Rapport
En översyn av Jordbruksverkets
förvaltningsanslag och hantering
av EU-stöd
Publikationen kan laddas ner från ESV:s webbplats esv.se.
Datum: 2021-02-25 Dnr: 2020-00452 ESV-nr: 2021:11 Copyright: ESV
Rapportansvarig: Eva Lindblom
Förord
Ekonomistyrningsverket (ESV) har haft i uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverks ekonomiadministrativa processer och rutiner med fokus på anslagshantering och prognoser.
I denna rapport redovisar ESV resultatet av översynen, våra bedömningar och förslag. Avstämning har skett med Jordbruksverket och Regeringskansliet (Näringsdepartementet) under arbetets gång. ESV har också lämnat en muntlig delredovisning i november 2020.
En projektgrupp bestående av Jesper Bergqvist, Ami Keita Jansson, Curt Johansson, Matts Karlson, Peter Kvarfordt, Eva Lindblom och Anne-Marie Ögren har arbetat med regeringsuppdraget.
ESV överlämnar härmed rapporten En översyn av Jordbruksverkets
förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd. Uppdraget är därmed avslutat.
Stockholm 2021-02-26
Clas Olsson Generaldirektör
Eva Lindblom Utredare
Innehåll
1 Sammanfattning ... 6
1.1 Bakgrund ... 6
1.2 ESV:s iakttagelser och analys ... 6
1.3 ESV:s rekommendationer ... 8
2 Inledning ... 9
2.1 Ekonomistyrningsverkets uppdrag ... 9
Bakgrund till uppdraget ... 9
Så har vi tolkat och genomfört uppdraget ... 9
Avgränsningar ... 11
Rapportens disposition ... 12
3 Om Jordbruksverket ... 13
3.1 Jordbruksverkets organisation (styrning och ledning) ... 13
Jordbruksverkets uppdrag ... 13
Jordbruksverkets organisation och ledningsform ... 13
Jordbruksverkets finansiering ... 14
3.2 EU-stödet och Jordbrukspolitiken ... 15
4 Iakttagelser och analys ... 17
4.1 Jordbruksverkets prognosmodeller ... 17
Gårdsstödet – Anslag 1.10.1 ... 18
Landsbygdsprogrammet – Anslag 1:17.1 och 1:18.2. ... 20
Projekt- och företagsstöden ... 24
4.2 Beställningsbemyndiganden ... 26
Regelverket som rör bemyndiganden ... 26
Vilka bemyndiganden har Jordbruksverket ... 27
Utnyttjade och överskridande av bemyndiganden ... 30
Analys ... 30
4.3 Jordbruksverkets interna styrning ... 31
Verksamhetsstyrning ... 31
Kultur och kommunikation ... 32
Ekonomistyrning ... 33
Ekonomiadministrativa processer ... 38
Analys ... 40
4.4 Förvaltningsanslag och anpassning till tilldelade ramar ... 41
Förvaltningsanslag... 41
Jordbruksverkets förvaltningsanslag och tillfälliga medel ... 42
5 Slutsatser och rekommendationer ... 61
5.1 Ekonomin behöver få en mer framträdande roll ... 61
5.2 Ekonomistyrningen behöver bli mer aktiv ... 62
5.3 Underlagen till regeringen behöver bli mer transparenta ... 63
Prognoserna för anslagen för EU-stöd behöver förklaras ... 65
5.4 En anpassning till förvaltningsanslaget förutsätter … ... 67
… stabilare styrning och ändrat perspektiv ... 67
… mer fokus på effekter av genomförda åtgärder ... 68
… ökat fokus på kostnader men också på styrning av verksamhetsutveckling ... 68
5.5 ESV:s samlade rekommendationer till Jordbruksverket ... 70
Referenser ... 71
Bilaga 1 Sammanställning av Jordbruksverkets anslag för 2021 ... 73
Bilaga 2 Jordbruksverkets verksamhetsstrategi 2020–2025 ... 74
Bilaga 3 En närmare beskrivning av förslagen om prognosverksamheten... 75
Bilaga 4 Uppdraget till ESV ... 77
Ordlista ... 79
1 Sammanfattning
1.1 Bakgrund
Ekonomistyrningsverket (ESV) har fått i uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverks (Jordbruksverket) ekonomiadministrativa processer och rutiner med fokus på anslagshantering och prognoser. Syftet med översynen är att bidra till bättre förutsättningar för Jordbruksverket att hantera EU-stödet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Det här innebär att Jordbruksverket framöver har en ändamålsenlig återrapportering till regeringen avseende prognoser för utbetalningar av EU-stöd, en ändamålsenlig styrning och uppföljning av medel som tilldelas via förvaltnings- anslaget samt att myndigheten säkerställer att verksamheten anpassas till tilldelade ramar.
1.2 ESV:s iakttagelser och analys
Prognoser görs på ett adekvat sätt men analysen kan förbättras
Överlag anser ESV att prognoserna görs på ett adekvat sätt även om avvikelserna vissa år har varit stora. Till största delen kan prognosavvikelserna förklaras av problem med indata, framför allt för prognoserna för jordbrukarstödet och företags- och projektstöden i landsbygdsprogrammet. Det gäller både ansökningar och beslut i handläggningssystemen. För gårdsstödet förklaras de största avvikelserna av externa prognosantaganden vad gäller växelkurser.
ESV anser dock att det finns utrymme för förbättringar vad gäller analys, prognosinrapportering och dokumentation. Det är till exempel en brist att
prognoserna inte görs stegvis, eftersom det gör det svårare att redovisa vilka faktorer det är som förklarar revideringen mellan två prognoser.
Att prognosmodellerna är dokumenterade är viktigt, både för att man ska kunna rekapitulera vad som har hänt, och för att kunna förklara för nya handläggare eller mottagare av prognoserna hur modellen är uppbyggd. Exempelvis är
dokumentationen av modellen för projekt- och företagsstöden knapphändig och den saknar en ”körinstruktion”. Detta tillsammans med en relativt komplicerad struktur som förändrats under programperiodens gång gör det svårt för andra personer, än de som byggt modellen, att använda den.
Ekonomin behöver få en mer framträdande roll
Kopplingen mellan myndighetens uppdrag och de ekonomiska villkoren som sätter ramarna för verksamheten behöver alltså tydliggöras.
Ekonomistyrningen behöver bli mer aktiv och integreras i utvecklingsarbetet ESV:s slutsats är att Jordbruksverket har de regler och anvisningar på plats som krävs för att kunna budgetera och följa upp utfall på förvaltningsanslaget.
Ekonomistyrningen inom myndigheten ser olika ut för olika delar av verksamheten.
Det gör att ekonomistyrningen kan uppfattas som splittrad även om det delvis kan förklaras av att Jordbruksverkets verksamhet har olika finansieringskällor. Vår bedömning är att ekonomistyrningen, utöver förvaltningsanslaget, är passiv och behöver inkluderas i utvecklingsarbetet för EU-stödet. Därutöver bör utgångspunkten för styrningen vara tilldelade ramar.
Ett annat område där ekonomistyrningen är passiv är it-utvecklingen. It-styrningen och kostnaderna för it-utvecklingen har varit föremål för ett flertal utredningar de senaste åren. Jordbruksverket har under 2020 tillsammans med Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och länsstyrelserna också bedrivit ett arbete om digitaliseringen av verksamhetsstödet. ESV menar att det är angeläget att Jordbruksverket i arbetet med att utveckla it-styrningen samordnar det med myndighetens ekonomistyrning av it-utvecklingen.
Jordbruksverkets underlag till regeringen behöver förbättras
En ändamålsenlig uppföljning och redovisning är viktig för myndighetens interna styrning och framförhållning. Den har också betydelse för regeringens styrning och uppföljning av myndigheten och dess verksamhet.
ESV har granskat Jordbruksverkets årsredovisning för 2019 och bedömer att den har en bra struktur. I redovisningen saknar vi dock en koppling mellan måluppfyllelse och det ekonomiska resultatet. Det saknas till exempel ett resonemang om resultatet för hanteringen av EU-stödet i förhållande till kostnaden. Det är inte möjligt att utifrån redovisningen få en uppfattning om Jordbruksverkets produktivitet, det vill säga prestation i förhållande till insats. Utan resonemang om kostnaden för att nå målet saknas viktig information för läsaren/mottagaren.
Mer fokus på effekter av genomförda åtgärder
Kostnaderna för administration av EU-stöd minskar inte, detta trots att
Jordbruksverket i flera år haft i uppdrag att redovisa kostnader samt genomföra åtgärder för att minska administrationen. I Jordbruksverkets olika redovisningar är det dock otydligt vilka effekter som genomföra åtgärder har resulterat i. ESV:s slutsats är att Jordbruksverket, trots sin omfattande och detaljerade rapportering behöver förbättra och tydligare redovisa de ekonomiska resultaten av de åtgärder
som genomförts för att minska EU-stödets administrationskostnader, både för egen del och för länsstyrelserna.
ESV:s bedömning är att myndighetsledningen är drivande i den omställning som pågår och som är nödvändig för att Jordbruksverket ska klara sina instruktionsenliga uppgifter och nå verksamhetsmålen. För att kunna bedöma vad som är ”rätt” nivå för förvaltningsanslaget behöver Jordbruksverket göra en genomlysning av vilka
kostnader som idag finansieras med förvaltningsanslaget. Detta för att kunna avgöra på vilken nivå och med vilka anslag som dessa verksamheter ska finansieras i framtiden.
När strålkastarna riktas mot nästa programperiod hamnar verksamhetsutveckling och frågor om effektivisering av naturliga skäl i skuggan. Men vår slutsats är att
Jordbruksverket både behöver genomföra förenklingar för att minska sina kostnader för hanteringen av EU-stöd och påbörja ett effektiviseringsarbete.
1.3 ESV:s rekommendationer
För att förbättra prognosverksamheten och ekonomistyrningen, samt för att skapa förutsättningar för att kunna anpassa verksamheten till tilldelade medel lämnar ESV följande rekommendationer.
ESV rekommenderar Jordbruksverket att
göra prognoserna stegvis och överväga att använda ett genomsnitt av flera prognosinstituts prognoser för växelkurser
se över sin prognosinrapportering och utveckla prognoskommentarerna
tillsammans med Regeringskansliet utbyta erfarenheter med andra myndigheter om hur arbetet med bemyndiganderamar kan utvecklas
uppdatera arbetsordningen och förtydliga vad som ingår i controller-rollen och i chefernas budgetansvar
fortsätta arbetet med verksamhetsstrategin och att använda strategin på ett aktivt och styrande sätt
vara mer transparent och överskådlig i sin redovisning till regeringen och mer anpassad till regeringens och Regeringskansliets behov
bli mer aktiv i sin ekonomistyrning och förändra sin ekonomiska uppföljning
ta initiativ till ett effektiviseringsprogram för myndigheten, där styrelsen beslutar om direktiven för programmet och verksledningen utser en programansvarig.
2 Inledning
2.1 Ekonomistyrningsverkets uppdrag ESV har fått i uppdrag att göra en översyn av Jordbruksverkets
ekonomiadministrativa processer och rutiner med fokus på anslagshantering och prognoser.
Översynen ska bidra till att Jordbruksverket har en ändamålsenlig
återrapportering till regeringen för prognoser av EU-stödet
styrning och uppföljning av förvaltningsanslaget.
Den ska även bidra till att myndigheten säkerställer att verksamheten anpassas till tilldelade ramar.
ESV ska redovisa resultatet dels som en översyn, dels i form av rekommendationer för att säkerställa att den finansiella kontrollen och redovisningen avseende
prognoser för berörda anslag (inklusive beställningsbemyndiganden) är ändamålsenlig och effektiv.
Bakgrund till uppdraget
Regeringens motiv för uppdraget är i korthet att säkerställa att Jordbruksverket avslutar EU:s budgetperiod 2014–2020 på ett bra sätt och skapar förutsättningar inför genomförandet av program den kommande budgetperioden.
Jordbruksverket hanterar en rad anslag som på olika sätt finansierar EU-stöd till jordbruk, landsbygd och fiske inom olika program. Dessa program består av olika stödformer som det av olika skäl kan vara svårt att göra korrekta prognoser för.
Jordbruksverket har i sin årsredovisning för 2019 konstaterat att myndigheten har haft brister i sin interna styrning och kontroll av hanteringen av EU-stöd. Av den anledningen har regeringen i uppdraget till ESV betonat behovet av kvalitetssäkrade prognoser, samt enhetlig och transparent redovisning till regeringen.
Jordbruksverket fick en tillfällig förstärkning av förvaltningsanslaget (2017–2020).
Eftersom dessa medel upphör önskar regeringen säkerställa att Jordbruksverket anpassar verksamheten till tilldelade ramar.
Så har vi tolkat och genomfört uppdraget
ESV:s tolkning är att uppdraget ska bidra till att förbättra förutsättningarna för Jordbruksverket att genomföra hanteringen av EU-stödet på ett ändamålsenligt och
effektivt sätt. Vi har alltså inte granskat orsakerna till fel och brister i prognoser eller i hanteringen som andra redan har undersökt.
Statskontoret har i sin rapport (2016:25), Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av EU-stöd – konsekvenser och utmaningar, både analyserat hanteringen av EU-stödet och lämnat förslag på åtgärder som kan effektivisera Jordbruksverkets verksamhet. Vi delar i allt väsentligt Statskontorets analys och vår bedömning är att flera av förslagen till åtgärder alltjämt är relevanta och aktuella.
Riksrevisionen har genomfört två effektivitetsgranskningar som också har kopplingar till vårt uppdrag. Den ena granskningen avser utformningen och genomförandet av Landsbygdsprogrammet 2014–2020 och förutsättningarna för att nå programmens mål på ett effektivt sätt (RiR 2018:26). Den andra granskningen är Statliga stöd med delat myndighetsansvar – Effektivitet och förenklingar (RiR 2020:23).
Riksrevisionen har bland annat granskat vilka konsekvenser det får i praktiken att Jordbruksverket disponerar anslag och svarar för utbetalningarna, medan
länsstyrelserna handlägger och beslutar i ärenden via Jordbruksverkets
handläggarsystem. Båda granskningarna pekar på betydelsen av regeringens styrning för Jordbruksverkets möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet.
Ytterligare en granskning från Riksrevisionen som vi tagit intryck av är Inspektionen för vård och omsorg – en tillsynsverksamhet med förhinder (RiR 2019:33). Den visar på ett tydligt sätt vikten av att myndigheten har långsiktiga och stabila planerings- förutsättningar och att tillfälliga resursförstärkningar riskerar motverka detta syfte.
Vi har därför undersökt om myndighetens ekonomiadministrativa processer och rutiner är ändamålsenliga och effektiva, både för delen av uppdraget som rör EU- stödet och för delen som rör förvaltningsanslaget.
Denna del av översynen har vi genomfört i form av dokumentstudier och intervjuer med chefer och nyckelfunktioner inom de avdelningar som är närmast berörda av hanteringen av EU-stöd, nämligen EU-stödsavdelningen, utvecklings- och digitaliseringsavdelningen, jordbruks- och analysavdelningen,
verksamhetsstödsavdelningen samt verksledningen. Syftet med intervjuerna, som genomfördes under hösten 2020, var att öka vår kunskap och förståelse, samt att få deras bild av hur de ser på verksamheten.
I undersökningen av prognosmodellerna har vi inriktat oss på att få en förståelse för
För den delen av uppdraget som handlar om förvaltningsanslaget har vi valt att undersöka om och hur det går att anpassa verksamheten till tilldelade medel. Därför har vi i våra intervjuer ställt frågor om behovet av och möjligheterna att effektivisera.
Vi har studerat den interna ekonomistyrningen och tagit del av interna riktlinjer, rutiner och policyer för budgetering och redovisning. Därutöver har vi bland annat studerat Jordbruksverkets verksamhetsstrategi och organisationskultur, som också har betydelse för en effektiv handläggning och en anpassning av verksamheten till tilldelade medel1.
I huvudsak har vi varit hänvisade till årsredovisningen för 2019 och andra underlag som lämnats till regeringen under 2020. Vi har alltså inte kunnat beakta de resultat som redovisas i årsredovisningen för 2020.
Avgränsningar
Anslagen för EU-stöd är i fokus för översynen, inte genomförandet och hand- läggningen av EU-stöd. De anslag och prognosmodeller vi valt att studera är:
1.10 Gårdsstöd
1.17 Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur
1.18 Från EU-budgeten finansierade åtgärder för landsbygdens miljö och struktur.
Dessa anslag utgör tillsammans 95 procent av det årliga EU-stödet som Jordbruksverket ansvarar för.
Vi hade för avsikt att undersöka prognosmodellerna från 2015 fram till i dag. Men på grund av att prognosmodellerna för vissa av anslagen/anslagsposterna har förändrats har vi undersökt en något kortare period.
Jordbruksverket har flera finansieringskällor för sin förvaltning (administration) och vi har främst studerat förvaltningsanslaget 1:8, men även hur det förhåller sig till övriga finansieringskällor som TA-medel2, avgiftsintäkter med mera.
Vi har också intresserat oss för hur it-kostnaderna och it-utvecklingen påverkar förvaltningsanslaget. Däremot har vi endast i begränsad utsträckning undersökt Jordbruksverkets it-styrning och it-system då det är frågor som bland annat har
1 Vi har även tagit del av informationsmaterial om kulturarbetet, medarbetarundersökning, kundundersökning m.m. från HR och kommunikations¬verksamheten inom Jordbruksverket.
2 TA-medel är en svensk förkortning för Technical assistance, vilka kan finansiera förvaltningskostnader för EU-stöd. Det kan till exempel vara förberedelser, förvaltning, övervakning, utvärdering, informationsinsatser, kontroller, datasystem och utvärderingar.
behandlats av Jordbruksverket, DIGG och Länsstyrelserna i uppdraget om digitalisering av verksamhetsstödet.3
Rapportens disposition
I kapitel 3 beskriver vi Jordbruksverkets verksamhet i korthet. I kapitel 4 redovisar vi vår analys utifrån den nulägesbeskrivning och de iakttagelser vi gjort inom ramen för våra dokumentstudier och intervjuer. Slutsatser och förslag baserat på vår analys redovisas i kapitel 5
3 Om Jordbruksverket
I detta kapitel ger vi en översiktlig och kortfattad beskrivning av Jordbruksverket och den del av verksamheten som omfattas av ESV:s uppdrag. Först några
bakgrundsfakta om Jordbruksverket, det vill säga uppdrag, verksamhet, organisation, verksamhetsstrategi och finansiering. För att sätta in Jordbruksverkets verksamhet och ESV:s översyn i ett större sammanhang, beskriver vi också kort EU-stödet och den gemensamma jordbrukspolitiken.
3.1 Jordbruksverkets organisation (styrning och ledning) Jordbruksverkets uppdrag
Statens jordbruksverk har till uppgift att vara förvaltningsmyndighet inom jordbruks- och fiskeområdet med tillhörande landsbygdsutveckling. Jordbruksverket ska enligt sin instruktion arbeta för en hållbar utveckling, ett gott djurskydd, ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna.
Jordbruksverket har det övergripande ansvaret för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik och Sveriges landsbygdsprogram. Det innefattar EU:s havs- och fiskeriprogram och programmet Lokalt ledd utveckling med stöd från Regionala utvecklingsfonden och Socialfonden 2014–2020, samt att förvalta det nationella stödet till jordbruket i norra Sverige.
Därutöver ska myndigheten arbeta för en konkurrenskraftig och hållbar
livsmedelsproduktion genom att beakta behovet av stärkt konkurrenskraft för företag, tillhandahålla god service och lättillgänglig information samt verka för förenkling och administrativa lättnader.4
Jordbruksverkets organisation och ledningsform
Jordbruksverket är sedan 2018 en styrelsemyndighet och generaldirektören är myndighetschef.5 Jordbruksverkets organisation består av en styrelse, en internrevision, en generaldirektör, en överdirektör och sju avdelningar. Den nuvarande organisationen med sju avdelningar i stället för fyra divisioner infördes för knappt två år sedan. De fyra avdelningar som primärt omfattas av ESV:s översyn är EU-stödsavdelningen, Jordbruks- och analysavdelningen, Utvecklings- och digitaliseringsavdelningen samt verksamhetsstödsavdelningen.
4 Förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
5 Jordbruksverket omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228).
Inom Jordbruksverket fördelas den interna styrningen och kontrollen mellan EU- stödsavdelningen och den övriga verksamheten. Inom EU-stödsavdelningen ansvarar avdelningschefen för att intern styrning och kontroll uppfyller kraven för ett
ackrediterat utbetalningsställe för Europeiska garantifonden (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Avdelningschefer, sektions- chefer och enhetschefer ansvarar inom sitt verksamhetsområde för en god intern styrning och kontroll.
Jordbruksverket har närmare 1 600 anställda. Cirka 675 personer arbetar på de avdelningar som är närmast berörda av ESV:s översyn.
Jordbruksverkets finansiering
Jordbruksverkets verksamhet finansieras i huvudsak med förvaltningsanslag och avgiftsinkomster. Därutöver erhåller Jordbruksverket TA-medel6 och externa bidragsmedel. TA-medel får användas för att finansiera kostnader förknippade med att administrera genomförandet av EU-stödprogrammen.
Knappt 40 procent av verksamhetskostnaderna finansieras via förvaltningsanslaget.
Drygt 40 procent finansieras med avgiftsintäkter för de resultatområden som gäller distriktsveterinärerna samt djur, växtskydd, utsäde och tillsyn. Därutöver får Jordbruksverket finansiera vissa driftskostnader med sakanslag (se diagram 1).
Diagram 1. Verksamhetskostnader 2020
Källa: Jordbruksverkets årsredovisning 2020
36%
39% 7%
17%
1% Förvaltningsanslag 1:8
Avgifter
(Resultatområde växt, djur, tillsyn, utsäde, tjänsteexport) Avgifter (Distriktsveterinärer)
Drift på sakanslag
Projektmedel
För budgetåret 2021 tilldelas Jordbruksverket drygt 17,8 miljarder kronor i anslag, varav cirka 15,7 miljarder för olika EU-stöd och 0,614 miljarder kronor i
förvaltningsanslag. I bilaga 1 finns en sammanställning av de anslag och belopp som Jordbruksverket disponerar för 2021.
3.2 EU-stödet och Jordbrukspolitiken
Utformningen av den svenska jordbrukspolitiken styrs både av EU-regler och av svenska politiska prioriteringar.
Av Jordbruksverkets instruktion framgår att myndigheten är förvaltande myndighet och utbetalande organ för EU:s jordbruks-, landsbygds- och fiskepolitik. 7
Myndigheten har också i uppgift att utveckla, tillhandahålla och finansiera de administrativa system som brukare och olika stödmyndigheter använder sig av.
Arbetet med att handlägga ansökningar utförs huvudsakligen av länsstyrelserna och andra stödmyndigheter.
Jordbruksverket är utbetalande organ för EU-stöd som årligen uppgår till över 11,5 miljarder kronor. Kostnaderna för att hantera EU-stöden uppgår till närmare 1 miljard kronor. Med hantering av stöd menas
handläggning av ärenden
utveckling och förvaltning av it-system
kontroll av stöd,
information, rapportering
uppföljning och utvärdering för både innevarade och kommande programperiod.
Dessa kostnader avser såväl Jordbruksverkets som länsstyrelsernas och övriga myndigheters hantering. Jordbruksverkets och länsstyrelsernas kostnadsandel utgör vardera cirka 48 procent medan övriga myndigheters kostnadsandel är 4 procent.8 Länsstyrelsernas kostnader avser i första hand handläggning och kontroller.
Länsstyrelserna är finansierade med egna anslag för denna verksamhet.9 Den gemensamma jordbruks- och landsbygdspolitiken i EU bedrivs i form av långsiktiga reformprogram (CAP)10 som finansieras via Europeiska fonder.11 Detsamma gäller för den gemensamma fiskepolitiken.
7 Förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
8 Jordbruksverket; Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2019 (Dnr 1.5.1-19213/2019)
9 Jordbruksverkets och länsstyrelsernas uppskattade kostnader för administration av EU-fonderna inom fiskeri, jordbruk och landsbygdsutveckling inom budgetperioden 2021-2027, nulägesuppskattning februari 2020 (Dn3 3.4.17-02940/2020).
10 CAP: common agricultural policy
11 Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF), Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).
Varje programperiod, som motsvarar perioden för EU:s långtidsbudget, innehåller utöver mål och olika stödformer även en preliminär budgetram för respektive medlemsland. Programperioden som avsåg 2014–2020 kommer att förlängas till och med 2022. Nästa programperiod 2023–2027 blir därmed förkortad med två år.12 Just nu befinner sig därför Jordbruksverket i ett läge där de ska avsluta en programperiod samtidigt som de förbereder för nästa. Vidare räknar man med en programändring under våren 2021 för nuvarande programperiod som avser så kallade
återhämtningsmedel om cirka 1 400 miljoner kronor.
Strukturen för EU-stöden är komplex och består av en mängd olika åtgärder som i sin tur består av ännu flera insatsområden. Regeringen har därutöver valt att komplettera och inkludera nationella satsningar i programmen. Kraven på uppföljning och redovisning av EU-stöden är omfattande. Stödens utformning styrs därmed både av EU-regler och nationella regler. En närmare beskrivning av hanteringen av EU-stöd finns i Riksrevisionens granskning av Landsbygdsprogrammet.13
För en fylligare och aktuell beskrivning av processen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik hänvisar vi till Jordbruksverkets webbplats14 och till EU:s information om CAP.15
4 Iakttagelser och analys
I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser och analyser baserade på de intervjuer och underlag vi tagit del av inom ramen för vår översyn. Först redogör vi för prognosverksamheten och bemyndiganden, därefter för Jordbruksverkets ekonomistyrning och anpassning av verksamheten till tilldelade ramar.
4.1 Jordbruksverkets prognosmodeller
Jordbruksverkets prognoser omfattar utgifter om drygt 15 miljarder kronor fördelat på 11 anslag för 2020.16. Antalet prognoser är betydligt fler då prognoserna även görs för anslagsposter och programåtgärder. De enskilt största utgifterna är gårdsstöd, jordbrukarstöd samt projekt- och företagsstöd i landsbygdsprogrammet. De två senare redovisas på både anslaget 1.17.1 (Landsbygdsprogram 2014–2020) och 1.18.2 (Landsbygdsprogram 2014–2020, EU-medel). Prognosavvikelserna, uttryckt som skillnaden mellan utfall och den prognos som gjordes i juni/juli året innan budgetåret, framgår av diagram 2. Vi har valt att avgränsa analysen till de tre största stöden.
Diagram 2. Prognosavvikelser 2015–2020 (miljoner kronor)
Källa: Jordbruksverket
16 Det operativa ansvaret för prognoserna uppdelat mellan avdelningen för verksamhetsstöd och EU-stödsavdelningen (Redovisnings- och förvaltningsenheten inom Stödsamordningssektionen), se även avsnitt 4 Ekonomiadministrativa processer.
Gårdsstödet – Anslag 1.10.1 Om stödet och prognosmetoden
Gårdsstödet uppgår till cirka 7 miljarder kronor per år och till 38 miljarder kronor under programperioden. För att få fullt stöd ska ansökan kommit in senast den 8 april respektive år. Därefter minskar stödet med 1 procent per arbetsdag. Om ansökan kommer in efter den 4 maj utgår ingen ersättning. Ändringar kan göras fram till och med den 15 juni. Beroende på ersättning börjar stödet betalas ut under oktober respektive december månad (gäller 2020).
För gårdsstödet görs två prognoser. Den första, den periodiserade prognosen, avser ersättningar för det aktuella stödåret. Prognosen baseras på den rapporterade arealen som den enskilde brukaren har sökt stöd för. Förutom arealen beror prognosen på utnyttjandegrad och växelkursen euro/sek. För prognoserna använder
Jordbruksverket växelkursprognoser från ESV. För den faktiska utbetalningen används den växelkurs som Europeiska centralbanken fastställer vardagen närmast före den 1 oktober.
Till den prognos som Jordbruksverket lämnar i oktober har allt underlag kommit in och den periodiserade prognosen borde vara i närheten av utfallet. Så har också varit fallet de flesta åren. Det förutsätter dock att länsstyrelsernas beslut om
stödberättigade arealer inte avviker från de uppgifter som lämnats i ansökan.
Den kassamässiga prognosen, det vill säga hur stora utbetalningar som görs under det aktuella budgetåret, grundas på en bedömning av hur stor andel av stödårets
ersättningar som hinner betalas ut innevarande år samt den resterande delen från det föregående stödåret. I början av programperioden antogs att 95 procent av stödet betalas ut under innevarande år, men numera antar man att 97 procent betalas ut.
Båda prognoserna görs på redovisnings- och förvaltningsenheten på EU- stödsavdelningen.
Analys
ESV har analyserat samtliga prognoser under åren 2015–2020 och utgått från den prognos som lämnas i juni/juli året före budgetåret respektive år. Det är den prognosen som ligger till grund för beräkningarna i regeringens budgetproposition.
Diagram 3. Kassamässig prognos och utfall för gårdsstödet (miljoner kronor)
Källa: Jordbruksverket
Diagram 3 visar prognoserna för gårdsstödet avseende åren 2015–2020 och utfallen för dessa år. De färgade punkterna är respektive prognos och fyrkanterna är utfallen för de år prognoserna avser. Figuren visar hur prognosen har varierat under
programperioden. Med undantag för 2015 och 2020 har avvikelsen mellan utfallet och prognosen i juli året innan varit stora. År 2016 överskattades utfallet medan det underskattades 2017, 2018 och 2019. Från och med 2018 förklaras i stort sett hela skillnaden mellan prognos och utfall av förändringar i växelkursen. Skillnaden för 2017 förklaras till största delen av att Jordbruksverket i juni samma år höjde den andel av stödet som betalas ut under budgetåret, från 80 till 95 procent. Under 2018 höjdes andelen ytterligare, från 95 till 97 procent.
ESV anser att detaljeringsgraden för prognosen är tillräcklig. Prognosen kan följas upp mot utfall på den nivå som prognosen är gjord på och antaganden för prognosen framgår tydligt. Däremot redovisas inte hur prognosen påverkas av olika antaganden (om utbetalningsandel och växelkurser).
För att visa hur ändrade antaganden påverkar prognosen anser vi att rapporteringen till regeringen bör vara mer detaljerad. Kommentarerna till prognosen skulle för det aktuella budgetåret kunna kompletteras med följande tabell. Att komplettera redovisningen med förändringen jämfört med den prognos som låg till grund för budgetpropositionen ger en bild av hur prognosen förändras över tid både totalt och vad som beror på förändringar i växelkursen.
Tabell 1. Gårdsstödet – prognos oktober 2019 (miljoner kronor) Prognos Skillnad mot
föregående prognos
Skillnad mot prognos i juli 2018 totalt varav
växelkurs
totalt varav växelkurs
Periodiserat avseende 2019 7 320 66 66 878 964
varav utbetalas 2020 220 2 2 -103 39
Utbetalt under 2019 7 421 64 64 968 927
varav avseende 2019 7 101 64 64 980 926
varav avseende 2018 320 0 0 -12 1
Anm. Effekt växelkurs utbetalt 2019 avs. 2018 är inte beräknat utan beloppet är endast exempel.
Källa: Jordbruksverket och egna beräkningar
Landsbygdsprogrammet – Anslag 1:17.1 och 1:18.2.
Om stödet och prognosmetoden
I landsbygdsprogrammet finns stöd som baseras på jordbruksmark och/eller
djurinnehav, jordbrukarstöd i landsbygdsprogrammet. De söks i princip en gång per år (stödår) men utbetalningarna kan ske över ett årsskifte och därmed flera budgetår.
Under programperioden 2014–2020 uppgår ersättningarna till drygt 18 miljarder kronor. Även för dessa ersättningar görs en periodiserad och en kassamässig prognos. Indata till den periodiserade prognosen kommer från
handläggningssystemen. Tillgängliga uppgifter analyseras och ligger till grund för bedömningar om prognosen för ersättningar respektive stödår.
Den periodiserade prognosen görs på Miljöersättningsenheten medan den
kassamässiga prognosen görs på Redovisnings- och förvaltningsenheten. Budgeten fastställs av EU-programenheten. De utbetalda stöden redovisas på anslagen 1:17.1 och 1:18.2.
Den periodiserade prognosen görs på Miljöersättningsenheten medan den
kassamässiga prognosen görs på Redovisnings- och förvaltningsenheten. Budgeten fastställs av EU-programenheten. De utbetalda stöden redovisas på anslagen 1:17.1 och 1:18.2.
Analys
Den periodiserade prognosen för samtliga stödår har mellan augusti 2015 och september 2020 varierat mellan 17,1 och 18,3 miljarder kronor.
Diagram 4. Periodiserad prognos för samtliga stödår (miljoner kronor)
Källa: Jordbruksverket
Diagram 4 visar de periodiserade prognoserna för jordbrukarstöden i landsbygds- programmet för hela programperioden, det vill säga för stödåren 2015–2020. Figuren visar hur prognosen har varierat under programperioden.
De största förändringarna gjordes i maj 2017 och i januari 2020. I maj 2017 sänktes ersättningarna för samtliga stödår. Det var framförallt miljöersättningen för
betesmarker och slåtterängar som sänktes.
I januari 2020 reviderades prognosen upp. Även då var det en ändrad prognos för miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar som förklarar revideringen.17 Fördelningen av ändringarna per år framgår nedan. Om man ser till hela perioden, mars 2017–oktober 2020, är avvikelsen endast 194 miljoner kronor.
17 Det som föranledde revideringen var att Jordbruksverket fick ett nytt uppdrag från Näringsdepartementet.
Tabell 2. Prognosförändringar mellan mars 2017 och oktober 2020 Prognosändring i miljoner kronor mellan
juli 2017 och maj 2017 februari 2020 och oktober 2019
oktober 2020 och juli 2015
År Per.
prognos
Kassa- prognos
Per.
prognos
Kassa- prognos
Per.
prognos
2015 -17 0 -8 0 -56
2016 -45 0 43 0 13
2017 -138 -499 91 0 66
2018 -189 162 134 0 94
2019 -189 -169 192 0 119
2020 -190 -165 197 391 122
2021 -2 167
Totalt -768 -671 650 558 358
Källa: Jordbruksverket och egna beräkningar
Det var först 2017 som modellen för den kassamässiga prognosen stabiliserades varför analysen avgränsas till åren 2017–2020. Den kassamässiga prognosen beror dels på den periodiserade prognosen, dels på hur stor andel av respektive års stöd som betalas ut under budgetåret. I analysen har vi utgått från den prognos som lämnades i juni/juli året före budgetåret.
År 2017 låg utfallet i linje med den första prognosen, men under prognosperioden var prognosvariationen (skillnaden mellan högsta och lägsta prognos) 500 miljoner kronor. År 2018 överskattades prognosen med knappt 800 miljoner kronor och prognosvariationen uppgick till nära 1 100 miljoner kronor. Eftersom den periodiserade prognosen endast ändrades marginellt förklaras avvikelserna av att man överskattade utbetalningarna. År 2019 underskattades prognosen med knappt 300 miljoner kronor och prognosvariationen uppgick till drygt 500 miljoner kronor.
Avvikelsen förklaras av att utbetalningarna blev högre än prognosticerat. Även 2020 underskattades utfallet i prognosen. Både avvikelsen och prognosvariationen uppgick till drygt 500 miljoner kronor. Avvikelsen förklaras främst av att den periodiserade prognosen har reviderats upp. För samtliga år gäller att en stor del av
prognosvariationen förklaras av variationer i prognoser för utbetalningar som hör till äldre stödår.
Diagram 5. Kassamässig prognos och utfall för jordbrukarstöden i landsbygdsprogrammet (miljoner kronor)
Källa: Jordbruksverket
Diagram 5 visar de kassamässiga prognoserna och utfallet för jordbrukarstöden i landsbygdsprogrammet åren 2017–2020. De färgade punkterna är respektive prognos och fyrkanterna är utfallen för de år prognoserna avser. Figuren visar hur prognosen har varierat under programperioden.
ESV anser att detaljeringsgraden för prognosen är tillräcklig. Prognosen kan följas upp mot utfall på den nivå som prognosen är gjord på. ESV anser dock att både den periodiserade och den kassamässiga prognosen bör ingå i redovisningen till
regeringen. Förklaringar till prognosförändringar redovisas inte tillräckligt tydligt.
Prognoskommentarerna bör kompletteras med mer information om vad som förändrats sedan föregående prognos liksom från prognosen i juni/juli året innan budgetåret. En sådan information kan redovisas som Tabell 3.
Tabell 3. Jordbrukarstödet i landsbygdsprogrammet – prognos oktober 2019 (miljoner kronor)
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Totalt
Ersättningar stödår 2 302 2 804 3 109 3 281 3 336 3 384 18 217 Skillnad jfr föregående
prognos
-8 43 91 134 192 197 650
Ackumulerad skillnad jfr juni 2019
-13 43 99 172 276 234 812
Utbetalt 568 3 200 3 355 3 401 3 762 3 648 420 18 354
Skillnad jfr föregående prognos
203 391 167 760
varav pga ändrad per.
prognos
447 18 465
varav pga ändrade utbetalningar
-56 149 92
varav utfall 203 203
Ackumulerad skillnad jmf. juni 2019
572 941 340 1 854
Källa: Jordbruksverket och egna beräkningar
Jämfört med den föregående prognosen har de totala ersättningarna reviderats upp med 650 miljoner kronor. Utbetalningarna 2019 underskattades med 203 miljoner kronor. Innevarande år har utbetalningarna reviderats upp med 391 miljoner kronor varav större delen beror på den högre periodiserade prognosen. Som framgår av tabellen är de totala utbetalningarna (18 354) större än de totala ersättningarna (18 217). Det beror på att den periodiserade prognosen är netto, det vill säga i prognosen är återkrav beaktade. Dessa återkrav kommer att påverka de totala utbetalningarna efter 2021.
Projekt- och företagsstöden Om stödet och prognosmetoden
Projekt- och företagsstöden har en total budget om 23,1 miljarder kronor18 fördelat på ett tiotal olika åtgärder19. Utgifterna för stöden uppgick 2019 till 2,4 miljarder kronor varav 1,3 miljarder kronor på anslagspost 1:17.1 och 1,1 mdkr på anslagspost 1:18.2.
Merparten av programbudgeten avser fleråriga investeringsstöd till enskilda jordbrukare och projektstöd för investeringar i bredband. Jordbruksverket hanterar stödansökningarna tillsammans med Länsstyrelserna, Tillväxtverket, Skogsstyrelsen, och Sametinget. Länsstyrelsen och de andra myndigheterna hanterar utbetalningarna till stödmottagarna för flera åtgärder. Sveriges respektive EU:s finansieringsandelar
Jordbruksverket gör prognoser på projekt- och företagsstöden på åtgärdsnivå.
Prognoserna bygger på antagandet att budgeterade medel för respektive åtgärd utnyttjas fullt ut. I början av en ny programperiod, när ansökningarna är få, antas utbetalningstakten, det vill säga när under programperioden medlen betalas ut, följa mönstret från föregående programperiod. Senare i programperioden, när
ansökningarna är fler, baseras utbetalningstakten på information från ansökningarna, bland annat på när en åtgärd väntas vara färdig och det därmed kan ske en
slututbetalning. För innevarande år tas även hänsyn till information om handläggningsläget hos de myndigheter som hanterar utbetalningarna till stödmottagarna. I prognosen görs därtill antaganden om hur stor del av
utbetalningarna som förväntas finansernas av EU respektive Sverige för respektive åtgärd.
Analys
Diagram 6. Prognoser och utfall projekt- och företagsstöd
Källa: Jordbruksverket
Diagram 6 visar prognoserna för projekt- och företagsstöden åren 2015–2019 och utfallen för dessa år. De färgade punkterna är respektive prognos och fyrkanterna är utfallen för de år prognoserna avser. Figuren visar hur prognosen har varierat under programperioden. Prognosavvikelsen var störst 2016. Med undantag för den första prognosen för 2015 och 2018 har prognosavvikelserna vid övriga tillfällen varit tämligen små. Att prognosavvikelserna är större i de tidigaste prognoserna för ett enskilt år, när det är lång tid mellan prognostillfället och utfallet, är att vänta eftersom det då finns mindre information att basera prognosen på. De relativt stora
avvikelserna under 2016 indikerar att modellens prognosförmåga var relativt sämre under denna period än under programperiodens slut.
ESV anser att detaljeringsgraden för prognosen är tillräcklig. Prognosen kan följas upp mot utfall på den nivå som prognosen är gjord på. Indata, utdata och beräkningar skiljs i allmänhet åt på ett adekvat sätt. ESV anser dock inte att de antaganden prognosen vilar på redovisas tillräckligt tydligt i beräkningsfilen. I synnerhet saknas en koncis redovisning av hur information om ansökningarnas slutdatum (det vill säga när projekten enligt stödmottagaren beräknas avslutas) och omfattning påverkar den antagna utbetalningstakten. En otydlig redovisning av prognosantaganden gör det svårare att förklara varför en aktuell prognos skiljer sig från en tidigare eller jämfört med utfallet.
Prognosantagandena i sig bedöms i allmänhet som ändamålsenliga givet de data som finns tillgängliga. ESV noterar dock att prognosen för utbetalningstakten i hög grad bygger på information om slutdatum för ansökningarna.20 Slutdatum är dock en ofullständig informationskälla för utbetalningstakt av åtminstone två skäl:
1. En åtgärds slutdatum sammanfaller inte nödvändigtvis med slututbetalning, då till exempel ett ansträngt handläggningsläge på de budgetägande myndigheterna kan försena utbetalningen.
2. En betydande del av de totala utbetalningarna är delutbetalningar under
projektets gång och inte i form av slututbetalningar. Information om tidpunkten för delbetalningarna saknas i ansökningarna.
4.2 Beställningsbemyndiganden
Jordbruksverket är en av de myndigheter som både har flest antal
beställningsbemyndiganden i staten, och storleksmässigt de största. I detta avsnitt gör vi en kartläggning av Jordbruksverkets bemyndiganden och de rutiner som finns hos myndigheten.
Regelverket som rör bemyndiganden
Beställningsbemyndigande är ett tillstånd som en statlig myndighet i vissa fall behöver från regeringen för att få ingå ekonomiska åtaganden som medför utgifter som ska finansieras med framtida anslag21. Den här typen av bemyndigande behövs eftersom myndigheterna får anslag för endast ett år i taget, medan mycket av det myndigheterna arbetar med sker på längre sikt än ett år. I myndigheters
åtagandena får vara i slutet av budgetåret. Reglerna om anslag och bemyndiganden kan härledas till regeringsformen och budgetlagen22.
I årsredovisningen ska myndigheter som tilldelats ett bemyndigande lämna en bemyndiganderedovisning om vilka utestående åtaganden som finns i slutet av budgetåret och när de kommer att belasta anslaget. Infriande av anslag
(anslagsbelastningen) får inte ske vid ett senare tillfälle än det slutår som framgår av regleringsbrevet.
Med ekonomiskt åtagande avses ett avtal eller en utfästelse som är bindande.
Däremot är inte ett internt beslut hos myndigheten ett åtagande. Det är alltså först när det finns en utfästelse till bidragsmottagaren att betala ut bidrag som ett åtagande uppkommer.
Beställningsbemyndigandet är med andra ord ett viktigt verktyg för att myndigheter ska kunna bedriva verksamhet med längre perspektiv än det pågående året. Det kan ses som ett löfte om att myndigheten kommer att disponera nödvändiga anslagsmedel i framtiden.
Vilka bemyndiganden har Jordbruksverket
För att Jordbruksverket ska kunna binda upp framtida anslag behöver myndigheten alltså ett beställningsbemyndigande, om inte åtaganden är hänförbara till den löpande verksamheten23. Eftersom bemyndigandet är knutet till ett anslag kan det aldrig vara vidare än anslagets ändamål och ska rymmas inom de anslagsnivåer som riksdagen och regeringen har beräknat för det specifika ändamålet.
Jordbruksverket lämnar varje år i sitt budgetunderlag besked om vilka behov av beställningsbemyndiganden som finns för det kommande året. I årsredovisningen framgår hur de tilldelade bemyndigandena har utnyttjats och när de utestående åtagandena förväntas infrias under de kommande åren.
Av Jordbruksverkets slutliga regleringsbrev för budgetåret 2020 framgår att myndigheten har tolv bemyndiganden på sju anslag under utgiftsområde 23.
22 Reglerna om ekonomiska åtaganden finns i 5 kap. 1 och 2 §§ budgetlagen (2011:203).
23 Det finns särskilda regler om åtaganden i den löpande verksamheten som ESV har skrivit om i handledningen Beställningsbemyndiganden och åtaganden i den löpande verksamheten ESV 2013:52
Jordbruksverkets beställningsbemyndiganden för budgetåret 2020
Regeringen lämnade förslag att riksdagen skulle ändra bemyndigandet på fyra av de sju anslagen i vårändringsbudgeten 2020, efter en skrivelse från Jordbruksverket den 23 januari 2020. Vid samma tillfälle lämnade regeringen förslag att höja
anslagsnivån på tre av de fyra anslagen. Regeringen motiverade höjningen av bemyndiganden med att det behövs för att kunna hantera stödet effektivt, eller för att kunna uppnå en hög måluppfyllelse. Det finns med andra ord ett samband mellan höjda anslagsnivåer och ökade bemyndiganden. Riksdagen godkände regeringens förslag.
I regleringsbrevet för 2021 har regeringen beslutat om två nya beställnings- bemyndiganden och tagit bort tre bemyndiganden i jämförelse mot det slutliga regleringsbrevet för 2020.
De bemyndiganden som har tagits bort är 1;15 ap.5, 1:17 ap. 2 och 19:4 ap. 4.
Därutöver har regeringen sänkt bemyndiganden under 1:17 ap. 1 och 1:18 ap. 2 med 1 872 miljoner kronor respektive 1 395 miljarder kronor jämfört med 2020.
Minskningen har gjorts dels då prognoserna för nyttjande av bemyndiganderamarna för 2020 var betydligt lägre än de fastställa ramarna, dels då anslagsnivåerna minskar-24 ESV noterar att regeringen höjde ramen för anslag 1:18 i vårändrings- budgeten, trots att det prognostiserade utfallet är betydligt lägre än den ram som angavs i budgetpropositionen för 2020.
En slutsats är att regeringen gör många ändringar i Jordbruksverkets bemyndiganden under ett budgetår och mellan budgetår. Under 2020 gjorde regeringen sex ändringar av Jordbruksverkets beställningsbemyndiganden, vilka kan delas upp i
ändringar till följd av höjning av anslagsnivåer
nya bemyndiganden under anslagsposter
höjda bemyndiganden utan att nivån på anslaget ändras
Regeringen har gjort ovanligt många ändringar av Jordbruksverkets bemyndiganden under 2020, jämfört med andra myndigheter. En orsak är att anslagsnivåerna har ändrats på flera av posterna under året (för att Sverige ska kunna utnyttja stödet från EU). I de riktlinjer som ESV tagit del av25 framgår det att Jordbruksverket förväntar sig att regeringen gör ändringar av bemyndiganderamarna, vilket skulle kunna sänka verkets ansträngningar att göra bra prognoser. ESV bedömer att ändringar av
bemyndiganden skulle kunna minska om Jordbruksverket förbättrade sina prognoser.
Bemyndiganden där åtagandet inte är fastställt i avtal
Jordbruksverket ingår under anslagsposterna 1:17 ap. 1 och 1:18 ap.2 avtal där de ekonomiska åtagandena inte är fastställda. Det gäller exempelvis olika former av avtal som rör jordbruksstöd där en lantbrukare har rätt till stöd, men storleken på bidraget fastställs vid ett senare tillfälle. I dessa fall är det inte möjligt att fastställa det ekonomiska åtagandet utifrån det enskilda avtalet. Regeringen har i
anslagsvillkoren till anslagen 1:17 och 1:19 tydliggjort följande:
”Åtaganden gällande miljöersättningar och beslut om stöd till ekologisk produktion som inte är beloppsbestämda ska i redovisning av beställningsbemyndigande tas upp i det belopp som förväntas belasta framtida anslag.”
Under de två största bemyndigandena utgår alltså bemyndiganderedovisningen till väsentlig del av prognoser av anslagsutfall. De ingående åtagandena som redovisas
24 Anslagsnivåerna är dock högre än vad som tidigare prognostiserades då landsbygdsprogrammet har förlängs med två år, det vill säga till 2022.
25 Rutinbeskrivning för samordning av prognos och uppföljning av anslag och bemyndiganden Fastställd 2020-05-29, Dnr 3.4.17–09015-2020.
under bemyndigandena räknas om varje år. Regeringen har därför reglerat att Jordbruksverket ska använda prognoser under ovanstående två anslagsposter, om det finns ett åtagande som inte är beloppsbestämt.
Utnyttjade och överskridande av bemyndiganden
Jordbruksverkets totala bemyndigande var 2019 10,9 miljarder uppdelade på 10 anslagsposter. De utestående åtagandena var i slutet av budgetåret 8,6 miljarder, vilket framgår av årsredovisningen 2019. Utnyttjandegraden av Jordbruksverkets samtliga bemyndiganden var drygt 78 procent, men varierade mellan olika anslag.
Historiskt har utnyttjande av bemyndigandena under 1:17 ap. 1 och 1:18 ap. 2 varierat mellan år. Jordbruksverket har lyft att det främst är i slutet av
programperioder som bemyndiganderamarna skapar problem för verket att uppnå regeringens måluppfyllelse. Möjligheterna till att göra åtaganden begränsas genom bemyndiganderamarnas storlek, vilket skapar en risk att anslag inte används utan att det uppstår stora anslagssparanden.
Jordbruksverket har överskridit två av sina bemyndiganden de senaste åren, båda tillfällena var 2018. Jordbruksverket överskred sitt bemyndigande under anslag 1:18 med 31,1 miljoner kronor, vilket var 148 procent över det bemyndigande som regeringen hade tilldelat. Dessutom hade Jordbruksverket under anslag 1:15 gjort åtaganden på 7,5 miljoner kronor som skulle betalas ut ett år senare än det slutår som framgick av regleringsbrevet.
Analys
De uppgifter som myndigheter lämnar om hur ett bemyndigande har utnyttjats ska kunna verifieras, enligt ESV:s föreskrifter till 18 § anslagsförordningen. Därutöver behöver myndigheter även kunna planera verksamheten och ta fram underlag för den information som behövs i budgetunderlaget.
Det finns flera utmaningar som rör planering och uppföljning av bemyndiganden under budgetåret. En viktig utgångspunkt är att veta vilket utrymme som finns för att göra nya åtaganden under året. För att kunna följa hur utrymmet under respektive bemyndigande ändras under året behöver Jordbruksverket
få information om vilka tidigare gjorda åtaganden som har infriats
bedöma om det har hänt någonting som påverkar kommande anslagsutfall
få information om nya åtagande som kommer beslutas.
En händelse som kan få stora konsekvenser för åtaganden under flera
bemyndiganden som Jordbruksverket disponerar är exempelvis förseningar, som bland annat är vanliga i början av en ny programperiod. De påverkar både utfallet under anslaget men även utestående åtaganden, då utfallet flyttas fram till en senare period.
Regeringskansliet har tagit fram riktlinjer som reglerar att bemyndigandet under ett anslag inte får vara högre än beräknade anslagsnivåer under motsvarande tidsperiod.
Om Jordbruksverket vet att en stor del av åtaganden i bemyndiganderedovisningen sannolikt inte kommer att betalas ut, finns en risk att det uppstår stora anslags- sparanden. Jordbruksverket har i årsredovisningen 2019 kommenterat att det finns en risk för att Sverige inte kan använda de medel som EU har tilldelat Sverige, då en överteckning av budget inte är möjlig eftersom detta skulle kräva ökade
bemyndiganderamar.
4.3 Jordbruksverkets interna styrning
I detta avsnitt analyserar vi Jordbruksverkets interna styrning inom det
ekonomiadministrativa området. Först något om Jordbruksverkets verksamhets- styrning, därefter om planering och budgetering, ekonomiadministrativa processer och rutiner.
Verksamhetsstyrning
En central utgångspunkt för ESV:s översyn är det förvaltningspolitiska målet som riksdagen har beslutat om: ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.26
Jordbruksverkets myndighetsledning har fattat beslut om en verksamhetsstrategi för 2020–2025 (se bilaga 2). Strategin illustreras i form av ett hus där grunden utgörs av den goda arbetsmiljön och den statliga värdegrunden. Högst upp i illustrationen finns Jordbruksverkets uppdrag och däremellan myndighetens tre övergripande strategiska mål och 15 prioriterade verksamhetsmål. Jordbruksverket formulerar sitt uppdrag på följande sätt: Jordbruksverket finns för att främja en ökad och hållbar matproduktion och god djurvälfärd i hela Sverige. Vi bidrar till en levande landsbygd.
De tre övergripande strategiska målen är:
1. Sverige ska ha en konkurrenskraftig, lönsam och ökande matproduktion.
2. Sverige ska nå miljömålen och produktionen ska bli mer resurseffektiv.
3. Sverige ska ha en god djurhälsa, en god djurvälfärd och ett gott växtskydd.
26 Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, avsnitt 4.2.
Prioriterade verksamhetsmål är de mål som myndigheten påverkar själva och ambitionen är att nå dem på fem till sex år. Flertalet av de femton målen berör direkt eller indirekt verksamheten som ingår i ESV:s översyn, se bilaga 2.
I verksamhetsplanen anger myndighetsledningen prioriteringar för kommande år. För 2020 lyfter man fram
livsmedelsstrategin
nästa CAP-reform
att utbetalningar av stöd och ersättningar ska vara korrekta och ske i tid
att man ska vidareutveckla kontrollmötet27
För 2021 har myndighetsledningen, bland annat mot bakgrund av problematiken med hanteringen av EU-stöd, valt att särskilt fokusera på verksamhetsmålen Våra kunder får rätt beslut och utbetalningar i tid (4) och Vi utvecklar våra processer genom ständiga förbättringar för minskade kostnader och större kundnytta (11).
Kultur och kommunikation
Av förordningen om intern styrning och kontroll framgår att det är myndighets- ledningen (styrelsen i Jordbruksverkets fall) som ska säkerställa att det inom myndigheten finns en god intern miljö som skapar förutsättningar för en väl fungerande process för intern styrning och kontroll. ESV har i ett allmänt råd till förordningen preciserat vad som avses med intern miljö.
Myndighetens interna miljö innefattar de interna förutsättningar som påverkar en verksamhets förmåga att fullgöra sina uppgifter och nå sina mål enligt kraven för verksamheten. Exempel på sådana förutsättningar är organiseringen av verksamheten samt fördelningen av ansvar och befogenheter. Andra exempel är sådant som
ledarstil, erfarenhet och kompetens hos medarbetarna, integritet och etik samt annat som ger uttryck för en organisations värdegrund.
Vad gäller kulturen inom myndigheten uttrycker flera att det finns en oro och ängslan inom myndigheten, både för att få kritik från ESV:s EU-revision och för sanktioner från EU, men också för att inte klara uppdraget inom ramen för befintliga resurser.
Någon nämnde också att det finns en tradition av många möten med många inblandade, vilket några anser är ineffektivt och leder till att det tar lång tid innan man kommer till beslut.
Parallellt med att Jordbruksverket tog fram en ny verksamhetsstrategi påbörjade man
riktning mot den önskade kulturen och målet Genom öppenhet, delaktighet och mod skapar vi resultat och arbetsglädje:
En särskild värdegrundsvecka i september 2020 för alla medarbetare.
Ett dialogverktyg (kulturkortlek) för att fortsätta prata om kulturen ute på enheterna.
En ny vägledning, ”Vår syn på ledarskap och chefsrollen”.
En satsning på grupputveckling, Hållbara team, som Partsrådet erbjuder stöd i.
En e-utbildning i självledarskap.
Jordbruksverket jobbar nu aktivt med att utveckla den externa och interna
kommunikationen. Under 2020 fattade myndigheten bland annat beslut om en policy för inriktning för ledningskommunikation28. Ambitionen är att under 2021 revidera den nuvarande kommunikationsstrategin och anpassa den till verksamhetsstrategin.
Parallellt med övriga förberedelser inför den kommande programperioden håller man också på att ta fram en kommunikationsstrategi för reformarbetet. Den vänder sig till alla medarbetare, eftersom reformarbetet påverkar alla resursmässigt och även har betydelse för förtroendet för Jordbruksverket.
ESV:s bild är att kommunikationsenheten primärt arbetar med informations- och kommunikationsinsatser som rör kärnverksamheten, och mindre med att stödja den interna ekonomistyrningen och den externa rapporteringen till regeringen. Flertalet respondenter uppfattar det som att det inom Jordbruksverket finns en förbättrings- potential för att kommunicera ekonomisk information så att alla förstår och blir medvetna om läget.
ESV menar att den interna informationen bör utvecklas i detta avseende, eftersom det både kan bidra till att öka kostnadsmedvetenheten och öka förståelsen för hur
verksamhet och ekonomi hör ihop. Kommunikationsenheten och controllers kan också bidra med värdefull kunskap i utvecklingen av rapporteringen till regeringen och Regeringskansliet. Årsredovisningen och budgetunderlaget bör utvecklas för att bli mer transparenta. Ett första steg kan vara att se över budgetunderlagets
omfattning, som för 2021–2023 uppgick till närmare 100 sidor, vilket ställer stora krav på såväl styrelsen som mottagarna i Regeringskansliet. En mer transparent årsredovisning bör till exempel ha sammanställningar och analyser som visar vad verksamheten kostar i olika skärningar. Ekonomin bör inte redovisas för sig medan verksamheten och måluppfyllelsen redovisas på ett annat ställe, vilket man i stor utsträckning gör idag.
Ekonomistyrning
I detta avsnitt går vi närmare in på hur ekonomistyrningen är organiserad inom myndigheten och analyserar hur de olika ekonomiadministrativa processerna
28 Inriktning för ledningskommunikation på Jordbruksverket. (Diarienummer: 2.8.1-06560/2020)
fungerar. I kapitel 4.4 analyserar vi vilka konsekvenser detta får för Jordbruksverkets förvaltningsanslag.
I ESV:s bedömning av om Jordbruksverket har nödvändiga förutsättningar på plats för en effektiv ekonomistyrning och ekonomiadministration och uppföljning har vi utgått från det ekonomiadministrativa regelverket och då främst förordning
(2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordning (2011:223), förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll samt internrevisions- förordningen (2006:1228).
Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605) anger att
redovisningen till regeringen ska vara ändamålsenlig. Det betyder att den ska vara överskådlig och ge en rättvisande bild.
”Kravet på överskådlighet innebär att informationen ska vara lättillgänglig.
Informationen ska presenteras på ett relevant och systematiskt sätt, i former som ger möjlighet till överblick både vad avser myndigheten som helhet som dess olika delar.”29
Av förordningen framgår även att resultatredovisningen ska utformas på ett sådant sätt att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten (3 kap. 1 §).
Organisation
Omorganisationen 2018, då man gick från fyra divisioner till sju avdelningar, innebar att organisationen blev plattare, men med en större ledningsgrupp. I gruppen om 10 personer ingår dock ingen som representerar en central ekonomifunktion inom myndigheten.
Syftet med den nya organisationen var att åstadkomma kortare och färre beslutsvägar samt att underlätta samarbetet mellan olika avdelningar. Respondenterna menar att den nya organisationen har bidragit till att rollfördelningen blivit tydligare.
Samarbetet mellan styrelse och generaldirektör anser man fungerar bra och internrevisionen anses ha fått mer utrymme med nuvarande organisation.
Värt att notera är att EU-stödsavdelningen är stor jämfört med de tre övriga
avdelningarna som vi fokuserar på i detta uppdrag, i alla fall sett till hur stor andel av dessa avdelningar som finansieras med förvaltningsanslaget. Några respondenter menar att det gör att andra avdelningar och deras verksamhet hamnar i skuggan.
Därmed anser man att det finns risk för ett ”vi och dom-tänkande” då EU- avdelningens behov går före allt annat.
Jordbruksverkets organisation
Källa: Jordbruksverket
På Jordbruksverket finns en chefscontroller och en budgetchef som båda är placerade på generaldirektörens kansli. Chefscontrollern har verksamhetsfokus och
budgetchefen har det finansiella ansvaret, men de beskriver själva att de har ett nära samarbete.
Chefscontrollern ansvarar för
samordning av processen för intern styrning och kontroll
verksamhetsplanering och uppföljning
kvalitetssäkring av resultatredovisningen i årsredovisningen.
Budgetchefen ansvarar för
samordning och utveckling av budgetprocessen
samordning av prognoser på anslag, inkomsttitlar och bemyndiganden
externa kontakter med till exempel Regeringskansliet och Riksrevisionen
kvalitetssäkring av den finansiella redovisningen i årsredovisning och budgetunderlag.
Budgetchefen adjungeras i ledningsgruppen vid behov.
Inom Jordbruksverket finns alltså en uppdelning mellan de som ansvarar för
verksamhetsuppföljningen och de som ansvarar för den finansiella uppföljningen. En sådan uppdelning kan vara praktisk men ställer samtidigt höga krav på samarbete för
