Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar

EXAMENSARBETE

CHARLOTTA SÖDERBERG

Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Samhällsvetenskap

STATSVETARPROGRAMMET D-NIVÅ

Vetenskaplig handledare: Carina Lundmark

2004:264 SHU

Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar

Skatt eller avgift på råvaror och kemikalier i Sverige?

Om policyförändring i en globaliserad värld

Sammanfattning

De teorier som den liberala demokratin vilar på kan uttolkas på ett sätt som ger stöd åt tanken att hänsyn till framtida generationer skall tas vid utformandet av politiken. Denna uppfattning har långsamt vuxit sig starkare i de politiska leden under de senaste trettio åren, och tar sig bland annat uttryck i Riodeklarationen (1992), Johannesburgdeklarationen (2002) och i ett ökat införande av miljöskatter och -avgifter. Vid en översikt över de områden på vilka miljöbeskattning är vanligt framkommer dock att det idag är vanligast, såväl i Sverige som i övriga världen, att beskatta miljöfarliga utsläpp, medan de miljöskador som uppstår vid en alltför hög förbrukning av råvaror eller dito användning av kemikalier i stort sett är obeskattade. En ökad användning av skatter eller avgifter på råvaror och kemikalier skulle kunna vara ett effektivt medel för att uppnå målen för svensk och internationell miljöpolitik, det vill säga hållbara produktions- och konsumtionsmönster, särskilt som råvaruskatter uppmuntrar till en ökad återvinning istället för ett högt uttag av råvaror. Varför används då dessa metoder i så liten utsträckning i Sverige, ett land som i övrigt anses ligga långt framme i miljöarbetet, och som ofta varit först med att genomföra åtgärder för att uppfylla miljööverenskommelserna inom FN på andra områden? Finns det intresse för, och möjlighet att, förändra detta?

Syftet med denna uppsats är att undersöka hinder och möjligheter för en svensk policyförändring i riktning mot ökad användning av råvaru- och kemikalieskatter. I uppsatsen diskuteras hur en sådan policyförändring kan studeras i en globaliserad värld, samt på vilket sätt globaliseringen påverkar enskilda länders möjligheter att föra en självständig miljöpolitik.

Detta utmynnar i det analysverktyg, byggt på en modifierad form av Sabatier och Jenkins- Smiths Advocacy Coalition Framework, som används för att uppfylla uppsatsens syfte. I uppsatsen studeras hur de hinder och möjligheter som finns för en policyförändring ser ut, såväl externt som internt. Externt granskas inställningen till miljöskatter hos de internationella organisationer Sverige tillhör och de internationella avtal Sverige förbundit sig att följa.

Internt granskas de för- och nackdelar som ett unilateralt införande, respektive arbete för ett multilateralt införande, av miljöskatter kan innebära, samt hur eventuella problem kan lösas.

Vidare studeras inställningen till miljöskatter hos regeringen och riksdagspartierna samt andra

inflytelserika aktörer. Slutligen analyseras vad som krävs för att en förändring ska vara möjlig

att genomföra; vilka är förutsättningarna för en dylik policyförändrings interna aktualiserande och internationella acceptans?

Uppsatsens slutsats är att anledningen till råvaru- och kemikalieskatters begränsade användning internationellt och i Sverige, är den inkoherens som råder mellan internationella miljöavtal, där internalisering av externaliteter och hänsyn till framtida generationer förespråkas, och internationella handelsavtal, som begränsar möjligheterna att skydda de inhemska företagen vid införandet av sådana skatter som gör just detta. Samtidigt har inte de internationella aktörerna lagt tillräckligt med kraft på att ge rekommendationer angående hur processkatter kan utformas i enlighet med internationella handelsregler. Således befinner sig länder som överväger införandet av dylika skatter i ett tillstånd av osäkerhet angående hur de egna företagen kan komma att drabbas, och det är därför svårt att vara först. Denna rädsla för konkurrensnackdelar, i kombination med det faktum att många lösningar är blockerade till följd av internationella regelverk, bör sannolikt vara en viktig anledning till råvaru- och kemikalieskatters begränsade användning idag.

Dock finns det trots allt möjligheter för de aktörer som vill arbeta för att införa unilaterala

råvaru- och kemikalieskatter. Utformas dessa på ett sätt som överensstämmer med

internationella handelsregler, är internationella organisationer såsom FN, OECD, EU och

WTO odelat positiva till dylika skatter. Det finns flera internationella rapporter som menar att

Porterhypotesen, dvs. att miljöskatter kan medföra konkurrensfördelar i längden, har

empiriskt stöd. Sådana tendenser kan även ses hos den svenska regeringen, som menar att

företag som idag ställer om till miljövänlig produktion kommer att ha konkurrensfördelar i

framtiden. Om Sverige väljer att förlita sig på Porterhypotesen kan ett unilateralt

genomförande av råvaru- och kemikalieskatter vara både möjligt och fördelaktigt, och för att

undvika konkurrensnackdelar initialt kan grön skatteväxling, långsam infasning eller ett

tidsbegränsat statligt stöd användas, då dessa lösningar även har internationell acceptans. Ett

annat alternativ är att avvakta utformningen av skatterna till CTE-rekommendationerna är

klara. Ett hinder för policyförändring är att den svenska regeringen främst förespråkar nya

skatter på EU-nivå, samt att kemikalieskatter inte idag drivs aktivt av någon här studerad

aktör. Detta kan dock förändras om REACH inte blir vad den svenska regeringen hoppats. För

råvaruskatter finns ett spirande stöd i form av mp och c samt SNF och NV, som skulle kunna

ingå i en framtida policykoalition för frågans aktualiserande. Väljer Sverige däremot att

fortsätta dagens linje, där regeringen driver frågorna internationellt och främst inom EU, är

möjligheterna att undvika konkurrensnackdelar stora, dock på bekostnad av en tidsmässig fördröjning av policyförändringen. Å andra sidan skulle en internationell skatt på råvaror och kemikalier ge en avsevärt större miljöeffekt. En kemikalieskatt inom EU ser dock ut att vara långt ifrån aktuell, däremot finns det möjligheter till en framtida gemensam skatt på naturresurser. Samarbetslinjen har idag stöd av såväl s som fp, och det är inte otänkbart att även m skulle stödja en sådan politik då partiet är positivt till ekonomiska styrmedel på en väl fungerande marknad.

För att komma ifrån dagens situation av Fångarnas dilemma krävs antingen att något land

vågar gå före, med hjälp av de medel som idag har internationell acceptans, eller att de

internationella organisationerna utfärdar riktlinjer för hur internalisering av externaliteter skall

kunna genomföras i linje med internationella handelsregler utan att de inhemska företagen

missgynnas. I teorin är världens länder idag överens om att en hållbar utveckling bör

eftersträvas. Utifrån vad som i uppsatsen framkommer är det svårt, men inte omöjligt, att som

enskilt land omsätta denna strävan i praktiken.

Innehåll

I. Om arbete, naturresurser och dagens skattesystem 1

I. 1. Dagens skattesystem och grön skatteväxling 5

I. 2. Uppsatsens syfte, metod, material och disposition 8

II. Om policyförändring i en globaliserad värld 10

II. 1. Policyprocessen 10 II. 2. Inrikespolitikens utrikespolitisering 13

II. 3. Miljöpolitikens förutsättningar 16

II. 4. Policyförändring i en globaliserad värld: analysverktyg 20

III. Om miljöskatter och –avgifter 26

III. 1. Internalisering av externaliteter: gröna skatter 27

III. 2. Gröna skatter i ett internationellt perspektiv 29

III. 3. Avslutning 33 IV. Om den internationella kontexten 34

IV. 1. Förenta Nationerna (FN) 34 IV. 2. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) 38 IV. 3. World Trade Organization (WTO) 43

IV. 4. Europeiska Unionen (EU) 48 IV. 5. Avslutning: den internationella kontexten 55

V. Om den svenska miljöskattepolicyn 56

V. 1. Inställningen till, och användningen av, miljöskatter idag 56

V. 2. Finns potentiella policykoalitioner? 62

V. 3. Avslutning 64

VI. Hinder och möjligheter för policyförändring 66

VI. 1. Policyproblemets grundläggande egenskaper; fördelar, nackdelar och möjliga lösningar 68 VI. 2. Lösningarnas genomförbarhet i en internationell kontext 69

VI. 3. Utsikterna för en svensk policyförändring 76

VI. 4. Slutdiskussion: förutsättningarna för en dylik policyförändrings interna aktualiserande och internationella acceptans 79

Referenser

Figurer

Figur II:1: The Advocacy Coalition Framework, s. 12 Figur II:2: Fångarnas dilemma, s. 17

Figur II:3: Analysverktyg för utredning av förutsättningar för införande av skatt/avgift på råvaror/kemikalier i Sverige, s. 21

Figur VI:1: Hinder och möjligheter för införande av skatt/avgift på råvaror/kemikalier i Sverige, s. 80

Bilagor

Bilaga 1: Beskrivning av utredningsbehov

Förord

Denna uppsats ingår i projektet Förutsättningar för ökad användning av skatter på råvaror

och kemikalier, finansierat av Naturvårdsverket. Projektet leds av docent Patrik Söderholm

vid avdelningen för nationalekonomi, Luleå tekniska universitet. Föreliggande uppsats

färdigställdes under oktober 2003 - januari 2004, och utgår således från de förhållanden som

rådde under denna tidsperiod.

I. Om arbete, naturresurser och dagens skattesystem

Med begreppet hållbar utveckling menas en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att inskränka kommande generationers möjlighet att tillgodose sina behov (Miljödepartementet 2002:17).

Jordens resurser är inte outtömliga. Denna insikt har långsamt vuxit sig starkare i de västliga liberala demokratierna i takt med att industrialiseringens effekter på det känsliga ekosystemet blivit mer kända. Begreppet hållbar utveckling, att dagens generationer skall använda jordens resurser på ett sätt som inte inkräktar på framtida generationers livsmöjligheter, är idag vägledande för miljöarbetet inom FN och dess medlemsländer, däribland Sverige (Miljödepartementet 2002: kap. 1-5). Att utvidga rättvisebegreppet till att gälla även mellan generationer är dock ingen ny tanke. Redan 1600-talsfilosofen John Locke menade att vi har en plikt att bevara resurser för kommande generationer. Flera inflytelserika liberala teoretiker, bland andra John Rawls och Robert Nozick, instämmer i hans resonemang.

John Rawls bygger i En teori om rättvisa (A theory of justice) (1971) upp ett resonemang

kring hur ett demokratiskt system bör utformas för att bli så rättvist som möjligt. Genom ett

teoretiskt tankeexperiment där en grupp människor placeras bakom okunnighetens slöja för

att, ovetandes om sina egna förutsättningar, utforma en ny konstitution visar Rawls varför ett

samhälle byggt på rättvisa är det enda som skulle accepteras. I denna, mycket inflytelserika,

rättviseteori som på många sätt påminner om den nordiska synen på välfärd, ingår också

rättvisa mellan generationer som en självklar del. Rawls menar att det ligger i människans

natur att vara egoistisk och arbeta för att maximera sin egen nytta samtidigt som såväl

samhälleliga som naturresurser är begränsade, något som gör det nödvändigt att enas om

resursfördelningen i ett samhälle (Rawls 1999:25-26, 134-137, 143). Enligt Rawls känner

parterna bakom okunnighetens slöja inte till vilken generation de tillhör (däremot vet de att de

alla tillhör samma generation), de känner heller inte till vilken utvecklingsnivå deras samhälle

ligger på, och därför kommer de att enas om den rättvisa sparprincipen, som reglerar hur

mycket varje generation bör vara beredd att spara till sina ättlingar respektive kräva av sina

föräldrar vid olika samhälleliga utvecklingsnivåer. Målet med den rättvisa sparprincipen är att

bevara ”en materiell bas som räcker till för att inrätta effektiva rättvisa institutioner inom

vilka alla de grundläggande friheterna kan förverkligas” (Rawls 1999:281).

Tankegången om rättvisa mellan generationer är dock en idé som även finns med i äldre liberala teorier. John Locke formulerade redan på 1600-talet vad som kom att kallas det Lockeanska förbehållet (the Lockean proviso), enligt vilket ”tillräckligt och lika gott” skall lämnas kvar åt andra när tidigare inte ägd egendom förvärvas. Locke ställer också upp ett annat villkor för äganderätten, bevarandevillkoret, vilket gör gällande att ”[i]ngenting gavs av Gud till människorna för att förstöras eller göras odugligt”. Enligt Hansson (1999) innebär därför äganderätten för Locke även ägandeskyldighet, varför vi har rätt att förvärva egendom, och förbruka naturresurser, på ett sådant sätt att andras situation inte försämras (Hansson 1999).

Även den libertarianska teoretikern Robert Nozick sluter sig till principen om det Lockeanska förbehållet i Anarchy, State, and Utopia (1974), där han argumenterar för att en fungerande marknadsekonomi kan se till att det Lockeanska förbehållet uppfylls (se Nozick 2002:174- 176, 181-182; Kymlicka 1999:116-118). Enligt Nozick är det andra individers rättigheter till liv, frihet och egendom som sätter gränser för vad vi har rätt att göra, något som i grunden bygger på den kantianska

princip som säger att vi bör behandla individer, inte som medel, utan som mål i sig själva. Nozick betecknar denna begränsning i vår handlingsfrihet som negativa rättigheter (moral side constraints): ”Side constraints”, skriver han, ”express the inviolability of other persons” (Nozick 2002:28-33). Således har människor rätt att bete sig som de vill, så länge de med sitt beteende inte kränker andras rättigheter. Detta gäller dock förhållandet mellan mänskliga individer. I fråga om människans förhållande till djur och natur utvecklar Nozick sitt resonemang vidare. Hans mening om vad som bör gälla i förhållandet mellan människor och djur förevisas i principen utilitarism

för djur, kantianism för människor. Enligt denna princip bör den totala lyckan hos alla levande varelser maximeras, men stränga villkor bör gälla för vad som är tillåtet att göra mot människor. Nozick menar att om värdet av nyttan är större än värdet av förlusten får djur offras till förmån för andra djur eller människor. Möjligheterna till nyttomaximering på mänsklig bekostnad begränsas däremot genom den kantianska principen. Således förespråkar Nozick att en utilitaristisk nyttokalkyl bör användas för att bedöma människors rätt att utnyttja djur, och kommer därmed till slutsatsen att köttätande inte kan rättfärdigas. Nozick hävdar att eftersom

1 Efter den tyske filosofen Immanuel Kant (1724-1804).

2 Utilitarismens mål är maximal samhällelig nytta, och den sk. nyttomaximeringsprincipen bör därför vägleda vårt handlande. Enligt utilitaristiskt tankesätt är det endast den totala samhällsnyttan som räknas, vilket rättfärdigar att en individs välbefinnande offras om en högre sammanlagd samhällelig nyttonivå därigenom uppnås (Kymlicka 1999:27). För en utförlig diskussion kring utilitarismen, se Kymlicka: Modern Politisk Filosofi, kapitel II.

människor i ett modernt samhälle kan överleva på vegetarisk kost, är den enda extra nytta som kommer av att äta kött att det smakar gott. Den extra mänskliga nyttan som kommer av att få känna smaken av kött kan dock inte uppväga inte det lidande som därigenom åsamkas djuren, varför köttätande inte kan rättfärdigas (Nozick 2002:35-39). Den utilitaristiska nyttokalkylen bör också användas vad gäller människans förhållande till naturen och bedömningen av föroreningar. Nozick menar att en förorening bör tillåtas om nyttan av utsläppen överstiger kostnaderna för att kompensera dem som drabbas på ett negativt sätt av föroreningarna:

”permit those polluting activites”, skriver Nozick, ”whose benefits are greater than their polluting effects” (Nozick 2002:79, kursiv. enl. original).

Nozick förespråkar således marknadsekonomiska lösningar på miljöproblemen enligt logiken att det människor är villiga att betala för kommer att bevaras. Ett exempel på detta är att han anser att problemet med bevarandet av naturresurser främst är en fråga om privat äganderätt, eller snarare bristen på sådan vad gäller allmänningar (public lands). Om det ligger i vår eller framtida generationers intresse att bevara möjligheten att vandra i orörd natur, och vi är beredda att betala för möjligheten att göra detta, kommer det att bli ekonomiskt lönsamt för privatpersoner, som är intresserade av de inkomstmöjligheter detta betingar, att bevara vildmarksområden (Nozick 2002:79-82, 177). Bevarandet av naturresurser har således stöd, om än på olika sätt, inom såväl äldre som modern liberal teori.

Gemensamt för de ovan nämnda liberala teoretikerna är att de alla utgår från människans rättigheter vad gäller naturresursernas bevarande; antropocentrism. Antropocentrismen ser människan som överlägsen andra livsformer, bland annat på grund av vår förmåga att kommunicera och reflektera, och menar att människan därför har rätt att utnyttja jordens resurser för sina behov. Enligt detta synsätt är naturens värde relaterat till människan; naturen har intet värde i sig utan får ett värde först när dess resurser kan vara till nytta för människan.

Att på detta sätt placera människan i centrum är idag förhärskande vad gäller synen på

förhållandet mellan människa och natur, och vi ser resonemanget gå igen hos de ovannämnda

teorierna, där naturen ska bevaras för framtida (mänskliga) generationers skull. Under de

senaste trettio åren har dock en kritik mot detta antropocentriska synsätt vuxit fram bland

gröna teoretiker, vilka hävdar att naturen bör bevaras för sin egen skull, inte för

människornas. Dessa teoretiker betonar att människan för sin överlevnad är beroende av

naturen och eftersom ett fungerande ekosystem utgör grunden för allt liv är det istället

ekosystemet som bör sättas i centrum för, inte bara miljöpolitiken, utan för all politik; de

förespråkar ett ekocentriskt och helhetsbaserat synsätt (se t.ex. Eckersley 1992; Foreman 1991:1-3, 25-29; Naess 1981; Doherty & de Geus 1996, särskilt sida 97-114).

Arne Naess bok Ekologi, samhälle och livsstil (1973; i Sverige 1981) kom att få ett enormt genomslag hos den gröna rörelse som uppstod för omkring tre decennier sedan. I denna bok förespråkar Naess just ett sådant ekocentriskt, helhetsbaserat sätt att se på världen och kritiserar den moderna, urbaniserade livsstilen för att leda till att människor alieneras från naturen och därmed mister respekten för hur allt i ekosystemet hänger samman. Han menar vidare att dagens människor gör sig skyldiga till framtidsimperialism, när vi med vår livsstil inkräktar på framtida generationers möjligheter att leva sina liv i frihet (Naess 1981:218-229, 297-300). Naess menar att det är fullt möjligt att utvidga de rättigheter som traditionellt sett tillskrivits människor (liv, frihet och egendom)

till att även omfatta djur och natur, ja, han hävdar rent av att någonting annat är otänkbart:

[D]et är fullt filosofiskt legitimt att tillskriva djur, växter, landskap och vildmarksområden ett värde som är oberoende av mänsklig nytta eller fördel. När man relaterar alla värden till människan gör man sig skyldig till en form av antropocentrism som är filosofiskt ohållbar (Naess 1981:305).

Att jordens resurser inte är outtömliga, och att vi därför måste ta hänsyn till framtida generationer, är ett budskap som nått världens politiker i och med den internationella deklarationen om hållbar utveckling vid FN-konferensen i Rio 1992. Med ledning av ovanstående resonemang kan det konstateras att detta sätt att se på hållbar utveckling också har en teoretisk underbyggnad som framförallt vilar på en antropocentrisk grund. Världens politiker är numera, åtminstone på papperet, överens om att ekologisk hänsyn måste tas. Dock räcker inte enbart ord till för att vända samhällsutvecklingen. Även praktisk handling är nödvändig. Det finns olika metoder för att uppnå målet om en långsiktigt hållbar utveckling, varav en är att via skatteomläggningar se till att miljökostnader vid produktion och konsumtion slår igenom i priset på varor och tjänster, även kallat internalisering av externaliteter. Sverige har kommit en bit på vägen mot en sådan grön skatteomläggning, men fortfarande finns områden där miljöeffekter inte internaliserats. I denna uppsats ska

3 Uppfattningen att alla människor har medfödda, naturliga rättigheter till liv, frihet och egendom är central för den samhällskontraktsteori på vilken den västerländska, liberala demokratin grundar sig. Enligt denna kan människor inte få skydd för dessa rättigheter i ett tänkt, anarkistiskt naturtillstånd där ett ”allas krig mot alla”

råder och det är för att säkerställa att dessa rättigheter skyddas som vi sluter oss samman i stater. Vi lovar således att lyda statens regler och på så sätt ge upp en del av vår frihet så länge staten garanterar skydd för våra rättigheter. Se t. ex. Thomas Hobbes, John Locke, John Rawls, Robert Nozick.

förutsättningarna för en svensk policyförändring på ett sådant område studeras; införandet av skatt på råvaror och kemikalier.

I. 1. DAGENS SKATTESYSTEM OCH GRÖN SKATTEVÄXLING

No one would have designed a system like this, and no one did (Kaye & King i O’ Riordan 1997:82).

Dagens västerländska skattesystem bygger på att medborgarna accepterar att staten, för att ha möjlighet att finansiera de uppgifter som medborgarna gett den i uppdrag att utföra, måste ha rätt att ta in skatt. Skattesystem är dock inte framtagna som paketlösningar, utan har vuxit fram, utvecklats och modifierats under lång tid, något som citatet ovan avser påvisa.

Utformningen av de västerländska skattesystemen idag innebär att det främst är arbete som beskattas medan produktionsresurser i hög grad är obeskattade. Detta har, enligt många gröna kritiker, lett till en snedvridning hos de västerländska ekonomierna, vilken medför att arbetslösheten ökar samtidigt som naturresurserna förbrukas i allt högre takt. Således står en viktig orsak till den ekologiskt ohållbara utvecklingen och den höga arbetslösheten i industriländerna att finna i skattesystemets utformning. Det kostar, helt enkelt, mindre att förbruka naturresurser än det gör att anställa människor (O’Riordan 1997:81-89).

För att komma tillrätta med en ohållbar förbrukning av naturresurser kan politiska styrmedel, såsom regleringar, eller ekonomiska styrmedel, såsom avgifter och skatter, användas.

Ekonomiska styrmedel har många fördelar gentemot regleringar, bland annat eftersom en

skatt inte kräver en lika stor kontrollapparat, samt att skatteinstrumentet lämnar en viss

valfrihet angående hur en minskning av den miljöskadliga verksamheten, och därmed en

minskning av skatten, skall uppnås. Således medför miljöskatter ekonomiska incitament för,

till exempel, företagen att åstadkomma en mer hållbar utveckling. Detta har den gröna

rörelsen tagit fasta på i sin strävan att komma tillrätta med den snedvridning av det

ekonomiska systemet som dagens skattesystem, enligt en ekocentrisk världsbild, innebär, och

under decennierna har därigenom ett förslag till ett alternativt skattesystem vuxit fram. Så

kallad grön skatteväxling innebär i korthet att skatt på arbete växlas mot skatt på miljöskadlig

verksamhet. En korrekt genomförd grön skatteväxling är finansneutral för staten samtidigt

som den underlättar för företagen att anställa fler människor och uppmuntrar till ett varsamt

utnyttjande av naturresurser. Under de senaste decennierna har därför idéerna om grön

skatteväxling väckt intresse hos västvärldens politiker

(Brown, Flavin & Postel 1992:122;

O’Riordan 1997:22, 81-89).

Den svenska miljöpolitiken syftar till att, med hjälp av olika typer av styrmedel, uppnå hållbar ekologisk utveckling grundad på generationsmålet, det vill säga strävan att lösa våra allvarligaste miljöproblem inom en generation. Som ett led i detta eftersträvas en utveckling mot hållbara konsumtions- och produktionsmönster, som ska uppnås genom att de femton miljömålen uppfylls (Miljömålsportalen 2003). Principen är att den som förorenar ska betala, även kallad polluter pays principle (PPP). Detta är också målet för den internationella miljöpolitikens arbete inom FN för en hållbar utveckling, som startade vid Rio-konferensen 1992 i och med utformningen av Agenda 21. Vid FN:s världstoppmöte i Johannesburg 2002 upprepades intentionerna från Rio om att främja så kallad internalisering av externaliteter, vilket, som tidigare nämnts, innebär att kostnaden för miljöskador vid produktion ska ingå i priset på varor och tjänster (se Riodeklarationen; Agenda 21; Johannesburgdeklarationen). Ett sätt att uppnå detta är att beskatta eller ta ut en avgift för miljöskadande verksamhet. Sverige ligger långt framme i detta arbete, men även inom EU har miljöskatter blivit ett vanligare inslag, varav ett exempel är koldioxidskatten (O’Riordan 1997:228-229).

Inledningsvis konstaterades att de teorier som den liberala demokratin vilar på också kan uttolkas på ett sätt som ger stöd åt tanken att hänsyn till framtida generationer skall tas vid utformandet av politiken. Detta har också varit föremål för en rad gröna teoretiska resonemang (se Eckersley 1992; Naess 1981; Foreman 1991; Doherty & de Geus 1996).

Denna uppfattning har långsamt vuxit sig starkare i de politiska leden under de senaste trettio åren, och tar sig bland annat uttryck i ett ökat införande av miljöskatter och -avgifter. Vid en översikt över de områden på vilka miljöbeskattning är vanligt framkommer dock att det idag är vanligast att beskatta miljöfarliga utsläpp, medan de miljöskador som uppstår vid en alltför hög förbrukning av råvaror eller dito användning av kemikalier i stort sett är obeskattade. För att komma till rätta med miljöproblemen kan det dock antas att det inte räcker att endast beskatta utsläppen från icke hållbar produktion. Det är även viktigt att beakta hur stort uttaget av naturresurser och användningen av kemikalier är i första produktionsledet, för att förhindra en alltför snabb förbrukning av råvaror eller en alltför extensiv

4 Miljöskatter har införts på flera håll i västvärlden under de senaste åren. Dock har dessa ofta kritiserats för att ha varit alltför låga för att ge någon märkbar effekt på miljön. Det anses således vara viktigt att, vid grön skatteväxling och införande av miljöskatter, våga ”ta steget fullt ut” om skatten ska ge önskad verkan.

kemikalieanvändning. En förändring av miljöbeskattningen i denna riktning skulle vara ett sätt att vidareutveckla PPP, det vill säga att den som använder en naturresurs, eller en kemikalie, oavsett om denne är producent eller konsument, är den som betalar för de miljöskador som därigenom uppkommer. Trots detta är det fortfarande ovanligt, såväl i Sverige som i övriga världen, att genom skatt eller avgift på uttag av råvaror och användning av kemikalier förhindra ett alltför stort uttag av naturresurser, samt förhindra användande av skadliga kemikalier.

Endast två exempel på råvaruskatt finns i Sverige idag; naturgrusskatt och svavelskatt. Vad gäller kemikalier beskattas bekämpningsmedel och handelsgödsel. En ökad användning av skatter eller avgifter på råvaror och kemikalier skulle kunna vara ett effektivt medel för att uppnå målen för svensk och internationell miljöpolitik, det vill säga hållbara produktions- och konsumtionsmönster, särskilt som råvaruskatter uppmuntrar till en ökad återvinning istället för ett högt uttag av råvaror. Varför används då dessa metoder i så liten utsträckning i Sverige, ett land som i övrigt anses ligga långt framme i miljöarbetet, och som ofta varit först med att genomföra åtgärder för att uppfylla miljööverenskommelserna inom FN på andra områden?

Finns det intresse för, och möjlighet att, förändra detta?

Den rådande svenska policyn är sålunda att inte ta ut skatt på råvaror och kemikalier i större

utsträckning. I och med FN-överenskommelsen i Johannesburg 2002, har det dock blivit

nödvändigt att ompröva denna inställning, eftersom det i överenskommelsen ingår att främja

internalisering av externaliteter i priset på varor och tjänster. Det är dock möjligt att hinder för

en sådan policyförändring finns dels i andra internationella avtal som Sverige förbundit sig att

följa och dels i rädslan för eventuella nackdelar miljöpolitiska förändringar kan föra med sig i

en globaliserad värld. Sverige står således inför en möjlig policyförändring som aktualiserats

av en internationell överenskommelse, och vars förutsättningar samtidigt är beroende av den

internationella kontext som en globaliserad värld innebär. Med anledning av

överenskommelsen i Johannesburg vill svenska Naturvårdsverket veta hur möjligheterna ser

ut för att i ökad utsträckning införa råvaru- och kemikalieskatter i Sverige (se Bilaga 1). Ett

klargörande av detta är också målet för denna uppsats.

I. 2. UPPSATSENS SYFTE, METOD, MATERIAL OCH DISPOSITION

Syftet med denna uppsats är att undersöka hinder och möjligheter för en svensk policyförändring i riktning mot ökad användning av råvaru- och kemikalieskatter. I uppsatsen diskuteras hur en sådan policyförändring kan studeras i en globaliserad värld. Vidare studeras hur de hinder och möjligheter som finns för en policyförändring ser ut, såväl externt som internt. Externt granskas inställningen till miljöskatter hos de internationella organisationer Sverige tillhör och de internationella avtal Sverige förbundit sig att följa. Internt granskas de för- och nackdelar som ett unilateralt införande, respektive arbete för ett multilateralt införande, av miljöskatter kan innebära. Vidare studeras inställningen till miljöskatter hos regeringen och riksdagspartierna. Även inställningen hos aktörer med reellt inflytande inom svensk miljöpolitik, Naturvårdsverket (NV) och Svenska Naturskyddsföreningen (SNF), studeras då dessa är viktiga remissinstanser på miljöområdet. När det gäller SNF studeras även kort organisationens internationella miljöarbete på kemikalieområdet inom International Chemical Secretariat (ChemSec). Slutligen analyseras vad som krävs för att en förändring ska vara möjlig att genomföra; vilka är förutsättningarna för en dylik policyförändrings interna aktualiserande och internationella acceptans?

För att kunna studera förutsättningarna för en policyförändring, är det nödvändigt att först diskutera hur policyförändring kan studeras. Av den anledningen är nästkommande kapitel dedikerat till att göra just detta. Här diskuteras hur policyprocessen kan betraktas och studeras. Vidare diskuteras här miljöpolitikens förutsättningar i en alltmer internationaliserad värld, vilket leder fram till preliminära antaganden om vilka konsekvenser detta får för Sveriges agerande. Kapitlets avslutande del ägnas åt en presentation av det analysverktyg som utarbetats för att besvara uppsatsens syfte.

I kapitel II diskuteras följaktligen den metod och de teoretiska antaganden som ligger till

grund för uppsatsen. Detta genom att två huvudfrågor besvaras: 1) Hur kan förutsättningarna

för en eventuell framtida policyförändring studeras? 2) Hur påverkar globaliseringen ett

enskilt lands möjligheter att föra en egen miljöpolitik? Resonemanget utgår främst från den

metod för policyförändring som förespråkas av Sabatier och Jenkins-Smith, men här beaktas

även andra författare, såsom Premfors, Goldmann, Axelrod, Ostrom och Rothstein.

I de påföljande kapitlen, kapitel III, IV och V presenteras empiriska fakta utifrån det analysverktyg som presenteras i kapitel II och som är vägledande för uppsatsen.

Granskningen av miljöskatters för- och nackdelar (kapitel III) utgår från standardböcker i ämnet nationalekonomi samt SOU:s (statens offentliga utredningar). Vid studiet av internationella organisationers inställning till miljöskatter (kapitel IV) används i huvudsak originaldokument tillgängliga via organisationernas officiella hemsidor. Även undersökningen av den svenska miljöskattepolicyn och riksdagspartiernas samt andra inflytelserika aktörers inställning till miljöskatter (kapitel V) utgår från officiella dokument från regeringens, riksdagspartiernas och organisationernas hemsidor.

I Kapitel VI ges slutligen en samlad bild, med ledning av modellen, av de hinder och

möjligheter som, i ett internationellt perspektiv, föreligger för en svensk policyförändring i

riktning mot ökad användning av råvaru- och kemikalieskatter. Vidare analyseras resultaten

av undersökningen med ledning av teorier om hur aktörer agerar i ett tillstånd av osäkerhet. I

den avslutande diskussionen dras slutsatser angående möjligheterna för en svensk

policyförändring i riktning mot ökad användning av råvaru- och kemikalieskatter.

II. Om policyförändring i en globaliserad värld

Som framgått står Sverige inför en möjlig policyförändring som aktualiserats av en internationell överenskommelse, och vars förutsättningar samtidigt är beroende av den internationella kontext som en globaliserad värld innebär. Detta kapitel syftar till att utforma det analysverktyg som skall användas för att studera hinder och möjligheter för en dylik policyförändring. Därför diskuteras inledningsvis hur policyprocessen kan studeras. Vidare diskuteras hur globaliseringen och den ökande internationella konkurrensen påverkar enskilda länders möjligheter att föra en progressiv miljöpolitik. Kapitlet avslutas med en presentation av det analysverktyg som används för att besvara uppsatsens syfte.

II.1. POLICYPROCESSEN

Policy: […] en programförklaring, en uppsättning uttryckligen deklarerade riktlinjer för en verksamhet.

Offentlig policy: […] skilda åtgärder, som vidtas för att förverkliga offentliga riktlinjer eller program (Premfors 1989:9).

En av de mest inflytelserika författarna inom svensk policyanalys är Rune Premfors, som i

Policyanalys (1989) diskuterar den gren av statsvetenskapen som bistår beslutsfattare genom

att analysera vilka konsekvenser som kan följa i spåren av olika policys, eller handlingslinjer

och program. Detta sker genom att ”i problemlösande syfte [studera] offentliga

handlingslinjer och program genom att sönderdela dem och betrakta delarna och därefter foga

samman dem till en ny och annorlunda […] helhet” (Premfors 1989:9-11). Premfors

representerar den policyanalytiska skola som menar att policyprocessen är en fråga om

beslutskedjor (stages heuristic). Enligt denna skola utvecklas policy genom en logisk följd av

steg, med avstamp i ett policyproblem. Ett sådant uppstår enligt Premfors när en aktör anser

att någonting i samhället måste förändras genom offentliga åtgärder. Sedan detta inträffat

följer, i tur och ordning, alternativfasen, rekommendationsfasen, beslutsfasen,

genomförandefasen, utvärderingsfasen och slutligen återföringsfasen. Eftersom dessa steg,

enligt Premfors, kännetecknar policyprocessen, är det också enligt dessa steg som

policyanalysen bör utföras (Premfors 1989:40-59). Denna syn på policyprocessen som en

logisk steg-för-steg-process, även kallad stadiemodellen, delas även av andra

policyanalytiker. Ursprungligen härstammar den från Harold Lasswell, som redan på 1950-

talet beskrev policyprocessen i sju liknande steg, som sedermera kom att kallas ”the decision

process”, eller beslutsprocessen (de Leon 1999:19-20; Carlsson 2000:502).

Synen på policyprocessen som en logisk räcka av beslutssteg har dock kritiserats av andra policyanalytiker. Robert Nakamura riktade 1987 skarp kritik mot ovan nämnda stadiemodell, som han gav namnet textboksmodellen (the textbook version of policymaking), något som i viss mån kom att markera startskottet för en förändring av synen på policyprocessen. Några år senare, i början av 1990-talet, kom kritik mot stadiemodellen även från Paul A. Sabatier och Hank C. Jenkins-Smith, som bland annat menar att analyser av olika ”delar” av beslutsprocessen medför problem att se processen i sin helhet, att metoden inte tar hänsyn till idéernas roll i policyskapandet, och att den ser politiken som enbart en så kallad top-down- process

(Sabatier & Jenkins-Smith 1993:3-4). Liknande kritik kommer också från Charles E.

Lindblom och Edward J. Woodhouse i The Policy-Making Process (1993), som menar att:

”Policy making is, instead, a complexly interactive process without beginning or end”

(Lindblom & Woodhouse 1993:10-11), och från Lars Carlsson, som i artikeln Policy Networks as Collective Action förespråkar en nätverksbaserad policyanalys (Carlsson 2000:502-520). Kritikerna av stadiemodellen förespråkar således en mer dynamisk syn på policyprocessen, som tar hänsyn till flera faktorer. Sabatier och Jenkins-Smith skriver:

[The] ability to map beliefs and policies on the same ”canvas” provides a vehicle for assessing the influence of various actors over time, particularly the role of technical information in policy change (Sabatier & Jenkins-Smith 1999:120).

Sabatier och Jenkins-Smith är två policyanalytiker som, fristående från varandra, kommit fram till liknande slutsatser vad gäller policyprocessen, och 1993 utkom deras gemensamma bok Policy Change and Learning, i vilken de presenterar en alternativ syn på hur policy skapas och förändras, kallad the Advocacy Coalition Framework (ACF) (Figur II:1).

ACF skiljer sig från andra policyanalytiska metoder på flera sätt. Dels studerar metoden policyförändring över tid (minst tio år rekommenderas av författarna), dels ses policyförändring inte som en steg-för-steg-process utan som en dynamisk process påverkad av aktörer på flera olika politiska nivåer samtidigt. Basen för policyanalys utgörs således inte av en specifik politisk nivå eller ett specifikt program. Sabatier och Jenkins-Smith introducerar istället begreppet policyspecifika subsystem (policy subsystem). I ett sådant ingår alla offentliga och privata organisationer och individer som är engagerade inom ett policyområde.

På detta sätt innehåller ACF såväl ett top-down- som ett bottom-up-perspektiv på en och

5 Top-down: en syn på policyimplementering som en process som startar med ett politiskt beslut, av de styrande.

Motsats: bottom-up, där fokus ligger på de aktörer som interagerar på flera olika nivåer angående ett visst policyproblem eller en viss politisk fråga (Sabatier i Hill (ed.) 1997:272).

samma gång, eftersom systemet tar hänsyn till den påverkan som förekommer på det politiska området inte bara från styrande politiker och tjänstemän, utan också från bland annat intresseorganisationer, medier, experter och privatpersoner (Sabatier & Jenkins-Smith 1999:135-137).

RELATIVELY STABLE PARAMETERS

1. Basic attributes of the problem area (good)

2. Basic distribution of natural resources 3. Fundamental sociocultural values and social structure 4. Basic constitutional structure (rules)

EXTERNAL (SYSTEM) EVENTS

1. Changes in socio- economic conditions 2. Changes in public opinion

3. Changes in systemic governing coalition 4. Policy decisions and impacts from other subsystems

Constraints

and Resources

of Subsystem

Actors Degree of consensus needed for major policy change

POLICY SUBSYSTEM

Coalition A Policy Coalition B Brokers

a. Policy beliefs a. Policy beliefs b. Resources b. Resources

Strategy A1 Strategy B1 re guidance re guidance instruments instruments

Decisions by Governmental Authorities

Institutional Rules, Resource Allocations, and Appointments

Policy Outputs

Policy Impacts

Figur II:1. The Advocacy Coalition Framework

Källa: Sabatier 1999:149

Inom subsystemen, menar Sabatier och Jenkins-Smith, går det vidare att finna policykoalitioner (advocacy coalitions), bestående av organisationer och personer som på grund av att de besitter likartade grundläggande värderingar sluter sig samman i mer eller mindre koordinerade allianser för att verka för den lösning på policyproblemet som de förespråkar. Vanligtvis innehåller policyspecifika subsystem mellan en och fyra sådana koalitioner, som konkurrerar med varandra på den policyskapande arenan. Utgången av policyprocessen är sedan en funktion av förhandlingar mellan dessa koalitioner, där policy- oriented learning, såsom faktarapporter presenterade av koalitionerna, spelar en viktig roll.

För att komma vidare i policyprocessen, uppstår även en tredje grupp inom subsystemen, så

kallade policy brokers, eller förhandlare, som försöker åstadkomma kompromisser för att

finna den lösning på problemet som kan nå så bred acceptans som möjligt (Sabatier &

Jenkins-Smith 1999:123, 138, 145-146).

Medlemmarna i en policykoalition delar grundläggande värderingar, som enligt Sabatier och Jenkins-Smith kan liknas vid värdesystem (belief-systems). Genom att kartlägga dessa värderingar hos olika aktörer inom ett politiskt subsystem, kan policykoalitioner upptäckas.

Dessa värderingar kan enligt författarna indelas i tre nivåer. (1) Den första nivån benämns som kärnvärderingar (deep core), vilka är näst intill omöjliga att förändra. Dessa värderingar kan enligt författarna liknas vid religiös övertygelse (och är därmed lika svåra att förändra som det är att övertala någon att genomgå en religiös konvertering). Här ingår den grundläggande synen på världen, till exempel synen på hur människan bör förhålla sig till naturen och synen på prioriteringen mellan rättvisa och frihet, med andra ord sådana värderingar som har inverkan på en persons politiska grundsyn inom alla politikens områden.

De sträcker sig således över alla subsystem. (2) I den andra nivån återfinns de värden som håller samman koalitionerna inom ett specifikt subsystem. Dessa benämns som policykärnor (policy cores) och är något mer påverkbara genom information. En gemensam policykärna förenar koalitionsmedlemmarna genom en grundläggande syn på vad som utgör det största problemet med en viss policy, vilka grupper som hårdast drabbas, på vilket sätt problemet bör lösas samt vilka politiska instrument som föredras. (3) Den tredje värderingsnivån benämns som perifera aspekter (secondary aspects). Denna nivå inbegriper till exempel olika bedömningar av vilka aspekter av problemet som är viktigast eller olika uppfattningar om hur budgetmedel bör fördelas. Denna del av trossystemen är den som är mest mottaglig för förändringar, och det är också inom detta område som många förändringar rör sig. En koalition har således lättare att göra avkall på sina ståndpunkter vad gäller perifera aspekter, än den har att gå med på förändringar i policykärnan (Sabatier & Jenkins-Smith 1999:130- 135; Sabatier & Jenkins-Smith 1993:29-34, 220-221).

II.2. INRIKESPOLITIKENS UTRIKESPOLITISERING

Det är dock inte enbart policykoalitionerna som avgör politikens riktning. Koalitionerna kan

bli stärkta eller försvagade av faktorer utanför subsystemets ramar, dels av relativt stabila

parametrar (relatively stable parameters) och dels av så kallade externa faktorer

(external (system) events). Sabatier och Jenkins-Smith betonar emellertid att varken förändringar i de relativt stabila parametrarna eller i externa faktorer oftast inte ensamma kan åstadkomma en policyförändring. För att en sådan skall ske krävs att aktörerna som är aktiva inom de olika policykoalitionerna tar tillvara de möjligheter sådana förändringar skapar (Sabatier & Jenkins- Smith 1993:221-223). Relativt stabila parametrar består av sådana faktorer som inte förändras så snabbt utan är mer eller mindre bestående över tid, såsom fördelningen av naturresurser, policyproblemets grundläggande egenskaper, samhällsstruktur och sociokulturella värderingar, samt gällande lagar och regleringar. De externa faktorerna, däremot, kan snabbt förändras. Här ingår förändringar i socioekonomiska förhållanden, opinionssvängningar, maktskiften, samt politiska beslut eller påverkan från andra subsystem (Sabatier & Jenkins- Smith 1999:120, 149).

ACF är främst utformad för att fungera som ett analysverktyg för studier av policyförändring i moderna industriella polyarkier

under längre tidsperioder. Metoden har tillämpats i ett flertal studier inom vitt skilda policyområden i flera olika länder, och har visat sig möjlig att använda för att analysera policyområden på såväl lokal, nationell, federal som internationell nivå (Sabatier & Jenkins-Smith 1993:225, kap.3-7; Sabatier & Jenkins-Smith 1999:126).

Dock erbjuder ACF även ytterligare en möjlighet. Genom att kartlägga de relativt stabila parametrar samt de externa faktorer som är relevanta för policyområdet, kan en bild av de hinder och möjligheter som föreligger för de aktörer inom subsystemet som är villiga att arbeta för en viss policyförändring skapas, och därigenom är det möjligt att med hjälp av ACF även studera förutsättningarna för en förestående policyförändring. Innan det analysverktyg som ska ligga till grund för denna uppsats utarbetas, är det dock relevant att stanna upp ett ögonblick vid den sista punkten inom externa faktorer, det vill säga idén att andra subsystem påverkar förutsättningarna för policyförändring.

Sabatier och Jenkins-Smith är nämligen inte ensamma om att mena att externa faktorer har betydelse för inrikespolitikens förutsättningar. Begreppet inrikespolitikens utrikespolitisering lanserades 1994 och innebär i korthet att allt fler inrikespolitiska frågor, som ett resultat av

6 I uppsatsen översätts external (system) events med externa faktorer. Ordet faktorer är en synonym till flera andra tänkbara översättningar, såsom externa händelser, omständigheter, förhållanden, villkor eller element. Då external (system) events avser såväl existerande regler som förändringar i omvärlden är därför den breda termen faktorer den som, enligt denna uppsats författare, bäst beskriver vad som avses med begreppet.

7 Begreppet polyarki skapades av Robert A. Dahl i boken Polyarchy: participation and opposition (1971). Med begreppet avses stater som styrs genom representativ demokrati.

den pågående globaliseringen, i allt högre grad påverkas av utrikespolitiska beslut. Således är inte inrikespolitiken längre enbart en nationell angelägenhet utan i många fall krävs även internationell hänsyn vid utformningen av denna politik. Kjell Goldmann, begreppets upphovsman, menar att internationaliseringen av politiken kan ta tre olika former, som i olika grad är möjliga för ett land att påverka; beslutsinternationalisering, samhällsinternationalisering och probleminternationalisering. Med beslutsinternationalisering menas att allt fler beslut som rör ett lands inrikesförhållanden fattas utanför landet, i bi- eller multilaterala förhandlingar, inom och utanför internationella organisationer. Med samhällsinternationalisering avses det ökande antalet beröringspunkterna mellan olika samhällen som följer i spåren av en ökad rörlighet för såväl information (Internet, MTV, CNN, politiska partiers internationella organisationer) som personer och varor över gränserna.

Med probleminternationalisering åsyftas enligt Goldmann: ”det förhållandet att de nationella beslutsproblemen i ökande utsträckning definieras av utländska förhållanden även oavsett internationaliseringen av beslutsfattandet och samhällena” (SOU 1994:12 (bilagedel):92-95).

Detta medför begränsningar för ett lands förmåga att bedriva en självständig inrikespolitik, eftersom den nationella politikens styrformer är svårare att tillämpa i ett internationellt klimat, där företag konkurrerar på en global marknad, än i en sluten, nationell ekonomi, något som även bland andra Robert B. Reich påpekat. Han menar att effektiviteten av traditionella, nationella, styrmedel och politiska beslut minskar, och i takt med internationaliseringen ökar därför behovet av samarbete och internationell hänsyn vid traditionellt inrikespolitiska beslut (SOU 1994:12:37-40).

Idag handlar följaktligen inte heller miljöpolitiken längre enbart om nationell politik. I ökande

utsträckning, i takt med globaliseringen och ett ökat internationellt samarbete, har

miljöpolitiken även anammat en internationell dimension. Synen på policyprocessen som

dynamisk, där flera olika politiska nivåer samverkar, istället för som en stegvis utveckling på

en viss politisk nivå, har därför fått en ökad relevans under efterkrigstidens allt mer tilltagande

internationalisering, och internationella faktorer har idag stort inflytande på den nationella

politikens förutsättningar. Idag har således internationella organisationer, till vilka Sverige är

knutna, en inverkan på förutsättningarna för svenska inrikespolitiska förändringar, genom att

Sverige är bundet att följa internationella avtal. Det är därför möjligt att hinder för

genomförandet av ett ökat svenskt skatte-/avgiftsuttag på råvaror/kemikalier finns inom det

internationella samarbetet i form av påverkan och beslut från andra subsystem. Av den

orsaken är det högst relevant att i denna uppsats betrakta internationella organisationers inverkan på Sveriges möjligheter till policyförändring som externa faktorer

.

Enligt ACF ingår påverkan från andra subsystem i de externa faktorer vilka påverkar de hinder och möjligheter som föreligger för aktörer inom ett subsystem som arbetar för eller emot en viss policyförändring. Det har här konstaterats att sådan påverkan från andra subsystem under de senaste åren har fått en ökad betydelse för den svenska inrikespolitikens förutsättningar. Internationaliseringen och dess konsekvenser motiverar att denna del av de externa faktorerna ges stor tyngd i analysen av förutsättningarna för en ökad användning av skatt eller avgifter på kemikalier och råvaror i Sverige. Det ger också anledning till att beakta hur aktörer agerar på en internationell arena, där osäkerheten om hur andra kommer att handla också påverkar Sveriges handlingsmöjligheter.

II.3. MILJÖPOLITIKENS FÖRUTSÄTTNINGAR

Enligt neorealismens förespråkare kännetecknas den internationella arenan av anarki. Det existerar få eller inga lagar och regler, inte heller någon internationell ordningsmakt som kan upprätthålla ordning. I ett anarkistiskt tillstånd råder vad Thomas Hobbes (1588-1679) kallar ett allas krig mot alla, och aktörerna agerar utifrån premissen att maximera sin egen nytta. En av dem som begrundat hur aktörer agerar på den internationella arenan är Robert Axelrod:

Vilka förutsättningar krävs för att samarbete ska växa fram i en värld av egoister utan en central myndighet? Den frågan har av goda skäl länge fängslat människor. Vi vet alla att folk inte är änglar, och att de sätter sitt eget och sina närmastes bästa i första hand. Men vi vet också att samarbete faktiskt äger rum och att det är vår civilisations grundsten. Frågan är hur samarbete någonsin kan utvecklas i situationer där varje individ har ett egenintresse av att vara självisk (Axelrod 1987:15).

Med dessa ord inleder Robert Axelrod sin bok The Evolution of Cooperation (1984), som utkom 1987 i Sverige under namnet Från konflikt till samverkan. Hans utgångspunkt är den neorealistiska, och man kan på goda grunder anta att det, enligt detta synsätt, är i en värld av egoister som den svenska och internationella miljöpolitiken har att verka. Axelrod frågar sig hur individer som strävar efter sitt eget bästa handlar och vilka konsekvenser detta får för systemet som helhet. Utifrån dessa frågeställningar utarbetar han en samarbetesteori om vilka

8 Enligt Sabatier och Jenkins-Smith bör aktörer placeras in i sk. multipelt sammanlänkade subsystem (multiple nested subsystems), istället för i samma subsystem, då det gäller implementeringen av internationella fördrag och federal lagstiftning inom EU, eftersom den nationella integriteten ofta bevakas hårt i dessa sammanhang (Sabatier 1999:137).

förutsättningar som är nödvändiga för att samarbete skall uppstå. Han menar att det största problemet med nyttomaximerande aktörer är att detta kan leda till att det samlade resultatet blir sämre för alla än det skulle ha blivit om alla istället samarbetat. För att påvisa detta begagnar han det ofta använda exemplet Fångarnas dilemma (Axelrod 1987:15-18).

Anger inte Anger

5 5

-5 -5 -10 10

10

Anger inte -10

A Anger

Figur II:2: Fångarnas dilemma

Källa: Österud 1997:43

Fångarnas dilemma härstammar från 1940-talet och tillkom genom ett samarbete mellan matematikern von Neumann och ekonomen Morgenstern, men utvecklades till fullo av John Nash, som 1994 tilldelades nobelpriset i ekonomi (tillsammans med Reinhard Selter och John Harsanyi) för detta. Det spelteoretiska sättet att se på individer såsom nyttomaximerande kan hjälpa till att förklara såväl ekonomiska och politiska- som miljöproblem. I Fångarnas dilemma är två fångar (A och B) isolerade från varandra samtidigt som en åklagare misstänker att de tillsammans begått ett brott. Båda skulle tjäna mest på att tiga om den andra också gör det (båda frikänns), medan det å andra sidan sämsta utfallet för A är att tiga om B anger honom och det sämsta utfallet för B är att tiga om A anger honom (den som tiger får tio års fängelse, den andra går fri och får en belöning). Om båda anger varandra får båda fem års fängelse. Det är således riskfyllt att tiga (man har möjlighet att få gå fri men riskerar tio års fängelse), medan fångarna genom att ange den andre gör det bästa av sämsta tänkbara utfall enligt maximinprincipen (angivandet ger möjlighet att gå fri, men som sämst riskerar man fem års fängelse). På grund av att båda kommer att vilja maximera sin egen nytta och inte kan lita på vad den andra kommer att göra, kommer således båda att erkänna trots att det bästa utfallet för båda hade uppnåtts om båda tigit (Lexikon 2000:1997:16:394; Österud 1997:42- 43; Ostrom m. fl. 1997:4-6, 51-146).

I Axelrods exempel är det samarbete eller inte som står i centrum och han påvisar därigenom

svårigheterna att få till stånd samarbete i ett tillstånd av anarki (ordet anarki får här

känneteckna alla tillstånd av låg tillit till motparten). Axelrods slutsats är att oavsett om man tror att den andra kommer att hoppa av eller samarbeta, tjänar man själv på att hoppa av. Den enskilde bör således hoppa av, trots att båda egentligen hade uppnått ett bättre utfall genom att samarbeta. Aktörerna i Axelrods exempel kan utgöras av individer såväl som stater eller organisationer, poängen och resonemanget är dock detsamma oavsett vilka aktörerna antas vara. Svårigheterna med att få till stånd samarbete grundar sig enligt Axelrod i att nyttomaximerande aktörer i ett tillstånd av anarki ofta tjänar på att bryta samarbetet om de inte till fullo kan lita på att motparten kommer att fullfölja samarbetet. Detta gäller dock främst i situationer där aktörer möts en gång och sedan aldrig mer behöver ha med varandra att göra. Så är emellertid ofta inte fallet på den internationella arenan. Internationella aktörer (såväl nationer som organisationer) möts med stor sannolikhet upprepade gånger på olika arenor, och således kan den internationella politiska verkligheten liknas vid ett upprepat Fångarnas dilemma (Axelrod 1987:19-30).

Vad har då detta med miljöpolitikens förutsättningar att göra? Svaret är att det ger en förståelse för hur aktörer på den internationella arenan kan antas resonera. Enligt Axelrod främjas samarbete när framtiden är viktig, när ”framtidens skugga” är lång. För aktörer som möts upprepade gånger kan det löna sig att etablera ett samarbete, eftersom chansen är stor att ett gott beteende senare kan gengäldas, här blir således framtidens skugga lång. För aktörer som endast möts en gång under kortare perioder blir framtidens skugga liten eller obefintlig, varför samarbete under dessa omständigheter inte lönar sig. En annan aspekt som har betydelse för att samarbete skall främjas är hur ofta aktörerna möts. Ju oftare aktörer möts, desto oftare kan samarbete gengäldas, vilket ökar incitamenten att samarbeta ytterligare.

Därför, menar Axelrod, leder förekomsten av internationella organisationer till att samarbete

främjas, eftersom dessa ofta är byråkratiskt organiserade och därmed specialiserade. Således

är det ofta samma personer som möts för att diskutera inom samma ämnesområde. Axelrod

skriver: ”De binder samman människor i ett långvarigt spel på många nivåer, och därmed ökar

organisationerna både antalet framtida spel och deras betydelse” (Axelrod 1987:108-113; se

även Carlsson 2000a:157-158). Täta interaktioner inom internationella organisationer främjar

således stabilt samarbete enligt Axelrod, vilket ger ytterligare en anledning att vid en analys

av de hinder och möjligheter som föreligger för en policyförändring även ta hänsyn till det

arbete som pågår inom de internationella organisationer av vilka Sverige är medlem.

En annan författare som adresserat samarbetets dilemma är Bo Rothstein som skildrar problemet i Sociala fällor och tillitens problem (2003). Rothstein använder, precis som Axelrod, spelteori för att beskriva svårigheterna att få till stånd ett samarbete när man inte kan lita på att övriga väljer att samarbeta, och kallar detta för den sociala fällans logik. Precis som Axelrod menar även Rothstein att denna logik leder till att utfallet för alla blir sämre än om man samarbetat. Rothstein tar i detta sammanhang upp det som särskiljer miljöpolitiken från många andra politiska områden, nämligen det faktum att miljöfrågor ofta kännetecknas av allmänningens tragedi (the tragedy of the commons). Detta begrepp myntades av Garret Hardin i en artikel i tidskriften Science 1968, och syftar till att visa vad som händer när samtliga aktörer maximerar sin egen nytta för att få ut mest av en allmänt tillgänglig resurs.

När alla förbrukar så mycket som möjligt av en allmän resurs, kommer resursen att ta slut, trots att alla egentligen hade tjänat på att samarbeta och komma överens om ett sätt att begränsa användandet av resursen för att få en hållbar användning av densamma. Just detta är ofta miljöpolitikens problem: alla kan nyttja, men ingen vill betala, och alla vill ha mest. Så länge ingen tror att andra kommer att minska sitt nyttjande av resursen kommer ingen heller att minska sitt eget nyttjande av densamma, trots att alla skulle tjäna på att så skulle ske (Rothstein 2003:21-22; se även Ostrom m.fl 1997:4-6).

Är det då omöjligt att få till stånd samarbete i frågor som kännetecknas av den sociala fällans

logik? Inte nödvändigtvis. Enligt Rothstein drivs politiska aktörer av ”såväl vad de uppfattar

som det normativt goda och rätta, som vad de uppfattar som sin egennytta. De har med andra

ord duala nyttofunktioner” (Rothstein 2003:55). Således är det, enligt Rothstein, inte endast

den rationella nyttokalkylen som bör spela roll inom den internationella politiken, utan även

aktörernas uppfattning om det goda och rätta bör vara av betydelse för möjligheterna att

samarbeta om politiska frågor. Internationellt samarbete handlar således även om aktörernas

prioriteringar – en aktör som prioriterar en fråga högt kan i högre utsträckning vara villig att

sätta samarbete före sitt egenintresse i syfte att komma till en lösning på ett problem: ”Om

rationella egennyttiga aktörer skall kunna skapa ett stabilt positivt jämviktsläge, måste

aktörerna handla på ett sätt som strider mot principen om rationellt egenintresse” (Rothstein

2003:44). Att kartlägga aktörernas prioriteringar i fråga om deras uppfattning om det goda

och rätta kan således vara ett sätt att förklara ett sådant beteende, alternativt ett sätt att granska

möjligheterna till samarbete i en bestämd politisk fråga. Eftersom denna uppsats syftar till att

studera hinder och möjligheter för Sverige att införa en högre grad av råvaruskatter och

kemikalieskatter, bland annat i ljuset av den internationella kontexten, är detta av högsta

relevans. Ovanstående resonemang leder fram till att det är möjligt att göra följande två antaganden om internationaliseringens konsekvenser för Sveriges agerande:

1) Att internationaliseringen innebär en motvilja mot att vara först med att genomföra miljöskatter.

2) Att externa överenskommelser innebär begränsningar för Sveriges möjligheter till agerande.

Härnäst presenteras det analysverktyg som ska ligga till grund för den förestående granskningen av möjligheterna till policyförändring i en globaliserad värld.

II.4. POLICYFÖRÄNDRING I EN GLOBALISERAD VÄRLD: ANALYSVERKTYG

Den tidigare synen på politiken som en steg-för-steg process har ifrågasatts av många författare, och såväl Carlsson, Lindblom & Woodhouse som Sabatier & Jenkins-Smith förespråkar istället en syn på politiken som en dynamisk process där många aktörer på olika nivåer är inblandade samtidigt. Med hjälp av ACF kan hinder och möjligheter för en policyförändring upptäckas genom att studera såväl stabila parametrar som externa faktorer.

Det faktum att världen idag alltmer internationaliseras, innebär att traditionellt inrikespolitiska frågor i allt större utsträckning även påverkas av utrikespolitiska beslut och aktörer, något som Kjell Goldmann påpekar, vilket förstärker bilden av politiken som en dynamisk process och ger incitament till att ta stor hänsyn till externa faktorer vid studier av inrikespolitiska förutsättningar. Det täta internationella samarbetet som globaliseringen fört med sig ökar också, enligt Axelrod, möjligheterna att få till stånd samarbete på den internationella arenan, en arena där vanligen samtliga aktörer maximerar sin egen nytta trots att den sammanlagda nyttan skulle blir större vid samarbete. Miljöpolitiken kännetecknas ofta av Fångarnas dilemma, allmänningarnas tragedi, eller vad Bo Rothstein betecknar som den sociala fällans logik, men enligt Rothstein beror aktörers handlande även på deras syn på det goda och rätta.

Detta ger ytterligare incitament att vid analysen av hinder och möjligheter för en svensk policyförändring i riktning mot en ökad användning av skatt på råvaror och kemikalier även ta hänsyn till aktörerna på den internationella arenans syn på de miljöpolitiska prioriteringar som denna uppsats avser att studera möjligheterna för.

Som påpekats använder Sverige idag råvaru- och kemikalieskatter i mycket liten utsträckning.

Möjligheterna till en förändring av den svenska policyn till ett ökat användande av sådana

miljöekonomiska styrmedel kan till mycket stor del antas vara beroende av den internationella

kontext i vilken landet befinner sig. Detta gäller oavsett om landet ensamt vill införa dessa styrmedel eller vill påverka omgivningen till samarbete och ett gemensamt införande av dylika skatter eller avgifter. Det som här skall utredas är vilka hinder och möjligheter som föreligger för en möjlig, förestående sådan policyförändring. ACF erbjuder en möjlighet att kartlägga hinder och möjligheter för policyförändring genom att ta hänsyn till relativt stabila parametrar samt externa faktorer. Det analysverktyg som framarbetats för att uppfylla uppsatsens syfte, och som nedan presenteras (Figur II:3) har därför sin grund i den analysmodell som ACF erbjuder. Här ges de externa faktorerna stor vikt, genom att de internationella organisationernas inställning till miljöskatter samt vilka regler som Sverige förbundit sig att följa kartläggs. Detta stämmer också överens med Rothsteins uppfattning, att aktörers inställning till det goda och rätta är relevanta för hur de agerar på den internationella arenan. För att studera förutsättningarna för policyförändring i en globaliserad värld, måste hänsyn tas till flera faktorer och möjligheterna till en svensk policyförändring i riktning mot ökad användning av skatter/avgifter på råvaror/kemikalier av miljöpolitiska skäl kommer därför att studeras på följande sätt:

A. RELATIVT STABILA PARAMETRAR - Policyproblemets grundläggande egenskaper:

1. Vilka för- och nackdelar föreligger vad gäller skatter/avgifter på råvaror/kemikalier?

2. Hur kan eventuella problem lösas?

D. HINDER OCH MÖJLIGHETER FÖR POLICYFÖRÄNDRING;

UNILATERALT OCH MULTILATERALT

C. DEN SVENSKA MILJÖSKATTEPOLICYN 1. Hur används miljöskatter i Sverige idag, och vilken inställning har regeringen till miljöskatter?

2. Vilken är den svenska regeringens inställning till hur hållbara produktions- och konsumtionsmönster skall uppnås (vilka verktyg nämns)?

3. Finns potentiella policykoalitioner?

B. EXTERNA FAKTORER - Politiska beslut och påverkan från andra subsystem:

1. Hur ser inställningen till skatter/avgifter på råvaror/kemikalier ut, samt 2. vilka regler har Sverige att förhålla sig till, vad gäller följande internationella aktörer?

a. FN b. WTO c. OECD

d. EU

Figur II:3: Analysverktyg för utredning av förutsättningar för införande av skatt/avgift på råvaror/kemikalier i Sverige.