LSS – en viktig lagstiftning på det socialpolitiska området.
Anna Gabrielsson
Rättsvetenskap, kandidat 2021
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik, konst och samhälle
Sammanfattning
Funktionsnedsatta är och har alltid varit en mer eller mindre diskriminerad grupp i samhället.
Genom uppkomsten av lagen om särskilt stöd till vissa funktionshindrade (1993:387) (LSS) har emellertid funktionsnedsatta fått väsentligt förbättrade levnadsvillkor, och bättre förutsättningar att kunna leva ett liv ” som alla andra”. LSS betonar alla människors lika värde. Ett av lagens huvudsyften är att tillförsäkra trygghet för den enskilde och dennes familj. I arbetet beskrivs också hur denna trygghet hotades genom den omprövningsmöjlighet som Försäkringskassan hade med stöd av tidigare bestämmelser i Socialförsäkringsbalken och skapade stress och oro hos den funktionedsatte och dennes familj. Sverige är bunden av konventionen om mänskliga rättigheter för funktionsnedsatta och den kraftiga nedskärning av personlig assistans som pågick i Sverige mellan 2010 - 2014 fick skarp kritik av FN. Syftet med denna uppsats har varit att med hjälp av lagstiftning, förarbeten och rättspraxis utreda förutsättningarna för stöd enligt LSS, exempelvis vad domstolen tar i beaktande när det uppstår oklarheter kring om det finns ett (omfattande) behov av stöd och service. I arbetet redogörs även för LSS, dess uppkomst, samt syfte och funktion.
Innehåll
1 Inledning ... 1
1.1 Syfte ... 1
1.2 Metod ... 2
1.3 Disposition ... 2
2.Förutsättningarna för stöd enligt LSS ... 3
2.1 Vissa funktionshindrade omfattas av LSS. ... 3
2.2.1 Begreppet funktionshinder i lagen ... 3
3. LSS är en rättighetslagstiftning för samhällets mest utsatta ... 5
3.1 Motiven till LSS ... 5
3.2 Föreställningar om funktionshinder genom olika tidsskeden ... 6
3.2.2 Personkretstillhörighet ... 7
3.3 Ansvarsfördelning ... 10
4.Personlig assistans ... 12
4.1 Personlig assistans är ett mänskligt hjälpmedel ... 12
4.2 Förutsättningar för personlig assistans ... 12
4.3 Annan hjälp som kräver djupgående kunskap ... 13
4.4 Den som har beviljats assistans för sina grundläggande behov ... 14
4.4.1 Målet med personlig assistans ... 14
4.4.2 Rätten att välja assistansordnare ... 15
4.5 Omprövning av assistansersättning ... 15
4.7 Kritik från FN ... 17
5 Analys och sammanfattande slutsatser ... 18
5.1 LSS uppkomst ... 18
5.2 Frågan om personkrets och omfattande behov av stöd och service ... 19
5.3 Frågor om personlig assistans ... 21
Källor och litteratur ... 23
1
1 Inledning
1989 tillsatte regeringen en handikapputredning vilken fick i uppgift att undersöka frågor om landstingets och kommunernas insatser för personer med omfattande funktionsnedsättning.
Kärnan i utredningsarbetet var kartlägga situationen för de barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionsnedsättning.1 Därmed fanns det redan i handikappreformen (föregångaren till LSS) uttryck för ”trygghet i vardagen”. I handikappreformen talade kommittén om vikten av att erbjuda kontinuitet för barn, ungdomar och vuxna med omfattande handikapp. Men andra ord så skulle stödet som individen blivit erbjuden inte upphöra eller förändras om inte individen själv medverkat i beslutet. Individen skulle kunna lita på att samhället i ett längre perspektiv tar ansvar för att genomföra handikappolitiska mål.2
Huvudargumenten till införandet av LSS-reformen (1993: 387) var att det ansågs att människor med funktionsnedsättningar hade sämre levnadsvillkor än andra. En annan orsak till LSS upp- komst var anhörigperspektivet. Familjen till individen med funktionsnedsättning skulle ges möjligheten att kunna gå till sina arbeten och leva ett socialt liv som alla andra.3
I propositionen till LSS framhålls att en humanistisk människosyn innebär att ”människan som individ har alltid ett värde i sig själv och att alla människor har lika mycket värde. En ovillkorlig rätt till respekt för människovärdet förändras inte av grad eller art av funktionsnedsättning”. En människa med ett omfattande handikapp ska alltid ses som en individ med rättigheter.4
Ett av syftena med LSS-reformen var alltså att garantera människor med funktionsnedsättning och deras familjer möjlighet till ett liv med frihet, självbestämmanderätt, trygghet och kontinu- itet så långt som det var möjligt.5 Det ansågs att LSS - insatserna behövdes för att alla människor ska kunna få chansen att leva ett värdigt liv.6
LSS är en s.k. rättighetslag. För att vara berättigad till stöd enligt LSS fodras att individen tillhör någon av de personkretsar som anges i lagen. De åtgärder samhället vidtar för människor med betydande funktionsnedsättningar är viktiga ur socialpolitiskt perspektiv. När handikapputred- ningen lämnades över år 1992, tog regeringen fram en proposition som innebar reformering av handikappolitiken. Förslaget fick bifall och reformen var därmed ett faktum- LSS trädde i kraft 1 januari 1994.7
1.1 Syfte
Syftet med denna uppsats är att redogöra bakgrunden för LSS uppkomst samt utreda och för- klara förutsättningarna för att vara berättigad till stöd enligt lagen. LSS har visat sig vara svår att hantera och har lett till problematiska bedömningar när det ska avgöras om någon tillhör personkretsen. Det är inte heller helt okomplicerat att avgöra om någon har ett omfattande be- hov av stöd och service. Inte heller förarbetena till lagen anger direkt vad som menas med ett instansberättigande behov.
1 Bergstrand, Bengt Olof (2014). LSS: stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 5.
2 SOU 1991:46 Handikapp, välfärd rättvisa, s 135
3 Propositionen 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 43
4 Prop. 1992/93:159, s. 43
5 Prop. 1992/93:159, s. 174
6 Prop. 1992/93:159, s. 45
7 Bergstrand, Bengt Olof (2014), s. 7
2 Besparingskrav vad gäller personlig assistans har lett till stress och oro hos de funktionsnedsatta och deras närstående. Sverige fick kritik från FN vad gäller kraftiga nedskärningar av personlig assistans. Innan ändringen i socialförsäkringsbalken 51 kap § 12 skulle Försäkringskassan om- pröva beslut om personlig assistans vartannat år. I uppsatsen redogörs för motiven till ändringen och vad som är gällande rätt idag vad gäller omprövning av personlig assistans med stöd av Socialförsäkringsbalken 51 kap § 12.
Nedanstående specifika frågor behandlas i arbetet:
• Hur ser förutsättningarna ut för att vara berättigad till stöd enligt LSS - hur bedöms om en person tillhör personkretsen och om det finns ett omfattande behov av stöd och ser- vice och hur bedöms rätten till personlig assistans?
• Vad innebär ändringen i Socialförsäkringsbalken 51 kap § 12?
1.2 Metod
I uppsatsen används den rättsdogmatiska metoden som innebär att gällande rätt utreds av lag- stiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin. Huvudmotiven bakom LSS uppkomst undersöks.
Rättspraxis har använts för att redogöra för vilken tyngd domstolen lägger när de avgör om en individ tillhör personkretsen och om personen kan anses ha ett omfattande behov av stöd och service. Doktrin har använts för att undersöka hur LSS tillämpas vid handläggning. Lagens förarbeten har även nyttjats för att analysera innebörden i lagtext. I ljuset av Ronald Dworkins moderna rättsteori, görs reflektioner gällande hur LSS har omfördelat samhällsresurserna i vårt samhälle.
1.3 Disposition
I andra kapitlet ges en översiktlig förklaring av kraven för personkretsen och exempel på när HDF inte ansett att personer tillhör personkretsen. I det tredje kapitlet beskrivs bakgrunden till LSS uppkomst samt mer ingående beskrivning vad som krävs för att en individ ska ha rätt till LSS insatser. I fjärde kapitlet ligger fokus på att utreda förutsättningarna och syftet med per- sonlig assistans, samt redogöra för FN:s kritik mot Sverige och möjligheterna för omprövning av personlig assistans. I det femte och avslutande kapitlet återfinns en analys och slutsatser baserat på vad som framkommit i undersökningen.
3
2.Förutsättningarna för stöd enligt LSS
2.1 Vissa funktionshindrade omfattas av LSS.
§ 1 LSS redogör för att vissa människor som är funktionshindrade är berättigad stöd enligt LSS.
Detta innebär att alla människor som har funktionsnedsättning inte är berättigad stöd enligt LSS.8 LSS-insatserna är till för de individer som har ett omfattande behov av stöd och service.9 I detta avsnitt förklaras begreppet i lagen, det vill säga att funktionshindret ska vara stort, var- aktigt, betydande och omfattande, definitionen i 1 § LSS samt exempel på när HDF inte anser att personer omfattas av LSS.
Det finns tre kategorier som utgångspunkt för om en person omfattas av LSS:
Punkt 1. Personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd tillhör person- kretsen. Intellektuell funktionsnedsättning ska ha inträffat under personens utvecklingstid oftast före 16 års ålder. Det fodras även att nedsättningen ska vara så pass grav att hen inte klarar sin dagliga livsföring. Autism eller autismlikanade tillstånd avser personlighetsstörning som oftast inträffar före 7 års ålder och som innebär betydande avvikande beteenden i sociala och känslo- samma situationer samt svåra störningar i förmågan att uttrycka sig verbalt.10
Punkt 2. Personer drabbade av begåvningsmässigt hinder (hjärnskada) i vuxen ålder. Hjärnska- dan ska innebära ett betydande och bestående funktionshinder.
Punkt 3. Personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder. Det ska vara uppenbart att funktionshindret inte beror på normalt åldrande och ska medföra omfattande behov av vård och service. Denna kategori avser barn, unga och vuxna med varaktiga funktionshinder vilka medför utdragna habiliterings och rehabiliteringsbehov. Om hen har missbruksproblem vilka medför betydande problematik och leder till ett omfattande behov av vård och service, ska denna omfattas av lagen vare sig det beror på missbruket eller inte. För personer som har drab- bats av långvariga psykiska störningar ska symtomen leda till nedsättningar i sociala och psy- kiska funktioner. Det ska medföra att alla tre punkterna är uppfyllda dvs funktionshindret ska vara stort, inte bero på normalt åldrande samt medföra betydande svårigheter i personens dag- liga liv.11 Mer om vad dessa kriterier innebär finns i avsnitt 2.2.1 samt 3.5.
2.2.1 Begreppet funktionshinder i lagen
Med begreppet funktionshinder avses att en individ inte kan genomföra dagliga sysslor inom ramen för vad som kan anses ”normalt”. LSS (1993:387) tar sikte på funktionshinder som är medfödda eller förvärvade.12 Ett krav enligt lagen är att funktionshindret är varaktigt. Det får inte vara en tillfällighet eller något som går över efter en tid. För att avgöra om någon är berät- tigad till stöd enligt LSS görs en bedömning av varaktighet. Ett annat kriterium är att funktions- hindret ska vara stort. Med det menas att funktionshindret på ett omfattande sätt påverkar ett flertal viktiga livsområden på samma gång, till exempel boende, fritid, habilitering, rehabilite- ring, återkommande svårigheter att förflytta sig i hemmet, i utbildningen eller på arbetet. Det kan handla om personer med grava hörsel- eller, synskador, diabetes, hjärt-och kärlsjukdomar (svårartade). Synskador kan därmed omfattas av LSS.
8 1 § LSS.
9 Prop. 1992/93: 159, s. 42
10 Bergstrand, Bengt Olof (2014), s. 14
11 Bergstrand, Bengt Olof (2014), s. 14–15
12 1 § LSS
4 RÅ 1999 ref. 54 handlar om en 81-årig man som sökte ledsagarservice enligt LSS 9 § 3. Rätts- frågan handlade om huruvida den 81-åriga Holger S på grund av grav synskada skulle beredas ledsagning med stöd av LSS eller socialtjänstlagen. För att avgöra frågan behövdes det avgöras om Holger S tillhör personkretsen i LSS. RÅ anför att exempel på signifikanta funktionshinder är grava syn-och hörselskador. Därutöver ska funktionshindret innebära betydande svårigheter att klara det dagliga livet. Sedan finns det krav på ett omfattande behov av stöd och service, ett dagligt behov av stöd förutsatt att det inte är så att stödinsatserna är av en så speciell art att trots mindre tidsåtgång är att bedöma som omfattande. Dessa tre krav måste vara uppfyllda för att en person ska tillhöra personkretsen. I specialmotiveringen till LSS anförs att den som inte har betydande svårigheter inte omfattas av lagen. Det gäller även om en person har betydande svå- righeter men inte anses ha ett omfattande behov av stöd och service. De som faller utanför personkretsen men ändå behöver stöd från samhället har under vissa förutsättningar rätt till stöd enligt socialtjänstlagen. Även propositionen styrker att alla tre kriterier ska vara uppfyllda för att LSS ska vara tillämplig. Holger S klarar tillsammans med sin fru att sköta hemmet själv.
Han kan också gå och handla på sin lokalbutik om det inte är dåligt väder. Holger S behöver hjälp med att läsa sin post och har ansökt om 10 timmar ledsagarservice per månad. RÅ finner vid en samlad bedömning att Holger S synskada inte medför ett omfattande behov av stöd och service, utan att det är upp till socialnämnden i Solna kommun att avgöra om ledsagarservice enligt socialtjänstlagen.13
Med betydande svårigheter avses att inte klara sig själv vid vardagsrutiner såsom toalettbesök, hygien, påklädning, mathållning, förflyttning och sysselsättning. Det kan även inkludera oför- måga att sköta sin ekonomi och en risk att bli isolerad på grund av funktionshindret. Behovet ska också vara omfattande för att stöd och service ska beviljas. Hen ska ha ett behov av särskilt stöd varje dag. Bedömningen görs utifrån en sammanvägning av medicinska, sociala och psy- kologiska omständigheter.14
Det finns ett antal faktorer att ta hänsyn till vid bedömningen av rätten till LSS-insatser. För att ta del av insatserna vilka erbjuds i LSS 9 § ska personen för det första tillhöra personkretsen det vill säga innefattas någon av de grupperna vilka nämns i 1 LSS. Behovet av insats ska prövas enligt LSS 7 §.15 Eftersom personkretsen är så pass avgörande för sökandes möjlighet till insatser är det av yttersta vikt att utredningarna innehåller hög standard16
När handläggaren får in en ansökan om LSS-insatser ska det göras en noggrann utredning om personen tillhör personkretsen eller inte. Utredningen görs med hjälp av personligt möte med personen som söker insatsen. Handläggningen ska göras med hembesök och intyg på hur funkt- ionsnedsättningen orsakar konsekvenser i personens dagliga liv.17
13 RÅ 1999, ref. 54
14 Bergstrand, Bengt Olof (2014), s. 16–17
15 9 LSS, 1 LSS, 7 LSS
16 Bergstrand, Bengt Olof (2014), s.19
17 Erman, Margareta, LSS – en vägledning (2015) s. 21 - 22
5
3. LSS är en rättighetslagstiftning för samhällets mest ut- satta
3.1 Motiven till LSS
Den parlamentariska handikapputredningen som regeringen tillsatte i slutet på 1980 talet visade att det fanns stora klyftor mellan människor med omfattande funktionshinder och andra männi- skor. Människor med stora funktionsnedsättningar saknade sådant som för andra är ”självklart att ha”. Insatserna från Socialtjänstlagen och sjukvårdslagen räckte inte till för att kunna skapa levnadsförhållanden som går att jämföra med människor utan funktionsnedsättningar.18 Handi- kapputredningen utmynnade i att personer med funktionshinder behövde insatserna för att så långt som möjligt kunna leva ett liv ”som alla andra”. Även i förarbetena till socialtjänstlagen framgick det att handikappfrågan handlar om att göra samhället tillgängligt för människor med handikapp.19
1986 års omsorgslag riktade sig till utvecklingsstörda och personer med barnpsykos grupp 1.Grupp 2 var personer som efter utvecklingsperioden fått betydande och bestående begåv- ningsmässiga funktionshinder pågrund av sjukdom eller skada. Man ville därför inför LSS in- föra en tredje grupp som skulle omfattas av lagen. Grupp 3 skulle avse andra personer med psykiska eller fysiska funktionshinder som inte berodde på normalt åldrande och som medförde betydande svårigheter i individens dagliga livsföring och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Detta är orsaken till att den nya lagstiftningen LSS fick en tredje personkrets.20 Istället för tvång grundade sig nu lagen på självbestämmanderätt, integrering och normali- sering.21
Som tidigare har anförts är LSS en rättighetslagstiftning som trädde i kraft 1 januari 1994.22 I LSS pratar man nu om målgruppsbestämmelser grupp 1 avser personer med utvecklingsstör- ning och autismlikanade tillstånd.23 Inför LSS angav man i propositionen att handikapp och funktionshinder ofta används som ”synonyma begrepp”. WHO:s definition på vad som ska an- ses vara ett funktionshinder är en individ som på grund av sin skada inte kan utföra aktiviteter på ett sätt som kan anses ”normalt”. Funktionhindret är inte ett handikapp utan kan snarare bli det om en funktionshindrad individ är i en sådan miljö som gör att livsvillkoren förvärras. En individ kan alltså vara handikappad i en viss situation men i annan situation är den inte handi- kappad. Därför är det oriktigt att tala om handikappade individer. Den korrekta benämningen är funktionshinder.24
Man anförde i propositionen till LSS att individer med handikapp inte har fått ta del av den svenska välståndsutvecklingen på det sätt de förtjänar. Det var nu dags att göra förbättringar för de mest utsatta människorna i samhället. Regeringen anför: ” Det är uppenbart att välfärdsstaten ibland har tagit alltför lite hänsyn till individens önskemål”. Människor med funktionshinder och deras familjer måste få kontroll över sina liv. Den miljörelaterade syn på handikapp som har präglat tankesättet ställer höga krav förändringar vad gäller den fysiska miljön och olika
18 G Larsson & Larsson (2017) Stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 9
19 Propositionen 1979/80:1 Socialtjänstlag Del A, s. 295
20 Erman (2008) LSS en vägledning, s. 232
21 Propositionen 1984/85:176 Omsorgslagen, s.16.
22 Bergstrand, Bengt Olof (2014), s. 7
23 Fridström, Montoya (2015) Leva som andra genom ställföreträdare, s. 74
24 Prop. 1992/93: 159, s.52 - 53
6 serviceåtgärder.25 Insatserna ska främja förmågan hos funktionsnedsatta personer att kunna leva ett självständigt liv.26
Förarbeten till LSS redogör för att människor med utvecklingsstörning har behov av de omsor- ger vilka omsorgslagen anger. När lagstiftningen nu ska expanderas till andra målgrupper med stora varaktiga funktionhinder är det de ”betydande svårigheterna i den dagliga livsföringen”
vilka ska bemötas. Tidigare användes uttrycket ”särskilda omsorger”, vilket nu har substituerats med ”särskilt stöd och service”.27
3.2 Föreställningar om funktionshinder genom olika tidsskeden
Den första lagen vilken reglerade levnadsförhållanden för vissa handikappade kom trädde i kraft efter krigstiden och benämndes ”Lagen om undervisning och vård för bildbara sinnes- slöa”.28 Förarbeten till svenska lagar redogör för att det finns olika uppfattningar om människor med funktionshinder över tid. I propositionen inför lagen om undervisning och vård för bildbara sinnesslöa fördes följande resonemang: ”Det är av vikt ur pedagogisk synpunkt, att folkskolorna befrias från de sinnesslöa, till stort men för undervisningen. Ofta framträdande tendensen till asocialitet och kriminalitet”. Den tidigare uppfattningen var alltså att samhället i vissa avseen- den skulle skyddas från handikappade personer.29
Sedan 1950-talet har Riksförbundet för utvecklingsstörda barn, ungdomar och vuxna (FUB) gett ut information om de utvecklingsstördas situation och behov ”För stärkandet av handikap- pades inflytande i samhället och tillvaratagandet av deras rättigheter har framväxandet av han- dikapprörelsen…kommit att spela en allt viktigare roll.”30
Förarbetena till den första omsorgslagen var avsevärt olikt förarbetena till 1944 och 1954 års lag. Målet i den första omsorgslagen var att göra det möjligt för varje ”utvecklingshämmad” att få de omsorger han behöver utan att hans frihet begränsas mer än vad som nödvändigt. Innan var fokus på att ” fostra dugliga samhällsmedlemmar”.31
1986 års omsorgslag ersatte 1967 års lag. Den andra omsorgslagen var en rättighetslag med utgångspunkt i alla människors lika värde. Lagen baserades även på frivillighet. Det ansågs inte längre att människor med funktionsnedsättningar hade behov av särbehandling och de betrak- tades inte längre som avvikande.32 I propositionen inför LSS anfördes att funktionsnedsätt- ningar ska ses som en naturlig variation av befolkningen. ”Mångfalden och människors funkt- ionsnedsättningar finns alltid att räkna med.”33
3.2.1 LSS som rättighetslag och pluslag
I propositionen talar man om LSS som en rättighetslag.34 LSS som rättighetslag innebär att en person som uppfyller kraven att tillhöra personkretsen är därmed berättigad lagens angivna in-
25 Prop. 1992/93: 159, s. 42 - 45
26 Prop. 1992/93: 159, s. 51
27 Lewin (1998) Funktionshinder och medborgarskap s, 25
28 Ibid, s.15
29 Ibid, s.17 -18
30 SOU 1981:26; SOU 1982:46
31 Fridström, Montoya (2015) s,103 - 104
32 Ibid, s.106
33 Lewin (1998), s.18
34 Prop. 1992/93: 159, s. 49
7 satser. Under förutsättning att hen behöver insatsen för att klara sin dagliga livsföring och be- hovet inte kan tillfredsställas på annat sätt. LSS har tio olika typer av insatser som kan beviljas om förutsättningarna för LSS är uppfyllda.35 Avslagsbeslut kan överklagas med förvaltnings- besvär, det vill säga prövning av beslutets laglighet och lämplighet.36 Om en individ får ett gynnande beslut som inte verkställs i tid kan domstolen ålägga kommunen eller (landstinget) att betala en avgift. 37
LSS är en s.k. pluslag i den bemärkelsen att rätten till insats enligt LSS begränsar inte den enskildes rätt att söka insatser till andra sociala rättigheter.38 Detta har fastslagits en dom där HDF menar att en person som är berättigad LSS inte hindras bistånd genom Sol.39
3.2.2 Personkretstillhörighet
Som tidigare har anförts krävs det att en person tillhör personkretsen för att vara berättigad LSS insatser. 1 § LSS anger förutsättningarna:
” Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt per- soner
1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,
2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller
3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed har ett omfattande behov av stöd och service.”40
De två första punkterna i 1 § LSS grundar sig på diagnos. Tredje punkten är svårare eftersom där är behovet avgörande och inte diagnos. Kraven är inte specifikt utformande och lämnar därför ett tolkningsutrymme som kan komma fram till olika bedömningar. ” Normalt”, ” var- aktigt”, ”stora”, ”omfattande” och ”betydande” är exempel på vad som gör tolkningen besvär- lig.41
Personkrets 1
I lagens betydelse innebär utvecklingsstörning att den intellektuella begåvningen medför att individen har ett behov av särskilt stöd och service i sitt dagliga liv. För att bedöma den intel- lektuella förmågan ska en sammanvägning av sociala, psykologiska och pedagogiska faktorer göras. Det som har förorsakat funktionsnedsättningen har ingen betydelse då personkretsen ska bedömas.42 I rättsligt avseende är det enkelt att avgöra personkrets när det gäller personer med utvecklingsstörning. Om en läkare har diagnostiserat en person med utvecklingsstörning tillhör personen personkrets 1 i LSS.43
Autism och autismliknande tillstånd är störningarna i den sociala och kommunikativa begåv- ningen vilka innebär en kraftig funktionsnedsättning vad gäller psykosocial eller pedagogisk
35 9 § LSS
36 G Larsson & Larsson (2017), s.10
37 LSS 28 a
38 4 § LSS
39 HDF 2013 ref 45
40 1 § LSS
41 Lewin (1998), s. 81
42 G Larsson & Larsson (2017), s.17 - 18
43 SOU 2008:77, Möjlighet att leva som andra, s. 281
8 anpassning.44 Skillnaden mellan autism och autismliknande drag är att autismliknande drag in- nebär att den sociala och den kommunikativa interaktionen är begränsad men uppfyller inte kriterierna för diagnos.45 Dessa störningar ger sig oftast men inte alltid uttryck före 3 års ålder och medför oftast psykiska funktionsnedsättningar under hela livet.46 Adhd räknas exempelvis inte som autism medan Aspegrens syndrom gör det. Personer med ”autistiska drag” tillhör inte punkt 1 utan kan möjligen tillhöra punkt 3.47
Personkrets 2
Punkten 2 avser personer vilka efter utvecklingsåren fått sjukdomar av kroppslig karaktär såsom olycksfall, tumörer, hjärnblödningar, inflammationer eller skador vilka blivit orsakade av yttre våld. Dessa funktionsnedsättningar ska medföra begåvningsmässiga hinder som är betydande och bestående.48 Psykiatriker och psykologer fastställer diagnoserna och de hämningar vilka diagnosen medför i personens dagliga liv. Det ska styrkas att diagnosen medför konsekvenser i personens dagliga livsföring.49 Punkt 2 avser kroppsliga sjukdomar och inte psykiska. Bero- endesjukdomar som missbruk av narkotika eller alkohol och därmed orsakar konsekvenser i individens ADL hör inte heller till punkt 2.50
RÅ 2008 ref. 78 har behandlat frågan om Alzheimers sjukdom kan tillhöra personkrets 2 enligt LSS 1 § 2. P.K. diagnostiserades med demens av Huddinge sjukhus. Diagnosen innebär att P.K. bara kan vara utomhus med nära personligt stöd. P.K. är även deprimerad, ängslig och ledsen om han är hemma för länge själv. Han behöver också påminnelse om att klä på sig och hjälp med att välja kläder. P.K. saknar även förmåga att planera och laga mat. Han lämnade in en ansökan om personlig assistans och daglig verksamhet enligt LSS 9 § 2. Ansökan avslogs av socialnämnden i Huddinge kommun med motiveringen att P.K. inte tillhör personkretsen enligt 1 § 1–3 LSS. Beslutet överklagades till Länsrätten, P.K. framhöll att Länsrätten skulle fastslå att han tillhörde personkretsen och att han därmed hade rätt till personlig assistans och daglig verksamhet.
I propositionen till LSS framgår att personkrets 2 bygger på medicinska diagnoser. 2004 klar- gjordes i kammarrättens dom att Alzheimers sjukdom är en hjärnskada pågrund av kroppslig sjukdom. Därmed är Alzheimers sjukdom ett funktionshinder vilket tillhör personkrets 2. Soci- alnämnden bestred och anförde att specialmotiveringen till LSS gör en tydlig redogörelse för att demens exkluderas för tillhörighet till personkrets. Ett av skälen till exkluderandet är finan- sieringsprincipen vid kommunaliseringen av omsorgerna och LSS. Socialnämnden anför vidare att den medicinska kunskap vilken finns om demens idag inte kan göra grund för utvidgning av lagens personkrets.
Professor Lars Olof Wahlund har den 27 september 2004 intygat att P.K. lider av ett bestående begåvningsmässigt funktionshinder, en hjärnskada vilket förvärvats efter utvecklingsåren på grund av kroppslig sjukdom. Funktionshindret orsakar betydande svårigheter i det dagliga livet för P.K., han kan varken läsa, se på tv, laga mat eller orientera sig i hemmet. Hans verbala förmåga är också kraftigt nedsatt och han kan därför inte använda sin telefon. Länsrätten kom- mer till bedömningen att den medicinska utredningen visar att P.K. drabbats av en kroppslig
44 Erman (2015), s. 23
45 G Larsson & Larsson (2017), s. 18
46 Erman (2015), s. 23
47 G Larsson & Larsson (2017), s.18
48 G Larsson & Larsson (2017), s. 18
49 Erman (2015), s. 25
50 Erman (2015), s. 25
9 sjukdom och att hans funktionsnedsättning är betydande och bestående. Därmed uppfyller P.K.
kraven för personkrets 2 enligt 1 § 2 LSS. Länsrätten bifaller därför överklagandet med anled- ning att P.K. tillhör personkrets 2.
Socialnämnden överklagade till Kammarrätten att fastställa socialnämndens beslut med hänvis- ning att lagens förarbeten uttryckligt undantar Alzheimers sjukdom från lagens tillämpning.
P.K. bestred överklagandet. Kammarrätten hämtade yttrande från Professorer Jan Marcusson, överläkare vid Universitetssjukhuset i Linköping som avrådde bifall till överklagandet. Kam- marrätten beslutar att fastställa Länsrättens dom. Regeringsrätten tog omedelbart upp målet till avgörande och helt utan motivering kommer dem till samma beslut som Länsrätten och Kam- marrätten.51
Personkrets 3
För att tillhöra personkrets 3 måste det fysiska eller psykiska funktionshindret vara stort och medföra betydande svårigheter i personens dagliga liv. Funktionshindret får inte heller bero på
”normalt åldrande”. Därutöver ska funktionshindret också ha ett omfattande behov av stöd och service. Denna personkrets handlar om att funktionsnedsättningen ska medföra behov av stöd och service som är likartat med punkt 1 och 2. Här är det behov av stöd och service vilket är relevant vid bedömningen av personkretstillhörighet och inte diagnos jfr. punkt 1 och 2.52 HDF 2012 ref.8 har behandlat frågan om en person kan anses tillhöra personkrets 3. Det stod klart att E:H:s funktionshinder var varaktigt och inte berodde på normalt åldrande. Rättsfrågan avsåg huruvida de övriga rekvisiten i lagen var uppfyllda, det vill säga om funktionshindret är stort och medför betydande svårigheter i personens liv och leder till ett omfattande behov av stöd och service. HDF anför att när det gäller flera funktionshinder ska en samlad bedömning göras. E.H har drabbats av blodpropp i hjärnan, har diabetes, kraftigt försämrat närminne, en- klare afasi samt är stel i kroppen. Hon behöver hjälp med intimtvätt, påklädning, byte av sto- mipåse och stomiplattan, handling, matlagning, pedikyr och städning. E.H. klarar av att äta och gå på toaletten själv. I bostaden kan hon gå runt själv utan hjälpmedel. Utomhus går E.H. med rullator eller käpp, på grund av rädsla går hon inte ensam.
Vid en sammantagen bedömning kommer domstolen fram till att E.H. i viss utsträckning behö- ver hjälp med att klara sin dagliga livsföring. Dock så kan inte E.H: s funktionshinder anses vara så stora att det orsakar betydande svårigheter i hennes dagliga liv. Därmed finns inget omfattande behov av stöd och service och det krävs att samtliga krav ska vara uppfyllda för en person ska omfattas av personkretsen enligt 1 § 3 LSS.53
RÅ 2001 ref.33 handlar om en 4-årig flicka som är gravt hörselskadad. Rättsfrågan avsågs huruvida flickan kunde tillhöra personkrets 3. Föräldrarna hade ansökt om avlösarservice för att en gång i veckan gå kurs i teckenspråk. Föredragande anförde: när det gäller små barn, ska en bedömning göras utifrån om barnet i högre ålder kan få betydande svårigheter på grund av funktionshindret, och därmed leda till ett omfattande behov av stöd och service. Den bedöm- ningen görs eftersom alla ”små barn” mer eller mindre har svårigheter att gå, tala, äta osv.
Föräldrarna anförde att vem som helst inte kan passa flickan på grund av att hon är döv på bägge öronen. Därför finns behov av en avlösare som har förmågan att kommunicera med flickan.
Föräldrarna anförde vidare att det var orimligt att betala 10. 000 kr per år för hemtjänst, för att
51 RÅ 2008 ref.78
52 G Larsson & Larsson (2017), s. 19
53 HDF 2012 ref.8
10 ges möjligheten att en gång i veckan, gå på kurs för att utveckla sina förmågor att kommunicera med barnet. RÅ anförde att betydande svårigheter kan innebära att inte kunna ge eller ta till sig information, och därmed riskera att bli isolerad pågrund av funktionshindret. Omfattande inne- bär att en person behöver stöd varje dag, men kan dock variera av ” speciell art”.
I detta fall menar RÅ att trots att flickan inte behöver stöd varje dag betraktas funktionshindret som omfattande. Med tanke på barnets låga ålder är det av yttersta vikt för barnets utveckling, att hon får lära sig kommunicera med andra. Regeringsrätten påpekar även att det är komplicerat för ett hörselskadat barn och även för familjen att leva ett liv ” som alla andra”. RÅ kommer till slutsatsen att flickan uppfyller alla kraven som uppställs 1 § 3 LSS. Med tanke på hennes låga ålder får funktionshindret betraktas att medföra betydande svårigheter i hennes dagliga liv och hörselskadan medför att hennes behov av stöd och service är omfattande. Därmed ska flick- ans hjälpbehov omfattas av LSS och inte Socialtjänstlagen.54
3.3 Ansvarsfördelning
För det första är en kommun beträffande LSS insatser endast ansvarig för de personer som är bosatta i kommunen.55 Fördelningen av ansvar gällande LSS insatserna innebär att (landstinget) ska svara för insatserna vad gäller ”1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funkt- ionshinder”.56 (Landstinget) har huvudansvaret för rådgivning och stöd men kan delegera an- svaret till kommunen.57
Insatserna för biträde av personlig assistans, ledsagarservice, kontaktperson, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför hemmet, korttidstillsyn för skolungdom under lov, boende i familjehem, daglig verksamhet, bostad för särskild service för barn, ungdomar eller vuxna har kommunen huvudansvaret för men kan hänskjuta en eller flera insatser till (landstinget).58 RÅ 1997 ref. 49 rörde teckenspråksutbildning. A.L. var född år 1991 och var barndomsdöv.
Rättsfrågan avsåg huruvida föräldrarna kunde få utökad teckenspråksundervisning utöver de som erbjudits via landstingets pedagogiska hörselvård. Socialnämnden avslog ansökan med ar- gumentet att teckenspråksundervisning inte är råd och stöd. Länsrätten och kammarrätten där- emot gav bifall till ansökan eftersom de menade att 25 timmars utbildning som landstinget er- bjudit, är inte tillräckligt för att kunna tillgodose den kunskap föräldrarna behöver för att kunna samtala med barnet.
Regeringsrätten kom däremot till slutsatsen att föräldrar till döva och hörselskadade barn anses ingå i den habilitering som landstinget ansvarar för. Dock utesluter inte det möjligheten att få andra typer av insatser, förutsatt att utbildningen kan anses vara rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS. Utformningen av LSS 9 § 1 indikerar på att i samband med LSS ändringar i hälso-och sjukvårdslagen anses inte utbildning i teckenspråk vara rådgivning och stöd. RÅ framhäver därför att det inte finns någon koppling mellan LSS och teckenspråksundervisning för föräldrar.59 Kommentar till detta prejudikat är att man måste vara synnerligen försiktig med
54 RÅ 2001 ref.33
55 16 LSS
56 2 § 1 ST LSS
57 Bergstrand, Bengt Olof (2003) LSS och LASS – stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 15
58 Ibid, s. 15
59 RÅ 1997 ref. 49
11 att tillämpa praxis från omsorgslagens tid, även om ordalydelsen i lagen är oförändrad.60 Till exempel i RÅ 1989 ref.79 bedömdes en utvecklingsstörd flicka enligt omsorgslagen ha rätt till logopedbehandling som rådgivning och stöd när hennes behov inte kunde tillgodoses genom hälso-och sjukvårdslagen.61(När omsorgslagen var i bruk kunde en person vara berättigad stöd enligt omsorgslagen gällande rådgivning och stöd, när hälso- och sjukvårdslagen inte räckte till för att tillgodose behovet. LSS ändringar i HSL medförde dock att teckenspråk inte ansågs vara rådgivning och stöd därför (landstingets) ansvar).
60 Sjöberg, Ulf (2015). Handläggning av LSS-frågor, s. 160
61 RÅ 1989 ref.79
12
4.Personlig assistans
4.1 Personlig assistans är ett mänskligt hjälpmedel
I 9 a § LSS anges att det fordras speciella krav på funktionsnedsättningens egenart och dess efterföljder av hjälpbehov för att bli beviljad personlig assistans.
”Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med andning, sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande be- hov). Hjälp med andning eller med måltider i form av sondmatning ska anses som sådant stöd, oavsett hjälpens karaktär”.62
För att en person ska beviljas personlig assistans behöver hen ingå i lagens personkrets. Första steget i prövningen ifrågasätter om det finns ett grundläggande behov enligt 9 a § LSS och det andra steget prövar om behovet inte kan tillgodogöras på annat sätt enligt 9 a § 2 stycket LSS.
Det måste ha bedömts att en person har ett grundläggande behov för att behovet ska kunna prövas i steg 2. Utredningen ska svara på om funktionsnedsättningen är bestående. Frågor som utredningen behöver få svar på är:
• Finns det behov av specialkompetens för personens funktionsnedsättning?
• Behöver stödet vara personligt utformat?
• Kan endast hjälpen ges av ett fåtal personer?63
Enligt lagens förarbete krävs att hjälpbehovet ska vara av krävande art. Synnerligen komplice- rade situationer vilka medför att det krävs djupa kunskaper om personen med funktionsnedsätt- ning. Den enskilda ska behöva hjälp med sina grundläggande behov samt hjälp i den dagliga livsföringen vilken avser det förutsägbara, dagliga eller aktiviteter som ofta utförs. Prövningen i steg 1 ska redogöra för om personens funktionedsättningar/ funktionsnedsättning är av en så- dan art och omfattning vilken anges i lagens förarbeten och rättspraxis.64
4.2 Förutsättningar för personlig assistans
Vad gäller personlig assistans är bedömningen av de grundläggande behoven förutsättningen för om personen är berättigad personlig assistans. Med andra ord så kan personen ha ett omfat- tande behov av hjälp utan att vara berättigad personlig assistans. Det räcker inte med diagnos och behov av hjälp för att bli beviljad personlig assistans. Utan det krävs en utomordentlig utredning av funktionsnedsättningens art och dess följder samt vad som fodras för att kunna tillgodogöra behovet och omfattningen av insatsen. Utredningen av de krav vilka ställs i lagen ska leda till kännedom om det finns behov av hjälp eller inte. Ett krav som ställs är att personen inte ska kunna sköta sin personliga hygien själv och det ska handla om praktisk hjälp. Vidare ska det röra personlig integritetsnärhet. Hjälp med måltider är det andra kravet och ska innebära att personen behöver hjälp med att få maten till munnen eller ut från munnen. Kan handla om en rörelsehindrad individ eller en person som inte förstår att man sätter maten i munnen.65 RÅ
62 9 a § LSS
63 Erman, (2015), s. 85
64 Prop. 1992/93:159, s. 195
65 Erman, (2015), s.87
13 har avgjort att, skala potatis, bre mackor, hälla upp dryck tillhör inte de ”grundläggande beho- ven”.66
Av och påklädning är också ett grundläggande behov. Här ska det handla om integritetskänslig karaktär att få av och på de kläder som sitter närmast kroppen. Behov av hjälp för att stoppa fram kläder eller dylikt anses inte vara ett grundläggande behov. Utredningen ska ge svar på hur mycket av den personliga karaktären som behövs vad gäller av och påklädning samt om det fodras en viss kompetens av dem som ska stoppa på och kläderna. Kravet på kommunikation ska visa att personen har en önskan om kan kunna bevara sina sociala relationer, att den enskilde behöver sin assistans för att kunna kommunicera med andra. För att kravet ska kunna ses som ett grundläggande behov krävs att den personliga assistenten har ” kunskap om den enskilde, kunskap om funktionsnedsättningen, kunskap om sättet att kommunicera”. Ett annat krav är att andra ska ha svårt att begripa vad den enskilde vill - så att assistenten måste förmedla det åt den enskilde.67 Något som inte beaktas som grundläggande enligt RÅ är att endast behöva hjälp med myndighetskontakt eller läkarbesök.68
Hjälp med andning och sondmatning anses från 1 juli 2020 som ett grundläggande behov.69 Dessa krav måste den enskilde uppfylla för att vara berättigad personlig assistans. Insatsen är alltså till för synnerligen krävande och komplicerade situationer. Man kan säga att ju mer om- fattande stödbehov talar för rätt till personlig assistans.70
4.3 Annan hjälp som kräver djupgående kunskap
Annan hjälp utöver grundläggande kraven handlar om något som fodrar specifik kunskap om den funktionsnedsatta. Det kan till exempel handla om att personer kräver aktiv tillsyn som har det typiska draget av övervakning eller av medicinsk problematik som kräver aktiv tillsyn. I situationer då det finns olika uppfattningar om av behov stöd till exempel att en vårdnadshavare anser att stödbehovet är stort medan skolan har en annan uppfattning har domstolen tagit en mer återhållsam hållning i bedömningen vad gäller behov av stöd. Personlig assistans pågrund av psykiskt tillstånd kräver till exempel ett utåtagerande beteende, risk att personer skadar fö- remål, sig själv eller andra. Det ska leda till att någon ofta får ingripa för att det ofta händer.
Aggressiviteten ska vara ” lättväckt”, nyckfull och mycket våldsam. Svårigheter att kommuni- cera i samband med psykisk funktionsnedsättning samt ett aggressivt beteende leder till behov av aktiv tillsyn av ” övervakande karaktär”.71
Aktiv tillsyn pågrund av medicinsk problematik fodrar att det handlar om egenvård eftersom personlig assistans inte ges för sjukvårdslikanade insatser. Det kan handla om tekniska saker som personen inte själv klarar att använda, brister i tillsyn som kan medföra risk för den enskil- des hälsa eller situationer som kräver akut vård. För att utreda om behov finns för medicinska orsaker följande besvaras:
”Vilken specifik kunskap som krävs av den enskilde? Vilken specifik kunskap krävs om funkt- ionsnedsättningen eller sjukdomen? Kan den enskilde lämnas ensam korta stunder? Vad är or- saken till att den enskilde inte kan lämnas ensam? På vilket sätt förutser den enskilde själv att skadliga eller hälsofarliga situationer kommer att uppstå? Hur förmedlas detta till en annan
66 RÅ 2009 ref.57
67 Erman, (2015), s. 88–89
68 RÅ 2009 ref.57
69 9 a LSS
70 Bergstrand, Bengt Olof (2003) LSS och LASS – stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 31
71 Erman, (2015), s. 90–91
14 person? På vilket sätt kan man förutse att den enskilde kommer hamna i en hälsofarlig situation?
Finns det tidpunkter under dygnet när det finns större eller mindre risk för att skadliga eller hälsofarliga situationer inträffar? Betraktas insatsen som en sjukvårdande insats enligt HSL? I vilka situationer krävs aktiv tillsyn av övervakande karaktär av en person som har ingående kunskaper om den enskilde och dennes funktionsnedsättning? På vilket sätt reagerar den en- skilde i nya miljöer? På vilket sätt reagerar den enskilde i nya sociala sammanhang?”72
4.4 Den som har beviljats assistans för sina grundläggande behov
För den som har beviljats personlig assistans för sina grundläggande behov innebär nästa pröv- ning om de personliga behoven inte kan tillgodogöras på annat sätt. För att assistanstid ska beviljas för framtida behov ska det framgå att den enskildes funktionsnedsättning kräver per- sonlig assistans. Andra personliga behov innebär att inte kunna arbeta, studera, träna, sköta sitt hem samt, utföra hobbyer utan assistans. Utöver dessa handlar andra aktiviteter om att den en- skilde ska kunna leva ett liv ”så likt andras som möjligt”. Andra personliga behov kan exem- pelvis vara handräckning, påminnelser, motivation och aktivering.73
HDF 2018 ref. 13 har avgjort ett mål vilket rörde en 14-årig pojke som enligt läkarintyg har lindrig utvecklingsstörning, svår ataxi, lätt spasticitet samt språksvårigheter, Pojken R.L. tillhör därmed personkrets enligt 1 § 1 LSS. Rättsfrågan avsåg om R.L. kunde beviljas personlig assistans tre timmar i veckan för hårtvätt, tandborstning, nagelvård och torkning efter tarmtöm- ning. HDF anförde att RÅ uttryckt att det inte finns någon bestämd tidsfaktor vad gäller per- sonlig assistans. Dock indikerar HDF att tre timmar i veckan inte är tillräckligt för att bevilja personlig assistans. Enligt propositionen till LSS framgår att ”ju större behov av tid, ju mer talar för biträde av personlig assistent”. Därmed är tre timmar i veckan inte tillräckligt för att behov inte ska kunna tillgodoses på annat sätt. Personlig assistans är till för människor med svåra funktionsnedsättningar som behöver stöd och service varje dag.74
Vad gäller andra personliga behov kan personlig assistans beviljas om personen riskerar att skada dig själv eller andra. Tillsyn som grundläggande behov innebär att tillsynen ska vara krävande och att det fordras att personen som ska utföra tillsynen har djupgående kunskaper om personen.75
4.4.1 Målet med personlig assistans
Avsikten med personlig assistans är att den enskilde så långt som möjligt ska kunna leva ett liv likt andra. Det ska möjliggöra ett självständigt liv - som att kunna ha eget boende, arbeta, och studera. Den funktionsnedsatta ska även” så långt det är möjligt” ha inflytande över insatserna som ges för att kunna uppnå jämlika livsvillkor och delaktighet i samhället.76
Kontinuitet är en central fråga vad gäller personlig assistans ”Den personliga assistansen skall i möjligaste mån garantera en kontinuitet i stödet och därmed trygghet för den enskilde och hans närstående”.77 I propositionen anges att ”kontinuitet innebär att den enskilde och hans eller hennes familj skall kunna känna säkerhet i att stödet inte plötsligt upphör eller föränd- ras”.78
72 Ibid, s. 91
73 Ibid, s. 92
74 HDF 2018 ref. 13
75 Ibid, s. 92
76 Erman, (2015), s. 85
77 Prop. 1992/93:159, s. 174
78 Prop. 1992/93:159, s.45
15 4.4.2 Rätten att välja assistansordnare
Av propositionen till LSS framgår att den assistansberättigade själv avgör vem som ska anordna den personliga assistansen. Den assistansberättigade kan själv vara arbetsgivare, anlita privat aktör eller låta kommunen som har basansvaret anordna assistansen.79
HDF 2012 ref.57 har avgjort en fråga som handlande om kommunens ansvar för insatsen av personlig assistans - om en person på egen begäran - kan kräva att kommunen ordnar en del av insatsen, medan resterande del tillhandhålls av en annan aktör. M.A. hade beviljats 81 timmar per vecka för personlig assistans. M.A. hade önskan om att kommunen skulle bistå med personlig assistans en halvtimme per dag. Kommunen anförde att M.A:s beviljande as- sistanstimmar och ersättningen från Försäkringskassan räcker för att tillgodose M:A:s behov i Almas Assistans AB:s uppdrag. Kommunen erbjöd sig även att ta över hela assistansupp- draget om M.A önskar.
HDF anför att det framgår av förarbetena att kommunens ansvar är att tillhandahålla personlig assistans till alla som tillhör lagens personkrets, och har behov av personlig assistans samt har erhållits assistansersättning från Försäkringskassan. De ansvar kommunen har är att till- försäkra att ingen ska stå utan personlig assistans som den enskilde har bedömts ha behov av.
Kommunen har även erbjudit sig att åta sig hela assistansuppdraget om så önskas. M.A. har vidare inte anfört att han inte skulle vara tillförsäkrad goda levnadsvillkor och därför riskerar han inte heller att stå utan den assistans han har bedömts ha behov av. HDF kommer därför till slutsatsen att kommens har tagit sitt yttersta ansvar och är därför inte skyldiga att anordna en del av insatsen medan resterande del tillhandahålls av Alma Assistans AB. Kommunen har därmed haft rätt att neka M.A. en halvtimmes assistans per dag.80
4.5 Omprövning av assistansersättning
Regeringen tog del av rapporter från Försäkringskassan vilka visade att domar från Högsta för- valtningsdomstolen har lett till att färre personer har rätt till assistansersättning. Domarna HDF 2012 ref. 41 och 2015 ref. 46 medförde påverkan för personer med komplicerade hjälpbehov.
Regeringen ingav därför förslag på att tvåårsprövningarna ska tas bort.81
Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar, Föreningen JAG och Humana Assi- stans AB, var av samma mening att omprövning pågrund av väsentligt ändrade förhållanden ska endast omfatta väsentligt ändrade förhållanden och inte innebära en fullständig omprövning av rätten till assistansersättning. Syftet med ändringen är att förändringar i praxis inte ska inne- bära ingripande förändringar för funktionsnedsatta vilka redan har beviljats assistansersätt- ning.82
Innan ändringen i Socialförsäkringsbalken 51 kap § 12 skulle omprövning av rätten till assi- stans göras vartannat år. Vid omprövningen kunde ny rättspraxis eller nya författningar inne- bära att personer som beviljats assistans kunde få en minskning av antalet timmar eller helt få sin assistans indragen, om det grundläggande behovet inte längre ansågs uppgå till 20 timmar
79 Prop. 1992/93:159, s.
80 HDF 2012 ref. 75
81 Propositionen 2017/18:78 Ändringar i socialförsäkringsbalken, s.7
82 Prop 2017/18:78 Ändringar i socialförsäkringsbalken, s 21
16 i veckan. Ett argument för ändringen var att de senaste årens ändringar som avser tillämp- ningen på assistansområdet har lett till stress och oro för den assistansberättigade och dennes familj.83
I samband med omprövningarna vilka enligt lag tidigare skulle ske vartannat år drogs assi- stansersättningen in markant. 2011 minskade rätten till personlig assistans med 27 procent och 2013 minskades det mellan 11–12 procent.84
Försäkringskassan har enligt nuvarande bestämmelse i socialförsäkringsbalken 51 kap § 12 möjlighet att ompröva rätten till assistansersättning. Nu får omprövning endast ske om det upp- står ”väsentligt” ändrade levnadsförhållanden.85 Ändringen av denna bestämmelse innebär att det inte längre finns någon skyldighet att ompröva beslutet vartannat år. Försäkringskassan har fortfarande skyldighet att ompröva beslut vid ”väsentligt ändrade förhållanden”. Men begränsas till förhållanden vilka innebär att den försäkrades assistansersättning minskar avsevärt. Det ska handla om att faktiska förhållanden har ändrats för den enskilde, exempelvis att den enskildes behov tillgodoses genom andra samhällsresurser eller nytt boende. Detta i sin tur innebär att förändrad praxis inte kan vara grunden för omprövning. Omprövningen innebär inte någon full- ständig prövning av rätten till assistansersättning, utan handlar om i vilken utsträckning de änd- rade förhållanderana medför att rätten till assistansersättning har minskat omfattande. De tim- mar med assistansersättning vilka inte påverkas av de ändrade förhållandena omprövas inte.86
4.6 FN:s konvention
Sverige har anslutit sig till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning:
”Konventionsstaterna erkänner lika rätt för att personer med funktionsnedsättning att leva i samhället med lika valmöjligheter som andra personer och ska vidta effektiva och ändamålsen- liga åtgärder för att underlätta att personer med funktionsnedsättning fullt åtnjuter denna rätt och deras fulla inkludering och deltagande i samhället, bl.a. genom att säkerställa att:
a) personer med funktionsnedsättning har möjlighet att välja sin bosättningsort och var och vem de vill leva på med lika villkor som andra och inte bo i särskilda boendeformer, b) personer med funktionsnedsättning ha tillgång till olika former av samhällsservice både
i hemmet och inom särskilt boende och till annan service, bland annat sådant personligt stöd som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att för- hindra isolering och avskildhet från samhället”.87
Sverige har ratificerat konventionen om mänskliga rättigheter för funktionsnedsatta i December 2008. Ratificeringen innebär att Sverige är bunden av konventionen.88 Konventionen om mänskliga rättigheter för funktionsnedsatta trädde i kraft 2009 och återfinns i propositionen om mänskliga rättigheter för funktionsnedsättningar.89
83 Prop 2017/18:78 Ändringar i socialförsäkringsbalken, s. 19 - 20
84 Rapport 2014:19. Inspektionen för socialförsäkringen, s. 67 Startsida - Inspektionen för socialförsäkringen (isf.se)
85 51:12 Socialförsäkringsbalken
86 Prop 2017/18:78 Ändringar i socialförsäkringsbalken, s. 27
87 Propositionen 2008/09:28 Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning, s. 52
88 United Nations, Humans Rights Treaty Bodies, Treaty bodies countries (ohchr.org) 2021-05-05
89 Propositionen 2008/09:28 Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning
17
4.7 Kritik från FN
När den gamla lagstiftningen i Socialförsäkringsbalken 51 kap 12§ var aktuell, fick Sverige kritik från FN vad gäller nedskärningen av personlig assistans. FN-kommittén gav uttryck för oro över nedskärningarna av assistansersättningen mellan 2010–2014. FN-kommittén gav där- för Sverige rekommendation att säkerställa att den personliga assistansen beviljas i den grad att man kan säkerställa att individer med funktionsnedsättning kan leva ett självständigt liv med full delaktighet i samhället.90
90 FN:s kommitté för konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Concluding observat- ions on the initial report of Sweden : (un.org) , 2014, p. 43 och 44.
18
5 Analys och sammanfattande slutsatser
5.1 LSS uppkomst
Den första lagen som reglerade levnadsförhållandena för vissa handikappade kom efter Andra världskriget. Mänskliga rättigheter var på stark frammarsch, inte minst eftersom handikappade var en utsatt grupp under förintelsen, och behovet av att förstärka rättigheterna för denna grupp tog sig uttryck i lagstiftning.
Den första lagen vilken reglerade vård av handikappade personer använde uttrycket vård för
”sinnesslöa”, handikappade ansågs medföra stora olägenheter för bl.a. skolundervisningen. När den första omsorgslagen kom 1967 skilde den sig markant, från förarbetena från den första lagen som reglerade vård för vissa handikappade. Nu skulle inte längre friheten begränsas mer än nödvändigt medan den första lagen till viss del hade syftade till att skydda samhället från handikappade personer. Den andra omsorgslagen som kom 1986 hade som utgångspunkt att alla människor är lika mycket värda och man ansåg inte längre människor med funktionsned- sättningar som avvikande. När LSS kom 1994 ändrades synsättet till att människor med olika typer av funktionsnedsättningar ska ses som en naturlig variation av befolkningen. LSS är alltså ett led i att synen på människor med funktionsnedsättning har förändrats- på så sätt att alla människors lika värde betonas- alla människor måste få finnas och ha samma rättigheter oavsett funktionsnedsättning.
Rättsutredningen visar även att innan LSS, fanns det djupa orättvisor som drabbade funktion- edsatta personer ”de saknade sådant som för andra är självklart att ha”. LSS gav exempelvis rätt till att funktionsnedsatta inte skulle behöva bo i särskilda boendeformer. Till skillnad från omsorgslagen grundade sig LSS på frivillighet och inte tvång därför är LSS viktig ur ett själv- bestämmande perspektiv och respekt för människans egenvärde och integritet.
Vad gäller ekonomiska samhällsresurser visar utredningen att funktionsnedsatta före LSS upp- komst inte hade fått ta del av den svenska välfärdsutvecklingen på samma sätt som människor utan funktionsnedsättningar. De funktionsnedsatta var helt enkelt exkluderade ur det svenska välfärdssamhället. I propositionen betonandes att samhället hade tagit för lite hänsyn till indi- videns vilja. Det var dags att göra radikala förändringar både vad gäller den fysiska miljön och olika typer av serviceåtgärder. Så att människor oavsett graden av handikapp kunde vara inklu- derade och delaktiga. Därmed kan man dra slutsatsen att det fanns en hög medvetenhet om att funktionsnedsatta människor hade blivit orättvist behandlade. Varken miljön eller befintliga insatser räckte till för att ge människor med omfattande typer av handikapp, möjligheten att leva ett självständigt liv med full delaktighet i samhället. Efter LSS uppkomst expanderades uppbygganden av handikapramper till många statliga och kommunala restauranger, hotell, sko- lor, arbetsplatser. LSS medförde alltså rejäla satsningar vad gäller den fysiska miljön. Detta är viktigt eftersom om man inte anpassar miljön för de funktionsnedsatta – blir det synnerligen svårt att som rörelsehindrad vara med och känna sig delaktig och inkluderad. Utan finns en uppenbar risk för isolering och utanförskap. I detta fall borde LSS reformen har bidragit till att man uppnått ett av sina mål vilket är att med samhällsresurser främja delaktighet.
Det har även skett förändringar vad gäller de begrepp som används vad gäller funktionsnedsätt- ningar. Autism kallades exempelvis under omsorgslagens tid för ”barnpsykos”. Inför LSS antog man WHO:s syn på begreppet handikapp. Därmed medförde LSS att det blev förändringar på hur man använder olika typer av begrepp i lagtexten. Handikapputredningen visade även att det
19 inte bara var personer med ”utvecklingsstörning” eller personer med ”barnpsykos” som be- hövde inkluderas i personkretsen, utan även människor med andra typer varaktiga funktions- hinder, vilket kan ha bidragit till att ”normalisera” hjälpsökande.
Människor med funktionsnedsättningar angås länge ha sämre förutsättningar än personer utan funktionsnedsättningar. Genom LSS har samhällsresurserna omfördelats på ett sätt som liknar Ronald Dworkins moderna rättsteori som innebär att man beskattar medfödda talanger: De som föds med ”otur” exempelvis utan ben eller armar, eller med en kraftig nedsatt intellektuell be- gåvning ska kompenseras för att på så sätt uppnå jämlikhet i samhället.
Sammantaget kan man säga att det har skett en stor förändring sedan den första lagen som reglerade vård av funktionsnedsatta. Idag 70 år senare har människosynen förändrats radikalt, både för människor som är födda med funktionsnedsättningar eller som förvärvat sådana har genom LSS uppkomst fått chansen att leva ett värdigt och självständigt liv. Man får heller inte glömma anhörigperspektivet. Innan LSS uppkomst var det svårt för föräldrar med ett funktions- nedsatt barn som kräver omfattande vård och service att kunna arbeta och leva ett värdigt liv i gemenskap med andra.
5.2 Frågan om personkrets och omfattande behov av stöd och service
Att tillhöra lagens personkrets är grundförutsättningen för att vara berättigad till lagens angivna insatser. Därefter prövas behovet av insats. De första två punkter i LSS §1 grundar sig på dia- gnos. I dessa fall är det vara lättare att avgöra personkretstillhörighet än tredje punkten där behov och inte diagnos är avgörande. När det handlar om personkrets 1 eller 2 får de enskilda handläggarna på kommunen eller Försäkringskassan intyg från personer med specialkompe- tens. Läkare, psykologer eller psykiatriker intygar funktionsnedsättningens art och hur den or- sakar problem i personens dagliga liv.
I RÅ 2001 ref.33 tar domstolen in flera olika perspektiv gällande om en 4 årig flicka som är gravt hörselskadad tillhör personkrets 3. Trots att flickan inte behöver stöd varje dag så menar RÅ att begreppet ” omfattande” varierar. Prejudikatet visar att det inte alltid är lätt att avgöra hur man ska tolka begreppet omfattande. Det är inte alltid så att en person behöver stöd dagligen för att bli berättigad stöd enligt LSS. De tolkningsutrymmen begreppet omfattande lämnar, bör medföra svårigheter att bedöma om funktionshindret är stort, varaktigt, betydande eller om funktionshindret kräver ett omfattande behov av stöd och service.
RÅ beslutar i 2008 ref. 78 att en man med Alzheimers sjukdom ska omfattas av personkrets 2, trots att man i förarbeten inte har nämnt att Alzheimers sjukdom inte ska tillhöra personkrets 2.
RÅ kom till den slutsatsen eftersom synen på Alzheimers sjukdom hade förändrats. Man hade nu kännedom om att Alzheimers sjukdom kan bero på kroppsliga förändringar. Därmed kan man se att domstolen inte alltid bedömer personkrets med det som stämmer överens med förar- beten, utan beaktar ny kunskap om sjukdomar då personkretstillhörighet ska avgöras. Två pro- fessorer intygade att funktionsnedsättningen var bestående och medförde betydande svårigheter i mannens ADL. De intygade även vilka konsekvenser funktionsnedsättningen medförde i man- nens dagliga liv. I intygen framkom även orsaken till funktionshindret. Fallet konstaterar att de medicinska underlagen vad gäller personkrets väger tungt eftersom varken Länsrätten, Kam- marrätten eller Regeringsrätten tog i beaktande att sjukdomen Alzheimers är helt exkluderad ur personkretsen i LSS.
I uppsatsen har vägledande domar redogjorts för att när det råder oklarhet gällande personkrets och omfattande behov av stöd och service och när det gäller flertal funktionsnedsättningar, görs
20 en samlad bedömning om det finns ett omfattande behov av stöd och service. I HDF 2012 ref.
8 framgick att individens funktionshinder inte berodde på normalt åldrande och att funktions- hindret var varaktig. Men individen kunde tillgodose sin dagliga livsföring och därför hade hon inte ett omfattande behov av stöd och service och var därmed inte berättigad till stöd enligt LSS.
Därmed står det klart att när det inte finns ett omfattande behov av stöd och service men perso- ner ändå behöver stöd från samhället för att kunna uppnå en skälig levnadsnivå, är det insatser via socialtjänstlagen som gäller och inte lagen om särskilt stöd.
I RÅ 1999 ref. 54 behandlades frågan om en man med grav synskada kunde omfattas av LSS.
RÅ gjorde en samlad bedömning att trots grav synskada hade mannen inte ett omfattande behov av stöd och service eftersom han kunde sköta sitt hem själv och gå och handla på sin närmaste lokalbutik. RÅ betonade även att människor kan behöva hjälp utan att ha ett omfattande behov av stöd och service. Därför var det upp till Socialnämnden i Solna kommun att avgöra om man- nen kunde beviljas ledsagning via socialtjänstlagen.
Det är okomplicerat att avgöra personkrets vad gäller personer med utvecklingsstörning då denna diagnos ställs av läkare. I dessa fall återstår endast att avgöra om behovet kan tillgodoses på annat sätt.
Begreppet funktionshinder
Lagens förarbeten konstaterar att för att bli beviljad stöd enligt LSS ska funktionshindret vara bestående. Det ska vidare påverka ett flertal livsområden på samma gång. Det kan uppfattas som hårda krav. Dock är LSS är en rättighetslagstiftning vilket syftar till de mest utsatta i sam- hället. RÅ har som ovan beskrivits också konstaterat att begreppet omfattande kan variera. Det är inte definitivt att det krävs att en person har behov av stöd och service varje dag för att hen ska anses ha ett behov av omfattande stöd och service. LSS är därutöver en pluslag vilket ger individen att rätt att söka andra sociala förmåner. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är de därför inte orimligt att det ställs omfattande krav på stöd och service för att bli beviljad LSS, eftersom lagen syftar till att hjälpa de mest utsatta i samhället.
Föråldrade begrepp i LSS
I dagsläget föredras att begreppet intellektuell funktionsnedsättning används istället för utveckl- ingsstörning. Idag används inte benämningen ”barnpsykos” för personer med diagnosen autism som de gjordes under omsorgslagens tid. I förhållande till vad man vet om autism idag, är be- greppet barnpsykos oriktigt. Att vara psykotiskt innebär något helt annat än diagnosen autism som handlar om avvikande sociala beteenden bl.a. Denna avsaknad av enhetlig terminologi bör kunna leda till missförstånd och felslut. RÅ 2008 ref.78 är exempel på misstolkningar av lagens förarbete vilket resulterade i felaktigt beslut av Socialnämnden i Huddinge kommun, eftersom de inte beaktade att synen på demens hade förändrats.
När det finns olika uppfattningar om behovet av stöd
Doktrinen har angett att när det finns olika uppfattningar om behov av insats tar domstolen en mer återhållsam bedömning. Här kan ett antagande vara att domstolen vill motverka fusk ef- tersom LSS är en lagstiftning vilken ska syfta till att hjälpa människor med svåra funktionsned- sättningar vilka kräver omfattande behov av stöd och service.
Rådgivning och annat personligt stöd
När bestämmelserna vilka gäller rådgivning och annat personligt stöd överfördes från omsorgs- lagen (1985:568) till LSS (1993:382) var ordalydelsen i lagen oförändrad. Prejudikaten från
