REVISIONSRAPPORT
Granskning av Barn- och utbild- ningsnämndens
styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten
Åtvidabergs kommun
December 2003 Håkan Lindahl Karin Jäderbrink
Innehållsförteckning
Inledning...3
Nämndens ansvar ...3
Uppläggning av granskningen...3
Sammanfattning och revisionell bedömning...5
Resultat av granskningen ...6
o Övergripande styrning och kontroll ...6
o Ekonomin och den ekonomiska styrningen ...7
o Kvalitet och kvalitetsutveckling...8
o Organisering av arbetet ...9
o Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga...10
o Personal och arbetsmiljö ...11
Inledning
De förtroendevalda revisorerna i Åtvidabergs kommun har beslutat att genomföra en granskning som syftar till att studera hur barn- och utbildningsnämnden arbetar med styrning, uppföljning och kontroll av sin verksamhet, en s.k. BAS-granskning. Ansvarig för granskningen är Håkan Lindahl och Karin Jäderbrink från Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers.
Nämndens ansvar
Enligt gällande lagstiftning kan revisorerna endast rikta revisionsanmärkning mot nämn- der eller enskilda förtroendevalda i nämnder. Däremot kan man inte rikta revisionsan- märkning mot tjänstemän. I kommunallagen betonas därför särskilt nämndernas ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt. I kommunallagen 6 kap 7§ sägs:
Nämnderna ska, var och en inom sitt område, se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verk- samheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.
I lagens förarbeten sägs vidare "...de krav som lagen har i fråga om uppföljning och kon- troll förutsätter aktivitet och intresse hos nämndpolitikerna. De måste våga ställa krav på förvaltningarna."
Ytterst är det den politiska ledningen som har ansvar för verksamhetens inriktning, om- fattning och kvalitet. Vid granskning av olika nämnder är det därför viktigt att söka be- lysa hur respektive nämnd arbetar med sin styrning, uppföljning och kontroll av verk- samheten.
Uppläggning av granskningen
Granskningen utgår från en metod och modell som utarbetats av Komrev. Modellen är uppbyggd på sex områden som alla på olika sätt, vart och ett för sig och sammantaget, är avgörande i ett styr- och ledningsperspektiv:
• Övergripande styrning och kontroll av verksamheten
• Ekonomin och den ekonomiska styrningen
• Kvalitet och kvalitetsutveckling
• Organisering av arbetet
• Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga
• Personal och arbetsmiljö
Ledamöterna i barn- och utbildningsnämnden samt förvaltningschef och rektorer har fått besvara ett antal frågor kring vart och ett av ovanstående kriterier. Vidare har det till var- je område funnits utrymme för kommentarer.
Utöver detta har vi, i en särskild pärm, samlat in aktuella dokument som beskriver mål, planer, rutiner, andra fattade beslut etc. som finns till respektive område/kriterium.
Efter sammanställning av svaren från barn- och utbildningsnämndens ledamöter och tjänstemännen har en första analys av materialet gjorts. Ett antal viktiga frågeställningar har därefter lyfts fram för en diskussion med ledamöterna och förvaltningsledningen.
Frågorna och diskussionerna har koncentrerats till de sex områdena som enkäten omfat- tar.
Huvudsyftet med att återkoppla det första preliminära resultatet för en vidare diskussion med förtroendevalda och tjänstemän är:
• att säkerställa en dialog, genom att resultatet diskuteras av nämnd, förvaltningsled- ning och revisionen gemensamt.
• att få till stånd ett arbetssätt och en process, byggd på kommunikation och delaktig- het.
• att resultatet skall ge underlag för ett fortsatt utvecklingsarbete för nämnden.
Därefter har de viktigaste delarna av det som framkommit beträffande nämndens och förvaltningens arbete med styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten samman- fattats i denna rapport.
Sammanfattning och revisionell bedömning
Granskningen visar att nämnd och förvaltningsledning arbetar mycket aktivt och på ett professionellt sätt med frågor som rör styrning och uppföljning av verksamheten.
Eftersom granskningen genomförts vid en tidpunkt då ett nytt måldokument och delvis nya synsätt och begrepp är på väg att införas, är det för tidigt att bedöma hur pass väl det nya kommer att fungera. Vi bedömer att den nya verksamhetsplanen skapar förutsätt- ningar för en tydlig styrning och uppföljning av verksamheten. Det är därmed upp till nämnd och förvaltningsledning att omsätta planens intentioner i praktisk handling.
Vi anser att nämndens viktigaste arbetsuppgift de närmaste åren att aktivt verka för att hitta en rimlig balans mellan ekonomin och de mål för kvalitet och prestationer som an- ges i den nya verksamhetsplanen.
De två huvudfrågor som granskningen ska belysa och besvara är följande:
Har barn- och utbildningsnämnden fungerande metoder för att styra verksamhetens inriktning och fungerar styrningen i praktiken?
Vårt svar är att den nya verksamhetsplanen, rätt tillämpad, skapar bättre förutsättningar än den gamla skolplanen för en tydlig styrning av verksamheten. Det sätt på vilket verk- samhetsplanen tagits fram bör också skapa goda förutsättningar för att målen är väl för- ankrade ute i verksamheten.
Har barn- och utbildningsnämnden ändamålsenliga metoder för att följa upp och kontrollera verksamheten och fungerar uppföljningen och kontrollen i praktiken?
I den nya verksamhetsplanen finns rutiner för hur uppföljning av verksamheten ska ske.
Tillämpas dessa bedömer vi att nämnden kommer att ha ett fungerande system för att följa upp sin verksamhet
Beträffande uppföljning av ekonomin bedömer vi att nämndens metoder och rutiner re- dan i dag är mycket bra och att de fungerar i praktiken.
Nämndens uppföljning av kvaliteten kan förbättras bl.a. genom att man beslutar att an- vända en gemensam brukarenkät som komplement till de utvärderingar lärarna gör av sin undervisning.
Resultat av granskningen
För att sammanställa resultatet av granskningen har vi valt att använda oss av den struk- tur som enkäten har. Varje område redovisas utifrån en sammanvägning av de svar som lämnats på enkäten, det material som sammanställts av förvaltningschefen samt den dis- kussion som fördes med nämnd, förvaltningschef och rektorer.
o Övergripande styrning och kontroll
Den aktuella skolplanen gäller för åren 2002-2003 och upphör således vid årsskiftet.
Under 2003 har en ny verksamhetsplan tagits fram i en bred process bland nämndspoli- tiker, förvaltningsledning och skolledare.
Bakgrunden till den nya verksamhetsplanen är att styrningen med de gamla styrdoku- menten inte upplevdes som tydlig av verksamheten. Tidigare fanns en stor samling olika typer av mål som budgetmål, inriktningsmål, uppnåendemål, strävansmål etc. Detta upp- levdes som förvirrande och ledde inte till en tydlig styrning av verksamheten.
Inför arbetet med verksamhetsplanen har samtliga ledare, all personal och nämndens po- litiker erhållit kompetensutveckling omfattande organisationskunskap och målstyrning.
Såväl politiker som skolledarna anser att den nya verksamhetsplanen är väl förankrad hos merparten av personalen. Skolledarna har dock till uppgift att kontinuerligt arbeta med att förankra verksamhetsplanens olika delar bland personalen.
I verksamhetsplanen ingår också en ”Plan för uppföljning, utvärdering och kvalitetsut- veckling”. I denna redovisas vilka uppföljningar som ska göras under olika delar av året
Under 2002 har en särskild utvärderingsinsats genomförts benämnd ”Måluppfyllelsen i Åtvidabergs skolor ur några få aspekter”. De områden som utvärderats är
• läsförståelse i årskurs 2
• nationella prov i årskurs 5
• betyg i årskurs 9
• resultat i ungdomsgymnasiet, samt
• resultat i Komvux.
För biblioteksverksamheten finns en övergripande biblioteksplan från 2002. I denna an- ges fyra inriktningsmål samt ett antal åtgärder för att nå målen. I planen anges också att
den ska utvärderas vart annat år genom redovisning av nyckeltal och analys av genom- förd enkätundersökning.
När det gäller regler och rutiner för intern kontroll konstateras att i princip inget struktu- rerat har gjorts på nämndnivå. Förvaltningen påpekar att mycket material finns men att det ännu inte sammanställts i en fungerande struktur. Man inväntar också initiativ och regler från centralt håll i form av ett kommungemensamt reglemente för internkontroll, vilket i dag saknas.
Kommentarer och förslag
Då nämnden befinner sig i skarven mellan den gamla skolplanen och en ny verksam- hetsplan, går det inte ännu att bedöma den nya planens styreffekt. Idén att utbilda perso- nal och politiker inför framtagande av ett nytt måldokument är ett mycket framsynt initi- ativ. Förutsättningarna för att måldokumentet ska få en styrande effekt bör därmed vara mycket goda.
Det är samtidigt viktigt att nämnden bevakar att verksamhetsplanen förankras ordentligt hos samtlig personal. Det är också väsentligt att nämnden löpande diskuterar målfrågor- na för att därigenom hålla verksamhetsplanen levande som styrinstrument.
Den modell för uppföljning och utvärdering som redovisas i verksamhetsplanen är tydlig och bra uppbyggd. Om den tillämpas bör den innebära stora möjligheter för nämnden att få det beslutsunderlag som behövs för en fungerande styrning av verksamheten.
Det är positivt att nämnden också tagit fram ett måldokument för biblioteksverksamhe- ten. Det är viktigt att nämnden under 2004 gör en uppföljning och utvärdering av dessa mål i enlighet med ambitionerna i måldokumentet.
o Ekonomin och den ekonomiska styrningen
En gemensam bild från politiker och tjänstemän är att det i dagsläget är mycket svårt att klara av en tydlig koppling mellan ekonomin och de mål som finns för verksamheten.
Den ekonomiska styrningen tar lätt överhanden och målen för kvalitet och prestationer underordnas behovet av att klara verksamheten inom tilldelad budget.
Under 2003 har nya rutiner för ekonomiuppföljning införts. Ett nytt uppföljningssystem har tagits fram och en gemensam domän i datasystemets har lagts upp där respektive en- hetschef varje månad lägger in ekonomisk uppföljning och årsprognos för sin enhet.
Förvaltningschefen träffar också varje månad samtliga enhetschefer för diskussion om det ekonomiska utfallet och vid behov diskuteras möjliga åtgärder. För de enheter som har störst budgetavvikelse deltar även nämndordförande i diskussionerna. Utfall och års- prognos redovisas vid varje nämndsammanträde.
Nämnden har också i februari 2003 fatta beslut om ”Ekonomi och chefsansvar”. I beslu- tet klargörs nämndens syn på vad som ingår i chefernas ansvar när det gäller ekonomin.
Förvaltningen använder sig av verksamhetsmått och nyckeltal för att göra jämförelser över tiden och med andra kommuner. Nyckeltalen visar att nämndens verksamhet inom flertalet områden har en lägre kostnadsbild än andra jämförbara kommuner.
Nyckeltalen används löpande under året för att göra olika analyser och som underlag i samband med budgetarbetet. De används också i samband med att verksamhetsberättel- sen skrivs. Såväl politiker som tjänstemän anser att man därför har en mycket god bild av kostnadsläget inom verksamhetens olika delar.
Kommentarer och förslag
Nämnden har på ett förtjänstfullt sätt skapat delvis nya och väl fungerande rutiner för att kontinuerligt kunna följa upp den ekonomiska situationen och utvecklingen inom verk- samhetens olika delar. Det är viktigt att nämnden också använder sig av den ekonomiska informationen för att styr verksamheten för att hålla sig inom tilldelad budget.
Det är positivt att nämnd och förvaltning kontinuerligt utnyttjar nyckeltal och verksam- hetsmått som hjälp för att kunna styra och följa upp verksamheten.
Samtidigt är nämndens viktigaste arbetsuppgift de närmaste åren att aktivt verka för att hitta en rimlig balans mellan ekonomin och de mål för kvalitet och prestationer som an- ges i den nya verksamhetsplanen.
o Kvalitet och kvalitetsutveckling
I den tidigare skolplanen fanns inga tydliga kommunala mål för vad verksamheten inom olika områden skulle uppnå. I den nya verksamhetsplanen har nämnden på ett tydligare sätt sökt koppla målen till de nationella mål som finns i skollag och läroplaner. I verk- samhetsplanen beskriver nämnden också sina strategier för att nå målen. För närvarande pågår en process att förankra målen ute i verksamheten.
Såväl tjänstemän som politiker menar att bristen på tid gör att man inte alltid hinner med att arbeta med kvalitetsfrågorna på det sätt som vore önskvärt. Samtidigt betonar man att det sker mycket av kvalitetsarbete i vardagen ute i verksamheten. Man genomför också löpande olika typer av tester och prov för att få en bra grund att stå på när man planerar insatser och fördelar resurser.
Det som på senare år försvårat kvalitetsarbetet är också begränsningen i resurserna. Det- ta har lett till att man inte kan göra de insatser som skulle behövas så att fler elever når de nationella målen.
Kvalitetsarbetet totalt inom verksamheten följs årligen upp och sammanfattas i den kva- litetsredovisning som görs och skickas till skolverket.
När det gäller att löpande följa upp kvalitetsutvecklingen finns krav fr.o.m. hösten 2003 att samtliga lärare ska utvärdera sin undervisning. Nämnden beslutade i februari 2003 att använda enkäter till elever och föräldrar för att få deras syn på verksamheten. Man har dock inte fattat beslut om en gemensam enkät för samtliga enheter utan varje lärare kan använda egna enkäter. På gymnasieskolan görs sedan flera år en s.k. skolkvalitetsmät- ning årligen.
Kommentarer och förslag
I den nya verksamhetsplanen finns angivet hur nämnden ser på kvalitet och på hur kvali- tetsarbetet i stort ska bedrivas. Det är viktigt att nämnden söker följa de intentioner som anges i planen. Framför allt gäller detta hur uppföljningen ska ske.
Det är positivt att nämnden beslutat att samtliga lärare ska utvärdera sin undervisning med hjälp av enkäter.
Samtidigt anser vi att nämnden också bör besluta att genomföra centralt utformade bru- karenkäter som riktar sig till både föräldrar och elever på samtliga enheter. Syftet med brukarenkäter är att nämnden ska få en mer allmän bild av hur brukarna bedömer verk- samheten. Brukarnas synpunkter bör vara viktiga för nämnden när det gäller att styra verksamheten utifrån ambitionerna och målen i verksamhetsplanen.
o Organisering av arbetet
Såväl politiker som tjänstemän upplever att organisationen i stort är anpassad till de uppgifter som ska utföras. Tjänstemännen är dock något mer negativa främst beroende på att man upplever att bristen på resurser inte alltid ger förutsättningar att bedriva verk- samheten på önskat sätt.
Flera av rektorerna lyfter fram bristen på tid, stort kontrollspann och den splittrade ar- betssituationen som negativa delar i organisationen. Man upplever att detta försämrar möjligheterna att driva det pedagogiska utvecklingsarbetet på önskvärt sätt.
Politikerna framhåller vikten av att man lyckas rekrytera ”rätt” chefer på olika poster och att cheferna ges möjlighet till kompetensutveckling. Samtliga rektorer ska också ge- nomgå skolverkets rektorsutbildning och förvaltningschefen deltar i ett utvecklingspro- gram för samtliga förvaltningschefer i kommunen.
Kommentarer och förslag
Granskningen visar att det finns anledning att följa skolledarnas arbetssituation. Erfaren- heter från ett stort antal kommuner visar entydigt på ledarskapets stora betydelse för en väl fungerande verksamhet.
o Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga
Både politiker och tjänstemän anger i sina svar att man i alltför liten utsträckning hinner ägna tid åt omvärldsbevakning. Främst anger man att det är en fråga om prioriteringar eftersom ekonomin och andra dagsfrågor varit viktigare. Dessutom har man saknat me- del i budgeten för studiebesök, kurser mm.
Flera politiker framhåller samtidigt att Östsam är ett bra forum där utbildningsfrågor i vid mening tas upp. Dessutom påpekar flera att mycket information kan hämtas från t.ex. skolverkets hemsida via Internet.
Flera tjänstemän pekar på betydelsen av att politikerna tar sig tid och besöker enheterna för att få en bättre bild av vardagsarbetet. Man framhåller också att det är värdefullt att få komma till nämnden för att informera om verksamheten.
Såväl politiker som tjänstemän bedömer att organisationen har en stor vilja att anpassa sig till förändrade förutsättningar. Tjänstemännen menar dock att anpassningsmöjlighe- terna utifrån de ekonomiska kraven nu är begränsade och att politikerna nu tydligt måste prioritera vad som inte ska göras i verksamheten.
Kommentarer och förslag
Med den tydliga fokusering nämnden haft och har på ekonomin finns en risk att man inte ägnar tillräcklig tid åt omvärldsbevakning i vid mening. På sikt kan detta leda till att nämnden kan komma att sakna den bakgrundsinformation som kan vara väsentlig för att kunna fatta väl avvägda beslut. Nämnden bör därför diskutera hur man på bästa sätt ska kunna hålla sig informerad om väsentliga omvärldsförändringar. Ett sätt kan vara att
göra upp en enkel årsplan för studiebesök i verksamheten och för information från tjäns- temännen i aktuella och angelägna frågor.
o Personal och arbetsmiljö
Nämnden har 2002 beslutat att delegera arbetsmiljöansvaret från förvaltningschefgen till enhetscheferna. I en särskild PM har förvaltningschefen till enhetscheferna preciserat vad arbetsmiljöansvaret innebär och omfattar. Samtliga enhetschefer har också fått sig- nera att man tagit mot delegationsbeslutet. Under våren 2003 har man genomfört en ar- betsmiljöutbildning inom förvaltningen.
När det gäller kompetensutveckling för personalen, finns en särskild mall där individuel- la behov och önskemål noteras i samband med POU-samtalen varje år. Därutöver plane- ras dels kommungemensamma utbildningar samt särskilda utbildningar på respektive enhet. Tjänstemännen påpekar att resurserna för kompetensutveckling reducerats kraftigt de senaste åren.
När det gäller rekryteringsfrågorna har man ett samarbete med lärarutbildningen i Lin- köping vilket innebär att man har en bra grund för att kunna rekrytera personal. Hittills har man också lyckats väl att rekrytera behörig personal.
Beträffande antalet sjukskrivningar konstaterar man att dessa ökar. Samtidigt finns ett krav från Arbetsmiljöverket att nämnden ska ta fram konkreta planer för att komma till rätta med detta.
Rehabiliteringsfrågorna har tidigare inte hanterats på ett bra sätt i kommunen som helhet och inte heller inom nämndens ansvarsområde. Därmed finns det ett antal Rehab-
ärenden som nu måste tas om hand nu. Personalchefen har också nyligen utarbetat en ny rutin för hur detta arbete ska ske i framtiden.
Kommentarer och förslag
I dessa frågor är naturligtvis förvaltningen i stor utsträckning beroende av olika centrala beslut och stöd i olika former från den centrala personalenheten. Nu finns bättre förut- sättningar än tidigare att arbeta offensivt med vissa personalfrågor och det är därför vik- tigt att nämnd och förvaltningsledning ägnar tid åt dessa frågor.
När det gäller personalförsörjningsfrågor är det viktigt att man arbetar offensivt för att kunna behålla och rekrytera behörig personal. En sytematisk satsning på kompetensut- veckling är ett viktigt medel för att åstadkomma detta.
