Hantering och tillsyn av farligt avfall

73  Download (0)

Full text

(1)

av farligt avfall

En uppföljning

(2)

En uppföljning

(3)

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 91-620-5722-7.pdf ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2007

Elektronisk publikation Omslagsbild: Per Skoglund - Megapix

(4)

Förord

Hur avfall hanteras i samhället har stor betydelse för vår miljö. Att minska avfalls-mängderna och avfallets farlighet är två av åtgärderna för att nå ett antal av miljö-kvalitetsmålen. Under de senaste två decennierna har ett antal insatser genomförts för att förbättra hanteringen av avfall.

Naturvårdsverket har en ambition att följa upp hur tillämpningen av olika regelverk fungerar. I denna uppföljning undersöks hur det står till med hanteringen av verksamheters farliga avfall. Lever företagen upp till de lagstiftade kraven, är hanteringen tillfredsställande? Undersökningen har riktat sig till de operativa till-synsmyndigheterna, som fått ge sin bild av hur det är ställt ute i landet.

Tillsynen ska säkerställa miljöbalkens syfte. Hur tillsyn över farligt avfall bedrivs av olika tillsynsmyndigheter i landet, finns det ingen samlad bild av idag. Därför har uppföljningen även haft som ambition att belysa tillsynsarbetet. Även ur detta perspektiv är det av värde att följa upp hur regelverket tillämpas, till exempel inspektörernas syn på regelverkets ändamålsenlighet.

Uppföljningen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets miljörättsavdelning (enheten för produkter och avfall, Rp) till enheten för strategier och utvärdering (Hs). Uppföljningen har genomförts av Anna Lundmark (Hs) och Jan van der Horst (Hs), med stöd av Margareta Appelberg (Rp) och Anne Wynne (tillsynsenheten, Rt).

(5)
(6)

Innehåll

FÖRORD 1H1H1H3 INNEHÅLL 2H2H2H5 SAMMANFATTNING 3H3H3H7 RESULTAT 4H4H4H8 EXTENDED SUMMARY 5H5H5H12 The report 6H6H6H14 Results 7H7H7H15

BAKGRUND - FARLIGT AVFALL EN PRIORITERAD FRÅGA 8H8H8H19

Avfallslagstiftning, ansvar och tillsyn 9H9H9H19

Uppföljningens syfte 10H10H10H23

Genomförande och metod 11H11H11H23

Avgränsningar 12H12H12H24

Disposition 13H13H13H25

1 TILLSYNSMYNDIGHETERNAS BEDÖMNING AV HANTERINGEN 14H14H14H26

Farligt avfall viktigt vid tillsyn 15H15H15H26

Verksamhetsutövarnas regelefterlevnad varierar 16H16H16H26

Transporter av farligt avfall 17H17H17H30

Hanteringen god men administrationen brister 18H18H18H33 Bedömningarna av B-verksamheter skiljer sig åt 19H19H19H34 Vilken betydelse har bransch och avfallsslag? 20H20H20H34

Avvikelser är relativt sällsynta 21H21H21H36

Var i avfallskedjan uppstår felaktigheter? 22H22H22H37 Tillsynsmyndigheternas syn på regelverket 23H23H23H38 Har hanteringen av farligt avfall förändrats över tid? 24H24H24H39

Övriga kommentarer 25H25H25H40

2 TILLSYNEN ÖVER FARLIGT AVFALL – TIO INTERVJUER 26H26H26H41

Planering och genomförande av tillsyn 27H27H27H41

Regelverkets ändamålsenlighet 28H28H28H44

Konsekvenser av tolkningsproblemen 29H29H29H47

3 KAMPANJER OCH PROJEKT GER INFORMATION OM HANTERINGEN 30H30H30H49 Projektens olika syften ger skiftande information 31H31H31H49

(7)

Resultat från kampanjerna 32H32H32H49

4 ANALYS OCH SLUTSATSER 33H33H33H52 Hanteringen relativt god men vissa regler och prövningsnivåer problematiska 34H34H34H52 Det mesta farliga avfallet hamnar där det ska 35H35H35H53 Klassning av farligt avfall skapar frustration hos tillsynsmyndigheterna 36H36H36H54

Transporter av farligt avfall 37H37H37H55

Bedömningarna ger en bild av tillsynens status 38H38H38H55

Förändrade roller för aktörerna? 39H39H39H57

KÄLL– OCH LITTERATURFÖRTECKNING 40H40H40H59

BILAGA 1 41H41H41H62

BILAGA 2 42H42H42H64

(8)

Sammanfattning

Att minska avfallets mängd och farlighet är en prioriterad fråga i arbetet med att uppnå ett antal av de 16 nationella miljökvalitetsmålen. Sedan 1990-talet har fler-talet åtgärder gjorts i syfte att minska avfallshanteringens miljöpåverkan. Tidigare har Naturvårdsverket konstaterat att regelverket i miljöbalken innehåller de be-stämmelser som behövs för ett system som möjliggör en ifrån miljösynpunkt god kontroll av farligt avfall. En nationell avfallsplan utarbetades av Naturvårdsverket under 2004 på uppdrag av regeringen. I denna konstateras att hanteringen av farligt avfall är en prioriterad fråga vid tillsyn av alla typer av miljöfarliga verksamheter, men att ingen nationell uppföljning är gjord. Detta är bakgrunden till att Natur-vårdsverket valt att genomföra en uppföljning av hantering och tillsyn av farligt avfall.

Uppföljningens syfte

Syftet med uppföljningen är att öka Naturvårdsverkets kunskap om hur hanteringen ser ut hos verksamheter som genererar farligt avfall och om hur den operativa till-synen bedrivs. Den är ett underlag för att bedöma behov av förändringar i regelver-ket, av ökad vägledning eller andra åtgärder. Projektet är ett internt uppdrag inom Naturvårdsverket från enheten för produkter och avfall (Rp) till enheten för strate-gier och utvärdering (Hs). Slutsatser och rekommendationer är utvärderarnas.

Två kärnfrågor har varit vägledande för uppföljningen: • Hanteras det farliga avfallet på ett säkert sätt hos

verksamheter/avfallsproducenter? • Hur bedrivs tillsyn över farligt avfall?

Genomförande och metod

Uppföljningen baseras i huvudsak på två material, en enkät till länsstyrelser och kommuner samt en intervjustudie med sju kommuner och tre länsstyrelser. En sammanställning av resultaten från ett antal tillsynsprojekt- och kampanjer som genomförts i olika delar av landet mellan 2001 och 2006 har också legat till grund för uppföljningen.

Verksamhetsutövarnas hantering av farligt avfall kan följas upp på flera sätt, till exempel genom att rikta sig direkt till ett antal företag. I denna uppföljning har huvudfokus varit att få en översiktlig bild av hanteringen och att belysa tillsynsar-betet. Naturvårdsverket har valt att ta tillvara den kunskap som redan finns till-gänglig hos tillsynsmyndigheterna. Vi är medvetna om att detta upplägg innebär vissa begränsningar.

(9)

Resultat

Farligt avfall är en viktig fråga i tillsynen

Både enkäten och intervjuerna visar att inspektörerna anser att hanteringen av far-ligt avfall är en viktig bedömningsgrund vid tillsyn av alla typer av miljöfarliga verksamheter. Hos samtliga tillsynsmyndigheter är tillsyn över farligt avfall en naturlig och viktig del i tillsynsarbetet.

Hanteringen relativt god men vissa områden och nivåer problematiska

En bedömning av verksamhetsutövarnas hantering har efterfrågats angående föl-jande områden:

• Undvikande av att inte blanda/späda ut avfallet • Klassning av avfall

• Intern hantering (lagring mm) • Anteckningsskyldigheten

• Upprättande av transportdokument

• Åtlydnad av övriga transportbestämmelser • Leverans till en godkänd behandlingsanläggning • Miljöbalkens kunskapskrav

• Egenkontroll

Enkäten visar att tillsynsmyndigheterna bedömer att hanteringen av farligt avfall är relativt god. En majoritet av respondenterna ger tillståndspliktiga verksamheter omdömet ”tillfredsställande”. Omdömet för de anmälningspliktiga verksamheterna är något mindre positivt. De verksamheter som inte kräver tillstånd eller anmälan enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet, så kallade U-verksam-heter, har en hantering som överlag bedöms som ”bristfällig”. Det finns dock av-vikelser från det positiva omdömet på samtliga prövningsnivåer och inom i princip alla regelområden.

Den vanligaste bristen på alla prövningsnivåer är att verksamhetsutövarna inte lever upp till skyldigheten att anteckna uppkommet farligt avfall, samt att upprätta transportdokument. Liknande slutsatser dras i dokumentationen av tillsynsprojek-ten. I intervjuerna uttrycker ett flertal inspektörer att dessa och liknande administra-tiva krav ibland är svåra att motivera gentemot företagen, på grund av att miljö-nyttan upplevs som låg.

Både i enkäten och vid intervjuerna uttrycker tillsynsmyndigheterna att många mindre verksamheter (anmälningspliktiga och U-verksamheter) ofta har bristande kunskaper om regelverket. Detta beror enligt dem ofta på brist på resurser hos verksamhetsutövarna och på att regelverket upplevs som komplext och svårtolkat.

Två regelområden där verksamhetsutövarna får mer negativa omdömen än inom andra områden, är efterlevnaden av egenkontrollen och kunskapskravet enligt miljöbalken. Detta är mer grundläggande krav än de administrativa och bristerna därför allvarligare.

(10)

Uppföljningen visar också att en majoritet av tillsynsmyndigheterna anser att hanteringen av farligt avfall generellt har blivit bättre över tid.

Det mesta farliga avfallet hamnar där det ska

Tillsynsmyndigheterna gör bedömningen att verksamhetsutövarna i huvudsak vet att deras farliga avfall tas omhand av en godkänd mottagare. De anser också att det är relativt ovanligt med avvikelser, till exempel att farligt avfall dumpas i naturen. Uppföljningen indikerar att det mesta farliga avfallet hamnar rätt. Hur stort ett eventuellt mörkertal är, är dock svårt att uppskatta.

Uppföljningen visar att inte alla tillsynsmyndigheter känner till att de har ett operativt tillsynsansvar för gränsöverskridande transporter av farligt avfall, något som kan vara värt att uppmärksamma.

Inga särskilda branscher eller avfallsslag pekas ut

I enkäten efterfrågades om tillsynsmyndigheterna uppmärksammat något särskilt utifrån bransch eller avfallsslag. Ingen tydlig bild framkom. I vilken bransch ett företag återfinns eller vilka avfallsslag som hanteras, verkar inte vara faktorer som påverkar hanteringens kvalitet.

Klassning av farligt avfall skapar frustration hos tillsyns-myndigheterna

Tillsynsmyndigheternas bedömer att verksamhetsutövarnas kunskaper i att klassa avfallet är relativt goda. De tillståndspliktiga verksamheterna får ett positivt om-döme, medan de anmälningspliktiga och U-verksamheterna får ett övervägande negativt omdöme. Klassningen av farligt avfall är ett omdiskuterat ämne. Trots att klassningen bedöms som relativt god, visar enkätresultaten och intervjuerna att bilden är tvetydig. Bedömningarna varierar mellan tillsynsmyndigheterna. Vissa pekar på att efterlevnaden är dålig och problemen stora, medan andra inte ser klass-ningen som ett stort problem i relation till annat.

Enkäten visar att när felaktigheter i hanteringen sker, sker det internt på företa-gen. I tillsynsprojekten konstaterar flera tillsynsmyndigheter att klassningen med-för problem med-för många med-företag. I intervjuerna lyfts klassningen fram som ett av de mest problematiska områdena i tillsynen över farligt avfall. Intervjuerna visar att regelverket är så komplicerat och svårtolkat, att många inspektörer upplever att de har svårt att bedriva tillsyn på ett bra sätt.

Rekommendation utifrån uppföljningen:

Att Naturvårdsverket arbetar för att främja en enhetlig syn av definitioner och tolk-ningar av regelverket för farligt avfall.

Transporter av farligt avfall

Transporter av farligt avfall är också ett område som ger upphov till många åsikter, och något som präglas av otydlighet. Transportfrågan ger upphov till frustration

(11)

hos inspektörerna för att regelefterlevnaden är dålig. Samtidigt anser många in-spektörer att reglerna är för detaljerade och ifrågasätter miljönyttan.

I tillsynsmyndigheternas bedömning transportreglernas efterlevnad, får verk-samhetsutövarna sämre omdömen när det gäller egna transporter. Detta gäller främst kravet på anmälan av egen transport.

Olika kravnivåer kan tyda på olika tillsynskulturer

De intervjuade inspektörerna uttrycker olika kravnivåer för vad de anser är en ac-ceptabel hantering av farligt avfall på företagen. Detta innebär att det inte finns någon tydlig bild av vad olika tillsynsmyndigheter inbegriper i begreppen ”till-fredsställande” och ”bristfällig”. Inspektörerna förmedlar olika syn på regelverket, vilka varierar från strikt regelefterlevnad till en mer pragmatisk inställning. Skif-tande kravnivåer riskerar skapa olikbehandling av verksamhetsutövare. Uppfölj-ningen visar också att tillsynsmyndigheternas kunskaper om regelverket för farligt avfall varierar.

Rekommendation utifrån uppföljningen:

Att Naturvårdsverket arbetar för att främja en enhetlighet i tillsynen över farligt avfall, för att främja en likvärdig och effektiv tillsyn.

Länsstyrelser och kommuner som operativa tillsynsmyndigheter

Både enkätmaterialet och intervjuerna visar att det finns vissa skillnader i hur läns-styrelser och kommuner bedömer hanteringen av farligt avfall och hur de bedriver tillsyn. Länsstyrelserna tenderar vara mer negativa i sina bedömningar av vissa verksamheter och ha en fördjupad kunskap om regelverket. Samtidigt förmedlar de en mer positiv bild av hur hanteringen av farligt avfall har förändrats över tid. De tycker också att regelverket är mer ändamålsenligt. De kommunala miljönämnder-na anser inte att förändringen i hanteringen är lika positiv över tid. Uppföljningen ger inga svar på varför kommunernas och länsstyrelsernas tillsyn och bedömningar skiljer sig åt, men detta kan vara värt att undersöka närmare.

Förändrade roller för aktörerna?

En av de tydligaste slutsatserna i uppföljningen är att regelverkets omfattning och komplexitet skapar stor frustration och osäkerhet hos många inspektörer. Denna bild förstärks av slutsatserna i vissa av tillsynsprojekten och i enkätens öppna svar. Många inspektörer efterfrågar föreskrifter och allmänna råd från Naturvårdsverket och menar att sådana ger tyngd åt tillsynsarbetet. Inspektörerna pekar på att miljö-samverkansorganen och branschorganisationerna ökat sitt påverkansutrymme i frågor där Naturvårdsverket inte tagit ställning.

En avslutande slutsats är att det är viktigt att Naturvårdsverket är tydliga i sin tillsynsvägledning, till exempel i vilka allmänna råd och handböcker som tas fram.

Rekommendation utifrån uppföljningen:

(12)

tillsynsväg-ledning som berör farligt avfall, både gentemot de operativa tillsyns-myndigheterna men även gentemot bransch- och intresseorganisationer.

• Att Naturvårdsverket överväger förändringar i regelverket för farligt avfall utifrån uppföljningens iakttagelser.

(13)

Extended summary

Background information on Swedish government structure

There are around 250 governmental agencies in Sweden which report to the Gov-ernment and fall within the remit of one or other of its ministries. They include such bodies as the National Board of Health and Welfare, the National Social Insurance Board and the National Labour Market Board. The apparatus of central government in Sweden consists of relatively small ministries and large and autonomous government agencies. Functions which in this country are discharged for example by the Environmental Protection Agency would in many others be the responsibility of the Ministry of the Environment or its equivalent.

The role of Sweden’s central government agencies is to implement at a practical level the decisions of Parliament and the Government. They are autonomous in the sense that they act on their own responsibility, but in accordance with guidelines laid down by the Government in what are known as appropriation directions, agency standing instructions and the Government Agencies Ordinance. The ap-proach applied is one of performance management. The Government sets objec-tives and establishes a budgetary framework for each agency’s activities, and the agency monitors and reports on the results achieved. The operations of the agency are defined more precisely in a dialogue on objectives and results between the agency and the ministry concerned. Agencies report back annually on the results of the assignments entrusted to them in their appropriation directions.

Ecologically sustainable development is now one of the overarching goals of Swedish Government policy. To guide efforts to attain this goal, Parliament has adopted fifteen environmental quality objectives. The environment is of concern to everyone. That means, for one thing, that every authority and every sector of soci-ety, in reaching its decisions, has to take as much account of ecological factors as it does of economic and social ones. Government agencies and central government as a whole have a special responsibility, owing to the influence they exert on other organizations and individuals. One role of government agencies is to pave the way, by means of regulations and other decisions and measures, for improvements in environmental performance throughout society.

Waste

The Waste Ordinance imposes physical, economic and legal responsibility for various kinds of waste on waste owners, municipalities and producers. Various agencies also play a key role in ensuring that waste management is environmen-tally acceptable and becomes more sustainable.

Waste owners

Anyone producing waste is responsible for ensuring that it is dealt with in accor-dance with current regulations. This applies both to private individuals and to

(14)

commercial operators. The owner also decides who will be given the task of dis-posing of waste. Chapter 2 of the Environmental Code contains “rules of consid-eration” to be observed by anyone running an operation or performing an activity. These rules require waste owners to possess sufficient competence and use the potential for recycling and reuse.

Municipalities

Sweden’s 290 municipalities have a responsibility to draw up municipal public cleansing procedures and a waste plan. Municipal waste management is financed by charges paid by individual property owners, not via municipal tax.

As public authorities, municipalities also consider the permissibility of small-scale activities. They also exercise regulatory control in most cases, except for certain large-scale facilities, which are regulated by the county administrative boards. Regulatory authorities intervene in the event of non-compliance with the provisions of the Environmental Code. The authorities must make a report to the police or prosecutor and/or impose a fine if an operator breaches environmental regulations.

County administrative boards

The 21 county administrative boards are the permit-issuing authorities for the majority of operations, a limited number of major facilities being granted permits by the environmental courts. Alongside a certain amount of regulatory activities, the boards also guide municipalities on regulatory issues. Moreover, county admin-istrative boards are responsible for regional waste planning, which includes moni-toring available capacity.

Swedish EPA

The Swedish Environmental Protection Agency is the central environmental authority, acting as a driving force and coordinator in environmental policy and protection. The agency produces regulations, general guidelines and other guid-ance, including regulatory guidance. It is also a stakeholder with an environmental agenda in conjunction with permit applications under the Environmental Code. Additionally, the agency supports the Government in EU environmental policy and protection. The EPA’s responsibility in the waste sector has been extended to include ensuring that waste management is environmentally acceptable, socio-economically efficient and simple for consumers. A national Waste Council was therefore set up at the agency in 2004 to provide support and consultation in the implementation of waste policy. The EPA also monitors achievement of various environmental objectives and coordinates the overall strategy governing the objec-tive: “non-toxic and resource-efficient natural cycles”.

The environmental courts and the Environmental Court of Appeal

The environmental courts issue permits for a number of major industrial facilities and hear appeals of decisions made by other authorities. Examples include permits

(15)

for hazardous operations and other environmental protection issues concerning public cleansing, hazardous waste, damages and compensation matters having an environmental dimension. There are five environmental courts at various locations in Sweden. Their judgments can be appealed to the Environmental Court of Appeal at Svea Court of Appeal and thence to the Supreme Court. Judgments of the Court of Appeal and Supreme Court constitute legal precedents.

The report

Minimising the amount and hazardousness of waste is a priority within efforts to achieve a number of Sweden’s 16 national environmental quality objectives. Since the 1990s, a number of steps have been taken in order to reduce the environmental impact of waste management. The EPA has previously noted that the regulations contained in the Environmental Code include the provisions required for a system which allows for effective control of hazardous waste from an environmental point of view. In 2004, a national waste plan was drawn up by the EPA at the request of the government. This plan noted that managing hazardous waste is a matter of priority within monitoring all kinds of environmentally-damaging activities, but that no such review is carried out at a national level. This is why the EPA chose to carry out a review of the management and monitoring of hazardous waste.

The aim of the review

The aim of the review was to increase the EPA’s awareness of the way in which those organisation which produce hazardous waste deal with this waste, and the way in which operational monitoring is carried out. This provides a basis for assessing the need for regulatory change, improved guidance or other measures. This project was an internal EPA commission issued by the Products and Waste Section (Rp) to the Strategies and Evaluation Section (Hs). The conclusions and recommendations are those of the assessors.

The review was guided by two key questions:

• Is hazardous waste dealt with safely by organisations/those who produce waste?

• What monitoring is carried out with regard to hazardous waste?

Implementation and methods

The review was mainly based on two tools: a survey sent to country administrative boards and municipalities, and a study of interviews held with seven municipalities and three county administrative boards. A summary of the results of a number of monitoring projects and campaigns carried out in various parts of the country between 2001 and 2006 was also used as a basis for the review.

The management of hazardous waste by operators can be reviewed in a number of ways, such as by focusing directly on a number of companies. In this review, the main focus was on gaining an overall view of waste management and showing

(16)

what supervisory work is carried out. The EPA decided to use the knowledge already available within the supervisory authorities. We are aware that this arrangement entails certain restrictions.

Results

Hazardous waste is a key supervisory issue

Both the survey and the interviews demonstrate that the inspectors believe that the management of hazardous waste is an important basis for assessing the supervision of all types of environmentally-damaging operation. Monitoring hazardous waste is an important and natural element of the supervisory work of all supervisory au-thorities.

Waste management is relatively good, but certain areas and levels are problematic

An assessment of waste management by operators has been requested in terms of the following areas:

• Avoiding mixing/diluting waste • Waste classification

• Internal management (storage, etc.) • Record keeping obligations

• Producing transportation documentation

• Compliance with other transportation provisions • Delivery to an approved treatment plant

• The knowledge required by the Environmental Code • Self-inspection

According to the survey, the supervisory authorities deem the management of haz-ardous waste to be relatively good. The majority of the respondents assessed those operations which require authorisation as being “satisfactory”. The assessment of those operations with a duty of notifying was less positive. Those operations which neither require authorisation nor have a duty of notifying were, without exception, deemed to be “inadequate”. However, there were also exceptions to the positive assessment at all testing levels and within virtually all regulatory areas.

The most common deficiency at all testing levels was that operators failed to comply with the obligation to record cases of hazardous waste, and to produce transportation documentation. Similar conclusions were reached in the documenta-tion issued by the monitoring project. In the interviews, a number of inspectors stated that it is sometimes difficult to motivate companies to adhere to these and other similar administrative requirements, since the benefit to the environment is perceived to be low.

In both the survey and the interviews, the supervisory authorities stated that many smaller operations (those with a duty of notifying and those which neither require authorisation nor have a duty of notifying) often have insufficient

(17)

regula-tory knowledge. According to the authorities, this is often due to a lack of operator resources and due to the regulations being seen to be complex and difficult to in-terpret.

Two regulatory areas in which the operators received a more negative assess-ment than in other areas were those of compliance with self-inspection and the knowledge required by the Environmental Code. These requirements are more basic than the administrative requirements, so these failings are more serious.

The review also shows that the majority of the supervisory authorities believe that there has been a general improvement in the management of hazardous waste over time.

Most hazardous waste ends up in the right place

According to the assessment of the supervisory authorities, the operators are mainly aware that their hazardous waste is dealt with by an approved processor. They also believe that deviations, such as hazardous waste being dumped in natural areas, are relatively uncommon. The review indicates that the majority of hazardous waste ends up in the right place. The extent of any unrecorded statistics is, however, difficult to ascertain.

It may be worth noting that the review shows that not all supervisory authori-ties are aware that they have an operational supervisory responsibility for the cross-border transportation of hazardous waste.

No specific industries or types of waste singled out

The survey asked whether the supervisory authorities had made any specific obser-vations based on industry or type of waste. No clear picture arose from this. It would seem that the industry within which a company operates and the type of waste handled do not seem to be factors which affect the quality of waste manage-ment.

Classifying hazardous waste leads to frustration for the supervisory authorities

The supervisory authorities are of the opinion that the operators are relatively good at classifying waste. Those operations which require authorisation received a posi-tive assessment, while those with a duty of notifying and those which neither re-quire authorisation nor have a duty of notifying received a predominantly negative assessment. The classification of hazardous waste is an area which is subject to much discussion. Despite classification being deemed to be relatively good, the results of the survey and the interviews show that the picture is ambiguous. The assessments vary from one supervisory authority to another. Some say that the regulations are not observed properly and that there are serious problems, while others do not believe that classification is a major problem compared with other areas.

The survey shows that when waste management errors occur, these are inter-nally within companies. Within the monitoring project, a number of supervisory

(18)

authorities stated that classification presents problems for many companies. In the interviews, classification stood out as one of the most problematic aspects of moni-toring hazardous waste. The interviews also showed that the regulations are so complex and difficult to interpret that many inspectors find it hard to carry out effective monitoring.

Recommendation based on the review:

That the EPA should work to promote a consistent view of definitions and interpre-tations of the regulations governing hazardous waste.

Transportation of hazardous waste

The transportation of hazardous waste is another area which leads to many differ-ent views, and which is typified by a lack of clarity. The issue of transportation is a cause of frustration to the inspectors, since regulatory compliance is poor. At the same time, many inspectors believe that the regulations are too detailed, and ques-tion the environmental benefits.

In the supervisory authorities’ assessment of compliance with the transporta-tion regulatransporta-tions, operators were deemed to be worse when it came to their own transportation. This is particularly true when it comes to notification of their own transportation.

Different levels of requirements may suggest different supervisory cultures

The inspectors interviewed spoke of different levels of requirements for what they deem to be acceptable management of hazardous waste by companies. This means that there is no clear view of what different supervisory authorities mean by the terms “satisfactory” and “inadequate”. The inspectors conveyed different attitudes towards the regulations, varying from strict regulatory compliance to a more prag-matic approach. Varying levels of requirements involves a risk of operators being treated inconsistently. The review also shows disparities in the supervisory authori-ties’ knowledge of hazardous waste regulations.

Recommendation based on the review:

That the EPA should work to promote consistent monitoring of hazardous waste, in order to promote coherent, effective supervision.

County administrative boards and municipalities as operational su-pervisory authorities

Both the survey materials and the interviews show that there are certain differences in how county administrative boards and municipalities assess the management of hazardous waste and how they monitor this. The county administrative boards tend to assess certain operations more negatively, and have more in-depth knowledge of the regulations. At the same time, they convey a more positive image of the way in which the management of hazardous waste has changed over time. They also

(19)

be-lieve that the regulations are better suited to their purpose. The municipal environ-mental committees do not take such a positive view of changes in waste manage-ment. The review does not explain the disparities between the monitoring and as-sessments carried out by county administrative boards and municipalities, but this may be worth investigating further.

A change in roles?

One of the clearest conclusions of the review is that the scope and complexity of the regulations leads to a great deal of frustration and uncertainty for many inspec-tors. This is reinforced by the conclusions of some of the open questions from the monitoring project and the survey. Many inspectors request instructions and gen-eral advice from the EPA, saying that these give credibility to the supervisory work. These inspectors pointed to the fact that the environmental co-operation authorities and the industry organisations now have more impact when it comes to matters on which the EPA has yet to adopt a position.

A closing conclusion is that it is important for the EPA to be clear in its super-visory guidance, for example in terms of which general advice and handbooks are issued.

Recommendation based on the review:

• That the EPA should communicate its priorities for supervisory guidance relating to hazardous waste, both in terms of the operational supervisory authorities and in terms of industry bodies and stakeholders.

• That the EPA should consider changes to the hazardous waste regulations based on the observations of the review.

(20)

Bakgrund - Farligt avfall en

prioriterad fråga

Att minska avfallets mängd och farlighet är en prioriterad fråga i arbetet med att uppnå några av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om. Sedan 1990-talet har ett antal åtgärder och insatser vidtagits för att effektivisera avfallshanter-ingen och minska avfallets dess miljöpåverkan.

Avfallsområdet styrs till stor del av EG-lagstiftning. Enligt miljöbalkens grundläggande principer är den verksamhetsutövare som ger upphov till farligt avfall också ansvarig för att avfallet tas omhand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Det kan ske i verksamhetsutövarens egen regi eller på en behand-lingsanläggning.

Tidigare har Naturvårdsverket konstaterat att miljöbalkens regelverk innehåller de bestämmelser som behövs för ett system som möjliggör en från miljösynpunkt god kontroll av farligt avfall. Naturvårdsverket har också framhållit att det är av stor betydelse att följa upp hur tillämpningen av regelverket fungerar, liksom hur tillsynsarbetet bedrivs.0F0F0F

1

Under 2004 utarbetade Naturvårdsverket på regeringens uppdrag en nationell avfallsplan. Där konstateras att hanteringen av farligt avfall är en prioriterad fråga vid tillsyn av miljöfarliga verksamheter, men att ingen nationell uppföljning har gjorts.1F1F1F

2

Detta är bakgrunden till att Naturvårdsverket nu har ge-nomfört en uppföljning av hantering och tillsyn av farligt avfall.

Avfallslagstiftning, ansvar och

tillsyn

Miljöbalkens grundläggande mål är att stödja och vägleda samhällsutvecklingen i en hållbar riktning.2F2F2F

3

Riksdagen har beslutat att Sverige ska arbeta mot 16 nationel-la miljömål för att uppnå en ekologiskt hållbar utveckling. Miljömål med tydlig koppling till hantering av farligt avfall är målen: Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, God bebyggd miljö och Giftfri miljö.3F3F3F

4 Mil-jöbalken anger de övergripande målen för miljöarbetet i Sverige.

1

Naturvårdsverket 2004, Redovisning av regeringsuppdrag, Kommunernas ensamrätt till hantering av farligt avfall s 4. Naturvårdsverket 2005, Strategi för hållbar avfallshantering, Sveriges avfallsplan s 30-32.

2

Naturvårdsverket 2005, Strategi för hållbar avfallshantering, Sveriges avfallsplan s 20.

3

Miljöbalk (1998:808).

4

(21)

Lagar och förordningar som reglerar farligt avfall

En stor del av regelverket som reglerar hanteringen av farligt avfall härrör från EG-rätten i form av direktiv. Direktiven har införlivats i svensk lagstiftning genom miljöbalken och ett antal förordningar.4F4F4F

5

Viktiga delar av av miljöbalken i detta sammanhang är kapitel 15 Avfall och producentansvar med avfallsförordningen (2001:1063) och kapitel 26 Tillsyn med förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. 26 kapitlet innehåller även grundregler om egenkontrollen, som specificeras i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll. Utöver dessa finns ett antal andra förordningar och föreskrifter som reglerar verksamhetsutövarens ansvar för farligt avfall.5F5F5F

6 Defi-nitionen av vad som är farligt avfall finns i 4§ i avfallsförordningen. Där anges att allt som är märkt asterisk i förordningens bilaga 2 och annat avfall som innehar en eller flera av de egenskaper som nämns i bilaga 3 klassas som farligt avfall.6F6F6F

7

Verksamhetsutövarens ansvar

Miljöbalken lägger ansvaret för kontroll och hantering av farligt avfall på verk-samhetsutövaren. Reglerna för verksamhetsutövarens egenkontroll knyter an till hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel, särskilt bestämmelserna om kunskap, omvänd bevisbörda och att i yrkesmässigt bedrivna verksamheter använda bästa möjliga teknik.7F7F7F

8 Den omvända bevisbördan betyder att verksamhetsutövaren ska kunna visa de operativa tillsynsmyndigheterna att de efterlever miljöbalkens regler och andra krav som ställs med stöd av den. Det gäller till exempel hanteringen av farligt avfall, som är i fokus här. Kunskapskravet innebär bland annat att verksam-hetsutövaren ska ha tillräckliga resurser och kunskaper för att kunna hantera det farliga avfallet på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt. Behandlingen av avfallet kan ske i verksamhetsutövarens egen regi eller på en behandlingsanlägg-ning.

Egenkontrollen är verksamhetsutövarens verktyg för att leva upp till kraven i miljöbalken. Den ska förebygga skador på miljön och olägenheter för människors hälsa. En fungerande egenkontroll är en grundförutsättning för att verksamhetsut-övaren ska kunna ha en god kontroll över sitt farliga avfall. Verksamhetsutverksamhetsut-övaren måste kunna redovisa resultaten från egenkontrollen, om tillsynsmyndigheten så kräver.8F8F8F

9

Tillsyn och ansvarsfördelning mellan tillsynsmyndigheterna

Både länsstyrelser och kommunala miljönämnder har operativt tillsynsansvar för hanteringen av farligt avfall. De ansvarar också för tillsynen över miljöfarlig verk-samhet. Detta regleras i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt miljöbalkens kapitel 15 respektive 9. Kommunala miljönämnder och

5

Avfallsförordningen (SFS 2001:1063).

6

Se vidare i Farligt avfall Handbok enligt avfallsförordningen s 11 och 19-23.

7

Avfallsförordningen (SFS 2001:1063).

8

Naturvårdsverket, Egenkontroll handbok 2001:3 s 5.

9

(22)

relser har också tillsynsansvar för gränsöverskridande transporter av avfall, vilket förtydligas i tillsynsförordningens bilaga E2. Generalläkaren har tillsyn avseende detta över försvarets samtliga verksamheter. Vid sidan av den egna tillsynsverk-samheten vägleder länsstyrelserna även kommunernas miljönämnder i tillsynsfrå-gor.

Det finns fyra prövningsnivåer för miljöfarlig verksamhet. Varje nivå omfattas av tillstånd eller anmälan enligt följande: Tillstånd för A-verksamhet ska sökas hos miljödomstol. För B-verksamheter ska tillstånd sökas hos länsstyrelsen. För C-verksamheter ska anmälan göras till den kommunala nämnden. I bilagan till för-ordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd listas vilka typer av verksamheter som omfattas av prövningsnivå A, B och C. Miljöfarliga verksamhe-ter som inte omfattas av bilagan kallas för U-verksamheverksamhe-ter.

Länsstyrelsen har tillsyn över tillståndspliktiga verksamheter. De kommunala miljönämnderna har ansvar för tillsyn över anmälningspliktiga verksamheter. I varierande omfattning har de också tillsyn över tillståndspliktiga verksamheter genom överlåtelse ifrån länsstyrelsen.

Tillsynen ska säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som medde-lats med stöd av den, vilket anges i miljöbalkens 26 kapitel 1 §. Tillsynsmyndighe-ten ska på eget initiativ utöva tillsyn enligt miljöbalken såväl genom myndighets-utövning som genom förebyggande arbete. Fokus bör ligga på att kontrollera verk-samhetens lagefterlevnad och egenkontroll. Tillsynsmyndighetens bedömningar ska göras mot bakgrund av hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel och av miljömålen. Tillsynsmyndigheterna ska ingripa när avvikelser från miljöbalkens regler inträffar. De ska polisanmäla och/eller besluta om miljösanktionsavgift när verksamhetsutövare inte uppfyller en sanktionerad bestämmelse.

NATURVÅRDSVERKETS TILLSYNSVÄGLEDNING

Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för att vägleda dem som ska utöva tillsyn enligt miljöbalken. Det är i första hand länsstyrelserna och de kommunala tillsyns-myndigheterna som utgör Naturvårdsverkets målgrupper för tillsynsvägledning.

Tillsynsvägledning är den tillsyn som enligt tillsynsförordningen består i ut-värdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. I december 2006 redovisade Naturvårds-verket till regeringen, enligt ett uppdrag i regleringsbrevet, en plan för sintt arbete med tillsynsvägledning under de kommande tre åren. Planen redovisas i en rapport utgiven i mars 2007.9F9F9F

10

Följande tre stycken baseras på denna rapport.

Det övergripande målet för verkets tillsynsvägledning är att den ska skapa för-utsättningar för en likvärdig och effektiv tillsyn som bidrar till att säkerställa miljö-balkens syfte. Genom planen förändrar Naturvårdsverket sitt arbetssätt. Föränd-ringen syftar till ökad kommunikation och samverkan med tillsynsmyndigheterna. Bland annat ska verket informera snabbare och lansera en ny och bättre webbplats.

10

Naturvårdsverket 2007, Tillsyn med framsyn, Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 2007 – 2009, rapport 5675.

(23)

Kontakterna med tillsynsmyndigheterna ska öka genom fler seminarier och kurser. Verket ska också samverka med länsstyrelserna, deras kompetens är betydelsefull och deras tillsynsvägledande uppdrag är viktigt. Naturvårdsverket kommer att vara tydligare med prioritering av tillsynsvägledningen och kommunikationen av sitt uppdrag.

Prioriteringarna för tillsynsvägledningen utgår från vad som är väsentligt för miljön i ett nationellt perspektiv. De ska göras med ledning av de nationella miljö-kvalitetsmålen och regeringens övergripande miljöpolitiska prioriteringar. Detta kan få till följd att de operativa tillsynsmyndigheternas behov och önskemål inte alltid går att tillfredsställa. Naturvårdsverket ska dock vara lyhört och beakta till-synsmyndigheternas behov, genom att regelbundet och systematiskt kartlägga hur dessa behov ser ut. Naturvårdsverket kommer att i första hand ge miljörättsligt stöd. Branschteknik och annat liknande tekniskt stöd kommer även fortsättningsvis att ligga utanför verkets fokus.

Under perioden 2007-2009 kommer verket att prioritera tillsynsvägledning om • avfall, kemikalier och förorenade områden,

• enskilda avlopp,

• vattenverksamhet och vissa skyddade områden,

• metod för att prioritera operativ tillsyn utifrån miljömål och risker samt regler för operativ tillsyn.10F10F10F

11

Enheten för Produkter och avfall, som är ansvariga för vägledning, utveckling och tillämpning av miljörättsliga frågor som rör produkter, avfall och producentansvar inom Naturvårdsverket, har pekat ut följande områden som prioriterade under 2007;

• klassificering av/kriterier för farligt avfall, • PCB i byggnader,

• gränsöverskridande transporter av avfall.

Systembeskrivning

Följande figur ger en schematisk bild över hur flöden av farligt avfall kan se ut beroende på hur det hanteras. Regelverket anger hur verksamhetsutövare ska hante-ra sitt farliga avfall. Tillsynsmyndigheterna har befogenhet att utöva tillsyn i han-teringens alla steg.

11

Naturvårdsverket 2007, Tillsyn med framsyn, Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 2007 – 2009, rapport 5675 s 2 och 11.

(24)

Figur 1. Avfallssystemet

Uppföljningens syfte

Syftet med denna uppföljning är att öka Naturvårdsverkets kunskap om hur hanter-ingen ser ut hos verksamheter som genererar farligt avfall och om hur den operati-va tillsynen bedrivs. Uppföljningen ska användas som ett underlag för att bedöma behov av förändringar i regelverket samt behov av ökad vägledning eller andra åtgärder.

Uppföljningen har två huvudfrågor:

• Hanteras det farliga avfallet på ett säkert sätt hos verksamhe-ter/avfallsproducenter?

• Hur bedrivs tillsyn över farligt avfall?

Genomförande och metod

Uppföljningen baseras i huvudsak på två material, en enkät till länsstyrelser och kommuner och en intervjustudie med länsstyrelser och kommuner. Ett antal till-synsprojekt- och kampanjer är också underlag i uppföljningen.

Enkäten syftade till att ge tillsynsmyndigheternas bedömning av hur verksam-hetsutövare av olika storlek och i olika branscher hanterar sitt farliga avfall.

Enkä- TILLSYNS-MYNDIGHET

Farligt avfall levereras till mottagare av särskild transportör eller av mot-tagarens transport.

Farligt avfall upp-kommer och klassificeras hos ett företag. Företaget behandlar det farliga avfallet internt Farligt avfall uppkommer hos ett företag men klassifi-ceras fel.

?

Hamnar bland annat avfall? Hamnar direkt i miljön? Regler för hantering: miljöbalken, förordningar, föreskrifter etc. Avfallet behand-las på godkänd anläggning inom landet eller i annat land.

(25)

ten gick ut till 82 respondenter som utgjordes av 63 kommuner och samtliga läns-styrelser utom två. Urvalet av kommuner baseras på Sveriges kommuner och lands-tings kommunindelning, och är ett stratifierat slumpmässigt urval. Enkäten har en svarsfrekvens på 76 procent – fördelat på 70 procent av kommunerna och 95 pro-cent av länsstyrelserna. Enkätformuläret finns i bilaga 3.

Intervjustudien har i första hand genomförts för att ge en ökad förståelse för hur avfallsfrågorna hanteras och hur regelverket fungerar. Den har även syftat till att ge ökad kunskap om bakgrunden till den kritik som framförts angående regel-verket11F11F11F

12

. Tio tillsynsmyndigheter i tre län har intervjuats, varav tre länsstyrelser och sju kommuner.

Ett antal miljökontor på kommun- och länsstyrelsenivå, kommunförbund och miljösamverkansorgan har under 2000-talet genomfört projekt eller tillsynskam-panjer som på ett eller annat sätt ger information om hanteringen av farligt avfall. Flertalet av projekten har dokumenterats och de har varit ett viktigt underlag för Naturvårdsverket i uppföljningen.

En fördjupad metodbeskrivning finns i bilaga 1.

Avgränsningar

Regelverket som styr hanteringen av farligt avfall är omfattande och komplicerat. Hanteringen inom respektive bransch och på respektive prövningsnivå kan följas upp på flera sätt, beroende på vad man i första hand vill veta. Man kan till exempel granska ett antal företag eller rikta en omfattande enkät till verksamhetsutövare. Syftet med denna uppföljning är dock att få en översiktlig bild av hanteringen. Vi vill också ta vara på den kunskap som redan finns tillgänglig. Därför utgår vi från tillsynsmyndigheternas bedömningar. Vi är medvetna om att detta upplägg innebär vissa begränsningar.

Naturvårdsverket har tidigare konstaterat att kunskaperna om flödena av farligt avfall inte är tillräckliga.12F12F12F

13

Ett arbete pågår i syfte att förbättra avfallsstatistiken13F13F13F 14

. Denna uppföljning ägnar sig därför inte åt avfallsflödena som sådana.

Generalläkarens tillsyn över försvarets verksamheter ingår inte i uppföljningen.

Definitioner

De aktörer som uppföljningen huvudsakligen inriktar sig på, är de där det farliga avfallet primärt uppkommer, dvs. företagen/verksamhetsutövarna. I enkäten har begreppet avfallsproducenter använts för denna grupp för att skilja ut den från företag som behandlar och i övrigt tar emot farligt avfall. I rapporten kallas de dock

12

Se bland annat Naturvårdsverket 2004, Remissammanställning till Förslag till föreskrift om transport av avfall samt konsekvensutredning med småföretagaranalys.

13

Naturvårdsverket 2004, Redovisning av regeringsuppdrag, Kommunernas ensamrätt till hantering av farligt avfall, Naturvårdsverket 2003, Farligt avfall Handbok enligt avfallsförordningen s 9, Strategi för hållbar avfallshantering, Sveriges avfallsplan s 20.

14

Se bland annat Naturvårdsverket 2005, Svensk rapporteringsmodell för avfallsdata – ARAP samt Naturvårdsverket 2006, Avfall i Sverige 2004, rapport 5593.

(26)

för miljöfarliga verksamheter eller verksamhetsutövare. I vissa av tabellrubrikerna finns begreppet avfallsproducent kvar, eftersom frågorna redovisas i sin helhet på det sätt de formulerats i enkäten.

En uppföljning eller en utvärdering?

Vårt arbete kan klassificeras som en kvalificerad uppföljning. En enkel uppföljning innebär att man sammanställer data utan att värdera eller bedöma den, man redovi-sar endast informationen. En kvalificerad uppföljning bygger på en enkel uppfölj-ning. Dessutom innehåller den inslag av problematisering och analys, men utan att värdera gentemot ett tydligt mål. I en effektutvärdering ställs de ursprungliga målen mot slutprestationerna och utfallet, och man bedömer om en insats lyckats eller inte.14F14F14F

15

Denna uppföljning av hantering och tillsyn av farligt avfall ger information om ett par steg (nedslag) i den s.k. förvaltningskedjan som börjar i mål och resurser och slutar i goda effekter på miljön (se bild i bilaga 2). Uppföljningen syftar dock inte till att belägga och utvärdera kausala samband, till exempel om en väl planerad och genomförd tillsyn ger bättre effekt på verksamhetsutövarnas hantering av far-ligt avfall eller målet om en giftfri miljö. För detta krävs en mer omfattande utvär-dering.

Disposition

Rapporten består av tre kapitel samt ett avslutande analysavsnitt. I det första be-skrivs tillsynsmyndigheternas bedömning av hanteringen, baserad på enkäten. Det andra kapitlet beskriver den tillsyn av farligt avfall som bedrivits av de tio synsmyndigheter som vi intervjuat. I det tredje kapitlet sammanfattas ett antal till-synsprojekt och deras slutsatser. Tilltill-synsprojekten har berört hanteringen av farligt avfall ur olika perspektiv.

15

(27)

1 Tillsynsmyndigheternas

bedöm-ning av hanteringen

För att få en bild av hur hanteringen av farligt avfall ser ut hos landets verksam-hetsutövare, genomförde vi enkät riktad till ett stratifierat, slumpmässigt urval av kommuner (63 stycken) och 19 av landets 21 länsstyrelser. Två av länsstyrelserna undantogs av belastningsskäl. Svarsfrekvensen är 76 procent (95procent för läns-styrelserna och 70 procent för kommunerna).

Bedömningarna i enkäten avser tre år tillbaka i tiden och baseras på den tillsyn som respektive tillsynsmyndighet bedrivit. För mer information om omfattning, bortfall m.m.se bilaga 1 och för enkätformuläret i sin helhet, se bilaga 3.

Både tillsynsmyndigheterna på länsstyrelse- och kommunnivå har tillsynsan-svar för de verksamheter som vi efterfrågat en bedömning av. Länsstyrelserna har uppgett att de har tillsyn över A och B-verksamheter, medan kommunerna har tillsynsansvar för alla fyra grupperna. Verksamheterna på olika prövningsnivå fördelar sig enligt följande:

Prövningsnivå Tillsynsmyndighet

A 18 länsstyrelser, 6 kommuner B 18 länsstyrelser, 32 kommuner

C 44 kommuner

U 44 kommuner

Farligt avfall viktigt vid tillsyn

Samtliga respondenter (100 procent) anser att hanteringen av farligt avfall är en viktig bedömningsgrund vid tillsyn av alla typer av miljöfarliga verksamheter.

Därutöver anger 23 av 62 tillsynsmyndigheter (37 procent) att de har bedrivit projekt eller kampanjer som inriktats mot farligt avfall. Dessa tillsynsprojekt har belyst en lång rad frågor. Ett antal av dem har inriktats mot vissa branscher, till exempel bilverkstäder, bilskrotningsverksamhet, lantbruk, lackeringsföretag, mekaniska verkstäder och bygg- och rivningssektorn. Några andra har avsett en del i avfallskedjan, så som transporter eller deponier, medan några har berört särskilda avfallsslag, till exempel kvicksilver och kemikalier. De flesta projekten har dock rört hanteringen av farligt avfall som helhet.

Verksamhetsutövarnas

regel-efterlevnad varierar

Majoriteten av frågorna i enkäten rör efterlevnaden av olika regler som styr av-fallshanteringen. Åtta av frågorna i enkäten är mer eller mindre direkt kopplade till

(28)

de regler om hantering av farligt avfall som finns i avfallsförordningen. Flertalet av frågorna liknar de frågor som använts i checklistor och som kontrollpunkter i ett antal tillsynsprojekt som bedrivits under den senaste tiden.15F15F15F

16

I svaren på de åtta frågorna finns partiella bortfall, vilket kan påverka resultatet. För en mer utförlig beskrivning, se den fördjupade metodbeskrivningen i bilaga 1.

Vi bad om bedömningar i fråga om:

• Undvikande av att inte blanda/späda ut avfallet • Klassning av avfall

• Intern hantering (lagring m.m.) • Anteckningsskyldigheten

• Upprättande av transportdokument

• Åtlydnad av övriga transportbestämmelser • Leverans till en godkänd behandlingsanläggning • Miljöbalkens kunskapskrav

• Egenkontroll

Klassning och intern hantering av farligt avfall m.m.

När det gäller de fyra första punkterna på listan ovan, att inte blanda eller späda ut det farliga avfallet, klassning, intern hantering och att fullgöra anteckningsskyldig-heten, anser tillsynsmyndigheterna i huvudsak att tillståndspliktiga och anmäl-ningspliktiga verksamheter har en tillfredsställande hantering. Endast ett fåtal till-synsmyndigheter anser att A-C-objekten har en bristfällig hantering. U-verksam-heternas hantering bedöms som sämre. De får på de flesta frågorna övervägande omdömet bristfällig. Se tabell 1 a-d nedan.

Delfrågan om klassning innehöll också en öppen fråga med möjlighet att lämna kommentarer. Ett 30-tal respondenter har kommenterat sitt svar. Här uppvisas syn-punkter som delvis ger motstridiga bilder. Sju tillsynsmyndigheter menar att klass-ningen fungerar ganska bra även om avvikelser alltid förekommer. De menar också att kunskaperna om hur klassning ska göras har blivit bättre över tid. Nio tillsyns-myndigheter anser å andra sidan att det råder stora svårigheter för verksamhetsut-övarna att klassa rätt, att många mindre verksamheter ofta gör fel och att bilagorna i avfallsförordningen är svåra att tolka. En handfull tillsynsmyndigheter påpekar också att det är vanligt att verksamhetsutövarna får hjälp av avfallsbolag eller transportörer i klassningen och förlitar sig på dessa aktörers kunskaper.

En tillsynsmyndighet kommenterar sitt svar så här: ”Kunskapen inom detta område är mycket divers, vissa företag har full kontroll på det farliga avfallet me-dan vissa saknar mycket av kunskapen. Vi försöker informera så gott det går vid varje inspektionsbesök samtidigt som kampanjer inom området bedrivits i länet under de senaste tre åren”.

16

Inspiration har bland annat hämtats från: ”Farligt avfall på företag 2006” Miljösamverkan Sydost, Tillsynsprojekt Avfall” Länsstyrelsen i Örebro län 2006 och ”Projekt Farligt avfall i Västernorrlands län”, Länsstyrelsen Västernorrland 2001.

(29)

Också på frågan om anteckningsskyldigheten lämnades ett antal öppna svar: ”Många företag får sammanställningar från sin avfallstransportör och lever därige-nom upp till kraven.” ”Anteckningsskyldigheten följs delvis upp via granskning av miljörapporter.”

Tabell 1 a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker-ställa att det farliga avfallet inte blandas med annat avfall eller späds ut?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 21 (88 %) 44 (88 %) 34 (77 %) 15 (34 %)

Bristfällig 1 (4 %) 1 (2 %) 6 (14 %) 17 (39 %)

Ej svar 2 (8 %) 5 (10 %) 4 (9 %) 12 (27 %)

Tabell 1 b. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att klassa det farliga avfallet rätt?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 20 (83 %) 43 (86 %) 25 (57 %) 14 (32 %)

Bristfällig 2 (8 %) 2 (4 %) 13 (30 %) 16 (36 %)

Ej svar 2 (8 %) 5 (10 %) 6 (14 %) 14 (32 %)

Tabell 1 c. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker-ställa en god intern hantering av farligt avfall (lagring mm)?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 20 (83 %) 41 (82 %) 28 (64 %) 10 (23 %)

Bristfällig 3 (13 %) 6 (12 %) 14 (32 %) 26 (59 %)

Ej svar 1 (4 %) 3 (6 %) 2 (5 %) 8 (18 %)

Tabell 1 d. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att leva upp till anteckningsskyldigheten (anteckna uppkommet farligt avfall och spara dessa i 5 år?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 17 (71 %) 34 (68 %) 9 (20 %) 2 (5 %)

Bristfällig 0 (0 %) 6 (12 %) 31 (70 %) 33 (75 %)

Ej svar 7 (29 %) 10 (20 %) 4 (9 %) 9 (20 %)

Levereras det farliga avfallet till en godkänd mottagare?

Vi var intresserade av att ta reda på om verksamhetsutövarna vet vart deras farliga avfall tar vägen och om det tas omhand av en godkänd mottagare. Tillsynsmyndig-heterna bedömer att hos en majoritet av verksamhetsutövarna tas det farliga avfal-let omhand på rätt sätt, se tabell 2 nedan. Det finns dock exempel på motsatsen även hos de tillståndspliktiga verksamheterna. U-verksamheterna bedöms i huvud-sak inte ha en god kontroll över att deras farliga avfall hamnar rätt. Här får endast 39 procent omdömet tillfredsställande.

(30)

Tabell 2. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att se till att avfallet lämnas till en godkänd behandlingsanläggning?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 21 (88 %) 42 (84 %) 27 (61 %) 17 (39 %)

Bristfällig 2 (8 %) 3 (6 %) 12 (27 %) 17 (39 %)

Ej svar 1 (4 %) 5 (10 %) 5 (11 %) 10 (22 %)

I ett öppet svar kommenterar en tillsynsmyndighet frågan så här: ”Företagen kän-ner inte alltid till vart avfallet tar vägen, det är avfallstransportören som ser till att avfallet hamnar där det ska.”

En annan respondent menar att ansvaret för den som gett upphov till avfallet endast sträcker sig till den första mottagaren, som sedan i sin tur ska säkerställa att avfallet hamnar rätt.

Tillräcklig kunskap och fungerande egenkontroll?

Drygt två tredjedelar av tillsynsmyndigheterna uppger att de tillståndspliktiga verk-samheterna lever upp till kunskapskravet, enligt tabell 3 a nedan. De anmälnings-pliktiga verksamheterna får ett något sämre omdöme. U-verksamheterna får också på denna fråga ett övervägande negativt omdöme. Endast 14 procent av tillsyns-myndigheterna bedömer att U-verksamheterna lever upp till kunskapskravet på ett tillfredsställande sätt.

När det gäller egenkontrollen får de tillståndspliktiga verksamheterna i huvud-sak godkänt omdöme. C -och- U-verksamheterna däremot bedöms ha en bristfällig egenkontroll. 52 procent (C) och 70 procent (U) av tillsynsmyndigheterna anser att verksamheterna på prövningsnivå C respektive U har en bristfällig egenkontroll, se tabell 3 b nedan.

Tabell 3 a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att leva upp till kunskapskravet enligt miljöbalken beträffande farligt avfall?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 17 (71 %) 34 (68 %) 21 (48 %) 6 (14 %)

Bristfällig 2 (8 %) 7 (14 %) 19 (43 %) 28 (64 %)

Ej svar 5 (21 %) 9 (18 %) 4 (9 %) 10 (22 %)

Tabell 3 b. Hur bedömer du att avfallsproducenternas egenkontroll är (vilken omfattar hanteringen av farligt avfall?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 20 (83 %) 37 (74 %) 19 (43 %) 6 (14 %)

Bristfällig 2 (8 %) 10 (20 %) 23 (52 %) 31 (70 %)

(31)

Transporter av farligt avfall

Transporter av farligt avfall är en viktig del av hanteringen. I avfallsförordningen finns ett antal regler som berör just detta.

Verksamhetsutövarna och transporterna

Tillsynsmyndigheterna anser i stort att de tillståndspliktiga verksamheterna ser till att deras farliga avfall transporteras på rätt sätt, som tabell 4 a nedan visar. För de anmälningspliktiga verksamheterna är bilden mer skiftande. Här anser drygt en tredjedel att transporterna sker på ett bristfälligt sätt. För U-verksamheterna är omdömet än sämre, 50 procent bedömer dem som bristfälliga.

Skyldigheten att upprätta transportdokument uppfylls tillfredsställande av de tillståndspliktiga verksamheterna, bedömer majoriteten av tillsynsmyndigheterna. För C –och U-verksamheter är bedömningen något sämre liksom för föregående fråga. Se vidare i tabell 4 b nedan.

I ett par av de öppna svar som inkommit, har kommentarer som rör transpor-terna förts fram. Fyra tillsynsmyndigheter menar att transportdokumenten i princip alltid upprättas av transportören och att verksamhetsutövaren inte alltid känner till att de själva har den skyldigheten.

Tabell 4 a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker-ställa att transporter av farligt avfall sker enligt regelverket?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 17 (71 %) 34 (68 %) 21 (47 %) 9 (20 %)

Bristfällig 1 (4 %) 4 (8 %) 14 (32 %) 22 (50 %)

Ej svar 6 (25 %) 12 (24 %) 9 (21 %) 13 (30 %)

Tabell 4 b. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att se till att transportdokument upprättas?”

Prövningsnivå A (24) B (50) C (44) U (44) Tillfredsställande 13 (54 %) 29 (58 %) 13 (30 %) 5 (11 %)

Bristfällig 2 (8 %) 6 (12 %) 23 (52 %) 26 (59 %)

Ej svar 9 (38 %) 15 (30 %) 8 (18 %) 13 (30 %)

Transportörernas verksamhet bedöms som tillfredsställande

Respondenterna fick möjlighet att förhålla sig till påståendet ”Transportörer av farligt avfall bedriver sin verksamhet tillfredsställande”. Som diagram 1 a nedan visar menar mer än hälften av kommunerna (55 procent) och 28 procent av läns-styrelserna att transportörerna bedriver sin verksamhet tillfredsställande. Endast en tillsynsmyndighet (kommun) anser att påståendet stämmer dåligt eller mycket dåligt. Nära en tredjedel av kommunerna och 41 procent av länsstyrelserna har inte bedrivit någon tillsyn. 14 procent respektive 29 procent har inte någon uppfattning i denna fråga.

(32)

Diagram 1a. ”Transportörerna av farligt avfall bedriver sin verksamhet tillfredsställande”

0 10 20 30 40 50 60

Har ingen uppfattning Har inte bedrivit tillsyn Stämmer ganska eller

mycket dåligt Stämmer ganska eller

mycket bra

Procent

Länsstyrelse Kommun

För de kommuner som hade monopol på transport av farligt avfall när enkäten genomfördes, kan man se en liten, men signifikant skillnad jämfört med dem som inte hade det när det gäller bedömningen av transporterna. 36 procent av kommu-nerna har uppgett att de har monopol. I kommuner med monopol är tillsynsmyn-digheten mer positivt inställd till transportörernas verksamhet än i kommuner utan monopol.

Tillsynsmyndigheterna i kommuner med monopol har också i större utsträck-ning bedrivit tillsyn över transportörerna, se diagram 1 b nedan. En större andel av tillsynsmyndigheterna i de kommuner som inte har monopol än i de med monopol har ingen uppfattning i frågan, än i de med monopol. Det kan tyda på att svårig-heterna att bedriva tillsyn över transporter av farligt avfall är större utan kom-munalt monopol.

(33)

Diagram 1 b. ”Transportörer av farligt avfall bedriver sin verksamhet tillfredsställande” (Kommunala tillsynsmyndigheter)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Har ingen uppfattning Har inte bedrivit tillsyn Stämmer bra Stämmer dåligt

Procent

Ej monopol Monopol

Tillsyn över transporter problematisk

I de öppna svaren påpekar fyra tillsynsmyndigheter att de inte bedrivit någon till-syn över transportörerna utom i enstaka fall. Två tilltill-synsmyndigheter menar att det råder oklarhet om det är tillsynsmyndigheten eller polisen i vem som ska bedriva tillsyn över transporter när de är ute på vägarna. Det verkar också finnas en osäker-het kring länsstyrelsernas tillsynsansvar. I de öppna svaren menar några länsstyrel-ser att de inte har tillsynsansvar för transporter, medan andra menar sig ha det. Detta kan vara en förklaring till att en något större andel länsstyrelser uppger att de inte bedrivit någon tillsyn över transportörer, (se diagram 1 a ovan).

En tillsynsmyndighet menar att administrationen kring transporterna bara ger information om de transporter som sker lagligt: ”Vid granskning av dokument på företagens kontor så ser man bara det avfall som transporteras på rätt sätt. Ett even-tuellt ’mörkertal’ av olagliga transporter är därmed svårt att upptäcka”. En annan menar att ”problemet ligger i de som inte följer regelverket och inte har tillstånd”.

Transporterna fungerar relativt väl men tillsyn bedrivs i liten utsträckning

Underlaget från enkäten visar att inte alla svarande tillsynsmyndigheter har bedrivit tillsyn över transporter. Det gäller såväl både när det gäller transportörernas verk-samhet som de transporter som utförs av verkverk-samhetsutövarna själva. Det partiella bortfallet är större för de frågor som berör transporter, och fler tillsynsmyndigheter uppger här än för övriga frågor. Därför uttalar vi oss med något lägre säkerhet om svaren på dessa frågor.

De flesta av de tillsynsmyndigheter som besvarat frågorna, anser att transportö-rerna bedriver sin verksamhet tillfredsställande. Bedömningarna är likartade i fråga om hur de tillståndspliktiga verksamhetsutövarna säkerställer att transporterna sker enligt regelverket. Det omfattar som nämnt såväl att låta en godkänd transportör ta hand om avfallet som att köra det själv. För C- och U-verksamheter är omdömena

(34)

sämre och en större andel av tillsynsmyndigheterna anser att de sköter transporter-na bristfälligt.

Hanteringen god men

administra-tionen brister

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att enkäten till tillsynsmyndigheterna ger en relativt samstämmig bild av hur hanteringen av farligt avfall ser ut hos verksam-hetsutövarna i förhållande till kraven i regelverket. I stora drag bedöms tillstånds-pliktiga verksamheter ha en tillfredsställande hantering, mellan 54 och 93 procent av tillsynsmyndigheterna gör den bedömningen, beroende på område. De anmäl-ningspliktiga verksamheterna får ett mer ojämnt omdöme. U-verksamheterna får genomgående bedömningen ”bristfällig hantering”. För alla frågor och på alla prövningsnivåer finns någon tillsynsmyndighet som bedömer att deras verksam-hetsutövare har en bristfällig hantering, se vidare i tabell 1a - 4b.

Efterlevnaden av reglerna varierar dock i viss mån inom olika områden. En sammanställning av tillsynsmyndigheternas bedömningar från enkäten av de tre regler som efterlevs sämst, ger följande bild:

Tabell 5. De tre områden där tillsynsmyndigheterna anser att regelefterlevnaden är mest eftersatt

A-verksamheter Intern hantering Upprätta transportdokument Kunskapskravet B-verksamheter Egenkontrollen Upprätta transportdokument Kunskapskravet C-verksamheter Anteckningsskyldigheten Upprätta transportdokument Egenkontrollen U- verksamheter Anteckningsskyldigheten Upprätta transportdokument Egenkontrollen

Som tabell 5 ovan visar framträder kravet att upprätta transportdokumenten som något som alla verksamhetsutövare har svårt att leva upp till. För A-verksamheter anser tillsynsmyndigheterna dessutom att den interna hanteringen brister och att kunskapskravet enligt miljöbalken inte efterlevs. Hos B-verksamheter är det egen-kontrollen och kunskapskravet som brister mest. För de mindre verksamheterna, C och U, bedömer tillsynsmyndigheterna att regelefterlevnaden är sämre när det gäll-er anteckningsskyldigheten och egenkontrollen - utövgäll-er problemen med transport-dokumenten.

Det är viktigt att notera att bedömningarna inom varje grupp i tabell 5 baseras på ett olika stort antal verksamhetsutövare. Bedömningarna i procent är också olika

(35)

stora inom respektive prövningsnivå. Som tidigare nämnts får de tillståndspliktiga verksamheterna generellt bättre omdömen än de andra två grupperna.

Bedömningarna av

B-verksam-heter skiljer sig åt

Som tidigare redovisats har kommunerna i första hand tillsynsansvar för C- och U-verksamheter och länsstyrelserna för A-U-verksamheter. För B-U-verksamheterna är fördelningen jämnare. Samtliga 18 länsstyrelser och 32 kommuner har tillsynsan-svar för B-verksamheter. En genomgång av tillsynsmyndigheternas bedömning visar att kommunerna ger B-verksamheterna något bättre omdömen än länsstyrel-serna i de flesta frågor om regelefterlevnad. Se vidare i tabell 6.

Tabell 6. Länsstyrelsernas och kommunernas bedömningar av B-verksamheters regelef-terlevnad

Krav enligt regelverket Länsstyrelser (18) Kommuner (32)

Tillfredsställande Bristfälligt Tillfredsställande Bristfälligt

Inte blanda/späda ut 16 (89 %) 1 (6 %) 29 (91 %) 0 (0 %) Klassning 15 (83 %) 2 (11%) 29 (91 %) 0 (0 %) Intern hantering* 12 (67 %) 5 (28 %) 31 (97 %) 0 (0 %) Anteckningsskyldigheten* 10 (55 %) 1 (6 %) 24 (75 %) 0 (0 %) Upprätta transportdokument* 6 (33 %) 3 (17 %) 25 (78 %) 1 (3 %) Övriga transport-bestämmelser* 9 (50 %) 3 (17 %) 23 (72 %) 3 (9 %)

Leverans till godkänd an-läggning

17 (94 %) 1 (6 %) 26 (81 %) 2 (6 %)

Kunskapskravet* 12 (67 %) 2 (11 %) 27 (84 %) 2 (6 %)

Egenkontroll* 11 (61 %) 6 (33 %) 27 (84 %) 4 (13 %)

* I följande fall uppvisas en signifikant skillnad mellan länsstyrelsernas och kommunernas be-dömningar (på 95 %-nivån)

Förklaringen till detta står inte att finns i enkätens material. En teori kan dock vara att kommunernas bedömningar blir något högre för B-verksamheterna eftersom de jämför med C- och U-verksamheter. På samma sätt kan länsstyrelsen tänkas vara mer kritiska gentemot B-verksamheternas hantering, eftersom de jämför dessa med A-verksamheterna.

Vilken betydelse har bransch och

avfallsslag?

I två öppna frågor har vi bett respondenterna att beskriva om de har gjort särskilda iakttagelser om hanteringen av farligt avfall i relation till bransch och avfallsslag. Frågorna har genererat svar som rör både problembranscher och branscher med bättre hantering än andra. Detsamma gäller för olika avfallsslag. Svaren ger en

Figur

Figur 1. Avfallssystemet

Figur 1.

Avfallssystemet p.24
Tabell 1 d. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att leva  upp till anteckningsskyldigheten (anteckna uppkommet farligt avfall och spara dessa i 5  år?”

Tabell 1

d. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att leva upp till anteckningsskyldigheten (anteckna uppkommet farligt avfall och spara dessa i 5 år?” p.29
Tabell 1 a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker- säker-ställa att det farliga avfallet inte blandas med annat avfall eller späds ut?”

Tabell 1

a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker- säker-ställa att det farliga avfallet inte blandas med annat avfall eller späds ut?” p.29
Tabell 1 b. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att klassa  det farliga avfallet rätt?”

Tabell 1

b. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att klassa det farliga avfallet rätt?” p.29
Tabell 1 c. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker- säker-ställa en god intern hantering av farligt avfall (lagring mm)?”

Tabell 1

c. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker- säker-ställa en god intern hantering av farligt avfall (lagring mm)?” p.29
Tabell 2. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att se till att  avfallet lämnas till en godkänd behandlingsanläggning?”

Tabell 2.

”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att se till att avfallet lämnas till en godkänd behandlingsanläggning?” p.30
Tabell 3 b. Hur bedömer du att avfallsproducenternas egenkontroll är (vilken omfattar  hanteringen av farligt avfall?”

Tabell 3

b. Hur bedömer du att avfallsproducenternas egenkontroll är (vilken omfattar hanteringen av farligt avfall?” p.30
Tabell 3 a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att leva upp  till kunskapskravet enligt miljöbalken beträffande farligt avfall?”

Tabell 3

a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att leva upp till kunskapskravet enligt miljöbalken beträffande farligt avfall?” p.30
Tabell 4 a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker- säker-ställa att transporter av farligt avfall sker enligt regelverket?”

Tabell 4

a. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att säker- säker-ställa att transporter av farligt avfall sker enligt regelverket?” p.31
Tabell 4 b. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att se till  att transportdokument upprättas?”

Tabell 4

b. ”Hur anser du att avfallsproducenternas hantering är när det gäller att se till att transportdokument upprättas?” p.31
Diagram 1a. ”Transportörerna av farligt avfall bedriver sin verksamhet tillfredsställande”

Diagram 1a.

”Transportörerna av farligt avfall bedriver sin verksamhet tillfredsställande” p.32
Diagram 1 b. ”Transportörer av farligt avfall bedriver sin verksamhet tillfredsställande”  (Kommunala tillsynsmyndigheter)

Diagram 1

b. ”Transportörer av farligt avfall bedriver sin verksamhet tillfredsställande” (Kommunala tillsynsmyndigheter) p.33
Tabell 5. De tre områden där tillsynsmyndigheterna anser att    regelefterlevnaden är mest eftersatt

Tabell 5.

De tre områden där tillsynsmyndigheterna anser att regelefterlevnaden är mest eftersatt p.34
Tabell 6. Länsstyrelsernas och kommunernas bedömningar av B-verksamheters regelef- regelef-terlevnad

Tabell 6.

Länsstyrelsernas och kommunernas bedömningar av B-verksamheters regelef- regelef-terlevnad p.35
Tabell 7. Kommunernas bedömningar av avvikelser

Tabell 7.

Kommunernas bedömningar av avvikelser p.38
Diagram 2. ”I vilket led i avfalls flödet av farligt avfall uppstår det oftast felaktigheter i  hanteringen?”

Diagram 2.

”I vilket led i avfalls flödet av farligt avfall uppstår det oftast felaktigheter i hanteringen?” p.39
Diagram 3. ”Regelverket för hantering av farligt avfall är ändamålsenligt”

Diagram 3.

”Regelverket för hantering av farligt avfall är ändamålsenligt” p.40
Figur 2 nedan beskriver den bild av aktörerna som inspektörerna förmedlat  inom ramen för uppföljningen

Figur 2

nedan beskriver den bild av aktörerna som inspektörerna förmedlat inom ramen för uppföljningen p.58
Tabell 1. Omfattning och bortfall i enkäten

Tabell 1.

Omfattning och bortfall i enkäten p.63
Figur 1. En enkel implementeringsmodell av mål – förvaltning – effekter

Figur 1.

En enkel implementeringsmodell av mål – förvaltning – effekter p.65

Referenser

Relaterade ämnen :