Från ord till handling
Ett nationellt brottsförebyggande program
RAPPORT 2014
Stiftelsen Tryggare Sverige
Från ord till handling.
Ett nationellt brottsförebyggande
program
Från ord till handling
Ett nationellt brottsförebyggande program
Stiftelsen Tryggare Sverige
Adress:
Stiftelsen Tryggare Sverige Crafoords väg 14
Box 45407
104 31 STOCKHOLM Telefon: 08-29 20 00
E-post: info@tryggaresverige.org Hemsida: www.tryggaresverige.org Nyhetsportal: nyheter.tryggaresverige.org App: brottsofferappen.org
Twitter: @TryggareSverige
Att mångfaldiga innehållet i denna rapport, helt eller delvis, utan medgivande av Stiftelsen Tryggare Sverige, är förbjudet enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Förbudet gäller varje form av mångfaldigande såsom tryckning, kopiering, bandinspelning etc.
Från ord till handling. Ett nationellt brottsförebyggande program
© Stiftelsen Tryggare Sverige Upplaga 1
Stockholm 2014 Tryck: Elanders AB ISBN 978-91-7223-596-0
Innehållsförteckning
FÖRORD 9
INLEDNING 11
Vilja med förhinder 14
Behov av att klara ut vilken förmåga som krävs 18 Att förebygga brott - en ekonomisk investering 21
ETT NATIONELLT BROTTSFÖREBYGGANDE PROGRAM 23
Utvecklat brottsförebyggande arbete 23
Förbättrat stöd till brottsutsatta 29
Lokalt närvarande polis 32
Ny säkerhetsorganisation 34
SAMMANFATTNING 37
Förord
I snart sju år har Stiftelsen Tryggare Sverige legat i den absoluta mitt- fåran vad gäller diskussionen om rättsstaten och betydelsen av att polisen och andra viktiga myndigheter fullgör sina förpliktelser mot medborgarna. När vi på goda grunder kritiserat till exempel polisen för att inte fullgöra sina uppgifter har vi samtidigt alltid varit ärliga och själva försökt att komma med förslag till förbättringar. Eftersom vi står helt fria och inte tar emot statsbidrag har vi kunnat vara orädda och uppriktiga i de debatter vi deltagit i under åren. Särskilt kritiska har vi varit mot hur den nya polisorganisationen tillkommit. Nu när beslutet är fattat gillar vi läget och försöker istället komma med de förslag till för- bättringar som behövs när polisen centraliseras.
Enligt vår mening finns nu ett momentum som inte funnits sedan för- statligandet av polisen 1965, då de normala umgängesförhållandena mellan staten och kommunerna försvann. Försök har gjorts med att utveckla kvarters- och närpolisverksamhet, att stimulera lokalt brotts- förebyggande arbete i kommunerna, att få kommunernas ansvar för de som drabbas av brott att fungera m.m., men utan några egentliga fram- gångar (utom på ställen där det funnits s.k. eldsjälar som under en tid orkat driva frågorna).
Med den nya polisorganisationen måste vi nu se möjligheter att få ihop staten och kommunerna inom säkerhetsområdet. Med de skrivningar som Genomförandekommittén redovisat i maj 2014 finns förutsättningar;
skrivningarna är bra, men inte tillräckliga. Samtidigt ser vi att kommun- erna framöver måste ta ett mycket större ansvar för sitt eget brottsföre- byggande arbete eftersom det inte har utvecklats på sätt man kan begära.
I denna rapport presenterar vi därför en helt ny lokal ”säkerhetsorgani- sation”. Utgångspunkten är behovet av att klara ut vilken förmåga som krävs hos kommunerna och polisen för att dessa ska kunna utföra sina åtaganden när det gäller säkerheten för de som bor, verkar och vistas i kommunerna. Vi beskriver också vilka möjligheter vi ser att finansiera den reformering som är nödvändig.
Karl-Åke Pettersson Ordförande
Inledning
Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) tyder såväl den officiella kriminal- statistiken som olika så kallade offerundersökningar på att vissa mängd- brott minskar. Det gäller i första hand brott som drabbar människor i vardagen i form av bilbrott och våld i offentlig miljö. Statistiken visar också på en sjunkande trend när det gäller det dödliga våldet.
Samtidigt beskriver polisen att den grova och organiserade brottslig- heten har fått fäste även i mindre städer och på ren landsbygd. Som en konsekvens av detta ökar organiserad brottslighet som narkotikahandel, utpressning och människohandel. Detsamma gäller brott som övergrepp i rättssak, olaga hot och bedrägerier.
Till det kommer en allvarlig situation i flera förortsområden med social oro, upplopp och gängkriminalitet. I vissa områden är situationen så allvarlig att varken polis, ambulans eller räddningstjänst vågar sig in utan omfattande förberedelser och förstärkningar.
Läget kompliceras ytterligare av att polisens brottsförebyggande arbete uppvisar stora brister. En rapport från Riksrevisionen konstaterar exempelvis att polisen inte lever upp till riksdagens krav på att man ska arbeta kunskapsbaserat och problemorienterat med att förebygga brott.
Riksrevisionen pekar också på att det tar för lång tid att utreda brott och att för få brott klaras upp. Även Brå visar att utredningsverksamheten hos polis och åklagare får allt svårare att hålla jämna steg med brottslig- hetens utveckling. Konsekvensen av detta blir att även grova brott tvingas nedprioriteras eller utreds inte alls. Beträffande mängdbrotten kan det vara ännu sämre. De kan ”skrivas av” i samma stund som an- mälaren lämnar polisstationen.
Svårigheterna blir inte mindre av att kartläggningar från både Brå och Stiftelsen Tryggare Sverige visar att kommunerna i många fall saknar ett strukturerat brottsförebyggande arbete samt att de lokala samverkans- överenskommelserna mellan polis och kommun inte sällan endast är rena pappersprodukter.
12
Sammantaget innebär detta att situationen kan komma att bli mycket besvärlig i många kommuner framöver.
En förutsättning för att utveckla arbetet med att förebygga brott och att trygga enskilda medborgares säkerhet är att polisen och kommunerna vet vad som ska göras och hur detta arbete ska bedrivas. Men polisen och kommunerna måste också ha den förmåga som krävs för att lyckas med uppdraget. Till skillnad från vad som gäller beträffande Försvarsmakten, där det under senare år har förts en nödvändig debatt om vilken verklig förmåga som finns att lösa uppgifterna, saknas en sådan debatt när det gäller polisen och kommunernas arbete med att förebygga brott och stödja de drabbade.
Istället för att analysera vilken förmåga i form av kunskap, kompetens, resurser, organisation, lagstiftning etc. som krävs, har diskussionerna så gott som uteslutande handlat om behovet av en mer centraliserad polis- organisation. Allt fler börjar emellertid förstå att problemen inte kom- mer att kunna lösas enbart genom en omorganisation av svensk polis.
Dessutom kommer effekterna av omorganisationen erfarenhetsmässigt att dröja ett antal år.
Det är därför hög tid att diskutera vilken förmåga som krävs för att motverka den besvärliga utvecklingen med brott och social oro i många kommuner.
När det gäller resurser visar erfarenheter från andra länder att det be- hövs en kvalificerad polissamordnare per 5 000 kommuninvånare för att polisen ska ha förmåga att fullgöra sitt brottsförebyggande uppdrag, allt annat polisarbete lika. Den satsningen kräver alltså sammanlagt cirka 2 000 polistjänster av landets cirka 20 000.
Men dessa samordnare räcker inte; kommunerna måste dessutom själva ta ett mycket större ansvar för det lokala brottsförebyggande arbetet och, inte minst, för att fullgöra sitt författningsenliga stöd till de som drabbas av brott. De resurser som en kommun måste mobilisera för att ha förmågan inom detta område är, enligt vår bedömning, att ha en lokal brottsförebyggare per 5 000 invånare och en lokal brottsoffersamordnare per 5 000 invånare.
Genom en kombinerad statlig och kommunal säkerhetsorganisation om cirka 6 000 professionellt utbildade brottsförebyggare, brottsofferstöd- jare och poliser skapas den förmåga som behövs för att kunna ta upp kampen mot brottsligheten och upprätthålla förtroendet för rättsstaten.
Den årliga kostnaden om 5-6 miljarder för dessa 6 000 specialister kom- mer snart att betala sig. Den kostnaden är närmast försumbar när den jämförs med de sammanlagda kostnader som enbart våldsbrottsligheten för med sig, allt lidande oräknat. Som exempel kan nämnas att national- ekonomerna Ingvar Nilsson och Anders Wadeskog har uppskattat att ett års gatuvåldsbrott, i en större svensk stad, kan leda till långsiktiga samhällskostnader på mer än 200 miljoner kronor. Det finns alltså enorma belopp att spara för stat, kommuner och landsting genom att utveckla det lokala brottsförebyggande arbetet.
Det föreslagna antalet specialister ska också jämföras med att det sam- manlagt i kommunerna finns närmare 700 000 anställda. Det ska också noteras att många av dessa specialister redan finns anställda inom kom- munerna och inom polisen. Det handlar således i första hand om att organisera verksamheten så att dessa resurser utbildas, samordnas och organiseras på det sätt som vi beskriver i detta nationella brottsföre- byggande program. I den mån det behövs nya resurser inom området föreslår vi att det utgår riktade statsbidrag; vi menar att statsmakten alltid måste ta det yttersta ansvaret för rättsstaten, för demokratin och för säkerheten i vårt land.
14
Vilja med förhinder
De senaste decenniernas forskning och beprövad erfarenheter visar att det har varit svårt för både polisen och kommunerna att få igång något fungerande brottsförebyggande- och/eller brottsofferstödjande arbete Traditionellt sett har kommunerna haft svårt att arbeta med brottsföre- byggande verksamhet. Arbetet har huvudsakligen bedrivits inom ramen för så kallad social prevention som syftar till att påverka de förhållanden som har betydelse för individens brottsbenägenhet, medan den så kallade situationella preventionen, som handlar om att ta bort förutsättningarna för att ett brott överhuvudtaget ska kunna ske, har hamnat i skymundan.
Konsekvensen har blivit att det saknas en tydlig röd tråd i det brotts- förebyggande arbetet i landets kommuner. Arbetet sker ad hoc, ofta utan att vara förankrat i vare sig forskning eller beprövad erfarenheter.
Dessutom saknar många kommuner en fungerande organisation inom detta område. Vidare saknas ofta gemensamma kartläggningar och bedömningar av de lokala problem som borde lösas. Likaså saknar fortfarande många tjänstemän adekvat utbildning, framför allt när det gäller den situationella preventionen.
Till detta kommer att många kommunala säkerhetschefer fortfarande inte arbetar med att förebygga brott mot invånarna. Fokus är i stället huvudsakligen inriktat mot att skydda kommunernas anläggningar och den egna personalen. Gott så förstås men det räcker inte; kommunerna har ett ansvar för sina invånare, bland annat när det gäller risken att utsättas för brott. Ofta har denna uppgift setts som enbart ett ansvar för den statliga polisen, vilket är felaktigt.
Vid sidan av att förebygga brott har kommunerna enligt socialtjänst- lagen ett ansvar för att tillhandahålla hjälp och stöd till invånare som utsatts för brott. Vissa kommuner har börjat ta detta ansvar, men fort- farande överlåts ansvaret ofta till en ideell kvinno- och brottsofferjour att hantera. Det finns ytterst få kommuner som har förmåga att hantera brottsdrabbade på ett adekvat sätt trots att Socialstyrelsen numera (mer än 10 år efter att kommunerna fått ett förtydligat ansvar för brottsutsatta) beskrivit vad detta ansvar innebär i form av krav på organisation, olika arbetsuppgifter etc. Noteras ska dock att Socialstyrelsen hittills förbigått
en av de mest centrala frågeställningarna för att kommunerna ska kunna ta sitt ansvar för de som utsatts för brott, nämligen att våga beskriva vilka resurser i form av årsarbetskrafter m.m. som detta arbete kräver.
Precis som kommunerna har polisen haft svårt att få det brottsoffer- stödjande och brottsförebyggande arbetet att fungera i praktiken.
Förenklat kan sägas att när polisen förstatligades för snart 50 år sedan försvann mycket av intresset från den statliga polisens sida att arbeta med dessa frågor i kommunerna.
Många olika försök har gjorts genom åren för att stimulera samverkan mellan polis och kommun, varav den senaste satsningen är den så kallade närpolisreformen, men utan framgång. Ur ett internationellt perspektiv torde vårt land idag vara ett av få länder som fortfarande inte fått igång en fungerande variant av modellen med så kallad community policing, alltså den modell där polisen arbetar lokalt och i nära samverkan med invånarna för att bland annat kunna förebygga brott.
Men nu ska polisen omorganiseras, bland annat för att råda bot mot det vacuum som finns i många av landets kommuner som inte sällan kan betraktas som ”polisfria”. Enligt de annonser som under våren 2014 publicerats i de större dagstidningarna, när man söker de nya polis- cheferna, karaktäriseras den nya polisen av följande:
• Ska bli en mer sammanhållen och mer effektiv myndighet
• Få ökat förtroende genom att bli bättre på att förebygga och klara upp brott
• Verka närmare medborgarna och på så sätt öka tryggheten i Sverige
• Cheferna måste ha mod, vilja och förmåga att leda föränd- ringarna till den framgång de förväntas bli
• Det handlar om en balansakt mellan helhet och delar, eget ansvar och delegering, mellan orubblighet och inkänning
• Tillsammans skapa en myndighet som präglas av en miljö där polisarbetet utvecklas i samma snabba takt som omvärlden I det beslut som genomförandekommittén för den nya Polismyndig- heten redovisade den 14 maj 2014, om huvuddragen i den nya myndig-
16
hetens detaljorganisation, har man utvecklat sina tankar ytterligare om hur den lokala polisnärvaron ska vara framöver. Där sägs att Polisens kärnverksamhet ska utföras nära medborgarna med tydligare ledning och styrning och med kortare beslutsvägar. Genom att stärka den lokala närvaron och tillgängligheten utifrån den lokala problembilden samt genom medborgardialoger öka medborgarnas insyn, förståelse för och delaktighet i Polisens verksamhet (…) blir effekten tryggare medborgare och ett ökat förtroende för polisens arbete. Vidare kan utläsas att Polisens kärnverksamhet ska utföras nära medborgarna och att med- borgarna ska känna sig trygga där de bor och vistas. Genom att före- bygga, ingripa, utreda brott samt hindra ordningsstörningar bidrar Polisen till medborgarnas trygghet och upprätthåller förtroende för rättsstaten.
Under rubriken ”Kommunpolis” sägs bland annat att för att uppnå lokal förankring krävs lokal närvaro. Kunskap om lokalsamhället är avgör- ande för ett fungerande polisarbete. Polismyndigheten lokalt måste ges förutsättningar att leva upp till rimliga och realistiska förväntningar som kommunen och medborgarna ställer på myndigheten. Det är lokalpolis- chefens ansvar att säkerställa att det finns tillräckliga polisresurser i varje kommun i förhållande till den polisiära problembilden och i förhållande till Polismyndighetens åtaganden i de lokala medborgarlöftena.
Vad gäller samverkan mellan Polismyndigheten och kommuner ska den nya organisationen möjliggöra en ambitionshöjning, vilken ska åter- speglas i lokalpolisområdets förmåga. För att säkerställa kontinuitet och lokal förankring ska det för varje kommun finnas en polisiär funktion som för lokalpolischefens räkning driver samverkan med kommunen och lokalsamhället i övrigt. Denna funktion ska fungera som verktyg för att säkra att Polismyndigheten lokalt kan svara upp mot de åtaganden som gjorts i samverkansöverenskommelser och i medborgarlöften.
För att säkerställa fortsatt utveckling av det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet i alla kommuner ska Polismyndigheten avsätta resurser för detta arbete utifrån nyckeltal och invånarantal. En högre polisiär förmåga ska upprätthållas i brottsutsatta områden. Vidare fram- går att det med start 2015 ska genomföras lokala trygghetsundersök- ningar i kommunerna.
I den riskbedömning som genomförandekommittén gjort av sina egna förslag framgår bland annat att genomförandet av den nya organisation- en kommer att ta tid (pågå under flera år), att det kan skapas orealistiska förväntningar både på antalet poliser i yttre tjänst samt antal arbetsupp- gifter som kan utföras, att medborgarlöften kan innebära en övertro på att varje medborgare ska få önska/bestämma vad polisen ska arbeta med och att detta kan leda till att medborgarlöften ses som en ytterligare arbetsbörda och känsla av otillräcklighet. Beträffande det senare sägs att man måste kommunicera realistiska förväntningar eftersom omorgani- sationen inte innebär tillskott av resurser utan i huvudsak omfördelning av befintlig resurs.
18
Behov av att klara ut vilken förmåga som krävs
En förutsättning för att polis och kommuner ska kunna fullgöra sina uppdrag i medborgarnas tjänst är att de har den förmåga som krävs. Om förmågan i form av till exempel utbildning, kompetens och resurser saknas kommer det brottsförebyggande arbetet aldrig att fungera, trots fina ord.
För att polisen och kommunerna ska kunna fullföra sina respektive upp- drag när det gäller att förebygga brott samt trygga enskilda medborgares säkerhet måste förmågan finnas att lösa ställda uppgifter. Förmågan skulle i detta sammanhang kunna beskrivas ungefär som följer:
• För att en anställd (polis, brottsförebyggare, brottsoffersamord- nare, säkerhetschef etc.) ska kunna lösa en uppgift eller klara av ett jobb måste personen i fråga ha utbildning/kunskap om de frågor som arbetsuppgifterna kommer att ställa den enskilde in- för. Kunskap får man genom utbildning av olika slag.
• Men utbildning räcker inte. Man måste också kunna omsätta utbildningen så att man löser arbetsuppgifterna på ett bra sätt.
Den delen brukar kallas kompetens. En viktig del i kompeten- sen är erfarenhet, dvs. att man löst samma eller motsvarande problem tidigare och lärt sig något av detta. Sammantaget ökar man sin kompetens efterhand när man får omsätta sin kunskap i praktiskt arbete.
• Men för att lösa de samlade arbetsuppgifterna måste det också finnas tillräckliga resurser, som är kompetenta.
• Oftast behövs också en bra organisation som hanterar dessa tillräckliga resurser och som stöds av bra processer och system.
• Dessutom måste det finnas en kultur på arbetsplatsen som stödjer att de anställda vill använda sina kompetenta resurser på rätt sätt och utföra de arbetsuppgifter som de har sig ålagda.
• Slutligen måste det också finnas en ledning/chefer som vill och vågar använda de kompetenta och tillräckliga resurserna på rätt sätt, annars händer ändå inget, oavsett resurser.
• Om man inte själv har tillräckliga resurser etc. så kan man låna resurser/samverka med/av någon annan, om detta är planerat i förväg och om andra har sådana resurser som man inte själv förfogar över.
En förutsättning för att bedöma förmåga hos en myndighet är således att kunna beräkna vilka arbetsuppgifter som ska utföras och vilken tid som varje sådan uppgift tar, samt att avsätta tillräckliga resurser.
Exempel
Om det tar 10 timmar i snitt att hjälpa en brottsdrabbad kommer en hel- tidsarbetande (vid 1 500 arbetstimmar/år) att klara av 150 brottsdrabbade.
Det innebär att om det finns 300 drabbade i kommunen som behöver hjälp, så räcker det inte med en tjänst utan det behövs två för att klara av jobbet.
Men samtidigt krävs (se ovan) att tjänstemän som ska göra jobbet är utbild- ade, har kompetens, att de har en organisation som stödjer dem och att deras ledning/chefer låter dem jobba med just denna arbetsuppgift. Först då kan man säga att myndigheten har förmåga att lösa sina arbetsuppgifter.
Om det saknas personal eller om de som finns saknar utbildning, om de inte tycker om jobbet, om de har chefer som inte prioriterar dessa arbetsuppgifter och om det saknas en vettig organisation, då kan man inte med bästa vilja i världen säga att myndigheten har förmåga att lösa arbetsuppgiften.
Inte sällan överlåter man arbetet i dessa situationer till så kallade eldsjälar som får försöka fullgöra arbetsuppgifterna, alltså anställda som kanske utan utbildning, utan en fungerande organisation och med dåliga resurser, ändå försöker göra ett bra jobb.
Exempel
För att förebygga brott och ordningsstörningar i en skola behövs det i snitt en utbildad brottsförebyggare en dag i veckan. Teoretiskt kan alltså en sådan tjänsteman klara av fem skolor i kommunen. Men om det finns tio skolor med samma problematik så måste kommunen avsätta ytterligare en brotts- förebyggare för att man ska kunna säga att kommunen har förmåga att klara av sitt brottsförebyggande ansvar i kommunens skolor. Om det i detta exempel ändå bara finns en sådan tjänst har kommunen följaktligen låg eller ingen förmåga inom detta område.
Exempel
Beträffade så kallade kontaktförbud har Stiftelsen Tryggare Sverige tidigare bedömt att en professionell hantering av dessa kräver att det inom polisen finns en specialiserad årsarbetskraft per 100 ansökningar. På nationell nivå skulle detta i dagsläget innebära att det krävs cirka 125 årsarbetskrafter för att polisen ska ha förmågan inom detta område.
20
Hög förmåga innebär att det finns fysiska resurser att ta itu med prob- lemen och en (politisk) vilja att utnyttja resurserna för det avsedda ända- målet. Att denna förmåga inte alltid utnyttjas kan bero på många saker;
oenighet om syftet, oenighet om prioriteringarna, bristande tilltro till kunskapsunderlaget, undermålig samordning etc. Det finns med andra ord många förhållanden som gör att resurserna inte utnyttjas trots att de i vissa fall finns tillgängliga.
I sammanhanget ska också varnas för att man inom polisen, både på den politiska nivån och bland polischeferna, inte sällan använder uttrycket ”att prioritera” i lägen där man antagligen istället skulle erkänt att man saknar ”förmåga”. Självklart måste alla i det dagliga arbetet göra olika slags prioriteringar. Men om dessa de facto innebär att man inte över tid förmår att fullgöra viktiga uppgifter av t.ex. brottsbekämpande karaktär så pekar sådana prioriteringar istället mot att det faktiskt saknas förmåga, kanske i form av resurser. Inte sällan saknas också uthållighet, särskilt när polisen avslutar även framgångsrika tillfälliga insatsgrupper och kommissioner med uttryck som att ”vi måste vara flexibla” eller att
”vi måste byta fokusområden”. Denna brist på uthållighet torde i själva verket ofta vara brist på förmåga att lösa de uppgifter som man är satt att ansvara för.
Begreppet förmåga avser alltså inte enbart tillgång till fysiska resurser, utan också en bestämd viljeinriktning att genomföra idéer. Planering utan sådan inriktning blir lätt nonsensplanering.
Att förebygga brott - en ekonomisk investering
Att skaffa sig och att upprätthålla förmåga i form av till exempel utbildning och kompetens kostar pengar. En relevant fråga är därför om det finns tillräckliga statliga och/eller kommunala medel inom detta område.
Nationalekonomerna Ingvar Nilsson och Anders Wadeskog har vid flera tillfällen gjort beräkningar av brottslighetens kostnader. I samar- betet med Skandias idéer för livet m.fl. har de 2012 redovisat sina erfar- enheter i rapporten ”Gatuvåldets ekonomi – ett kommunalt perspektiv”.
I rapporten beskrivs att gatuvåldet förutom det stora mänskliga lidandet också genererar enorma samhällskostnader. Ett enda personrån utan fysiska skador kan kosta samhället upp mot 225 000 kronor, medan en misshandel kan kosta allt från 50 000 kronor upp till cirka 6 miljoner kronor. Ett offer för gatuvåld som invalidiseras av sina skador får inte bara sitt liv förstört utan kan under resten av sin livstid kosta samhället upp mot 50 miljoner kronor. Ett års gatuvåldsbrott i en större svensk kommun kan leda till långsiktiga samhällskostnader på mer än 200 miljoner kronor. Vidare redovisas hur dyrt, både mänskligt och ekono- miskt, det är att förlita sig på reaktiva insatser. Det vill säga då skadan redan är skedd. Det finns med andra ord en enorm potential att rikta kraft och resurser till förebyggande insatser för att förhindra att våld över huvud taget behöver uppstå.
När Nilsson m.fl. särskilt studerade situationen i Södertälje kommun framkom att storleken på de samlade kostnaderna för brottsligheten var betydligt högre än vad som hade förväntats. Överraskande var även att sjukvårdskostnaderna totalt sett var en så liten andel samtidigt som kost- naderna för omvårdnad och försörjning var så dominerande. Den största kostnadsbäraren för denna typ av våld förefaller vara Försäkringskassan, i form av kostnader för personlig assistans och försörjning. En annan överraskning var att en av de stora effekterna för förövaren är dennes oförmåga att ta sig tillbaka in på arbetsmarknaden, med konsekvenser bland annat i form av kostnader för försörjning och produktionsför- luster.
22
På kommunnivån beskriver rapporten att det är tre infallsvinklar som var och en utgör viktiga delar för att förstå systemproblematiken:
• Osynligheten. Våldets effekter är för de flesta beslutsfattare kraftigt underskattade eller osynliga eftersom de inte syns i våra budget- och uppföljningssystem. Osynligheten leder till att ingen aktör har överblick och heller inte något ansvar för en helhetssyn kring våldets problematik.
• Ansvarsfriheten. Ingen enskild beslutsfattare ansvarar för dessa kostnader utan ansvarar enbart för kortsiktiga aspekter och fragment av denna totalkostnad.
• Pyramidspelseffekten. Alla beslutsfattare försöker inom ramen för sitt uppdrag nå de mål som anvisats och hålla den budget som tilldelats. Alla beslutsfattare gör så gott de kan inom denna ram och fattar mängder med beslut (de små beslutens tyranni) som på kort sikt är positiva för den egna verksamheten. Men beslut som på lång sikt kan leda till stora oönskade konsekven- ser och kostnader för samhället i stort.
I slutsatserna beskrivs dessutom att ”en huvudleverantör av människor till utanförskap, och därmed indirekt till mer våldsbenägna situationer, är skolan”. Nilsson m.fl. konstaterar också att ”vår bild är ganska tydlig:
skolan spelar Svarte-Petter med dessa barn. Skolan stöter ut dem (både passivt och aktivt) och de blir först socialtjänstens problem under upp- växttiden, för att därefter bli en fråga för rättsväsendet. Det förefaller som om skolan som aktör inte ser sin del av problembilden.”
Man uttalar också beträffande skolans roll att skolan ”inte anser detta vara ett prioriterat fält. Vi ser detta som en möjlig indikator på ett riktigt allvarligt underliggande problem kring skolans roll som en del i sam- hällets exkluderingsmekanismer och som en möjlig (om än ofrivillig) förstärkare av processen mot ett utanförskap”.
Om Ingvar Nilsson och hans kolleger har rätt, varför har ingen tagit tag i detta gigantiska problem tidigare? Vårt enkla svar är att ingen har för- stått vad som egentligen kan och behöver göras för att förebygga brott.
När kostnaderna nu har dragits fram i ljuset och med den nya organi- sation som vi föreslår bestående av 2 000 lokala brottsförebyggare, 2 000 lokala brottsofferstödjare och 2 000 kvalificerade poliser, menar vi att också detta samhällsproblem kommer att kunna hanteras.
Ett nationellt brottsförebyggande program
Utvecklat brottsförebyggande arbete
En relevant fråga är om det överhuvudtaget går att förebygga brott på lokal nivå. Svaret är utan tvekan att det finns stora förutsättningar att minska brottsligheten, men vi måste byta perspektiv. Det är kommun- erna som kan göra skillnad. Men kommunerna måste ta ett nytt och större ansvar för att skaffa sig förmåga. Samtidigt måste polisen kliva fram och stödja kommunerna i detta viktiga arbete.
Det finns i dagsläget mycket kunskap i form av både forskning och beprövad erfarenhet, från hela världen, när det gäller framgångsfaktorer för att minska brottsligheten. För att komma vidare krävs alltså inte nya
”uppfinningar” etc. Det handlar snarare om att bestämma sig, och börja arbeta med den situationella preventionen på allvar. Ett sådant arbete måste dock präglas av att skapa verklig förmåga att ta sig an dessa arbets- uppgifter.
Beträffande det lokala brottsförebyggande arbetet måste alltså kommun- erna kraftsamla arbetet med den situationella preventionen, inte bara köra på i gamla hjulspår med social prevention. Redan i regeringens nationella brottsförebyggande program ”Allas vårt ansvar” som kom för snart 20 år sedan beskrevs tydligt skillnaden mellan dessa bägge preven- tionsmodeller. Trots detta har det fortfarande varit svårt att på allvar få fart på arbetet med situationell brottsprevention.
I ”Allas vårt ansvar” uttryckte man sig enligt följande (s. 60): ”Den situationella brottspreventionen syftar till att minska sannolikheten för att brott begås genom att göra brotten mindre lönsamma, mer riskabla och svårare att utföra. Vidare ingår åtgärder som syftar till att motverka bortförklaringar av typen ’alla andra gör det’, ’det drabbar ingen fattig’
eller ’de förtjänar det’. Medan den sociala brottspreventionen syftar till att på lång sikt påverka de förhållanden som har betydelse för individens
24
brottsbenägenhet, tar den situationella brottspreventionen således sin utgångspunkt i själva brottssituationen”.
Utgångspunkten för den sociala brottspreventionen är ”att människors benägenhet att begå brott grundläggs tidigt i livet och att den är ett resultat av individuella egenskaper och social integration i samhället.
Åtgärderna, som ofta är långsiktiga, syftar till att stärka självkontrollen (och därmed stärka förmågan att motstå frestelser och provokationer) och de sociala banden till samhället (…) Medvetenheten om att beslut inom samhällspolitiken som gäller till exempel arbetsmarknad, ung- domspolitik, socialpolitik och bostadspolitik kan få kriminalpolitiska bieffekter, måste öka på såväl central, som på regional och lokal nivå.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt föräldrarna och skolans betydelse för att minska risken för att barn och ungdomar utvecklar en kriminell livsstil” (s. 63-64).
Enligt vår mening har emellertid möjligheten att påverka människors brottsbenägenhet genom social prevention blivit allt mindre på grund av bland annat att allt fler människor kommer till Sverige i vuxen ålder, att den allmänna värnplikten är avskaffad samt att många ungdomar lämnar skolan i förtid. Därför torde det finnas stora vinster för kommunerna att, vid sidan av den sociala preventionen, även utveckla och implemen- tera ett situationellt brottsförebyggande perspektiv i det dagliga arbetet.
Detta arbete ska i första hand riktas mot det största hotet som kommunerna och deras invånare och företagare ställs inför, nämligen den grova brottsligheten, som ofta också är organiserad. Hur man förebygger den mindre allvarliga brottsligheten får man då med ”på köpet”, eftersom de som utför grova brott också gör sig skyldiga till mindre grova brott, åtminstone när de är mycket unga.
På uppdrag av regeringen har Brå, med stöd av Sveriges Kommuner och Landsting, publicerat en handbok om åtgärder mot lokal organiserad brottslighet. Handboken visar på exempel hur man på kommunnivå måste börja arbeta med den situationella preventionen för att förebygga även den grova brottsligheten. Eftersom all brottslighet är lokal, den förekommer alltid på en plats som tillhör en kommun, så måste kom- munerna ta ett nytt ansvar även i denna del.
Ofta förknippas insatser mot organiserad brottslighet med telefonav- lyssning, aktionsgrupper och rena polisiära metoder. Det stämmer, men det räcker inte. Det behövs en bredare repertoar av förebyggande in- satser mot en brottslighet som verkar i lokalsamhället, där vanliga män- niskor lever, verkar och bor.
Viktiga brottsförebyggare är därför kommunala förvaltningar, lokala myndigheter, näringsliv och organisationer; när lokala aktörer går sam- man så gäller devisen ”ingen kan göra allt, men åtskilliga kan göra något”. Detta gäller särskilt om de samlade motåtgärderna vilar på en solid kartläggning av de lokala problemen: Vilken brottslighet räknas till den organiserade brottsligheten? Hur tar den sig uttryck i lokalsam- hället? Hur kan man lokalt kartlägga brottsligheten? Vilka exempel på lokala samverkansformer finns? Hur förebyggs organiserad brottslighet lokalt och vilka exempel finns på praktiska åtgärder? Hur kan förvalt- ningsrättslig och civilrättslig lagstiftning användas mot organiserad brottslighet? Som exempel kan nämnas att Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet i Göteborg beskriver sitt arbete som att ”slå sönder infrastrukturen för den organiserade brottsligheten med hjälp av administrativa åtgärder”.
Här handlar det om att arbeta med situationella åtgärder för att göra det svårare för organiserad brottslighet att verka; öka risken att åka fast vid brott, reducera vinsten med brottsligheten samt minska provokationer och utrymmet för ursäkter att vara involverad i kriminalitet. Det gäller både för gärningspersoner, människor som underlättar deras kriminalitet och för dem som gör affärer med organiserad brottslighet.
Några exempel på sådant arbete är följande:
• Göra det svårare genom bl.a. ökade kontroller av begagnat- handeln, noggrann rekrytering av personal som är i riskzonen för att utsättas för otillåten påverkan, utbildning av personal för att öka kunskapen om hur organiserad brottslighet arbetar, kontroll av lokalhyresgäster, även vid byte av ägare till före- taget som hyr.
• Öka risken genom bl.a. bättre belysning och registrering av bilar i p-hus för att försvåra illegal handel, myndigheter utövar
26
samordnad tillsyn av exempelvis restauranger, Skatteverket kan för vissa branscher göra oanmälda besök på arbetsplatser.
• Minska vinsten genom bl.a. att utesluta företag med skatte- skulder från offentlig upphandling, tillgångsinriktad brottsbe- kämpning där de brottsbekämpande myndigheterna samar- betar med Skatteverket, Försäkringskassan och Kronofogde- myndigheten för att angripa gärningspersonernas ekonomi, informera om att stöldgods inte längre går att köpa i god tro.
• Minska provokationer genom bl.a. att utbilda i lämpligt be- mötande, vilket i sig minskar risken avsevärt för att utsättas för otillåten påverkan, särskilt i situationer som riskerar att bli laddade.
• Minska utrymmet för ursäkter genom bl.a. att informera näringsidkare om att aldrig samarbeta med kriminella. Den som börjar samarbeta kan få svårt att upphöra med förbindel- serna. Information till konsumenter om att deras inköp kan gynna organiserad kriminalitet.
Tanken är denna förebyggande inriktningen ska komplettera brottsbe- kämpningen. Att arbeta förebyggande är ett viktigt steg eftersom organi- serad brottslighet inte på allvar kan motverkas enbart med polisiära metoder. Skälet är att brottsligheten verkar på en marknad där förbjudna eller ”skattefria” varor och tjänster ständigt är efterfrågade och når sina köpare. Det finns alltför många personer som är villiga att tjäna pengar på brottslig verksamhet och ännu fler som är beredda att köpa narko- tika, dopningspreparat, svartsprit, smugglade cigaretter, illegala vapen, stöldgods av allehanda slag och sexuella tjänster. Likaså finns en efter- frågan på illegala spel. Det är dessa marknader som gör att även om åtskilliga gärningspersoner grips och döms tar andra vid och fyller luckorna i de kriminella grupperingarna.
Hittills har myndigheternas inriktning mot organiserad brottslighet varit de enskilda gärningspersonerna. Det gäller att gripa och döma dem, helst de personer som bedöms vara särskilt viktiga för brottsligheten.
Men för att kunna påverka de kriminella marknaderna räcker det inte med den strategin. Vi måste också fråga oss vad gärningspersonerna på de illegala marknaderna gör, inte bara vilka de är. Ju mer vi vet om deras verksamheter desto större är möjligheterna att motverka brotten i lokal- samhället. Genom förebyggande insatser kan vi göra det svårare för
personer att ägna sig åt kriminell affärsverksamhet. Andra åtgärder ökar risken för att bli upptäckt. Köparna kan påverkas att inte göra affärer med kriminella.
Polisen har stor kunskap om vad gärningspersonerna gör och hur organiserad brottslighet fungerar och kan därför spela en viktig roll som brottsförebyggande konsult och expert på brott. Om polisen tillsam- mans med kommunala och statliga förvaltningar och andra intressenter kartlägger den organiserade brottsligheten på lokalplanet är nästa steg att tillsammans motverka den brottsliga verksamheten.
Brå bedömer att det i alla kommuner i landet förekommer kopplingar till organiserad brottslighet i den meningen att det finns personer som har kontakt med kriminella grupperingar. Detta innebär att den lokala inventeringen av möjlig organiserad brottslighet är mycket viktig. Sär- skild uppmärksamhet bör riktas mot dess mer osynliga delar, de så kallade ad-hocgrupperingarna.
För att kunna göra något mot organiserad brottslighet på lokalplanet bör kommuner och andra relevanta aktörer skapa sig en gemensam problem- bild av brottsligheten på orten, enligt följande modell:
• Organiserad brottslighet är ofta dold och svår att upptäcka
• Organiserad brottslighet är ofta koncentrerad till speciella brottsområden
• Varje brottsområde ger tecken ifrån sig som man bör hålla utkik efter (indikatorer)
• Olika aktörer i samhället har kännedom om olika brottsområden
• Skapa naturliga kontaktvägar till aktörer med kännedom om olika brottsområden
De brottsområden som varje kommun måste kunna vidta motåtgärder mot är bland annat:
• Organiserade stölder och häleri (stöld och häleri, handel med begagnade varor, åtgärder mot organiserade transportstölder m.m.)
• Illegal alkohol och illegala cigaretter (smuggling och illegal handel med alkohol och cigaretter m.m.)
28
• Narkotika och dopningspreparat (smuggling och försäljning av narkotika och dopningspreparat, krogar mot knark)
• Organiserat svartarbete (svartarbete i organiserad brottslighet, människohandel för arbetskraftsexploatering offentlig upphandling)
• Människohandel för sexuella ändamål/koppleri (koppleri och sexuell människohandel i organiserad brottslighet m.m.)
• Illegala spel och dobbleri (illegala spel och dobbleri i organi- serad brottslighet)
• Otillåten påverkan, utpressning och beskyddarverksamhet (åtgärder mot otillåten påverkan, kriminella gäng i lokalsam- hället, utpressning och illegal inkassoverksamhet, avhoppar- verksamhet, rätten för kommuner att meddela föreskrifter)
• Konsumtion av kriminella pengar och penningtvätt (till- gångsinriktad brottsbekämpning, ”gå på pengarna” m.m.)
• Samverkan, sekretess och rättssäkerhet (olika samverkans- modeller, samverkan och sekretess, rättssäkerhet)
För att skapa förmåga inom dessa områden beräknar Stiftelsen Tryggare Sverige att det i princip behövs en kvalificerad kommunal brottsföre- byggare för att klara av ett ytansvar för 5 000 invånare.
Dessa brottsförebyggare ska också ha särskilt ansvar för att samverka och samarbeta med vissa viktiga institutioner som kan finnas inom ansvarsområdet, så att dessa själva får tillräcklig förmåga att driva det situationella brottsförebyggande arbetet, till exempel:
• Skolor
• Äldreboenden
• Centrumanläggningar/handelsplatser
• Kollektivtrafiken
• Större bostadsbolag
• Vissa industriområden
Förbättrat stöd till brottsutsatta
En viktig del för att minska brottsligheten handlar om att säkerställa att alla som drabbas av brott får hjälp, stöd och skydd. Om så inte är fallet ökar risken för att medborgarna tappar förtroendet för samhället i all- mänhet och för rättsväsendet i synnerhet. I värsta fall kan detta med- verka till att de söker sig nya vägar till upprättelse, vägar som ligger utanför myndigheters insyn och kontroll. Genom en sådan utveckling öppnas också dörrarna för den organiserade brottsligheten.
Att utsättas för brott är inte sällan en starkt känslomässig upplevelse som innebär att tilliten till omgivningen går förlorad samtidigt som kon- trollen över den egna situationen försvinner. Dessutom ställs den drabb- ade ofrivilligt inför en komplex process och en rad obligatoriska möten med företrädare för rättsväsende, försäkringsbolag, hälso- och sjukvård etc., där man ofta lämnas helt ensam.
Som tidigare beskrivits har kommunerna sedan 2001 ett omfattande ansvar för de som drabbas av brott. Traditionellt sett har kommunerna hanterat detta genom att hänvisa utsatta till ideella brottsoffer- och kvinnojourer.
I elfte timmen har Socialstyrelsen uppmärksammat detta problem. I sin handbok från 2012, ”Brottsoffer och deras närstående – socialtjänstens ansvar för att ge stöd och hjälp”, är man både självkritisk och ärlig i beskrivningen av de tillkortakommanden som ofta präglat kommunernas arbete inom detta område. Men nu vill man få till stånd förändringar även inom denna del av socialtjänsten.
I handboken konstaterar Socialstyrelsen att till socialnämndens uppgifter hör, enligt 5 kap. 11 paragrafen första stycket socialtjänstlagen (2001:53), SoL, att ”verka för att den som utsätts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp”. Alla ska med förtroende kunna vända sig till social- tjänsten för att få stöd och hjälp. Detta gäller även för brottsoffer och deras närstående. Denna bestämmelse trädde i kraft 2001 för att mark- era socialtjänstens ansvar för brottsoffer.
Socialstyrelsen har under de senaste åren publicerat en rad publikationer som på olika sätt berör brottsofferfrågor, till exempel när det gäller vålds- utsatta kvinnor samt barn som bevittnat våld, kvinnor med missbruks-
30
eller beroendeproblem, kvinnor med funktionsnedsättning, socialtjän- stens stöd till unga brottsoffer m.fl.
Mycket av arbetet har koncentrerats på våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld. Socialstyrelsen menar dock att det finns många andra brottsoffer som inte särskilt har uppmärksammats, exempelvis män som utsätts för våld i näta relationer, pojkar och män som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, personer som utsätts för hatbrott (till exempel på grund av sexuell läggning, trosuppfattning eller etnisk bakgrund) och vittnen eller målsägande i samband med rättegång.
I sin handbok beskriver Socialstyrelsen att brottsutsatta och deras när- stående har rätt till stöd från socialtjänsten oavsett hur den lokala orga- nisationen ser ut. Dock sägs att det är lämpligt att stödet samordnas så att den enskilde inte behöver ha kontakt med fler tjänstemän än nöd- vändigt; i det mötet är socialtjänstens helhetssyn ovärderlig.
Socialstyrelsen konstaterar också att socialtjänsten inte enbart ska hänvisa den som utsatts för brott eller dennes närstående till en frivilligorgani- sation för stöd och hjälp; socialtjänsten är skyldig att informera om per- sonernas rätt att få sina behov individuellt utredda och få ett beslut som går att överklaga.
Under socialtjänstens utredning kommer den brottsutsattes behov av stöd och hjälp att bedömas i följande delar:
• behov av information, samtalsstöd och kontaktperson
• hjälp vid kontakt med andra myndigheter
• förmedling av kontakt med frivilligorganisationer och andra aktörer
• behov av boende och ekonomiskt bistånd (ev. behov av skyddat boende efter särskild riskbedömning av socialtjänsten eller polisen)
• behov av stöd till närstående
• behov av kontaktförbud och målsägandebiträde (om polisen inte redan åtgärdat detta)
Socialtjänsten kan också bedriva särskilda verksamheter i form av:
• Kontakt med Stödcentrum för unga brottsoffer
• Kontakt med Barnahus
• Medling med anledning av brott
I handboken bedömer Socialstyrelsen att det behövs fler stödinsatser, även för andra grupper som utsatts för brott än kvinnor och barn. Det handlar om hbtq-personer, särskilt mäns behov där det varit dåligt med stöd hittills. Även personer med funktionsnedsättning riskerar att bli
”osynliga brottsoffer”, bland annat eftersom de kan ha svårt att för- medla vad de varit med om och även vilket stöd de behöver. Det gäller särskilt personer med intellektuella eller psykiska funktionsnedsätt- ningar. Även äldre är en försummad grupp; här har socialtjänstens biståndshandläggare en viktig uppgift att utreda behov av och informera om tillgängligt stöd. Personer som inte kan svenska är ytterligare en grupp i en utsatt position där en öppen och tillgänglig socialtjänst har stor betydelse för stöd och krishantering.
För att skapa förmåga inom detta område beräknar Stiftelsen Tryggare Sverige att det i princip behövs en kvalificerad kommunal brottsoffer- stödjare för att klara av ett ytansvar för 5 000 invånare.
Dessa brottsofferstödjare ska också ha särskilt ansvar för att samverka och samarbeta med vissa viktiga institutioner (motsvarande) som kan finnas inom deras ansvarsområde, till exempel:
• Skolor
• Polisen
• Hälso- och sjukvården
• Kvinno- och tjejjourer
• Brottsofferjourer
32
Lokalt närvarande polis
En helt nödvändig ingrediens för att kunna utveckla kommunernas brottsförebyggande- och brottsofferstödjande verksamhet är att polisen på lokal nivå avsätter kvalificerade resurser som stödjer kommunerna i deras arbete.
Vi har ovan beskrivit betydelsen av att det finns kommunala specialister för att förebygga brott och stödja de drabbade. Men detta räcker inte;
polisen måste med sin polisroll stötta dessa experter för att de ska kunna lösa sina uppgifter. Enskilda poliser har befogenheter och auktoritet som ingen annan har i samhället och måste därför finnas och verka i samma områden där de kommunala specialisterna finns.
Vi bedömer därför att det ska finnas en kvalificerad polis i varje sådant område på 5 000 invånare för att stödja de kommunala experterna.
Viktiga uppgifter är att samverka med befolkningen, att bli känd av varje invånare och att känna till varje invånare; allt för att den statliga polisen ska kunna sägas ha förmåga att fullgöra sitt uppdrag i lokalsamhället.
Erfarenhetsmässigt tar det drygt ett år för den enskilde polisen att lära känna varje invånare och företagare i sitt område. Samtidigt ska veder- börande i normalfallet inte stanna kvar i området längre tid än fem år.
Allt för att inte i onödan utsättas för otillåten påverkan etc.
De arbetsuppgifter som ska utföras kan i huvudsak härledas i de skriv- ningar som citerats ovan från Genomförandekommittén. Vi bedömer dock att det förslag som lämnats beträffande att i varje kommun organi- sera ”en polisiär funktion som för lokalpolischefens räkning driver samverkan med kommunen och lokalsamhället i övrigt”, är otillräcklig och inte kommer att fungera. Bakgrunden är att svenska poliser aldrig kommer att acceptera att styras av en sådan rent administrativ funktion.
Erfarenhetsmässigt blir en sådan funktion isolerad och ställd utanför den polisiära gemenskapen, i vart fall om den börjar ställa krav på sina kolleger, och inte minst, följa upp dessa krav. Med den föreslagna modellen ligger det också i farans riktning att det i många kommuner endast blir denna ensamma funktion kvar som polis i hela kommunen.
Då är det bättre att redan från början klara ut att den polisresurs som ska finnas i varje kommun dimensioneras så att den kan skapa den
polisiära förmåga som behövs främst för att hjälpa kommunen att genomföra sitt eget brottsförebyggande arbete. Idag har vi lång erfaren- het av att om polisen är frånvarande så klarar inte aldrig så duktiga kom- munala brottsförebyggare att genomföra det lokala brottsförebyggande arbetet fullt ut. När den del som bara polisen kan och får jobba med, saknas, spricker helheten – otaliga statliga utredningar, rapporter, uppfölj- ningar och inspektioner under den senaste 20-årsperioden kan vittna om detta. Förhållandet mellan den statliga polisen och kommunerna har blivit varken hackat eller malet, bara fina ord på papper som ingen tar på allvar.
Sammantaget, för att klara av att förebygga brott i kommunerna eller att hjälpa de som drabbats av brott räcker det inte med de kommunala specialister som beskrivits ovan. Polisen måste med sin polisroll stötta dessa experter för att de ska kunna lösa sina uppgifter, inte minst vid allvarliga situationer. Enskilda poliser har befogenheter och auktoritet som ingen annan har i samhället och måste därför finnas och verka i samma områden där de kommunala specialisterna finns (se t.ex. ”Svensk Polis, Pusselbiten som inte passar in”, Wennström, 2014, beträffande de maktbefogenheter som lagts på enskilda poliser i vårt land).
Stiftelsen Tryggare Sverige bedömer att det måste finnas en kvalificerad polis i varje sådant område på 5 000 invånare för att stödja de kommunala experterna, för att samverka med befolkningen, för att bli känd av varje invånare och för att känna till varje invånare; allt för att den statliga polisen ska kunna sägas ha förmåga att fullgöra sitt uppdrag i lokal- samhället.
34
Ny ”säkerhetsorganisation”
Vår föreslagna organisation med sammanlagt cirka 6 000 professionella tjänstemän skapar en helt ny förmåga i kommunerna när det gäller att förebygga brott samt hjälpa, stödja och skydda de som drabbas, vilket gör att rättsstaten kan upprätthållas.
Den nya ”säkerhetsorganisationen”, bestående av totalt cirka 6 000 professionella poliser, kommunala brottsförebyggare och brottsoffer- stödjare som vi föreslår, svarar upp mot den senaste forskningen och det som kallas för ”den nya professionalismen”. Den största framgångs- faktorn är dock att det för första gången sedan förstatligandet av polisen 1965, skapas en reell förmåga att hantera brottsligheten, genom före- byggande arbete.
Vid sidan av tjänstemän inom polisen och kommunerna finns också andra resurser i lokalsamhället som har en viktig roll när det gäller att före- bygga brott och stödja de drabbade. Det gäller till exempel de säkerhets- och bevakningsföretag som redan idag utför ett viktigt situationellt arbete. Med den organisation vi föreslagit kommer det komplement som dessa företag utgör att kunna utnyttjas än mer effektivt i framtiden.
Några viktiga faktorer som gör att modellen har möjlighet att skapa fram- gång är bland annat följande:
• Polis och kommun tar ansvar för samma område (ansvars- tagande). En förutsättning för framgång är att såväl polis som kommun, i samverkan, sätter upp mätbara mål för det aktuella området och att dessa mål regelbundet följs upp (t.ex. Compstat eller Tryggare Sveriges modell för trygghetsmätningar).
• Ansvariga blir kända i området (legitimitet). En annan för- utsättning för ett framgångsrikt arbete är att både polissamord- naren och de kommunansvariga finns i området och blir kända av de som bor och verkar i området.
• Modellen är nyskapande (innovativ). Genom åren har åtskil- liga försök gjorts att införa närpolisverksamhet, områdespolis- verksamhet, kvarterspolisverksamhet etc., utan framgång. Vi föreslår nu istället en helt ny modell som inte konkurrerar med traditionell polisverksamhet. Dessutom får kommunerna gen-
om den nya säkerhetsorganisationen, helt nya möjligheter att hantera sitt brottsförebyggande och brottsofferstödjande upp- drag.
• Likartat arbete i hela landet (nationell sammanhållning).
Ytterligare en förutsättning för framgång är att modellen säker- ställer att den statliga polisen uppträder lika över hela landet när det handlar om att ta ett ansvar för kommunerna och dess in- vånare. Kommunledningarna får också för första gången veta vilka polisresurser som de kommer att få i sina respektive kom- muner (i dagsläget är vissa kommuner helt polistomma och ingen vet hur fördelningen av poliser ser ut i riket, eller varför den ser ut som den gör). Modellen blir lätt att utveckla eftersom den kommer att leda till många nya och intressanta erfarenheter som svensk polis aldrig varit i närheten av tidigare vad gäller att lära känna sina områden och invånarna, inklusive de som begår brott eller finns i riskzonen för att begå brott. Och, inte minst viktigt för de enskilda poliserna, att kunna få möjlighet att arbeta under stort eget ansvar. Modellen måste hållas ihop på nationell nivå beträffande metodutveckling, men samtidigt vara precis så lokal som kommer att krävas av den nya svenska polisen.
• Ger möjlighet att minska brottsligheten (unik kombina- tion). De senaste decenniernas forskning och beprövade erfar- enheter visar att det har varit svårt att få igång ett lokalt brotts- förebyggande arbete. Den föreslagna modellen med en ny säkerhetsorganisation bestående av 6 000 professionella tjänste- män är därför en förutsättning för att kommunerna ska ha för- måga att fullgöra sitt brottsförebyggande arbete. Samma resone- mang gäller för brottsofferstödet; det har nästan inte kommit igång alls trots att kraven finns i socialtjänstlagen sedan mer än tio år. Fortfarande förlitar sig kommunerna i princip uteslut- ande på ideella organisationer i form av brottsoffer- och kvinnojourer. Med vår satsning blir även stödet till brottsutsatta mer professionellt; kommunerna kan inte fortsätta att bara förlita sig på ideella eldsjälar.
• Kostnaderna blir synliga (transparens). En annan fördel är att det för första gången kommer att vara möjligt att se vad brottsligheten egentligen kostar kommunerna. Detta eftersom staten och kommunerna jobbar nära ihop med brottsbekämp-
36
ning, brottsutredning, brottsförebyggande verksamhet och stöd till de utsatta. Lägg därtill vad som beskrivits ovan beträffande de enorma kostnader som kan sparas om vi på allvar kan börja förebygga våldsbrott i vårt land. Med den föreslagna modellen är vi övertygade om att det kommer att lyckas, i vart fall på sikt.
• Bättre uppförande (svårare att skylla ifrån sig). När både polisen och kommunerna tar ansvar för samma område blir det lättare att förklara för invånarna vad som måste göras för att förebygga brott. Det finns också fler ansvariga som kan hjälpa till att förklara när något gått fel. Vidare kommer det att bli omöjligt att skylla på varandra, alltså att polisen skyller på kom- munen och tvärtom, när man dagligen träffas, har ansvaret för samma område och hjälper varandra att lösa problemen i om- rådet. Med ett sådant nära samarbete blir det också självklart att man gör gemensamma analyser av problemen i området, att man hjälper varandra med statistik samt tillfrågar allmänheten hur man vill vara med och bekämpa brott; det sistnämnda efter- som man inte kan låta bli att fråga, man finns ju hela tiden i om- rådet och umgås med invånarna.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis tyder såväl den officiella kriminalstatistiken som så kallade offerundersökningar på att vissa mängdbrott minskar. Det gäller i första hand brott som drabbar människor i vardagen i form av bilbrott och våld i offentlig miljö. Statistiken visar också på en sjunkande trend när det gäller det dödliga våldet.
Samtidigt beskriver polisen att den grova och organiserade brottslig- heten har fått fäste även i mindre städer och på ren landsbygd. Som en konsekvens av detta ökar organiserad brottslighet som narkotikahandel, utpressning och människohandel. Detsamma gäller brott i form av olaga hot, övergrepp i rättssak och bedrägerier.
Till det kommer en allvarlig situation i flera förortsområden med social oro, upplopp och gängkriminalitet. I vissa områden är situationen så allvarlig att varken polis, ambulans eller räddningstjänst vågar sig in utan omfattande förberedelser och förstärkningar.
Läget kompliceras ytterligare av att polisens brottsförebyggande arbete uppvisar stora brister. En rapport från Riksrevisionen konstaterar exempelvis att polisen inte lever upp till riksdagens krav på att man ska arbeta kunskapsbaserat och problemorienterat med att förebygga brott.
Riksrevisionen pekar också på att det tar för lång tid att utreda brott och att för få brott klaras upp. Även Brå visar att utredningsverksamheten hos polis och åklagare får allt svårare att hålla jämna steg med brottslig- hetens utveckling. Konsekvensen av detta blir att även grova brott tvingas nedprioriteras eller utreds inte alls. Beträffande mängdbrotten kan det vara ännu sämre. De kan ”skrivas av” i samma stund som an- mälaren lämnar polisstationen.
Svårigheterna blir inte mindre av att både Brå och Stiftelsen Tryggare Sverige visar att kommunerna i många fall saknar ett strukturerat brotts- förebyggande arbete och att de lokala samverkansöverenskommelserna mellan polis och kommun inte sällan endast är rena pappersprodukter.
Sammantaget innebär detta att situationen kan komma att bli mycket besvärlig i många kommuner framöver.
38
För att motverka denna utveckling presenterar vi därför en helt ny lokal
”säkerhetsorganisation” där utgångspunkten är behovet av att klara ut vilken förmåga som krävs hos kommunerna och polisen för att klara av sina åtaganden när det gäller säkerheten för de som bor och verkar i kommunerna.
Genom en kombinerad statlig och kommunal säkerhetsorganisation om cirka 6 000 professionellt utbildade brottsförebyggare, brottsofferstödjare och poliser skapas den förmåga som behövs för att kunna ta upp kampen mot brottsligheten och upprätthålla förtroendet för rättsstaten.
Utöver diskussionen om vilken förmåga som kommer att behövas be- skriver vi också vilka möjligheter som finns att finansiera den reformer- ing som är nödvändig.
