Den kommunala arbetstagarens rätt till yttrandefrihet kontra lojalitetsplikten gentemot arbetsgivaren

(1)

Lola Segolsson

Den kommunala arbetstagarens rätt till yttrandefrihet kontra

lojalitetsplikten gentemot arbetsgivaren

The municipal employees freedom of speech versus the duty of loyalty towards the employer

Rättsvetenskap D-uppsats

Termin: vt-2011

Handledare: Joachim Heilmann

(2)

Abstract

The purpose of this essay is to explain and analyze the law, how the relations between the municipal employee towards freedom of speech work against the duty of loyalty the employee has towards the employer through the employment contract.

Because of the high amount of standardized practice within this field, especially from the ombudsman, and because this essay is about the municipal functions, the essay will consist of multiple statements and decisions from these instances.

The freedom of speech is one of the most fundamental rights in a democratic society – and in Sweden a right that is supported by the constitution.

The right to freely express your own opinion is important for the information to spread, and for everybody to be able to affect the society via dialog and debate.

The technological development and social media’s spread make information and opinions more accessible to a larger audience.

The use of this kind of media such as blogs and the extensive use of Facebook to express opinions and different attitudes become used more frequently, it is not uncommon for a employee to make comments about his or hers workplace, boss or the field of work in one of these digital medias.

The Employee in the municipal operation has a strong protection when it comes to freedom of speech towards the employer, through the constitutional freedom of information and the protection of sources.

The essay will cover the rights and the protections that the municipal employees have when it comes to the use of freedom of speech in criticism towards the employer.

Aside from the right to express criticism towards the employer, the municipal employee also have obligations to address anomalies within some fields, which will be described in the essay. Lex Maria and lex Sarah regulate this. I also describe a report that just has been presented concerning the lex Sarah in schools.

In the essay I note that the freedom of speech will be prioritized before the duty of loyalty the employee has against the employer.

And I note that the duty of loyalty in municipal operations does not exist when it comes to negative opinions or criticism against the employer.

The duty of loyalty for the municipal employee is only about how the employer should carry out his work duties, and not what the employee, express about their employer.

Key words: municipal employee, freedom of speech, the duty of loyalty towards the employer

(3)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1 PROBLEMFORMULERING, SYFTE OCH METOD………..4

1.1 Problemformulering………...4

1.2 Syfte………...5

1.3 Avgränsning………...5

1.4 Metod………...6

1.5 Disposition……….6

2 HISTORIK ………8

2.1 1600-talet………...…8

2.2 1700-talet……….…...8

2.3 1800-talet……….…...9

2.4 1900-talet fram till i dag……….………..10

3 INTERNATIONELL OCH SUPRANATIONELL GÄLLANDE RÄTT ANGÅENDE YTTRANDEFRIHET OCH LOJALITET………11

3.1 Internationell gällande rätt………11

3.2 Supranationell gällande rätt………..12

4 NATIONELL LAGSTIFTNING GÄLLANDE YTTRANDEFRIHET…………...…….…….13

4.1 Regeringsformen………...13

4.2 Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)………...………...14

4.3 Domar från Arbetsdomstolen med hänvisning till yttrandefriheten………....14

4.4 JO-beslut med hänvisning till yttrandefriheten ………...15

4.5 Tryckfrihetsförordningen (1949:105)………..………..………..…………17

4.6 Meddelarfrihet………..………..….18

4.7 Meddelarskydd ……….………..…19

4.8 JO – beslut med hänvisning till meddelarfrihet och meddelarskydd ….………..……..19

4.9 ”Whistleblowers”……….…………..………20

5 BEGRÄNSNINGAR AV YTTRANDEFRIHETEN I KOMMUNAL VERKSAMHET…...22

5.1 Begränsningar enligt 2 kap. 23 § RF………...22

5.2 Begränsningar enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL………...……..…22

5.3 Offentlighets och sekretesslagen (2009:400) ………...23

4.4 Brottsbalken (1980:102)………..23

6 NATIONELLA REGLER GÄLLANDE LOJALITETSPLIKT………..…...24

6.1 Anställningsavtalet och dess medföljande lojalitetsplikt……….…24

6.2 Lojalitet i det kommunala avtalet: Allmänna Bestämmelser (AB)……….….25

6.3 Bisyssleregleringen i kommunal verksamhet……….…..25

6.4 AD-uttalanden gällande lojalitetsplikt……….….26

7 RÄTTEN TILL YTTRANDEFRIHET UNDER ARBETSTID……….….28

JO-uttalanden med hänvisning till yttrandefrihet och lojalitet under arbetstid………..…...28

8 SKYLDIGHET ATT ANMÄLA MISSFÖRHÅLLANDEN………31

8.1 Lex Maria………...…………..31

8.2 Lex Sarah……….32

8.3 Lex Sarah inom förskolan, skolan och fritidshemmet……….…………33

9 SAMMANFATTANDE DISKUSSION MED SLUTSATSER……….……34

10 EGEN REFLEKTION OCH ANALYS..……….…………37

SAMMANFATTNING………....……….……39

KÄLLFÖRTECKNING………...………...40

(4)

1 PROBLEMFORMULERING, SYFTE OCH METOD

Första kapitlet i denna uppsats innehåller först en redogörelse över varför jag valt att göra mitt rättsvetenskapliga examensarbete i D-kursen om yttrandefriheten kontra lojalitetsplikten i kommunal verksamhet.

Jag fortsätter sedan i kapitlet med att redogöra för uppsatsens syfte, avgränsning och metod, och avslutar med att beskriva uppsatsens fortsatta disposition.

1.1 Problemformulering

Yttrandefriheten brukar beskrivas som en av de viktigaste pelarna i vårt demokratiska samhälle och är för varje svensk medborgare en grundlagsfäst rättighet. Att utrymme ges för att uttrycka sin uppfattning är av största vikt för att information skall kunna spridas, att var och en skall kunna bilda sig en egen uppfattning och kunna vara med och påverka vårt samhälle genom dialog och debatt.

I takt med teknikens framsteg och sociala mediers utbredning, ökar kretsen av både sändare och mottagare av de åsikter som man önskar ge uttryck för, och där man bland annat som sändare uttrycker åsikter/attityder till mottagaren via forum som bloggar eller facebook.

Det är inte heller ovanligt att arbetstagare gör inlägg via dessa och andra sociala medier med synpunkter på eller med kommentarer om sin arbetsplats, sin chef, eller arbetsgivarens verksamhet i övrigt.

Är rätten till yttrandefriheten kontra kravet att vara lojal i anställningen i kommunal verksamhet en paradox? Frågan är berättigad beroende på att vid ett anställningsavtals ingående uppstår via praxis en lojalitetsplikt för arbetstagaren gentemot arbetsgivaren, samtidigt som den kommunala arbetstagarens yttrandefrihet gentemot det allmänna är långtgående och grundlagsskyddad. Har innebörden i att vara lojal någon betydelse då det gäller att uttala sig negativt gentemot den kommunala arbetsgivaren? Detta vare sig det rör sig om information eller subjektivt tyckande, ofta använt i syfte att skapa opinion, vilket kan medföra problem för kommunen i stort.

Det kan uppstå en konflikt mellan yttrandefriheten och lojalitetsplikten i anställningen för arbetstagare i den kommunala sektorn, då arbetstagaren i kommunal verksamhet har ett speciellt skydd i grundlagen för sina yttranden gentemot det allmänna, i det här fallet den kommunala arbetsgivaren.

Dålig publicitet skapar dåligt rykte, och för kommunen finns det inget intresse av att figurera i sådana sammanhang.

Av intresse är också att enligt svensk lagstiftning finns skyldigheter för arbetstagaren i viss kommunal verksamhet att påtala olika missförhållanden, vilket i själva verket är ett krav på att frångå principen på lojalitet gentemot arbetsgivaren.

Fenomenet ”whistleblower”, är också värt att nämna i detta sammanhang, där personer offentligt gått ut och vittnat om oegentligheter/felaktigheter som skett inom olika

(5)

verksamheter, vilket sedan lett till ytterligare granskningar, och ibland till lagstiftning innebärande anmälningsskyldighet för personalen. Dessa ”whistleblowers” hålls högt i den etiska diskussionen, men blir ofta hårt utsatta av arbetsgivare och kollegor: att bryta mot den kollegiala lojaliteten är oftast svårare än att påtala brister i verksamheten, där både brukare och arbetsgivare i längden kan lida skada.

1.2 Syfte

Utifrån ovanstående problemformulering uppstår tre huvudfrågor:

- Vad innebär lojalitetsplikten gentemot arbetsgivaren för den kommunala arbetstagaren?

- Hur ser rätten till yttrandefrihet ut för den kommunala arbetstagaren?

- Hur skall, kan och bör den kommunala arbetsgivaren och arbetstagaren använda sig av sina rättigheter och skyldigheter till yttranden?

Uppsatsens syfte blir därmed att beskriva och analysera gällande rätt, vad avser förhållandet mellan den kommunala arbetstagarens rättigheter till yttrandefrihet, kontra den lojalitetsplikt som denne genom anställningsavtalet har gentemot sin arbetsgivare.

Ett bisyfte med uppsatsen är att vara den kommunala arbetsgivaren behjälplig i dessa frågor genom att denne skall kunna använda sig av uppsatsen som underlag vid exempelvis vid utbildningsinsatser av chefer och medarbetare samt vid utformning av personalpolicy i ämnet.

1.3 Avgränsning

Jag har valt att i uppsatsen avgränsa mig till att undersöka de bestämmelser som har betydelse inom det kommunala området, som gäller arbetstagarens lojalitetsplikt och yttrandefrihet. Även om bisysslor är det som finns reglerat i lag när det gäller arbetstagarens lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren, kommer jag inte att gå in djupare i just det ämnet.

En avgränsning har också gjorts när det gäller historiken då jag valt att beskriva utvecklingen från 1600-talet och framåt, även om naturrätten i de första trevande tankarna, jus naturale, uppstod redan under romartiden (ca 400-300 år före kristus) Detta därför att denna naturrättslära kom att vara mer en filosofisk än en juridisk lära under den tiden.¹

1 Stig Strömholm, Makt och rätt, s.32

(6)

Den kommunala sektorn består av flera olika typer av verksamheter, dock är det så att praxis inom uppsatsens område företrädesvis behandlar skola, vård och omsorg, vilket därmed ger en ofrivillig men naturlig begränsning av uppsatsens beskrivning av praxis.

1.4 Metod

I uppsatsen använder jag mig av den rättsdogmatiska metoden. Denna metod innebär att utifrån de tillämpliga rättskällorna tolka och systematisera gällande rätt,² de lege lata.

Med hänseende på lagtolkningsmetod, kommer jag att använda mig både av den subjektiva lagtolkningsmetoden, vilken tillskriver lagmotiven högst värde och den objektiva lagtolkningsmetoden, som innebär att man poängterar lagtextens ordalydelse objektivt tolkat.³

I uppsatsen där jag kommer att analysera gällande rätt utifrån den kommunala arbetstagarens rätt till yttrandefrihet kontra den lojalitetsplikt som föreligger gentemot arbetsgivaren använder jag mig av studier av lagtext och praxis i form av domar från arbetsdomstolen och eftersom det rör sig om kommunal verksamhet kommer ett antal beslut och uttalanden från Justitieombudsmannen (JO) dessutom att användas, eftersom JO har till uppgift att ”övervaka att domstolar och andra myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar och att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter”.⁴

Den kommunala verksamheten regleras också via avtal, och det avtal som kommer i fråga inom området är Allmänna Bestämmelser (AB)– I lydelse 2010-04-01, vilket jag också kommer att undersöka närmare när det gäller lojalitetsplikt och yttrandefrihet.

1.5 Disposition

Efter detta inledande kapitel där jag redogjort för problemformulering, syfte, avgränsningar och metod, följer kapitel två där jag beskriver historiken runt yttrandefriheten och avtalsrätten vilket är grunden till den lojalitetsplikt som är förknippad med anställningsavtalet. I detta andra kapitel görs parallellt också en genomgång av den övergripande internationella, supranationella och nationella lagstiftningen ur historiskt perspektiv.

Därifrån är det sedan naturligt att gå djupare in i den nationella lagstiftningen, och kapitel tre handlar därför om yttrandefriheten i den svenska lagstiftningen och praxis förknippat med de olika lagrummen.

2 Peczenic, Juridikens teori och metod, s 33

3 Lehrberg, Praktisk juridisk metod, s 22

4Riksdagens ombudsmän-JO:, uppdaterad, 2010-02-12, hämtad 2011-05-12 21:26, direktlänk:

http://www.jo.se/Page.aspx?Language=sv&MenuId=12&ObjectClass=DynamX_Documents

(7)

I kapitel fyra beskriver jag de begränsningar som finns i den svenska lagstiftningen gällande yttrandefrihet i den kommunala verksamheten.

Därefter, i det femte kapitlet, gör jag en beskrivning den nationella regleringen och praxis gällande den lojalitetsplikt som är förknippad med anställningsavtalets ingående.

I det sjätte kapitlet redogör jag för rätten till yttrandefrihet under arbetstid och i det efterföljande sjunde kapitlet gör jag en genomgång av skyldigheten för arbetstagaren att anmäla missförhållanden i verksamheten.

Kapitel åtta består av en sammanfattande diskussion med slutsatser dragna från mitt arbete, och i det nionde kapitlet gör jag en egen reflektion och analys av uppsatsen.

(8)

2 HISTORIK

Avtalsrätten, vilken är grunden till anställningsavtalet och dess medföljande lojalitetsplikt och vår yttrandefrihet har en lång tradition bakom sig. Jag kommer i följande kapitel att göra en tillbakablick och beskriva utvecklingen av de grundläggande principerna för yttrandefriheten och lojalitetsplikten fram till idag.

I detta kapitel kommer också den internationella, supranationella och nationella lagstiftningen att generellt beskrivas.

2.1 1600-talet

Yttrandefriheten och avtalsrätten har båda sin utgångspunkt i den naturrättsliga läran.

Hugo Grotius (1583-1645) formulerade ett naturrättsligt system som medförde att han anses som naturrättens upphovsman även om det redan innan systemets uppkomst existerade naturrättsliga tankar. Grotius verkade under första hälften av 1600-talet⁵ Under denna tidsperiod försvarades människans naturliga plikter och rättigheter, vilka gjorde det organiserade samhällslivet möjligt, man ansåg det som domstolens och det juridiska systemets uppgift att vidmakthålla och avgränsa dessa plikter.⁶

Grotius menade att den mänskliga naturen är förenad med vissa rättsregler, som i sin tur är besläktade med logikens och matematikens. Han menade också att de naturrättsliga reglerna är axiom, alltså en grundsats som man kan acceptera utan påtagliga bevis. Ett av det viktigaste av dessa axiom var ”Pacta sunt servanda”. Avtal skall hållas.⁷

I och med Grotius tankar uppstår den fundamentala avtalsrätten och därmed också den så kallade avtalsfriheten, som innebär att två parter har rätt att sluta avtal.

2.2 1700-talet

Under 1700-talet började man alltmer intressera sig för att med vetenskapen som grund bilda sig en uppfattning i olika frågor. Man ansåg sig vara upplyst och ville därför också sprida upplysning, tiden kallas därför upplysningstiden.⁸

Upplysningstidens upphovsman anses vara John Locke (1632-1704), vars tankar och idéer om naturrätt var härskande. Lockes politiska filosofi baserades på varje människas rätt till sin egen person och rätt att beskydda denna.⁹

Lockes tankar om människans frihet ligger till grund för vår svenska och i internationellt hänseende unika, grundlagsskyddade yttrandefrihet som alltsedan 1766 återfinns i den svenska tryckfrihetsförordningen. Vissa förändringar har skett under

5 Stig Strömholm, Makt och rätt s.58

6 Nigel E Simmonds, Juridiska principfrågor, s.20

8 A. a. s.68

9 A.a. s.68

(9)

årens lopp, men grundsatsen är densamma. ¹⁰ Vilket jag återkommer till längre fram i uppsatsen.

Lockes lära inspirerade även till den amerikanska oavhängighetsförklaringen som utfärdades år 1776:¹¹

”Vi anse följande sanningar självklara, nämligen att alla människor äro skapade lika, att de av sin Skapare begåvats med vissa oförytterliga rättigheter, att bland dessa äro liv, frihet och möjlighet att söka lycka; att för att trygga dessa rättigheter statsstyrelser ha inrättats bland människorna, härledande sin rättfärdiga makt från de styrdas samtycke.”

Genom Franska revolutionen, 1789, fastställdes den franska rättighetsförklaringen, och i dess två första artiklar återfinner man Lockes lära om mänsklighetens fri och rättigheter¹²

”Art. 1. Människorna födas och förbliva fria och lika till rättigheter.

Olikheter i samhällsställning kunna icke grundas på annat än det allmänna bästa.”

”Art. 2. Ändamålet för varje samhälle är bevarandet av människornas naturliga och omistliga rättigheter. Dessa rättigheter äro: frihet, äganderätt, säkerhet och motstånd mot förtryck.”

Ovanstående franska rättighetsförklaring tillerkänner medborgarna långtgående rättigheter och friheter samt inflytande på statens styrelse. Dock är innehållet i många stycken så abstrakt författad att det är svårt att definiera den verkliga innebörden.

2.3 1800-talet

1809 infördes det svenska JO-ämbetet. Precis som nu valde riksdagen en justitieombudsman, som skulle vara oberoende av den svenske kungen och som kunde kontrollera att lagar och förordningar efterlevdes av domstolar, och andra myndigheter samt av tjänstemän vid myndigheter.¹³

När det gäller lojalitetsplikten gentemot sin offentliga arbetsgivare kunde man redan i 1809 års regeringsform, läsa att ”statsråds- och justitierådsämbeten icke finge av någon tillika med andra civila ämbeten beklädas”.¹⁴ Det var vanligt att tjänstemännen inom

10 jmfr. Stig Strömholm, Makt och rätt, s.83, Warling-Nerep, Bernitz, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet s.153

12 A.a. s.82

13 Riksdagens ombudsmän-JO:, uppdaterad, 2010-02-12, hämtad 2011-05-15 08:45, direktlänk:

http://www.jo.se/Page.aspx?Language=sv&MenuId=12&ObjectClass=DynamX_Documents

14 SOU 2000:80, Offentligt anställdas bisysslor s.72

(10)

den offentliga sektorn uppbar flera anställningar, detta beroende på att de var så dåligt avlönade att de ansåg sig tvungna till detta.¹⁵

Diskussionen om bisysslor kom igång ordentligt i mitten av 1800-talet, eftersom bisyssleregleringen tydliggjordes, då man i samband med statliga löneregleringar (1858-1860) betonade intresse av att begränsa bisysslor för att kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett tillfredsställande sätt.¹⁶

1898 bildades Landsorganisationen (LO), som en sammanslutning av fackföreningar i Sverige, men det skulle dröja ytterligare några år innan fackföreningar blev tillåtna i Sverige. ¹⁷ Innan dess fanns fackföreningar, men de var oftast icke tillåtna och de arbetstagare som organiserade sig kunde ofta bli av med sitt arbete, då det inte existerade någon anställningstrygghet.

Där det tilläts fackliga organisationer vägrade oftast arbetsgivaren att förhandla med

facket. ¹⁸

2.4 1900-talet fram till i dag

1906 erkänns föreningsrätten, vilket innebär att fackföreningarna blir lagliga, via den så kallade ”Decemberkompromissen”, som var det första centrala avtalet mellan LO och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF).

Den bakomliggande orsaken var att SAF i sina stadgar angett att arbetsgivaren skulle ha ”rätt att leda och fördela arbetet, att fritt antaga och avskeda arbetare samt använda arbetare, oavsett om dessa äro organiserade eller ej”. I utbyte mot dessa privilegier för arbetsgivaren skrevs det också in i kompromissen att föreningsrätten skulle lämnas okränkt från bägge sidor.¹⁹

Som jag tidigare refererade till är det tryckfrihetsförordningen från 1766 ligger till grund för dagens svenska unika lagstiftning när det gäller yttrandefriheten och tryckfriheten, den har modifierats under tidens gång, men den ursprungliga andemeningen finns kvar.²⁰

Under 1900-talet och fram till dags dato är beslut och uttalanden från Justitieombudsmannen (JO) inte helt ovanliga gällande kommunala arbetstagares yttranden gentemot arbetsgivaren.

I flera fall har JO uttalat kritik, då arbetstagaren framfört ovälkomna synpunkter gentemot den kommunala verksamheten, och har i flera fall gått in och kritiserat kommuner, för att de försökt begränsa de anställdas rätt till yttrandefrihet, vilket jag senare också kommer att referera till i uppsatsen.

Under denna tid kom också internationell och supranationell rätt att spela en roll för den svenska rätten. För att göra en markering av dess betydelse har jag valt att göra ett eget efterföljande kapitel för detta.

15 SOU 1969:6, Offentliga tjänstemäns bisysslor s.17

16 A. a. s.73

17 Landsorganisationen i Sverige, vår historia, uppdaterad 2011-04-12, hämtad 2011-05-11 07:48 direktlänk: http://www.lo.se/home/lo/home.nsf/unidView/3FAC3BF28773FD47C1256E3C00534DDC

18 A. a.

19 Göransson H, Arbetsrätten. En introduktion, s.50

20 Stig Strömholm, Makt och rätt, s.83

(11)

3 INTERNATIONELL OCH SUPRANATIONELL GÄLLANDE RÄTT ANGÅENDE YTTRANDEFRIHET OCH

LOJALITETSPLIKT

Även om den svenska rätten har en gammal tradition bakom sig vad det gäller yttrandefrihet, så kom under 1900-talet detta att bokstavligen uttryckas även i internationella dokument.

Sveriges inträde i den Europeiska Unionen (EU) kom också att innebära att denna rätt införlivades i den svenska och ligger till grund för vår svenska gällande rätt.

3.1 Internationell gällande rätt

I den internationella rätten finner vi bland annat FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som kom 1948.

I artikel 19 fastslås det att det står var och en rätt att fritt hysa en åsikt och att uttrycka den i tal, skrift eller bild.

”Envar har rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. Denna rätt innefattar frihet för envar att utan ingripanden hysa åsikter och frihet att söka, mottaga och sprida upplysningar och tankar genom varje slags uttrycksmedel och utan hänsyn till gränser.”

Formuleringen ovan ligger även till grund för FN:s arbete med resolutioner och deklarationer om mänskliga rättigheter, och i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter som upprättades 1966, återfinner vi samma formulering i artikel 19.²¹

ILO, Internationella arbetsorganisationen, är ett fackorgan under FN som hanterar arbetslivsfrågor. Dess uppgift är att förbättra arbetsförhållandena för arbetstagare över hela världen, och gör detta genom att skapa rekommendationer och konventioner när det gäller exempelvis lön, arbetstid och anställningsvillkor. 1983 antogs av Sverige konventionen (C185) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ.

Detta har betydelse, då konventionen ger ett ökat stöd för arbetstagaren, eftersom arbetsgivaren inte kan avskeda arbetstagaren under alla förhållanden.²²

21 Regeringens Webbplats: uppdaterad 2008-08-28, hämtad 2011-06-11 15:25, direktlänk:

http://www.humanrights.gov.se/extra/pod/?id=20&module_instance=3&action=pod_show

22 Hinn, Aspegren, Statlig anställning, s.50-51

(12)

3.2 Supranationell gällande rätt

I och med Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen, EU, kom fr.o.m. 1 januari, 1995, den europeiska rätten att införlivas som svensk rätt, vilket medförde bland annat ett stort antal nya rättsliga principer, föreskrifter och direktiv. Även avgöranden från EG-domstolen och Europadomstolen blev därmed gällande i Sverige.²³

I Europakonventionens artikel 10 punkt 1 ställs det upp garantier för rätten till att uttrycka sina åsikter och tankar, utan offentlig myndighets inblandning. Skyddet innefattar både muntliga och skriftliga yttranden, samt yttranden via modern datateknik.

Det skall inte heller ha någon betydelse om yttrandet är ett uttryck för konstnärligt skapande, reklam eller politisk övertygelse. Det kan också vara positivt eller till och med direkt förolämpande. Ingen betydelse tillmäts heller om det yttras till någon enstaka i förtrolighet eller om yttrandet når många personer.²⁴

I Europakonventionens artikel 8 återfinns regler som kan komma ifråga vid exempelvis bisyssleregleringens lojalitetskrav, ”envar har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv sitt hem och sin korrespondens”, det medför att en arbetsgivare kan kräva information om arbetstagarens bisysslor, men måste vara noga med att inte inkräkta på dennes privat- och familjeliv.²⁵

I samband med Lissabonfördraget²⁶ antogs i EU en särskild stadga angående de grundläggande rättigheterna, detta fördrag trädde i kraft 2009. Den gäller inom EU- rättens tillämpningsområde och i praxis åberopas den ofta.²⁷ I artikel 11 finner man ett stadgande om yttrandefrihet och informationsfrihet, där man dessutom poängterar mediernas frihet och mångfald.

”1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.”

”2. Mediernas frihet och mångfald skall respekteras.”

Den historik och de internationella/supranationella lagrum som anförts ligger till grund för den svenska lagstiftningen när det gäller anställningsförhållandet och yttrandefriheten, och dessa lagrum kommer jag att redogöra för i kommande kapitel.

23 Warling-Nerep, Bernitz, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet s.150

24 A. a. s.153

25 Prop 1997/98:107 En ny Europadomstol s.12 f

26 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2007/C 303/01

(13)

4 NATIONELL LAGSTIFTNING GÄLLANDE YTTRANDEFRIHET

"Man tänker mest på yttrandefriheten och känner starkast för den när man erövrar den eller har förlorat den. När man har den uppfattas den som självklar och sysselsätter inte särskilt mycket vare sig tanke eller känsla."

Ovanstående är ett citat från SOU 1983:70, Värna yttrandefriheten: Förslag av yttrandefrihetsutredningen, och det säger oss ganska mycket om vår inställning till yttranden i olika former.

För oss svenskar ter sig yttrandefriheten som en av de mest självklara och grundläggande rättigheter som vi medborgare förfogar över. Som tidigare nämnts anses vår i grundlag skyddade yttrandefrihet som tämligen unik, och har sitt ursprung redan i 1700-talet.

Betydelsen av yttrandefriheten i Sverige blir tydlig då vi i tre av våra fyra grundlagar återfinner bestämmelser gällande yttrandefrihet.

Problematiskt idag är att den mediala och digitala utvecklingen sker snabbt, och lagstiftningen hinner inte med att anpassas till denna progression. Det är därför inte alltid som olika typer av ”yttranden” går att hänföra till någon av grundlagarna, vilket för med sig att det skydd som var konstruerat för yttrandefriheten minskar, samtidigt som det kan uppstå svårigheter att utkräva ansvar vid brott.²⁸

I följande kapitel kommer jag att göra en beskrivning av gällande rätt inom uppsatsens område.

4.1 Regeringsformen

I 2 kap. 1 § Regeringsformen (RF), framgår varje svensk medborgares grundläggande rättighet till yttrandefrihet gentemot det allmänna, vilket står för stat, kommuner och landsting. Vi finner vidare i 2 kap. 1 § RF också definitionen på yttrandefriheten enligt följande:

”… frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.”

I en demokrati som Sverige kan ovanstående tyckas te sig självklart, dock kan det uppstå problem då det allmänna också är arbetsgivare för ett stort antal medborgare, vilket också påpekas av Karl Pfeifer, Chefsjurist på arbetsgivarverket i en analys av offentliganställdas yttrandefrihet.²⁹ Det är också viktigt att påpeka att med

”medborgare” avses även underåriga barn och utlänning.³⁰

28 Warling-Nerep, Bernitz, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet, s 134

29 JP Infonet.se, Offentliganställdas yttrandefrihet, publicerad: 2009-03-16, hämtad 2011-05-19 15:45 http://www.jpinfonet.se/dokument/Analyser-och-referat/234789/Offentliganstalldas-yttrandefrihet-- analys?id=23747&search=yttrandefrihet, Karl Pfeifer#result0

(14)

4.2 Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)

Syftet med Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), formuleras enligt följande i 1 kap. 1 § YGL

”Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.”

Den kommunala arbetstagarens skydd för sina yttranden gentemot arbetsgivaren förstärks ytterligare av YGL. Det medför som i RF bland annat rätten att framföra kritiska uppfattningar gentemot arbetsgivarens verksamhet.³¹

Det medför också att arbetsgivaren inte får försöka tysta sina medarbetare med några som helst metoder.³² JO har i flera fall uttalat kritik gentemot kommunala arbetsgivare eftersom de då de försökt begränsa rätten till yttrandefrihet för arbetstagare, då de framfört obekväma synpunkter.

Det ovanstående fråntar inte arbetstagaren från dennes skyldigheter till att lojalt i arbetet följa arbetsgivarens beslut och direktiv, vilket styrks av följande uttalande från JO:

” Det är i och för sig en självklarhet att om en offentliganställd har en från sin arbetsgivare avvikande uppfattning, som han i kraft av sinn yttrandefrihet ger uttryck för, måste han ändå i sin tjänsteutövning följa arbetsgivarens beslut och andra direktiv. På så sätt är han skyldig att vara lojal mot arbetsgivaren.”³³

Detta uttalande är ett tydligt exempel på den lojalitetsplikt som finns outtalad i anställningsavtalet, och som behandlas i ett senare kapitel i uppsatsen.

4.3 Domar från Arbetsdomstolen med hänvisning till yttrandefriheten

Ärendet gäller ett fall från Arbetsdomstolen (AD) där en kommun avskedat en hälsovårdsinspektör som arbetat med tillsyn gällande radon i fastigheter.

Orsaken till avskedandet var samarbetssvårigheter beroende bland annat på att arbetstagaren anmälde sin arbetsgivare, dels till åklagarmyndigheten, då han ansåg att kommunen brast i sina åtaganden i tjänstutövning och dels till arbetsmiljöinspektionen, då han ansåg sig särbehandlad som arbetstagare, han menade också att det fanns missförhållanden i arbetsmiljön.

31 Rimsten, Skolans arbetsrätt, s. 49

33 JO 1993/94 s.498

(15)

AD ansåg att inspektörens agerande genom att göra dessa anmälningar, varit ett sätt för honom att ”i skrift meddela upplysningar och att uttrycka tankar, åsikter och känslor”, i enlighet med 2 kap. 1 §, med andra ord ett nyttjande av yttrandefriheten.

AD menade vidare att i regel kan inte en myndighet ingripa mot en arbetstagare för att denne utnyttjar dessa rättigheter, även om det ger upphov till störningar i verksamheten, skadar dess anseende och undergräver allmänhetens förtroende för myndigheten.

AD hänvisar dessutom i domen till tidigare praxis där det uttalats att ett annat rättsläge kan uppkomma om arbetstagaren skulle ha ett direkt ansvar för myndighetens beslut med en uttalad förtroendeställning. AD ansåg därför inte att grund för avskedandet förelåg.³⁴

Ytterligare ett fall från AD visar på att även ett motsatt förhållande kan uppstå, när en arbetsgivare uttalar sig negativt gällande en tidigare arbetstagare:

Detta rörde sig om en rektor vid en skola som vände sig till en tidigare arbetsgivare, en rektor på en annan skola, för referenstagning, den tidigare arbetsgivaren uttalade sig då negativt om den före detta arbetstagaren.

Den tidigare arbetsgivaren uttryckte bland annat att denne lärare var ”olämplig för arbete med barn”, ”kladdig” och att man bör ”passa sig” för denne lärare.

Den fackliga organisationen menade att den tidigare arbetsgivaren skulle fällas för förtal.

AD ansåg visserligen att uppgifterna var ”lämnade i syfte att väcka missaktning för läraren inför andra”, men avseende lärarens handlingar under sin anställning på skolan, ansåg man den tidigare rektorns uttalanden vara befogade. Den tidigare arbetsgivaren fälldes därmed inte för förtal då denne ansågs ha skälig grund för sina uttalanden gentemot den tidigare arbetstagaren.³⁵

4.4 JO-beslut med hänvisning till yttrandefriheten

Förutom AD-domar finns det en hel del JO-beslut från kommunal verksamhet att referera till när det gäller kränkning av arbetstagares yttrandefrihet.

Ett exempel är JO-beslut 2003 dnr 2847-2002 gäller ifrågasatt kränkning av anställdas inom förskoleverksamheten yttrandefrihet gentemot en kommun.

Detta efter att barn- och utbildningsnämnden mottagit kritik från arbetstagarna på en förskola via en skrivelse gällande förestående förändringar i verksamheten där barngruppen skulle utökas. Samma skrivelse skickades även till barnens vårdnadshavare för kännedom.

I skrivelsen angav arbetstagarna att man inte ansåg sig kunna tillgodose barnens grundläggande behov, och var osäkra på om man kunde garantera barnens säkerhet vid utökat barnantal, och att lokalerna inte var att anse som ändamålsenliga för utökat barnantal. Arbetstagarna angav vidare att man inte ansåg sig kunna bedriva någon pedagogisk verksamhet inom de erhållna ekonomiska ramarna, och att vid utökat barnantal inte skulle kunna arbeta enligt läroplanens intentioner.

34 AD 2003 nr.51

35 AD 2002 nr. 121

(16)

Denna skrivelse reagerade den kommunala styrelsen på och en ”erinran” skickades till de berörda arbetstagarna från styrelsen. Däri anfördes att arbetsgivare och arbetstagare via anställningsavtalet har rättigheter och skyldigheter gentemot varandra och att det ”i arbetstagarens skyldigheter ingår bl.a. att vara lojal och verka för de mål som arbetsgivaren satt upp för verksamheten.”

Den kommunala styrelsen ansåg också att arbetstagarna via brev lämnat ”vilseledande information om verksamheten” och att brevet från styrelsen inte var att ”anse som en disciplinär åtgärd utan enbart ett klarläggande av vissa skyldigheter i anställningsavtalet”. Styrelsen poängterade vidare i sin erinran att ett brott mot anställningsavtalet enligt lagen om anställningsskydd, kan komma att leda till uppsägning eller avskedande.

Efter anmälan till JO meddelade den kommunala styrelsen att man ansåg att arbetstagarna framfört sina personliga åsikter via skrivelsen och att man därmed skadat arbetsgivaren genom att ha gått utöver sin omfattning av yttrandefriheten och därför ville upplysa arbetstagarna genom den ”erinran” som lämnats till dem, men angav också vidare att avsikten inte varit att framföra någon sorts hotelser i form av uppsägning på grund av händelsen, utan syftet var att poängtera arbetstagarnas ansvar i relation till vårdnadshavarna.

JO: s rättsliga utgångspunkt var 2 kap. 1 § första stycket RF, där regleringen ger kommunalt anställda samma skydd som andra medborgare för att ge uttryck för sin uppfattning. Detta även om det gäller den egna myndighetens verksamhet och även om det skulle vara så att arbetstagaren lämnar felaktiga uppgifter. Kommunen måste då försöka bemöta dessa uppgifter på annat sätt.

JO säger också att regleringen för yttrandefrihetens skydd inte fråntar arbetstagarens skyldighet att rätta sig efter de beslut och direktiv om verksamheten som anges från arbetsgivaren, oavsett vilken åsikt arbetstagaren har om denna.

JO menade att eftersom ”erinran” grundats enbart på den skrivelse som arbetstagarna gjort till barn- och ungdomsnämndens ordförande och att styrelsen heller inte gjort gällande att arbetstagarna på något vis skulle ha underlåtit att fullgöra sina arbetsuppgifter, så menade man att utfärdandet av erinran ”därför inneburit en kränkning av personalens grundlagsstadgade rätt att ge uttryck för sin uppfattning, och styrelsen kan inte undgå allvarlig kritik för detta.”. ³⁶

I en kommun försökte arbetsgivaren hindra rektorer från deras deltagande i den politiska debatten, också där fick kommunen kritik av JO.³⁷

Ibland kan frågor om exempelvis neddragningar av tjänster eller andra typer av nedskärningar i verksamheten komma upp som fråga i olika sammanhang som exempelvis på föräldramöten. Dessa frågor skall besvaras så långt som möjligt. Viktigt är att arbetstagaren då uppträder i sin yrkesroll och företräder sin verksamhet, och åhörarna skall kunna förvänta sig att svaren överensstämmer med verksamhetens officiella uppfattning i saken. Men, det är också av betydelse att påpeka att arbetstagaren är fri att uttrycka sin egen åsikt i saken, arbetstagaren måste då uttryckligen skilja på vad som är personlig uppfattning och uppgifter som lämnas i tjänsten.³⁸

36 JO 2003 dnr 2847-2002

37 JO 1994/95 s 551

38 JO 1998 dnr 1867-1997

(17)

4.5 Tryckfrihetsförordningen (1949:105)

Tryckfriheten utgör egentligen en del av den yttrandefrihet som fastslås i 2 kap. 1 § RF.³⁹ Att tryckfriheten ses som mycket viktig i svensk rätt uttrycks i att den liksom yttrandefriheten har en egen grundlag tillägnad sig, Tryckfrihetsförordningen (TF). TF ger varje svensk en grundläggande rätt till att framföra sina åsikter och sprida dem utan förhandscensur.

”Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.”

Även om det uttrycks i lagtexten att yttrandefrihet och tryckfrihet är varje svensk medborgares rättighet, innebär det att också utländsk medborgare ges rätt att yttra sig fritt på olika sätt, vilket återfinns i 14 kap. 5 § TF ⁴⁰

”Utlänning vare, såvitt ej annat följer av denna förordning eller annan lag, likställd med svensk medborgare”

I tryckfrihetsförordningen återfinns även regleringen runt allmänna handlingar och dess offentlighet, och vi finner även den så kallade meddelarfriheten reglerad i denna grundlag.

Kommunen som arbetsgivare kan besluta vem som skall uttala sig å kommunens vägnar – utse en officiell talesperson – man kan också bestämma vad man skall uttala sig om, i en enstaka fråga eller rent generellt, men det betyder inte att andra arbetstagare är förhindrade att förhindrade till utnyttjande av sin yttrandefrihet. ⁴¹ Det innebär att även om man har en person utsedd i kommunen för att officiellt yttra sig, kan även andra personer uttala sig i media.

I de fall en arbetstagare offentligt gått ut med kritik, står det alltid arbetsgivaren fritt att gå till motangrepp i den allmänna debatten. Dock bör arbetsgivaren uttala sig sakligt och definitivt utan hot om repressalier av något slag.

Anser arbetsgivaren att kritiken som framförts innehåller sakfel, kan man bemöta detta genom att göra uttalanden i media. En kommun har inte någon självklar rättighet att bli publicerad i media för att bemöta kritik, då får arbetsgivaren finna andra vägar till detta.

Exempelvis genom att köpa annonsplats. ⁴²

39 Warling-Nerep, Bernitz, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet, s. 12

40 A. a. s. 12

41 JO 2007 dnr 2136-2006

42 Söderlöf, Thörne, Torngren, SKL, Yttrandefrihet och lojalitet, s 46

(18)

4.6 Meddelarfrihet

Meddelarfriheten finner vi reglerad i 1 kap. 1 § 3st. TF. Innebörden av detta är att vem som så önskar har rätt att delge uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till redaktion för tidningar eller tidskrifter eller till författare av en skrift för att sedan publiceras.

Rätten finns också för att lämna över uppgifter och underrättelser till nyhetsbyråer och företag enligt 1 kap. 2 § YGL.⁴³

Häri ligger också att arbetstagaren i kommunal verksamhet har rätt att själv ta kontakt med media, för att överlämna uppgifter som denne menar är av intresse av att bli allmänt känt, även om det handlar om den verksamhet som vederbörande är anställd inom.⁴⁴

Meddelarfriheten innebär normalt också att arbetstagaren kan lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda. Dock är det inte tillåtet att lämna ut handlingar med sekretessbelagda uppgifter. Vissa uppgifter kan omfattas av kvalificerad sekretess och detta omfattas inte av meddelarfriheten.⁴⁵

Det innebär att uppgiftslämnaren får berätta för media vad som skrivits i ett dokument, även om det är sekretessbelagt, men inte lämna ut själva dokumentet, undantaget är vissa uppgifter som till exempel patientjournaler som omfattas av en starkare sekretess.

Den som lämnar upplysningar har rätt att vara anonym, även om det lämnas helt öppet.⁴⁶Orsaken till rätten för anonymitet är att meddelaren skall kunna känna sig trygg över att inte få obehag av utlämningen av uppgifter i form av repressalier eller att man ställs till svars inför domstol.⁴⁷ Bakgrunden till denna meddelarfrihet är också att garantera pressens tillgång till nyheter.⁴⁸

Meddelarfriheten medför också ett skydd för den kommunalt anställde arbetstagaren gentemot arbetsgivaren när det gäller repressalier.⁴⁹

Det kan också vara på sin plats att påpeka att meddelarfrihet innebär en rättighet att lämna ut uppgifter till media, det är ingen skyldighet.⁵⁰

43 Appelberg, Carlson, Juridik för skolledare, s 59

45 Söderlöv, Thörne, Torngren, Yttrandefrihet och lojalitet, s. 14

47 A. a. s. 34

48 A. a. s. 36

50 Norström, Sekretess i skolan, s. 18

(19)

4.7 Meddelarskydd

Enligt 3 kap. 4 § 1 st. TF så medför meddelarskyddet att det är förbjudet för det allmänna att efterforska vem som använt sig av meddelarfriheten.⁵¹

I därpå följande stycke tydliggörs också den offentliga arbetstagarens skydd gentemot arbetsgivaren när det gäller yttrandefriheten:

”Inte heller får en myndighet eller ett annat allmänt organ ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk”

Detta medför att repressalier i någon form inte är tillåtet från den kommunala arbetsgivaren då arbetstagare gått ut offentligt i media med kritik eller andra uppgifter som kan vara till men för kommunen.⁵²

Inte heller har arbetsgivaren i kommunal verksamhet rätt att efterforska vem som lämnat uppgifter till media. Detta är straffbart. Det är också straffbart för journalister att röja sin källa.⁵³

Ansvarig för de uppgifter som publiceras i media är ansvarig utgivare, inte meddelaren.⁵⁴

4.8 JO – beslut med hänvisning till meddelarfrihet och meddelarskydd

Det är relativt vanligt att JO får anledning att kritiskt yttra sig om offentliga arbetsgivares försök att inskränka arbetstagares rättighet till meddelarfrihet och meddelarskydd genom att efterforska vem som gett uppgifter till media.⁵⁵

Man har också försökt förekomma arbetstagarnas rättigheter till meddelarfrihet, bland annat fanns i en kommunal skola ordningsregler vilka innebar ett förbud för de anställda att lämna negativ information till massmedia. Detta kritiserades av JO.⁵⁶ I ett annat fall agerade arbetstagarna vid ett sjukhem då man upptäckte att en patient fått mask i infekterade sår på foten. De ansåg att denna vanvård grundade sig i de neddragningar av personal som gjorts på sjukhemmet.

Arbetstagarna ämnade då vända sig till massmedia för att ge uppgifter om det inträffade, detta utan att ge några ingående detaljer angående patienten.

Detta kom till arbetsgivarens kännedom, vilken försökte stoppa arbetstagarna från att lämna uppgifter till massmedia för publicering. Man hotade bland annat med ”juridiska påföljder”, då man menade att uppgiftslämnandet skulle strida mot sekretessen.

Arbetsgivarens agerande fick till följd att arbetstagarna inte tordes yttra sig inför reportrar från lokalradion av rädsla för repressalier. Händelsen kom ändock så

51 Appelberg, Carlson, Juridik för skolledare, s. 59

52Warling-Nerep, Bernitz, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet, s. 34

53 Norström, Sekretess i skolan, s.19

55 A. a. s. 12

56 JO 1994/95 s 554

(20)

småningom till medias kännedom. JO hänvisade till grundlagen, där var och en har rätt att straffritt lämna ut uppgifter till media för publicering.⁵⁷

Ytterligare har JO uttalat sig angående en nämndsekreterare i Gymnasienämnden, vilken i en tidningsartikel uttryckt kritik gentemot kommunens kulturpolitik. Detta föranledde gymnasienämndens ordförande att uttala sitt ogillande och tog dessutom ifrån sekreteraren somliga av dennes arbetsuppgifter. JO fann ordförandens agerande vara en ”uppenbar kränkning” som var förtjänt av ”den allvarligaste kritik”. JO nöjde sig med ett kritiskt uttalande, eftersom ordföranden hade gjort avbön. Annars hade åtal för tjänstefel kunnat komma ifråga med hänvisning till repressalieförbudet.⁵⁸

Det är inte heller helt ovanligt att en arbetstagare kallas till samtal från överordnade då denne offentligt uttalat kritik, och att arbetstagaren upplever detta som repressalier eller hot och att arbetstagaren uppfattar samtalet som att denne inte får använda sig av sina grundlagsskyddade rättigheter då det gäller yttrandefrihet.

Om arbetsgivaren önskar ha ett samtal med arbetstagaren, måste det ske med utgångspunkt i sakfrågan, det är också viktigt att syftet med mötet klargörs för arbetstagaren.⁵⁹

Ett vårdbiträde och en undersköterska blev tillkallade till ett nämndutskott då de uttalat kritik gentemot kommunens äldreomsorg i en tidning. Vilket föranledde en JO- anmälan.

Nämndutskottet hävdade att de kallat till sig omsorgspersonalen i syfte att få information om och kunna utreda vad som hänt på hemmet. JO ansåg att nämnden hade kunnat få information på annat sätt, exempelvis genom besök på vårdhemmet eller kallat till sig de personer som förestod hemmet istället. Att man kallat vårdbiträdet och undersköterskan till nämnden, menade JO var onödigt och detta framstod som direkt föranlett av vårdpersonalens uttalanden i tidningen.

JO kritiserade nämndutskottet, då de borde ha insett att kallelsen skulle kunna uppfattas som en reprimand och ett ingrepp i meddelarfriheten.⁶⁰

4.9 ”Whistleblowers”

Whistleblower är ett uttryck som kommer sig av de engelska poliser som förr använde sig av visselpipan för att allmänheten skulle varnas och kollegorna påkallas. I dag använder man ordet whistleblower som beteckning för personer som slår larm om missförhållanden och oegentligheter som bland annat fusk och mutor. På svenska används termen sanningssägare och ibland väckarklocka.⁶¹

57 JO 1983/84 s. 239 f

58 JO 1999/00 s 424

60 JO 1994/94, s 530

61 Ulrika Sundström, artikel: Lärarnas tidning nr. 9 2011

(21)

Uttrycket har under senare tid uppmärksammats, inte minst genom Karin Törnqvist, f.d.

konsult på Göteborg Energi, som avslöjade att kommuntjänstemän i staden tagit emot mutor från byggmästare.⁶²

Dessa whistleblowers ses från allmänhetens håll som personer med hög moral och civilkurage. Dock råkar ofta visslaren illa ut, när det gäller deras arbetssituation, de anses ofta som obekväma och blir inte sällan utfrysta, omplacerade eller utköpta. Menar professor Emeritus i Statsvetenskap, Lennart Lundqvist i en artikel i lärarnas tidning.⁶³ Dessa Whistleblowers har i sin tur påverkat vår svenska lagstiftning i form av Lex Maria och Lex Sarah. Vilket kommer att redogöras för senare i uppsatsen.

62 Dagens Nyheter, Publicerad: 2010-10-14 10:34, hämtad 2011-05-22 19:46 direktlänk:

http://www.dn.se/insidan/insidan-hem/karin-vagade-sla-larm

63 Sundström U,Professor: Det borde ligga i en chefs intresse att skapa ett öppet klimat, Lärarnas Tidning, nr. 9, 2011

(22)

5

BEGRÄNSNINGAR AV YTTRANDEFRIHETEN I KOMMUNAL VERKSAMHET

Som jag nämnt tidigare så är det inte så att medborgaren eller arbetstagaren kan uttrycka sig fullständigt fritt. Vissa begränsningar finner vi i våra grundlagar, begränsningar finner vi vidare också i Offentlighets och sekretesslagen (2009:400), samt straffansvaret i Brottsbalken (1980:102) Dessa har jag för avsikt att redovisa i följande text.

5.1 Begränsningar enligt 2 kap. 23 § RF

Varje svensk medborgare begränsas i yttrandefriheten i överensstämmelse med Regeringsformens 2 kap. 23 § och är formulerat enligt nedanstående:

”Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott.”

Denna formulering kan ta sig något otydlig, och tydliggörs vidare i TF och YGL.

5.2 Begränsningar enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL

Rättigheten att lämna ut uppgifter till radio, TV och press är inte total, i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL återfinner vi samma formuleringar, vilka kan komma ifråga när det gäller arbetstagare i kommunal verksamhet:

”2. oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller”

”3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas i särskild lag, gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat.”

Med ”särskild lag” åsyftas Offentlighets och Sekretesslagen.

(23)

5.3 Offentlighets och sekretesslagen (2009:400)

Vidare finner vi begränsningar när det gäller yttrandefriheten i den offentliga och därmed den kommunala verksamheten, Offentlighets ochsekretesslagen (OSL).

I 2 kap. 1 § framgår att lagen skall tillämpas av anställda inom kommunal verksamhet.:

Huvudregeln är annars inom kommunal verksamhet att allt är offentligt:

”Lagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Dessa bestämmelser avser förbud att röja uppgift, vare sig detta sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt.

Bestämmelserna innebär begränsningar i yttrandefriheten enligt regeringsformen, begränsningar i den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen samt, i vissa särskilt angivna fall, även begränsningar i den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.”

Denna lag innehåller också bestämmelser om ansvar inom tryckfrihetens område och där anges också i vilka fall tystnadsplikten tar över meddelarfriheten. Detta gäller bland annat sekretessbelagda uppgifter inom elevhälsan.⁶⁴

Om en arbetstagare eller förtroendevald inom kommunal verksamhet bryter mot reglerna i OSL kan denne komma att dömas för brott mot tystnadsplikten med stöd av Brottsbalken (1980:102) ⁶⁵

5.4 Brottsbalken (1980:102)

I Brottsbalkens 20 kap. 3 §, uttalas att om någon röjer uppgift som han enligt lag är skyldig att hålla hemlig, eller om denne på något sätt utnyttjar en sådan hemlighet, så döms denne till böter eller fängelse i högst ett år.

Om någon av oaktsamhet har begått brott enligt ovan, döms denne till böter, i ringa fall skall man inte dömas till ansvar.

64 Norman, Sekretess i skolan, s. 17

(24)

6 NATIONELLA REGLER GÄLLANDE LOJALITETSPLIKT

När två parter ingår ett avtal om anställning uppkommer samtidigt för dem båda ett antal skyldigheter och rättigheter gentemot varandra. Den viktigaste skyldigheten i avtalsförhållandet som arbetsgivaren har gentemot arbetstagaren är att ge ekonomisk ersättning för det arbete som utförts. Arbetstagarens viktigaste uppgift är att utföra sitt arbete på ett tillfredsställande sätt.⁶⁶

Samtidigt som avtalet ingås uppstår också en lojalitetsplikt mellan parterna.

6.1 Anställningsavtalet och dess medföljande lojalitetsplikt

Som påpekades i inledningen innebär anställningsavtalets ingående en uppkomst av olika skyldigheter och rättigheter för både arbetsgivare och arbetstagare.

Lojalitetsplikten finns inte skriftligt formulerad i anställningsavtalet för den kommunalt anställde, men kan beskrivas som att den ligger parallellt med själva arbetsprestationen och kan ses som en biförpliktelse som går utanför själva arbetsprestationen.⁶⁷

”Anställningen grundar förpliktelser som går längre än vad som gäller i kontraktsförhållanden i allmänhet; de ligger vid sidan av själva arbetsprestationen och skulle därför kunna karakteriseras som biförpliktelser. Skall man söka ange en gemensam synpunkt är det att arbetstagaren är skyldig att sätta arbetsgivarens intresse framför sitt eget samt att undvika lägen, där han kan komma i pliktkollission.”⁶⁸

I den rättsliga regleringen när det gäller lojalitetsplikt finner vi bisyssleregleringen, vilken återfinns i Lagen om offentlig anställning (1994:260), I 7-7c §§ LOA, samt i kollektivavtalet för kommunalt anställda, Allmänna Bestämmelser (AB) 3 kap. § 8.

Det finns tre olika typer av bisysslor, förtroendeskadlig, arbetshindrande och konkurrerande.⁶⁹

En av de förklaringar gällande arbetstagarens skyldigheter erhåller i och med att anställningsavtalets ingående och lojalitetsplikten är följande:

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) förklarar vidare lojalitetsplikten med att arbetstagaren skall genomföra de arbetsuppgifter denne är anställd för.

Arbetstagaren skall också följa de föreskrifter och de direktiv som anges av arbetsledningen. Man anger vidare att arbetstagaren inte skall skada arbetsgivaren

67 Ds 2002:56, Hållfast arbetsrätt för ett föränderligt arbetsliv, s 302

68 AD 2003 nr. 84

(25)

genom brottsliga handlingar mot denne, eller genom att bedriva konkurrerande verksamhet eller på annat sätt tillfoga arbetsgivaren skada.⁷⁰

6.2 Lojalitet i det kommunala avtalet: Allmänna Bestämmelser (AB)

I det kommunala avtalet återfinns i 3 kap. 6 § Mom. 1 att ”Arbetstagare ska utföra de arbetsuppgifter som framgår för arbetstagaren gällande anställningsavtal och de åligganden i övrigt som är förenade med anställningen”

I uttrycket ”åligganden i övrigt” kan man hävda att bland annat lojalitetskravet finns med, dock som en outtalad del i avtalet, men som tidigare angivits finner man i praxis flera uttryck för lojalitetsplikten.

6.3 Bisyssleregleringen i kommunal verksamhet

Definitionen av bisyssla som används i praxis lyder enligt följande:

” I princip torde således med bisyssla få förstås varje syssla – tillfällig eller permanent – som utövas vid sidan av anställningen och som inte är hänförlig till privatlivet. ”⁷¹

I AB kap. 3 § 8 mom1. påbjuds att arbetstagaren skall anmäla bisyssla då arbetsgivaren så begär. Det är sedan upp till arbetsgivaren att göra en bedömning av bisysslan och arbetsgivaren har rätt att förbjuda den, om den kan inverka hindrande för arbetsuppgifterna, så kallad arbetshindrande bisyssla, eller innebära verksamhet som konkurrerar med arbetsgivaren, konkurrerande bisyssla.

Förtroendeskadlig bisyssla behandlas i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Närmare bestämt i 7 §.

I AB kap. 3 § 8 mom. 2 anges också att så kallade förtroendeuppdrag, vilket kan vara inom facklig, politisk eller ideell organisation inte räknas som bisyssla enligt avtalet.

I MBL 11-14 §§ föreligger ingen förhandlingsskyldighet när beslut om förbud mot bisyssla meddelas, skulle det vara så att arbetstagaren vägrar att upphöra med en bisyssla, skall det dock förhandlas enligt MBL.

71 AD 1985 nr. 69

(26)

6.4 AD-uttalanden gällande lojalitetsplikt

Lojalitet gentemot arbetsgivaren är också ett vedertaget begrepp inom arbetsrätten, vilket påvisas då uttrycket förekommer i ett antal domar från AD.

I domen AD 2010 nr 90, som gäller en säljare av konsulttjänster, hänvisas till flera AD- domar vad det gäller lojalitetsplikt. Domen gäller en säljare vilken ingick i

arbetsgivarens ledningsgrupp. Denne uppgav för en av företagets kunder att han blivit uppsagd. Och överförde vid senare tillfälle ett stort antal dokument till sin privata e-post och raderade dokument ifrån bolagets server. Frågan gällde om arbetstagaren åsidosatt sin lojalitetsplikt så att det förelegat laga grund för avskedande:

”Utmärkande för ett anställningsförhållande anses vara bl.a. att arbetstagaren ska vara lojal mot arbetsgivaren. Lojalitetskravet ingår som ett led i anställningsavtalet (AD 2003 nr 21 och nr 84). Ett grundläggande krav är att arbetstagaren inte får skada arbetsgivaren. Vilka krav på lojalitet som är rimliga att ställa måste av naturliga skäl variera beroende på bl.a.

förhållandena inom branschen, den aktuella verksamhetens beskaffenhet, arbetsuppgifternas art, arbetstagarens ställning i företaget och om arbetstagaren på något sätt har äventyrat arbetsgivarens kundrelationer (AD 1993 nr 18). Ju högre befattning en arbetstagare har desto större krav på visad lojalitet får en arbetsgivare anses ha rätt att ställa (jfr AD 1977 nr 223 och 1982 nr 110). ”⁷²

De domar som hänvisas till i denna dom berör inte kommunal verksamhet, men det är lojalitetsbegreppet som är tongivande i kapitlet och jag redogör därför nedan kort för några av ovanstående domar som refereras till.

AD 2003 nr 84 handlar om en arbetstagare som under sin anställning i ett företag förvärvat aktiemajoriteten i ett konkurrerande bolag och därmed åsidosatt sin lojalitetsplikt. Frågan gäller vilka skadeståndsbestämmelser som skall tillämpas samt beräkning av skadans storlek

AD 2003 nr 21, gäller en verksamhetschef som lämnat sin anställning vid ett företag som bedrev personlig assistans åt funktionshindrade, och startade egen verksamhet gällande personlig assistans.

AD 1993 nr 18 behandlas frågan om det funnits grund för arbetsgivaren att säga upp eller avskeda en frisör som utfört klippningar under sin fritid.

”I AD 1982 nr. 110 prövades om det var lagligt att säga upp en högre tjänsteman som inte gillade företagsledningens sätt att omstrukturera företaget. Tjänstemannens åsikter rörde företagsledningens sätt att sköta företaget och företagets framtida utsikter. Han hade uttryckt sin kritiska inställning inför företagets säljare och i ett brev till

72 AD 2010 nr 90

(27)

moderbolagets ledning. I det nämnda brevet hotade tjänstemannen med att offentliggöra besvärande omständigheter. Han hade även uppmanat företagets anställda att meddela facket om att företagets produkter inte uppfyllde kraven i gällande miljöbestämmelser. Arbetsdomstolen konstaterade först att arbetstagare och arbetsgivare generellt sett har en ömsesidig kritikrätt. Domstolen konstaterade också att gränsen för hur mycket en arbetsgivare är skyldig att tåla bland annat får bestämmas utifrån vilken ställning arbetstagaren intar hos arbetsgivaren. Ju högre befattning, desto högre krav på lojalitet. Domstolen ansåg också att kritikrätten inte får övergå i att en arbetstagare framför hot om åtgärder som är till skada för arbetsgivaren. Arbetsgivaren ansågs ha haft rätt att ställa höga lojalitetskrav på tjänstemannen på grund av hans ställning i företaget och

domstolen fann därför att uppsägningen var befogad”⁷³

I ovanstående text tydliggörs det ytterligare att lojalitetsbegreppet ingår som en del i anställningsavtalet och att arbetstagaren inte får tillfoga arbetsgivaren skada. Man uttrycker också att ju högre befattning en arbetstagare har, desto större krav på lojalitet kan arbetsgivaren ställa.

73 Lärarförbundet: publicerad juni 2008, hämtad 2011-06-11 17:54

http://www.lararforbundet.se/web/shop2.nsf/webdescription/3F06F89E3744DAC5C125747A002F67BA/

$file/Yttrandefrihet_for_privat_anstallda.pdf