Som ett brev på posten
- En kvalitativ intervjustudie om interorganisatorisk
aktörssamverkan mot antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshanteringen i Sverige.
John Gabrielsson
Magisteruppsats i sociologi med fokus på riskforskning: Samhälleliga perspektiv på risk och osäkerhet samt krissociologi
Huvudområde: Sociologi Högskolepoäng: 30 hp Termin/år: Vårterminen 2021 Handledare: Jörgen Sparf
Examinator: Katarina Giritli-Nygren Kurskod/registreringsnummer: SO21A
Utbildningsprogram: Magisterprogrammet i sociologi med inriktning mot forskning
Abstrakt
Syftet med denna magisteruppsats är att undersöka hur olika aktörer med anknytning till säker post- och godshantering samverkar mot antagonistiska CBRNE-hot i post- och godshanteringen i Sverige. För att undersöka detta har sex semistrukturerade intervjuer genomförts med olika aktörer som har en roll i detta arbete. Teorin som har använts ligger inom området organisationsteori, med fokus på interorganisatoriska relationer och
organisatoriska gränser.
Studien visar på att det finns en relativt god samverkan mellan offentliga aktörer men en mindre sådan med näringslivet. Studien visar också på att det finns olika arbetssätt mellan de olika aktörerna och att dessa olika arbetssätt skapar vissa svårigheter i den
interorganisatoriska samverkan när en antagonistisk CBRNE-händelse inträffar. Studien visar på att en faktor i detta kan bero på att det inte tenderar att finnas någon större löpande dialog mellan näringslivet och vissa myndigheter med ansvar inom området. Ytterligare har studien belyst ett problem med att det verkar finnas en avsaknad av statistik särskilt avsedd för postala hot. Denna magisteruppsats har också belyst att det finns vissa utmaningar med dokumentet: Aktörsgemensam CBRNE-strategi, främst med organisationer som arbetar på en operativ nivå.
Nyckelord: CBRN, CBRNE, Farliga ämnen, Samverkan, Interorganisatorisk samverkan, Säker posthantering, Posthantering, Krisberedskap, Antagonism, Terrorism
Förord
Denna magisteruppsats är skriven som examinationsprojekt för Magisterprogrammet i sociologi med inriktning mot forskning vid Mittuniversitetet i Östersund.
Utan min handledare Jörgen Sparf hade denna magisteruppsats inte varit möjlig, han har visat stort engagemang i mitt studieområde och kommit med välriktad konstruktiv kritik samt guidning. Jag vill även rikta ett mycket stort tack till Per-Erik Johansson som är föreståndare vid Europeiska CBRNE-centret vid Umeå universitet. Han har varit mycket behjälplig med både kontakter och bollandet av idéer samt insikter inom CBRNE-området under hela uppsatsens gång.
Jag vill tacka alla mina intervjupersoner, ni har alla varit givmild med information och kunskap inom studiens intresseområden. Ett särskilt tack vill jag ge till CIP Checkport som har varit extra givmilda med sin tid genom att bidra särskilt med information, kontakter och bollandet av idéer inom säker post- och godshantering.
Ytterligare vill jag passa på att tacka en kontakt på Migration and Home Affairs (DG Home) Directorate D, unit 2 Counter-terrorism vid EU-kommissionen, vars namn jag har valt att inte publicera på grund av sekretess och områdets känslighet. Hen har hjälpt mig mycket med att få en inblick i hur Europeiska unionen och övriga världen arbetar med antagonistiska
CBRNE-hot och händelser.
Sist men inte minst vill jag rikta ett särskilt stort tack till min familj och nära vänner, som helhjärtat har stöttat mig under hela min studietid. Utan er hade det inte blivit några studier alls vid något universitet.
John Gabrielsson, 27 maj 2021.
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 5
1.1 Problemformulering och frågeställningar ... 7
1.2 Bakgrund ... 9
1.2.1 Lagstiftning och policy... 13
2 Tidigare forskning ... 15
2.1 Organisatorisk samverkan mot antagonism och terrorism ... 15
2.2 Forskningsläget kring samverkan inom CBRNE ... 17
3 Teori ... 18
3.1 Interorganisatoriska relationer ... 18
3.2 Organisatoriska gränser ... 20
4 Metod ... 24
4.1 Insamling av empiri ... 24
4.2 Urval och avgränsningar ... 26
4.3 Transkribering och analysmetod ... 27
4.4 Studiens tillförlitlighet ... 27
4.5 Etiska överväganden ... 28
5 Analys och resultat ... 28
5.1 Mentala gränser ... 29
5.2 Sociala gränser ... 33
5.3 Fysiska gränser ... 42
6 Diskussion ... 46
6.1 Slutsatser ... 49
6.2 Förslag till fortsatt forskning... 52
7 Referenslista ... 53
8 Bilagor ... 59
8.1 Bilaga 1 ... 59
8.2 Intervjuer ... 60
1 Inledning
Organisatorisk samverkan i samhällsfrågor är ofta ett komplext område. Det krävs att flera aktörer arbetar tillsammans och har en förståelse för varandras individuella och gemensamma mål samt olika möjligheter att nå dessa mål. En ännu större utmaning blir det när
interorganisatorisk samverkan sker. Detta då detta oftast medför aktörer av olika slag från skilda sektorer där dessa aktörer introducerar både nya positiva och negativa faktorer. Detta i sig själv medför vanligtvis konflikter där olika kompromisser måste arbetas fram. Samverkan kompliceras ytterligare när sakområdet är mycket stort och där det finns aktörer på både nationell och internationell nivå. Denna uppsats handlar om samverkan inom just ett sådant område, nämligen antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshanteringen i Sverige.
CBRNE är den internationellt erkända förkortningen på Kemiska, Biologiska, Radiologiska, Nukleära och Explosiva ämnen, även kallade farliga ämnen (se avsnitt 1.2 för en mer
genomgående förklaring av CBRNE-området). Komplexiteten kring samverkan ökar ytterligare i detta område i och med att flera andra aktörer läggs till inom exempelvis brottsbekämpning och kontraterrorism, ytterligare komplexitet skapas genom att blanda in aktörer inom post- och godshantering. Detta skapar alltså ett stort område som är mycket komplext och kommer att vara mycket svårt och är till viss del omöjligt att få en full helhetsbild över. Det ska sägas att CBRNE-händelser är mycket sällsynta, men när de väl inträffar kan de få katastrofala konsekvenser. En god proaktiv samverkan är därför viktig inom både CBRNE-området och post- och godshanteringen.
Postväsendet i Sverige har en lång historia. Det svenska postverket grundades av Axel Oxenstierna år 1636 och är genom detta en av de äldsta tjänsteorganisationerna i landet.
Mycket har skett sedan dess och förmågan att skicka hotfulla och potentiellt farliga försändelser har sedan länge varit aktuellt både i svenskt och internationellt perspektiv.
Särskilda hot kommer från mindre helt eller delvis oberoende och självförsörjande
terrorceller eller individer, oftast den senare (Roffey 2016: 2). Martin Ekenberg skickade vad som kommer att klassas som världens första brevbomb redan 1904 (Kumm 2003: 8-9).
Theodore Kaczynski mer känd som Unabombaren är en annan antagonist som skickade flera brevbomber mellan 1978-1995, då genom United States Postal Service (USPS), vilket dödade tre personer och skadade 23 andra (Hoffman 2017: 203-204). Frans Fuchs skickade 29
brevbomber i Österrike mellan 1993-1995 vilket dödade och skadade flera personer (BBC News 2000). (Se avsnitt 1.2 för modernare händelser).
En av de mest uppmärksammade händelserna som har skett med ett postväsende som leveransmetod är de brev som skickades i USA strax efter 11 septemberattackerna i USA 2001. I dessa händelser sträckte sig över flera månader och innebar att det skickades brev till ett antal politiker och mediebolag genom USPS. Med säkerhet konstaterades det att fem personer dog och 22 personer infekterades med mjältbrandssporer. 30 000 personer fick som krisåtgärd antibiotika för att stoppa eventuella mjältbrandsinfektioner (Ellis 2014: 161-162).
Skadorna skedde inte enbart där breven blev öppnade, utan även i de lokaler och transportmedel som breven hade vistats i, både brevsorterings- och kontorslokaler samt fordon. Ett stort och kostsamt arbete påbörjades, inte enbart att dekontaminera lokalerna utan också att samverka med privata och offentliga aktörer för att hantera den pågående och även framtida liknande händelser.
Hintsa et al. (2010: 7) skriver så här angående 2001 års mjältbrandsbrev i USA: “This incident has demonstrated high vulnerability of postal system to terrorist attacks with the use of CBRNE”. Det är alltså sannolikt att mena på att denna incident har påverkat arbetet kring antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshanteringen både på en internationell- och nationell nivå.
Som det tidigare går att läsa skapades det svenska postväsendet redan år 1636, mycket har hänt sedan dess, både inom olika organisationsmässiga aspekter och leveranssätt. En omfattande omorganisering skedde år 1993 då postmarknaden avreglerades och innebar att postmarknaden blev konkurrensutsatt. Detta resulterade i att Postverket som skapades år 1636 av Axel Oxenstierna bolagiserades och omorganiserades från och med år 1994 till Posten.
Svenska staten skulle äga alla aktier men de tappade monopolet och var nu ett aktiebolag som konkurrerade med andra företag på marknaden. Den kanske största omorganiseringen som har skett för svensk posthantering kom år 2009 då Postens ägarfördelning splittrades mellan den svenska och danska staten och bytte även namn till Postnord (Postnord 2008). Det finns en uppsjö av diskussioner och debatter om dessa omorganiseringar var rätt väg att gå.
Exempelvis menar Wiberg (2004) på att avregleringen har varit positiv då en konkurrens på postmarknaden bidrar till utveckling av både produkter och tjänster. Persson (2019) menar dock på att kvalitén har sjunkit så pass markant i och med bolagiseringen och
aktiefördelningen mellan Sverige och Danmark att Postnord bör återförstatligas, detta för att på så vis kunna återgå till en högre kvalité på tjänsterna.
Oavsett omorganiseringar med både positiva och negativa kommentarer kring
posthanteringssituationen så har antal brev som skickas inom Sverige sjunkit markant de senaste två årtiondena. På ungefär 20 år har brevvolymen minskat med nästan 50% till fördel för andra kommunikationsmedel, så som e-post (Nysäter et al. 2020: 28). Dock har antalet paket ökat i volym. År 2018 distribuerades det 246 miljoner paket i Sverige, varav 31,4 miljoner var adresserade till personer utanför Sverige och 32,2 miljoner anlände från utlandet (Nysäter et al. 2020: 37). Under år 2018 växte paketmarknaden kraftigt, till stor del på grund av den ökande e-handeln. För Postnords del ökade paketvolymen med 10,3% under år 2018 i hela Norden (Riese et al. 2019: 30). Antalet brev i omlopp har alltså minskat medan antalet paket ökar, para detta med ett globaliserade samhälle och det ökade valet att handla allt från mat till elektronik och transportmedel på internet så skapar detta både positiva och negativa förutsättningar för säkrandet av både det nationella och internationella postflödet.
I och med att paketförsändelser både ökar i storlek och kvantitet, så ökar även förmågan att skicka större föremål för att potentiellt skada, sabotera eller döda, exempelvis en bomb med kraftigare spräng-, stöt- eller splitterverkan, ytterligare skapar detta förutsättningar att kunna skicka en större mängd pulver av okänd art. Även teknisk utrustning för att övervaka eller sabotera kan skickas i brev och paket. Det är värt att påpeka att det troligtvis inte är många organisationer som kan hantera dessa hot enskilt utan måste samverka med andra för att kunna säkra sin egen verksamhet samt uppnå en god samhällssäkerhet. Detta är något som denna magisteruppsats kommer att fokusera på. Vikten av samverkan synliggörs kanske bäst av nedanstående citat.
“För att bekämpa brottslighet måste organisatoriska gränser överskridas”
(Lindberg 2009: 50)
1.1 Problemformulering och frågeställningar
Forskaren Christian Uhr (2011: 13) framhåller att det moderna samhället har skapat en
beroendesituation där vi som samhälle måste samverka och arbeta tillsammans för att nå både enskilda och gemensamma mål. Gränserna sträcker sig både från den privata och offentlig sektorn, allt från myndigheter till näringslivet och ideella organisationer. Samverkan är vid sidan av lagstadgade principer det centrala paradigmet inom svensk krisberedskap (MSB 2021a). Både privata och offentliga aktörer uppmanas att samverka och gör så i olika grad.
Samverkan är dock ett svårfångat begrepp och beroende på vem du frågar kan det betyda många olika saker (Uhr 2011: 11). Lindberg (2004: 81-82) menar på att samverkan handlar om att samverka kring något specifikt, det behöver inte vara ett ting utan kan vara en idé eller framtida mål. Det räcker dock inte med att människor samverkar, utan det måste finnas särskilda objekt att samlas kring där samverkan ger utbyte i både erfarenheter och kunskaper.
Ett sådant “objekt” är exempelvis de forum och andra hjälpmedel som används av flera aktörer inom CBRNE-området för att samverka inom, något som kommer att framföras mer senare.
Uhr (2011: 12–13) fortsätter att beskriva att olika organisationer ofta har olika förutsättningar och mål och att en gemensam definition av samverkan inte något att föredra, då det med mycket stor sannolikhet skulle skapa fler problem än vad det löser. Ett gemensamt begrepp riskerar att skapa stagnation, där organisationer och individer låser sig till definitionen och inte kan se risker eller faror eftersom de inte platsar in i den rådande definitionen (Ibid.). Det är alltså viktigt att poängtera att det finns olika tolkningar om vad samverkan är för något. I denna magisteruppsats kommer tolkningen från Danermarks (2000) bok “Samverkan - himmel eller helvete?” att användas. Danermark (2000: 15) skriver att samverkan innebär att man tillsammans med andra arbetar mot ett gemensamt mål, oftast sker detta med personer från andra organisationer där dessa har en annan utbildning och andra arbetssätt än vad ens egna organisation har. Detta går att synliggöra genom följande citat:
“Samverkan är alltså medvetna målinriktade handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte”
(Danermark 2000: 15)
Inom den svenska krisberedskapen sker samverkan mellan olika myndigheter samt både privata och offentliga bolag för att kunna säkerställa samhälssäkerheten. Exempelvis sker detta genom samverkansforum och gemensamma policydokument. CBRNE-området har ett stort antal aktörer, på både lokal, regional, nationell och internationell nivå eftersom väldigt få händelser innehållande CBRNE-ämnen kan hanteras av enskilda aktörer. Detta ställer då stora krav på samverkan och planering, både på operativ och strategisk nivå. En sådan hantering av området skapar då förutsättningar för att kunna identifiera gemensamma behov för att inneha förmågan till att kunna anpassa sin verksamhet till ställda krav och behov (MSB 2017: 10). Detta kan göras genom olika samverkansforum och den aktörsgemensamma CBRNE-strategin som finns tillgänglig (MSB 2016).
Vidare menar MSB (2019: 4) att det finns en förändrad hotbild inom CBRNE-området, även om det inte är strikt fokuserat på antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshantering.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (Hädanefter: MSB) bedömer att det krävs utveckling inom både förmågor och det förebyggande arbetet för att främja aktörers arbete mot CBRNE. Khardori et al. (2005: 2-3) skriver att i och med teknologiska framsteg i att
kultivera mikroorganismer möjliggör detta att dissidentgrupper eller välfinansierade
organisationer använder sig av exempelvis bioterrorism för att nå politiska mål. Khardori et al. (Ibid.) menar på att även om detta inte får nationell eller internationell påverkan kan en bioterrorhändelse få stora konsekvenser i ett lokalområde, då i form av exempelvis negativa effekter på hälsa och ekonomi.
European CBRNE Center (2014: 29-30) skriver att det samhällsvetenskapliga området inom CBRNE-området är relativt outforskat, exempelvis kring samverkan. Största vikten inom CBRNE forskning har lagts på naturvetenskapliga och tekniska områden och faktorer inom exempelvis detektionsutrustning och hanteringsmöjligheter, då främst inom medicinska områden. Beröringspunkterna kretsar främst kring exempelvis hälsa, miljö och infrastruktur.
European CBRNE center (2014) skriver så här angående detta:
“Det finns forskningsdiscipliner som med fördel bör inkluderas oftare, till exempel
beteendevetare, etnologer, med flera. Detta skulle innebära att de kunskapsluckor som finns inom ”mjuka ämnen” inom CBRN-området skulle täckas upp bättre.” (European CBRNE center 2014: 25)
Denna magisteruppsats försöker att belysa några av dessa “mjuka ämnen” och
kunskapsluckor som finns i det samhällsvetenskapliga området, framför allt det sociologiska området med fokus på interorganisatorisk samverkan inom antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshanteringen i Sverige.
Som sagts tidigare kan samverkan mellan olika myndigheter som exempelvis
Polismyndigheten, Räddningstjänsten och sjukvård ske genom olika forum och dokument, exempelvis genom forumet Samverkansområde Farliga Ämnen (SOFÄ) och dokumentet
“Aktörsgemensam CBRNE-strategi" med dess tillhörande forum. Det är viktigt att poängtera att SOFÄ enbart är öppet för så kallade bevakningsansvariga myndigheter, alltså särskilt utvalda aktörer som har en roll i upprätthållandet av samhälssäkerheten. När det kommer till näringslivet verkar detta arbete ske på en alltmer reaktiv hantering av CBRNE-händelser.
Detta väcker frågan: Varför ser det ut på detta sätt?
Med detta som bakgrund är syftet med denna uppsats att undersöka hur olika aktörer med anknytning till säker post- och godshantering samt CBRNE förstår och arbetar med
samverkan mot antagonistiska CBRNE-händelser i post- och godshanteringen. För att kunna undersöka detta används följande frågeställningar.
• Hur samverkar de intervjuade aktörerna angående de risker och hot som finns inom antagonistiska CBRNE-händelser samt att skydda sina kunder och sig själva mot exponering för farliga ämnen?
• Vilka interaktionsmönster förekommer mellan aktörerna i beredskap för respektive respons på CBRNE-händelser?
• Vilka är de faktorer som både förenklar och försvårar i interorganisatorisk samverkan mot antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshantering i Sverige?
1.2 Bakgrund
CBRNE är den internationellt erkända civila förkortningen för Chemical, Biological, Radiological, Nuclear and Explosives, den används vid beskrivning inom och av verksamheter samt områden som hanterar skadliga kemikalier, allvarliga smittoämnen, radioaktiva ämnen, nukleära ämnen samt explosiva ämnen (MSB 2017: 8). Denna
bokstavskombination benämns också ofta som farliga ämnen (MSB 2017: 1). Händelser som har skapats där CBRNE-ämnen har använts kan skapa omfattande belastning på samhällets resurser, inte enbart genom själva händelsen utan även i form av olika former av åtgärder, antingen för att begränsa eller stoppa förestående, pågående eller framtida spridning eller kontaminering med något eller flera CBRNE-ämnen (MSB 2017: 9). Vidare kan en sådan händelse ge upphov till rädsla och osäkerhet som försvårar hanteringen av händelsen, något som också kan få ytterligare inverkan på samhället, exempelvis genom ekonomiska
konsekvenser i sanering, produktionsbortfall samt evakuering (Ibid.).
I militärt bruk utesluts oftast bokstaven “E”, detta då explosiva ämnen ofta hanteras av särskilda enheter inom landets försvarsmakt, genom så kallad “Explosives Ordanance Disposal” (EOD). EOD hanterar ofta oexploderad ammunition1 (förkortad på svenska till
“OXA”) samt medvetet skapade explosiva anordningar, så kallade improviserade explosiva anordningar, ofta förkortad till dess engelska förkortning “IED” (Improvised Explosive Device). Detta arbete sker oftast i pågående eller tidigare krigs- och konfliktzoner, det är inte sällan som OXA används för att skapa IED:er.
CBRNE förekommer i sin fulla benämning främst i civil bemärkelse. Ibland förekommer bokstaven “E” även som liten bokstav, alltså “CBRNe”. I detta fall betyder “e” att det explosiva ämnet används för att sprida CBRN-ämnen, exempelvis att antagonisten använder ett explosivt ämne för att nå en större spridningseffekt med något CBRN-ämne.
Nedanför följer en översikt och beskrivning om hur MSB (2017: 8) förklarar CBRNE- ämnena:
C-ämnen är olika kemiska ämnen som kan orsaka skada på exempelvis människor, djur och växter. Ämnena behöver inte vara i form av kemiska stridsmedel utan kan också vara enkla industrikemikalier.
B-ämnen innefattar biologiska ämnen som mikroorganismer, toxiner, cellkulturer och parasiter som har förmåga att orsaka allergier toxicitet eller infektioner hos människor, djur och växter. B-ämnen skiljer sig från resten av CBRNE-ämnena då de är smittsamma.
RN-ämnen behandlar radiologiska och nukleära ämnen. Uteslutande de som kan åsamka strålskador och är oftast väldigt giftiga. Strålningen kan beroende på ämnets halveringstid finnas kvar även en lång tid efter den initiala spridningen eller utsläppet har skett.
E-ämnen hanterar explosiva ämnen och blandningar som kan orsaka skada genom
exempelvis: splitter, tryck- och stötvåg samt värmestrålning. E-ämnet, kan tillsammans med exempelvis ett RN-ämne, användas för att sprida så kallade smutsiga bomber. Exempelvis genom en hemmagjord bomb (IED). Genom att tillföra ett RN-ämne till E-ämnet ämnet, har det inte enbart potentialen att skada eller döda med hjälp av dess egenskaper listade ovan, det
1 Ofta kallad “Blindgångare” i folkmun.
ökar även RN-ämnens områdeseffekt genom att sprida det genom explosionen. Som sagt tidigare blir detta då ett “e-ämne”.
En problematisk faktor som bokstäverna CBRN medför är att de kan inneha en signifikant fördröjd effekt på offren mellan exponering och till dess att de upplever symtom på att de har blivit utsatt för något CBRN-ämne. Vetskapen eller till och med ovetskapen om att du själv eller andra har blivit utsatt för något CBRN-ämne kan också skapa psykologiska
påfrestningar som kan vara minst lika förödande som en faktisk bomb (Ackerman 2018: 243- 244).
Det finns flera orsaker till att antagonister som exempelvis terrorister vill använda farliga ämnen. Några exempel på detta är att genom hot att utföra, eller faktiskt utföra ett attentat som skapar, oreda, oro eller stora förluster inom exempelvis människoliv, infrastruktur eller ekonomi (Roffey 2012: 14). Det är mycket osannolikt att ett storskaligt luftburet
terroristattentat skulle vara framgångsrikt, detta då det finns restriktioner inom
leveransmöjligheter och förmågan att införskaffa tillräckligt stor kvantitet av CBRN-ämnen (Roffey 2012: 15). Dock har det visat sig att exempelvis genom mjältbrandsbreven 2001 att även en mindre spridning med hjälp av en relativt enkel leveransteknik kan skapa stora konsekvenser (Ibid.). Roffey (2012: 15-16) skriver även att den internationella databasen Global Terrorism Database (GTD) listar 348 stycken CBRNE-incidenter anknytning till antagonistisk verksamhet mellan åren 1970-2011. 14% av dessa fall utfördes av så kallade ensamvargar, där de inte haft någon koppling till någon terrororganisation.
Då E-ämnen verkar vara en överväldigande faktor i användningsfrekvens i antagonistiska händelser, ger detta en oöverskådlig mängd träffar i databasen. Jag valde därför att enbart filtrera händelser som har utförts med något CBRN-ämne mellan åren 2012-2019. I denna sökning framkom att det har utförts 12 händelser med dessa ämnen. Endast två av dessa har överstigit ett dödsantal av två personer. En i Indien 2015 där ett kemiskt ämne användes, den andra händelsen skedde i Kina, även då med ett kemiskt ämne i kombination med fysiskt våld.
Det är svårt att veta vilka av dessa händelser mellan 1970-2019 som faktiskt har en
anknytning till post- och godshantering. Jag gjorde därför en egen sökning på GTD, då i ett försök att hitta postala hot, söktermen: “Letter bomb” användes i detta. Med denna sökterm framkom ungefär 750 händelser över hela världen mellan åren 1970-2019. Dock är det även här svårt att utröna om vilka av dessa händelser som faktiskt har varit anknutna till post- och godshanteringsområdet. Detta då databasen tenderar att vara relativt generös med
definitionerna av “letter bomb”. Trots söktermen tenderar databasen även att lista andra händelser som inte har någon direkt anknytning till söktermen, exempelvis händelser där enbart hotbrev om framtida CBRNE-händelser har skickats.
Det ska sägas att ett annat problem som uppstår med denna databas är det att den även listar användandet av pepparspray som en C-händelse, vilket tekniskt sett är korrekt, men det utökar också de träffar som har gjorts markant genom att det inte går att filtrera bort så kallade “less-than-lethal-weapons”, alltså ett vapen som inte är till för att döda eller allvarlig skada personer, exempelvis pepparspray. Det finns heller ingen möjlighet att filtrera efter enbart händelser inom post- och godshantering, mer än specifika söktermer. Det bör också
sägas att statistiken som används i GTD främst kommer från nyhetsartiklar och rapporter, vilket skapar en viss problematik då det finns en risk att vissa händelser missas eller till och med förvanskas om det finns en agenda bakom en nyhetsartikel.
Det är alltså svårt att införskaffa statistik specifikt för postala hot, detta av den enkla anledningen att det inte finnas någon sammanställda data för just detta ändamål (Detta är också ett problem som belyses av denna magisteruppsats).
Det är också viktigt att påpeka att antagonistiska CBRNE-hot i form av brev och paket inte oftast skickas av någon terroristorganisation, de som skickar dessa försändelser är oftast en ensam gärningsperson, en så kallad ensamvarg (engelska: Lone wolf) som inte sällan har någon form av personlig relation till den tilltänkta måltavlan, exempelvis ekonomisk eller politisk sådan. Exempel på detta är Unabombaren och Bruce Edwards Ivins som båda
skickade försändelser genom det postala systemet i USA, dessa dåd var ämnade för att skada eller skrämma personer. En intressant del i synen kring användandet av farliga ämnen för antagonistiska ändamål kommer från Totalförsvarets forskningsinstitut (Hädanefter: FOI) årsrapport för 2019, angående CBRN-hot från ickestatliga aktörer.
“[…] Vi kan även konstatera att giftiga ämnen tämligen regelbundet används för att hota, skrämma och skada andra personer även utanför
extremistmiljöerna. Ofta görs detta i syfte att skada någon som står i nära relation med attentatspersonen. Hot som anspelar på giftiga och smittsamma ämnen förekommer också typiskt sett i finansiella opportunistiska syften eller för att manifestera sitt missnöje mot företag, myndigheter eller andra offentliga funktioner och personer” (Nordmark 2020: 3)
Vad detta tyder på är att de antagonistiska CBRNE-hoten inte enbart kommer från terrorister utan också personer som har en nära relation till dess måltavla. Hotbilden som finns spänner sig allt från individ-, till företags- och statsnivå, till såväl lokal, regional, nationell och global nivå, där målen kan vara allt från att skrämma någon eller att utföra sabotage eller till och med att skada eller döda någon. Ytterligare är det lätt att förstå att en ensam attentatsperson med ingen tidigare eller nuvarande koppling till antagonistiska organisationer ökar
svårigheten med att förhindra och klara upp attentat. Citatet ovan från FOI visar på att det inte sällan finns ett ekonomiskt eller politiskt motiv bakom en farlig försändelse. Dessa försändelser hotar såväl hälsa och ekonomi som demokratin i samhället. Martin Ekenberg, Franz Fuchs, Theodore Kaczynski och Bruce Edwards Ivins är som tidigare nämnt några uppmärksammade personer där försändelser via postflödet har använts för att uppnå de specifika mål som nämns i FOI:s årsrapport. Ytterligare händelser inom postala hot går att se av följande händelser.
• Den 17 januari 2021 exploderade en brevbomb i Lidl´s huvudkontor i Tyskland.
Dagen innan exploderade ett brev hos dryckestillverkaren Capri-Suns huvudkontor i Tyskland. Mellan den 17-18 januari desarmerades även en annan brevbomb i en distrubiteringsanläggning nära Münchens flygplats som var avsedd att nå ett
livsmedelsföretag i Bayern. Flera personer skadades i explosionerna och hundratals fick evakueras. Händelserna tros vara sammankopplade (RND 2021).
• Rasmus Paludan som är ledare för det danska högerextremistiska partiet “Stram kurs”
fick i början av februari 2021 ett misstänkt farligt paket med okänd avsändare skickat till sig. Paludan tillsammans med sina livvakter var tvungna att isolera sig i Paludans bostad medan analys av paketets innehåll utfördes. Analysen visade senare att innehållet var ofarligt (TT 2021a).
Flera händelser med så kallade “farliga försändelser” har skickats i Sverige. Nedanför följer några exempel på farliga försändelser som har skickats inom Sverige med identifierat eller misstänkt identifierat uppstå att skrämma, skada, eller döda personer.
• 2015 skickades flera brev till olika privata och offentliga aktörer, däribland Regeringskansliet i Stockholm och Kronofogden i Göteborg (TT 2015).
• 2016 hanterades ett brev av ett posthanteringsföretag i Östersund där det visade sig vara ämnet Cyanid. Detta brev satte stopp för brevhanteringen och resultatet blev att postutdelningen inte kunde genomföras för cirka 9 000 personer i Östersund (Calvo &
Sjödin 2016).
• 2017 skickades ett brev via posten med avsändare ”Cancerfonden” till en överläkare i Stockholm. Brevet visade sig innehålla en IED med sprängverkan att sannolikhet orsaka livshotande eller dödande skador på personen. Anordningen detonerade aldrig då utlösningsmekanismen hade lossnat (Andersson 2017).
• 2018 skickades ett pulverbrev till livsmedelsföretaget Findus huvudkontor i Malmö, pulvret visade sig vara ofarligt men det skapade stor oro och försenade verksamheten vilket ledde till produktionsbortfall (Strömberg & Larsson 2018).
• 2019 blev ett posthanteringsföretag, åter igen i Östersund utsatt för en liknande händelse som den 2016, även denna händelse hade inverkan på företagets förmåga att utföra sitt arbete, larmet visade sig denna gång vara falsk men kostade ändå
verksamheten stora ekonomiska belopp (TT 2019).
• 2020 kom ett hotbrev med pulver till en moské i Göteborg, pulvret visade sig efter analys vara ofarligt men de drabbade mådde psykiskt dåligt över det som inträffat.
Det är heller inte det första hotbrevet som skickades till en moské under 2020, minst sex andra moskéer i Sverige har fått liknande brev skickade till sig under en kort period (Vergara 2020). Ytterligare samma år exploderade ett paket på en postterminal i Årsta. Ingen skadades men byggnaden utrymdes. Paketet färdades i det vanliga postflödet och var avsett att öppnas av en specifik mottagare (Comar Alm 2020)
• 2021 hittades ett läckande paket i en livsmedelsbutiks posthantering som resulterade i att tre personer var tvungna att uppsöka sjukvården efter att de fått frätande vätska på sig. Nationella bombskyddet larmades till platsen och spärrade av området. En
förundersökning gällande framkallande av fara för annan inleddes senare (TT 2021b).
Att det finns en antagonistisk hotbild inom post- och godsflödet är klar, men vad som inte är helt klart är hur antagonistiska hot ska definieras, det finns flera sätt att se på just
antagonistiska hot. MSB (2010) skriver så här i dokumentet “Antagonistiska hot mot transporter av farligt gods:
“Antagonistiska hot kan ses som avsiktligt illvilliga och illegala hot. De kan utgå från terrorister, irreguljära förband och organiserad brottslighet.
Antagonistiska hot omfattar därmed inte bara hot om terrorism, utan även hot om sabotage och stöld. Det avgörande är medvetenheten hos den som utför eller avser att utföra en handling. Det kan handla om att skada någon utan att själv göra någon vinning, men det kan också handla om att skada någon för politisk eller ekonomisk vinning.”. (MSB 2010: 7)
Att antagonistisk verksamhet genom post- och godsflödet är ett problem går också att utröna genom att se vad säkerhetskonsulten Lena Ljungdahl skriver i sitt debattinlägg i Dagens industri kring behovet av en bättre beredskap i post- och godsflödet (Lindsten 2020):
“Om jag skulle vilja ett företag riktigt illa skulle jag gå via post- och
godshanteringen. Vem som helst kan i dag klicka hem vad som helst på nätet till vem som helst. Pulver, bomber, granater, svampar… Jag behöver aldrig vara i närheten av grejerna själv och det kommer oftast rakt in i huset via Postnord, DHL eller någon annan.” (Lindsten 2020)
Även om innehållet i de flesta av dessa misstänkta farliga försändelser har visat sig vara ofarliga så innebär de oftast allvarliga konsekvenser, exempelvis förlorad produktion som leder till både förseningar och ekonomiskt bortfall samt till eventuella psykologiska besvär för offren. Dessa händelser drar oftast i gång stora organisatoriska verksamheter där samverkan kring resurser över organisationsgränserna måste ske. Detta är något som också tas upp av Hagenbourger, Lagadec & Pouw (2003: 105-106) som skriver att sådana händelser kan få stora konsekvenser även om larmet visar sig vara falskt, detta genom att larmet sätter stopp för hela verksamheten och kan kosta organisationen stora ekonomiska belopp men att det också kan leda till psykologiska besvär för de inblandade. Hintsa et al. (2010: 13) menar på att utmaningarna inom säkra postflöden kommer att vara stora även i framtiden, vilket kräver agerande redan innan händelser inträffar. Exempelvis att samverka mer mellan offentliga och privata aktörer.
1.2.1 Lagstiftning och policy Terroristlagarna
I dagsläget har Sverige tre lagar som har som mål att kriminalisera all verksamhet som definieras som terrorverksamhet. Dessa tre lagar kallas ofta för: Terroristlagen,
Finansieringslagen och Rekryteringslagen.
Terroristlagen (Lag (2003:148) om straff för terroristbrott) är den som ses som den centrala av dessa tre, då den har som mål att kriminalisera både planerandet och utförandet av
terrorbrott. Finansieringslagen (Lag (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet) syftar till att kriminalisera insamling av ekonomiska medel samt annan egendom i syfte att användas i terrorverksamhet. Rekryteringslagen (Lag (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet) syftar till att kriminalisera medansvar och medhjälp till allvarlig brottslighet. Terroristbrott klassas av denna lag som särskilt allvarligt, likaså personer som rekryterar eller uppmanar till terrorverksamhet i Sverige. Dessa tre lagar bildar således det skydd som har byggts upp för att motverka och bekämpa terrorism inom Sveriges gränser och intressen. (SFS 2003:148; SFS 2002:444; SFS 2010:299).
Postlag (2010:1045)
Lagen avser bestämmelser om postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten. Den består av fyra kapitel som beskriver hur post ska hanteras och förmedlas i samhället.
Postlagen innefattar sekretessbestämmelser så som vad och hur postverksamhet ska bedrivas och hur brottsbekämpningen skall stödjas. I skrivande stund pågår det en debatt om större ansvar och frihet ska ges till postanställda att anmäla misstänkt brottsliga föremål i försändelser (SFS 2010:1045).
Aktörsgemensam CBRNE-strategi
Det krävs ett samarbete mellan många olika aktörer för att förebygga och hantera en CBRNE- händelse, oavsett om det är inom post- och godshantering eller något annat samhällsområde.
MSB har med detta i åtanke tagit fram dokumentet “Aktörsgemensam CBRNE-strategi" där detta dokument ska underlätta i att skapa och upprätthålla samverkan mellan olika aktörer som är verksamma eller kommer i kontakt med CBRNE-området (MSB 2017).
Den aktörsgemensamma CBRNE-strategin som är skriven av MSB är ett dokument vars syfte och mål är att skapa en gemensam bild och mål för det svenska arbetet med CBRNE-frågor.
Detta ska i sin tur öka förmågan till samverkan och gemensam planering för att kontinuerligt kunna leda arbetet inom CBRNE framåt. Strategins målgrupp är både offentliga och privata aktörer som är verksamma inom områden där aktören kan komma i kontakt med CBRNE- ämnen. Aktörerna som använder detta dokument ska kunna finna stöttning i sitt arbete med CBRNE-ämnen (MSB 2017).
Strategin är uppdelad i fyra mål. Mål 1: fokuserar på samverkan och ska säkerställa att det finns processer som fungerar inom CBRNE-samverkan mellan aktörer på både lokal, regional och nationell nivå. Mål 2: fokuserar på hot och risker inom CBRNE-området, i detta mål ska det finnas en process för att kunna arbeta fram risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning mot CBRNE. Mål 3: fokuserar på skapandet av strukturer för att aktörer gemensamt ska kunna utföra arbete inom CBRNE-området, exempelvis skapandet av lösningar inom brottsbekämpning. Mål 4: fokuserar på att identifiera och arbeta tillsammans mot särskilda styrinstrument som kan erbjuda hjälp i arbetet inom CBRNE, exempel på styrinstrument är lagar, utbildningar och övningar (MSB 2017: 14, 18, 20, 24).
2 Tidigare forskning
I detta kapitel förklaras den tidigare forskning som finns inom området. Mycket av den forskning som finns inom både CBRNE, antagonism och postala hot är främst på
internationell nivå, särskilt från USA, då ofta med utgångspunkt inom Unabombaren samt de mjältbrandsbrev som skickades i USA 2001. I nedanstående stycken kommer annan
forskning dock att presenteras.
2.1 Organisatorisk samverkan mot antagonism och terrorism
Strandh (2015: 215) menar på att samverkan inför och under kriser av olika slag är mycket beforskat, men att det fortfarande är ett mycket viktigt område som måste belysas. I en tidningsartikel skriven av Uhr (2021) framför vissa utmaningar i det svenska
krishanteringssystemet, däribland det återkommande utmaningarna med att samverka mellan organisationer och hur förutsättningarna ser ut för samverkan samt vad som krävs för att utveckla samverkan mot kriser i samhället.
För att förstå interorganisatorisk samverkan mot antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshanteringen går det att använda sig av hur detta område ser ut inom
terrorismbekämpningen. Det möjliggör inte enbart att få en förståelse för organisatorisk samverkan utan även bekämpandet av terrorhandlingar, något som kan kopplas mycket väl till antagonistiska CBRNE-hot inom post- och godshanteringen.
Prezelj (2014: 321) menar på att kunskapen om den interorganisatoriska läran om att bekämpa terrorism är starkt anknuten till terrorattackerna i USA den 11 september 2001.
Lärdomar om informationsinhämtning och detektion har tagits från attackerna, men det finns ännu lärdomar att dra från detta.
Det finns två arbetssätt som med fördel kan användas för att förstå organisatoriska samverkan. De vertikala och horisontala arbetssätten. I det vertikala sättet håller sig
organisationen sig oftast till sig själv och arbetar efter strikt satta gränser med liten eller ingen samverkan med andra aktörer. Detta leder ofta i sin tur till oförståelse för varandras arbeten och även konflikter, detta sätt kallas ofta för “Stuprör” eller en “funktionsorienterad
organisation” (Ljungberg & Larsson 2012: 146). Det horisontella arbetssättet medför däremot en öppnare organisation där den arbetar mer över gränserna, exempelvis mellan två
organisationer. Detta medför en större förståelse och samverkan bland olika aktörer, särskilt om det handlar om en interorganisatorisk relation (Ljungberg & Larsson 2012: 146-145, 285- 287). Den horisontella samverkan har börjat att ta fart men innehar vissa problem, främst inom funktionalitet och struktur där exempelvis delandet av information är en av
utmaningarna i arbetet mot terrorism och antagonism. Prezelj (2014: 321-322) pekar också på att det finns svårigheter i detta, akademiker pekar främst på ett vertikalt interorganisatoriskt samarbete mot terrorism och antagonism, där det finns en stor säkerhetsapparat som inte gärna delar med sig av viss information. Detta är ibland problematiskt då alla organisationer inte har samma förutsättningar eller mål som fungerar med ett horisontellt tillvägagångssätt, det finns alltså svårigheter att övergå från ett familjärt arbetssätt. I sin artikel framhåller Prezelj (2014: 322) fyra delar i ett försök att underlätta i den interorganisatoriska samverkan mot terrorism. 1. Multiorganisatoriskt tillvägagångssätt. 2. Interorganisatoriskt
tillvägagångssätt. 3. Nätverkstillvägagångssätt. 4. Utmaningen att inom interorganisatorisk samverkan hantera interorganisatoriska utmaningar.
I den tredje delen framhåller Prezelj (2014: 329) särskilt att kommunikationen är en stor bidragande faktor för att samverkan inom området anti-terrorism ska kunna ske. Prezelj (Ibid.) menar också på att detta kan ses som en kulturell faktor och att olika organisationer innehar olika förmågor och viljor att hantera och dela information på. En möjlighet att underlätta i delandet av information är olika former av nätverk som kan hjälpa till i gränsöverskridande samverkan trots att den interna kulturen i olika organisationer är olika andra organisationer. En god definition på dessa nätverk och hur dessa nätverk möjliggör samverkan kan skönjas genom detta citat av Prezelj (2014):
“Counter terrorism network management represents a process of guiding, directing, tasking, monitoring, and controlling the network and exploiting its outputs. In large part, it is based on creating the right policy and operational mix across the horizon and vertically for addressing the terrorist issue at hand.”
(Prezelj: 2014: 328)
Almklov, Antonsen, Bye och Øren (2018) behandlar i sin artikel den kultur och de gränser som finns mellan olika aktörer som finns för att öka samhälssäkerheten. Almklov (2018: 90) bygger sin artikel på det forskningsprojekt som skapades för att utreda den samhälleliga och säkerhetsmässiga läroprocessen efter terrorattackerna som skedde i Norge 22 juli 2011, specifikt fokus läggs kring de kulturella faktorerna som gavs som förklaring till att en bristfällig inter-organisatorisk samverkan skedde mellan både interna och externa sektorpartners i händelsen. I artikeln tar de även upp tre fall där kulturen har eller kan ha försvårat i samverkan mellan olika aktörer. Artikeln utforskar hur kulturella skillnader och närliggande områden fungerar som gränser i att influera samverkan för att bättre förstå och upprätthålla samhällssäkerheten, de menar genom att bättre kunna förstå intra- och
interorganisatorisk kultur går det också enklare att förstå och överkomma de utmaningar som finns inom samhälssäkerheten (Almkov et al. 2018: 90).
Almklov et al. (2018: 97) framför också att det finns skillnader i operativa och strategiska grupper inom polisen. De pekar på vad som kallas för stereotypiska skillnader mellan
operativt och strategiskt orienterade grupper inom polisen. I denna del tas det exempelvis upp att operativa grupper har erfarenhet och kunnande på själva platsen, medan den strategiska gruppen oftast är den grupp som analyserar och ses som väldigt akademisk i sitt
tillvägagångssätt. Ytterligare skriver Almklov et al. (2018: 98) att det också är viktigt att förstå att de tre fall som de tar upp i artikeln möjliggör en djupare förståelse och illustration kring hur kulturen kan försvåra i interorganisatorisk samverkan. Det är dock viktigt att förstå att kulturen också försvarar organisationernas förmåga att utöva sin verksamhet och bör således inte förringas.
Att interorganisatorisk samverkan försvåras genom organisationers kultur stärks även av Kapucu och Demirhan (2019), som skriver om vikten av organisationskultur och dess påverkan på samverkan och delandet av information mellan aktörer. Kapucu och Demirhan (2019: 160-161) definierar organisationskultur i sin artikel som hierarki,
självbevarelsebedrift, lojalitet och sekretess, där dessa delar kan få stor inverkan på hur organisationen agerar gentemot utomstående aktörer. Kapucu och Demirhan (2019: 161) pekar i sin artikel på polisiära organisationer som har som uppgift att inhämta information inom offentligt säkerhetsarbete, de menar på att sådana organisationer skiljer sig från privata aktörer. Främst i hur de delar information och arbetar. Kapucu och Demirhan (Ibid.) menar
även på att organisationer med liknande mål inom området har liknande kultur och antar ofta att snarlika organisationer inom området har liknande struktur. Detta är ofta i sig en faktor i varför misslyckanden eller missförstånd uppstår i interorganisatorisk samverkan.
2.2 Forskningsläget kring samverkan inom CBRNE
Tidigare studier inom området antagonistiska hot inom CBRNE-området har varit starkt fokuserade på naturvetenskapliga och tekniska inriktningar, såsom detektionsutrustning och vad som fungerar och inte fungerar för att identifiera och hantera och neutralisera CBRNE- ämnen. Särskilt fokus har lagts på medicin- och säkerhetsklassade områden (European CBRNE Center 2014: 16, 18-20). Genom att ange söksträngen “Collaboration AND
CBRNE” via Mittuniversitetets bibliotekstjänst Primo framkom det 111 träffar varav 78 var
“Peer-reviewed”. Genom att läsa titlarna och deras abstrakt på merparten av dessa artiklar går det att konstatera att det verkar finnas en stark koppling till just det naturvetenskapliga
området kopplat till CBRNE-ämnen, då främst mot medicin, gränsbevakning och annan teknisk inriktning.
Petrun et al. (2015) skriver i en litteraturöversikt om vilken effekt kontroverser har för effekt på införandet av tekniska lösningar inom samhällsäkerheten för att hantera CBRNE-
händelser. Degnhardt och Bourne (2020) skriver om hur risk och säkerhet hanteras av företag som skapar säkerhetsutrustning och hur personal inom gränsbevakningen i EU använder olika detektionsutrustning för att detektera CBRNE-ämnen. Dahlberg (2016) skriver inte specifikt om CBRNE, utan mer kring hur informella eller ad hoc nätverk skapades inom Joint Arctic Command under den marina krisövningen LIVEX 2016 på Grönland. En mycket liten del handlar om CBRNE, specifikt om hur två CBRNE-simuleringar användes för att analysera hur kommunikationen såg ut samt vilken information som delades mellan de olika
samverkansparterna i övningen.
Sundelius (2013: 258) menar på att det oftast finns ett gap mellan säkerhets- och
underättelseaktörer med anknytning till farliga ämnen, det tenderar att finnas ett skifte mellan aktörer inom säkerhet och de som arbetar inom underrättelse- eller polisiär verksamhet (Sundelius kallar dessa två delarna för: safety and security). Intressenter inom
säkerhetsbranschen har ett mer öppet förhållande till delandet av information, medans underrättelse- och polisiära aktörer håller en mer restriktiv hållning där de enbart delar information internt eller med ett mycket litet antal externa aktörer. Kring detta framhåller Sundelius (2013: 259) tre olika artiklar med anknytning till projektet med namnet “AniBio Threats” som är skapat för att öka förståelsen för samt förbereda olika aktörer på
bioterrorismhändelser som är riktade mot djurhållning.
Johansson och Härenstam (2013: 260) undersöker djurhållningen genom de olika
förberedelser och förhindrande åtgärder av en bioterrorismhändelse med ett starkt fokus på kriskommunikationen mellan aktörerna. Den centrala slutsatsen i denna artikel är att en effektiv beslutskedja och samverkan endast kan ske när inblandade aktörer delar information och slår samman resurser för att på så sätt etablera en gemensam situationsmedvetenhet, men också en gemensam bild om vad som saknas och där de samövar för att kunna nå
gemensamma mål (Johansson & Härenstam 2013: 261-262).
Sjöberg et al. (2013) fokuserar med sin artikel på räddningstjänstorganisationers arbete med kommunikation, särskilt kring sociala medier i en terrorattack med något eller flera CBRNE- ämne. Sjöberg (2013: 266) pekar på vikten av en gemensam bild och möjligheterna till att
inhämta information genom nätverk i form av både fysiska och mer digitala sådana, exempelvis som Twitter och andra sociala medier.
Andersson et al. (2013: 276) pekar på vikten av ett gemensamt språk och termer, detta då det sker olika användning av dessa delar av olika aktörer. Denna artikel framhåller slutsatsen att ett gemensamt språk är av stor vikt för att kunna undvika missförstånd samt att kunna samordna och samöva på ett enkelt och professionellt sätt. Ytterligare en slutsats som de kommer fram till, är att det behövs en gemensam och utökad databas samt
kommunikationsverktyg. Denna databas och kommunikationsverktyg menar de på ska ge aktörer med anknytning till farliga ämnen, möjligheten att både söka och hitta information och tekniska lösningar på ett enklare sätt (Andersson et al. 2013: 283-284).
Sundelius (2013: 259) menar att dessa artiklar skapar en viktig vetenskaplig insikt i de utmaningar som finns mellan aktörer som är verksamma inom arbetet kring antagonistiska händelser med farliga ämnen. Det verkar också tyda på att det krävs att fler aktörer måste börja samverka mer och där samverkan inte enbart utförs mellan de direkt anknutna aktörerna till CBRNE, utan även aktörer som ligger längre bort från detta område (Ibid.).
3 Teori
Detta kapitel kommer att beskriva de teorier och begrepp som används i denna magisteruppsats.
3.1 Interorganisatoriska relationer
Scott och Davis (2007: 1) skriver att organisationsmodeller har en ledande roll i den moderna världen, deras närvaro kan påverka hela samhällsskikt. Det är alltså viktigt att förstå att organisationer inte befinner sig i ett vakuum, de interagerar med andra organisationer och påverkar varandra hela tiden. Ahrne (1994: 121) skriver att organisationer ur ett
systemteoretiskt perspektiv antingen är oberoende av varandra eller där de ingår i ett specifikt system som oavsett vilket påverkar varandras sätt att arbeta.
Ofta finns en relation mellan olika organisationer för att de ens ska kunna utföra sitt syfte.
Det kanske låter självklart, men beroende på exempelvis konstellation och storlek så ser organisationers möjlighet och vilja till samarbete olika ut. Interaktionerna mellan
organisationer ser olika ut för att nå sina mål. Det kan exempelvis handla om konkurrens eller för att inhämta resurser, eller kunskap för att en eller flera organisationer ska kunna nå sina mål. Ahrne (1994: 122) beskriver detta interaktionsmönster genom fyra grupper, 1) konflikt, 2) konkurrens, 3) samverkan och 4) utbyte. En konflikt mellan organisationer kan uppstå när flera aktörer slåss om samma resurser. Konkurrens sker när organisationerna behöver resurser som är utanför deras nätverk. För att få tag på resurserna går det antingen att samverka eller i utbyte mellan andra organisationer inhämta nödvändiga resurser eller kunskap. Astley och Van de Ven (1983: 250-251) skriver att istället för att organisationer motverkar varandra inom samma område så bör organisationer istället samverka för att på så vis tillsammans skapa en ökad förmåga att hantera oönskade händelser.
Lindberg (2009: 11) skriver så här angående samverkan: “Samverkan är i grunden en social företeelse som förutsätter interaktion mellan människor: människor möts och gör något tillsammans.”. Med detta finns det olika sätt att samverka på, det kan exempelvis ske i mer spontana former där samverkan sker först när något händer, men det finns också mer formella samverkansaktiviteter, där varje aktör har väl utarbetade syften och uppgifter redan innan
något inträffar (Lindberg 2009: 11-13). Hur samverkan än ser ut så är det sannolikt att mena på att det sker för att kunna hjälpas åt för att nå ett gemensamt mål (Lindberg 2009: 13-14).
Aktörer som exempelvis MSB har ofta ett övergripande samordningsansvar kring projekt och samverkan med anknytning till samhällssäkerheten (Lindberg 2009: 12). Danermark (2000:
15) beskriver samverkan som medvetna och målinriktade handlingar som utförs med ett specifikt utvalt antal aktörer för att lösa ett specifikt problem eller samverka kring ett särskilt område. Sammanfattat går det att säga att samverkan alltså innebär att olika aktörer möts för att lösa en uppgift på ett mer effektivt sätt, eller i vissa fall nå mål som inte skulle vara möjliga att nå som enskild organisation. Genom en diversifierad aktörssammansättning kan samverkan mellan organisationer bidra med sina kunskaper och professioner, detta för att samverkansområdet ska bli så effektivt som möjligt (Lindberg 2009: 5-6). Oavsett hur samverkan ser ut i grunden kan det förstås genom vad Waugh Jr och Streib (2006) skriver:
“Collaboration is a necessary foundation for dealing with both natural and technological hazards and disasters and the consequences of terrorism.” (Waugh Jr & Streib 2006: 131).
Samverkan kräver en god kommunikation, men det är inte sällan som det språk som används är hämmande för samverkan. Det ska också sägas att det i andra fall också kan vara
underlättande för samverkansarbetet. Danermark (2000: 28-30) skriver att olika synsätt och organisationskonstellationer använder språk på olika sätt, där det kan uppstå förvirring och irritation mellan samverkanspartners som använder invecklade uttryck och yrkesjargonger.
Trots detta så menar Danermark (Ibid.) att det krävs en viss nivå och professionalitet för att språket ska få det resultat som behövs i samverkan. Det som bör undvikas i samverkan är att använda ett allt för simpelt språk då det lätt kan göra att logiken och kraften i språket
försvinner vilket också kan hämma förmågan till samverkan. Danermark (2000: 30-31) påpekar också att språket kan signalera att en aktör inte har tillräckligt med kunskaper i ett område, det kan också påvisa hur individen ser på ämnet i fråga genom hur den pratar kring det och vilka begrepp som används och inte används.
Waugh Jr och Streib (2006: 137) menar på att samverkan endast är en förhoppning i alla former av krishanteringsoperationer. Detta då möjligheten att samverka med andra aktörer ställer nya krav på planering samt ledning av olika verksamheter. De som samverkar är inte alltid beredda, eller har de medel som krävs för att möta dessa krav (Danermark & Kullberg 1999: 10). Ytterligare menar Waugh Jr och Streib (2006: 137) på att terrorhändelser skapar svårigheter i samverkan, främst då statliga aktörer förväntas ta en ledande roll och samordna både statliga och icke-statliga aktörer, vilket många gånger har delvis eller helt främmande arbetssätt. Trots detta är samverkan inget nytt fenomen och har historiskt sett fungerat som något där aktörer kan välja att ingå i ett samarbete för att nå sitt mål. I modern tid är det mer eller mindre ett måste för att kunna nå både enskilda och gemensamma mål, vare sig de är komplexa eller inte. Orsaken till detta är att organisationer avgränsar och differentierar sin verksamhet och fokuserar på en specifik sak, och väljer att samverka kring delar som de själva inte har något ansvar eller kunskap inom. Danermark och Kullberg (1999: 9-10) skriver dock att samverkan inte ofta sker problemfritt. Detta då det är mer en regel att det finns olika syn på arbetssätt, vilket ställer krav på både planeringen och ledningen kring samverkan och dess funktioner. Det är alltså av stor vikt att de som samverkar, kan
överkomma dessa problem så att de tillsammans kan nå syftet och målet med just samverkan.
Ledningens roll poängteras för att lyckas i samverkan, både den interna samverkansledningen och den generella ledningen. En större samverkan innebär oftast att ledning är av god kvalitet
för att på så vis kunna guida laget och föra arbetet framåt (Danermark 2000: 19). Kanske går detta att förklara med vad Prezelj (2014) skriver om hur samverkan mot terrorism bör ses:
“It is only horizontal cooperation and coordination at all levels in combination with more traditional management methods that can lead to a truly
comprehensive and integral approach to countering terrorism.” (Prezelj 2014:
327)
Samverkansmöjligheterna är många och spridda, det beror självklart på vilka resurser som finns och vad organisationerna har för behov att samverka. Samverkan kan dock se olika ut, det kan exempelvis vara en helhetssamverkan där aktörerna samverkar mer eller mindre inom alla områden, eller så kan det vara “punktsamverkan” där organisationerna endast samverkar i specifika frågor och problem
Samverkan medför både förenklande och försvårande faktorer, något som bör belysas.
Danermark och Kullberg (1999: 56) lyfter att för att samverkan ska vara framgångsrik måste samverkansområdet vara väldefinierat och bygga på mål som är avgränsade. Samverkan ska planeras och utföras så att det ger något tillbaka till alla samverkanspartners, en så kallad win-win situation. Bohman och Westlund (1997) nämner flera av dessa delar när de ger exempel på faktorer som kan underlätta i samverkan. Exempel på detta är att gemensamma utbildningsprogram skapas, eller att gemensamma utvecklingsprojekt initieras. Faktorer som kan försvåra i samverkan menar Danermark och Kullberg (1999: 54) kan vara att olika organisationer har olika regler eller följer en annan styrning. Ytterligare pekar de på att kunskapsnivån bland aktörerna kan påverka förmågan att samverka, exempelvis att en aktör blir tilldelad eller förskansar sig en dominerande ställning bland samverkansansaktörerna. En annan faktor som kan vara utmanande är att definitionen på arbetsfördelning kan se olika ut inom de organisationer som ska samverka. Som tidigare sagt kan även språkbruk och syfte skilja sig åt mellan organisationerna, vilket i sig kan skapa missförstånd (Lindberg 2009: 55- 59). Både de förenklande och de försvårande faktorerna som har tagits upp lyfts också av Uhr (2021) där han stärker flera av de påståenden som Danermark och Kullberg (1999) lyfter.
3.2 Organisatoriska gränser
Tor Hernes (2004) presenterar i sin artikel “Studying composite boundaries: A framework of analysis” en interorganisatorisk teori som bygger på gränser inom olika organisationer.
Denna artikel användes i FOI-rapporten ”Civil-militär samverkan på strategisk och operativ nivå inom HKV – förutsättningar och utveckling” för att förstå och analysera samverkan mellan civila och militära aktörer i Sverige (Ödlund 2011).
För att förstå hur aktörer är bundna av gränser används just Hernes (2004) artikel. Här presenteras det en teori som befinner sig inom det interorganisatoriska teoriområdet med fokus på att studera organisatoriska gränser och vilka faktorer som både underlättar och försvårar i detta. Hernes (2004: 9-11) sammanfattar i sin artikel den forskning som finns angående organisatoriska gränsers påverkan till möjligheter samverka med andra
organisationer. Slutsatsen i artikeln går att sammanfatta på detta vis: Gränserna mellan organisationerna uppstår inte på grund av en anslutande organisation, i stället formas de anslutande organisationerna av de redan existerande gränserna som finns i exempelvis ett
nätverk. I artikeln framför Hernes (2004: 10) tre sammanhängande sätt att förstå organisationers gränser på:
- Organisationer verkar inom flera sammansatta gränser, de varierar från organisation till organisation i både styrka och substans.
- Gränserna är centrala för organisationer, vilket både styr deras verksamhet och förmåga till samverkan med andra organisationer.
- Gränserna är i konstant rörelse, de är alltså inte statiska, även om de många gånger kan tyckas att de är det. Med detta sagt finns det vissa gränser som är mer rörliga än andra.
Trots att organisationer samverkar med varandra och bidrar på så vis till en förhoppningsvis positiv trend att nå målet, så är det viktigt att förstå att alla organisationer har olika förmåga och vilja till att samverka. Detta går att se i följande citat “Every organisation and institution is a unique product of circumstances and a unique producer of circumstances in turn” (Hernes 2004: XV)
Hernes (2004: 9-10) påpekar som sagt att organisationer och deras arbetssätt är i ständig förändring och utvecklas genom gränserna. Hernes (2004: 10) menar på att det inte är organisationen i sig som skapar gränserna, utan de formas i stället av de gränser som redan existerar. De organisatoriska gränser som finns, visar hur de ska förhålla sig till andra
organisationer. Organisationerna är inte isolerade enheter, det är därför viktigt att tänka kring olika påverkansfaktorer för att kunna förstå området. Exempelvis resurser, kulturella
skillnader och liknande områden. Alla dessa delar och mer där till, påverkar själva
organisationen internt, men också den interorganisatoriska samverkan (Hernes 2004: 10-11).
Nedanför finns en översatt modell från Hernes (2004) artikel. Genom modellen så kombineras två dimensioner för att skapa ett kombinationsramverk med nio delar. Det är viktigt att påpeka att frågorna i sig inte är fokusområdet i denna magisteruppsats, fokuset ligger i stället på de vertikala och horisontella ramverken i modellen, de medföljande
frågorna är dock viktiga för att kunna få en förståelse för ramverket och modellen i sin helhet.
Tabell 1 Ramverk för att tolka gränser och tillhörande frågor (Hernes 2004:13, förf. övers.) Mentala gränser
(Relaterar till huvudidéer och koncept som är centrala för organisationen)
Sociala gränser (Relaterar till identitet och sociala relationer som knyter samman grupper och organisationer)
Fysiska gränser (Relaterar till formella regler och fysiska strukturer som reglerar intra- och interorganisatorisk interaktion)
Ordning
(Till vilken grad gränser reglerar intern interaktion)
Till vilken grad är huvudidéer och koncept avgörande för vad medlemmar gör?
Till vilken grad känner medlemmar att sociala relationer knyter dem samman?
Exempelvis arbetssätt och kultur.
Till vilken grad reglerar formella regler och den fysiska strukturen arbete för medlemmarna?
Distinktion Till vilken grad gränser utgör en klar avgränsning mellan den interna och externa
verksamheten
Till vilken grad är huvudidéer och koncept distinkt skiljaktiga från andra
organisationers?
Till vilken grad innehar
organisationen en social distinktion till andra organisationer?
Till vilken grad skiljer sig organisationens formella strukturer sig från andra organisationer?
Trösklar Till vilken grad gränser reglerar flödet eller rörelser mellan den interna och externa verksamheten
Till vilken grad kan utomstående aktörer assimilera
organisationens huvudidéer och koncept?
Till vilken grad är det möjligt för
utomstående att bli en del av
organisationen?
Till vilken grad förhindrar organisationens formella strukturer att rekrytera utomstående aktörer?
Mentala, sociala och fysiska gränser
Hernes (2004: 13) skriver att de mentala, sociala och fysiska gränserna i den horisontella delen av detta ramverk är mycket vanliga och oftast centrala i sociologisk forskning. Hernes (2004: 14) menar på att den mentala gränsen tillhandahåller det som behövs för att förstå sin omvärld. Mer konkret är det de mekanismer och idéer som möjliggör organisationers
agerande inom specifika områden. Ett sådant exempel är organisationskulturen.
Den sociala gränsen består av sociala relationer. Hernes (2014: 14) menar på att det är denna gräns som till stor del möjliggör organisationens förmåga till agerande. Den sociala gränsen reflekteras oftast genom lojalitet, tillit, identitet samt kultur och normer. Organisationens själva existens kan vara ett behov att särskilja sig från andra organisationer, ytterligare kan denna distinktion endast upprätthållas genom interna sociala interaktioner som sedan blir organisationens normer (Hernes 2004: 14).
De fysiska gränserna kan hantera fysiskt material där det då kan handla om allt från
byggnader till utrustning. Denna gräns innefattar också formella regler och dokument. Den
fysiska gränsen är det som till stor del reglerar utförandet av uppgifter och hur organisationen använder resurserna för att lösa uppgiften (Hernes 2004: 14).
Gränser som ordning, distinktion och trösklar
Den vertikala dimensionen av detta ramverk är mer inriktad mot effekten som gränserna har på sin egen och andras organisationer. I denna del skiljs det på tre olika effektgränser:
ordning, distinktion och trösklar.
Med ordningsgränsen menas det att organisationen överträder organisationens uppgifter (Hernes: 2004: 15), alltså att ordningen bryts. Detta kan exempelvis vara att organisationen inte följer formella regelverk (relation till fysiska gränser), överträder sociala normer (relation till sociala gränser) eller bryter med organisationskulturen (relation till mentala gränser) (Ibid.). Hur organisationer och grupper förhåller sig till dessa delar bygger till stor del på vilken relation organisationerna har till gränserna och vilken kultur som de har.
Den andra effekten av gränser är distinktion. Hernes (2004: 15) skriver att denna gräns fungerar som en katalysator för de övriga faktorerna i detta ramverk. Exempelvis att organisationen kan skilja sig från andra organisationer. Hernes (Ibid.) exemplifierar detta med militära organisationer, där dessa använder sig av särskild utrustning, språk och vad han kallar för “ritualer”, vilket skapar gränser mellan sig själv och andra delar av samhället. För att upprätthålla en institution, kan exempelvis dessa ritualer utföras för att institutionen och dess egenskaper inte ska urlakas, exempel på detta är ceremonier eller övningar. Detta är ett välkänt fenomen från socialantropologiska studier (se Douglas 1966). Det finnas även fysiska skillnader på organisationer, exempelvis genom att skapa en social struktur som är distinkt annorlunda som de jämför sig med. Skillnaden i den fysiska strukturen kan ha sin egen påverkan på både personer inom och utanför organisationen (Hernes 2004: 16).
Den tredje effekten är så kallade trösklar. Hernes (2004: 16) skriver att detta oftast är den del som forskare pekar på när de forskar om organisationsgränser (se March och Simon 1958, Perrow 1986). Hernes (2004: 16) skriver att organisationer med höga trösklar reglerar strikt vad och vilka som kommer igenom, samt vad och vilka som lämnas utanför organisationen.
En konsekvens av en hög tröskel är att organisationen kan hålla sig själv intakt under en längre tid. Lägre trösklar signalerar i stället att de har ett större utbyte av externa aktörer, en konsekvens av detta är att organisationen har en större benägenhet till att förändra normer, tillvägagångssätt eller organisationskultur.
Organisationskultur är en faktor som kan och bör beräknas in i hur den interorganisatorisk samverkan ser ut och fungerar. Det finns flera sätt att definiera vad organisationskultur är för något. Hatch (2013: 384) skriver att organisationskultur är det psykosociala system som möjliggör att medlemmar av en organisation formulerar ock kommunicerar värderingar, normer, tro och förväntningar, som i sin tur hjälper eller försvårar organisationer att arbeta tillsammans. Med detta finns det som sagt självklart delar som skapar möjligheter och försvårande bitar i både den intra- och interorganisatoriska samverkan. Normer och värderingar är något som Hatch (2013: 206-207) lyfter som kan påverka i den interorganisatoriska samverkan både positivt och negativt.
Det ska dock sägas att även om normer och värderingar spelar en roll i den
interorganisatoriska samverkan, så är det viktigt att tänka på att inte missuppfatta normer eller värderingar för något vad det inte är. Ett beteende som ser annorlunda ut för en organisation
