘Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet’. I:

Dahlström, Carl (red.) Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Sjätte upplagan. Lund: Studentlitteratur AB

Sager, Fritz & Rosser, Christian (2009)”Weber, Wilson and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy”. Public Administration Review.

November/December 2009

Senigaglia, Christina. (2011). Max Weber and the parliamentary

bureaucracy of his time, Parliaments, Estates & Representation, 31:1, 53-66, DOI: 10.1080/02606755.2011.560753

Skolverket. (2019). Så vill skolverket förbättra kursplanerna.

[Online] https://www.skolverket.se/om-

oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2019-01-08-sa-vill- skolverket-forbattra-kursplanerna [Hämtad: 20-12-14]

Skolverket. (2020). Ändrade kursplaner - bättre arbetsverktyg för lärarna.

[Online] https://www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverkets- prioriterade-omraden/reviderade-kurs--och-amnesplaner/andrade-kursplaner- i-grundskolan [Hämtad 20-12-14]

SOU 2019:43. Med tillit följer bättre resultat - tillitsbaserad styrning och ledning i staten. https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/statens- offentliga-utredningar/2019/10/sou-201943/

Skolöverstyrelsen. (1969). Läroplan för grundskolan.

Skolöverstyrelsen. (1980). Läroplan för grundskolan.

(43)

Skolverket. (1994). Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet

Skolverket. (2011). Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet

Sundström, Göran. (2016). ‘Administrative reform’. I: Pierre, Ron (red.) The Oxford Handbook of Swedish Politics. Oxford: Oxford university press

Trumberg, Anders. (2011). Den delade skolan. Segregationsprocesser i det svenska skolsystemet. Örebro: Örebro Universitet

Weber, Max. (1946). From Max Weber: Essays in sociology (övers. H.H.

Gerth & C.W. Mills). New York: Oxford University Press

(44)

References

Related documents

Om främlingsfientlighet borde motverkas eller bemötas, är det kanske en fråga om vad som är viktigast i läroplanen: att skolan skall vara öppen för skilda uppfattningar

Eleverna ska även ges förutsättningar att utveckla kunskaper för att kunna tolka vardagliga och matematiska situationer (…).. Eleverna ska genom undervisningen också ges möjlighet

Eleven kan föra och följa matematiska resonemang om geometriska mönster och mönster i talföljder genom att ställa och besvara frågor som i huvudsak hör till ämnet..

Man kan vidare ena sig om några principer till exempel att stadsstudierna skall ge barnen rika tillfällen till att använda och träna sina sinnen, att de skall lära

Jag tycker det är bra, för idrott och hälsa handlar ju till stor del om att röra på sig, och få en bra hälsa genom de fysiska förmågorna samt fysisk aspekten som jag antar

Sjøberg (2000) menar att biologi är det område inom de naturorienterade ämnena som traditionellt sätt legat i fokus för undervisningen i grundskolans tidigare år, detta till skillnad

genomsyra hela undervisningen i Idrott och hälsa. Det nämns i Lpo 94 på så sätt att eleverna ska skapa förståelse för människors olika förutsättningar angående fysisk

Naturmötesdiskursen fokuserar på naturmötet och att ge positiva upplevelser av vistelser i naturen. Diskursen har två underdiskurser bestående av friluftslivsdiskurs