Åsa Sohlman Hornsgatan 51 118 49 Stockholm
tel. 668 53 81; mobil 070 656 96 03 e-post sasohlman@privat.utfors.se
Oktober 2013
Regeringens användning av utvärderingar
Papper presenterat vid SVUF:s konferens i Stockholm november 2013
av
Åsa Sohlman
Innehållsförteckning
1. Inledning – frågeställning 2. Sammanfattning av resultat
2.1 Regeringen/Finansdepartementet – Användning av utvärderingar 2.2 Utvärderingssystem/utvärderingsrutiner
2.3 Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet – Användning av utvärderingar 2.4 Utvärderingssystem/utvärderingsrutiner
2.5 Ny hanteringsordning för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar 2.6 Förändringar mellan 2011, 2012 och 2013
2.7 Utvärderingsanvändning 2011, 2012 och 2013 jämfört med tidigare 3. Diskussion
3.1 Den instrumentella utgångspunkten
3.2 Varför ska utvärderingar användas och hur ska de användas?
3.3 Hur vrida utvecklingen?
Bilaga 1 Regeringen och utvärderingar – Budgetpropositionen för 2013 jämfört med budgetpropositionerna för 2011 och 2012 och tidigare
Referenser
1. Inledning – frågeställning
Jag har undersökt regeringens användning av utvärderingar i budgetpropositionerna för 2011, 2012 och 2013. Det gäller utvärderingsanvändningen i Finansplanen, regeringens bemötande av
Finanspolitiska rådet rekommendationer och utvärderingar av den konjunkturberoende
arbetsmarknadspolitiken. Till detta kommer en särskild undersökning av regeringens reaktioner under samma period på Riksrevisionens granskningar på de finanspolitiska och
arbetsmarknadspolitiska områdena där en ny hanteringsordning för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar började gälla fr.o.m. 2011.
Huvudfrågan har varit om regeringens användning av utvärderingar kan karaktäriseras som direkt instrumentell användning. Om inte, handlar det i så fall om legitimerande, förstärkande, indirekta över tid kunskapsuppbyggande användning eller icke-användande.
Innan diskussionen om mina resultat sammanfattar jag vad jag kommit fram till. Jag börjar med Regeringen/Finansdepartementet, användning av utvärderingar i Finansplanen och bemötande av Finanspolitiska rådets förslag och utvärderingar och ställer också frågan om detta sammantaget kan liknas vid ett utvärderingssystem. Sedan går jag på liknande sätt igenom
Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementets sätt att använda utvärderingar och om det eventuellt kan kallas ett utvärderingssystem. Därefter fortsätter jag med regeringens sätt att använda
Riksrevisionens effektivitetsgranskningar före och efter den nya hanteringsordningen som infördes 2011. Slutligen försöker jag mig på att karaktärisera förändringar mellan 2011, 2012 och 2013 och jämföra med mina tidigare resultat beträffande regeringens utvärderingsanvändning.
I bilagan finns en utförligare redogörelse för resultaten med tonvikt på budgetpropositionen för 2013. Referenslistan i bilagan är gemensam för bilagan och denna ”kappa”.
2. Sammanfattning av resultat
2.1 Regeringen/Finansdepartementet – Användning av utvärderingar
I Finansplanen refereras i allmänna ordalag till forskning och vetenskapliga studier.
Hänvisningarna är snarast av legitimerande natur. Politikutvecklingen understöds enligt regeringen av forskning. Inga utvärderingar används dock för att direkt motivera den ekonomiska politiken men det anges att politiken ska utvärderas och ett antal kommande utvärderingar och uppföljningar nämns.
Regeringen för i Finansplanen i BP för 2013 ett resonemang om reformeffekter på produktion och sysselsättning. Grunderna för dessa (ex ante) bedömningar har Finansdepartementet redovisat i en särskild skrift. Trots att Jobbskatteavdraget (JSA) är den reform som beräknas ge störst effekt nämner regeringen inte med ett ord att man i Finansplanen i BP för 2012 lovat riksdagen att återkomma till faktiskt utvärderade effekter av Jobbskatteavdraget. Inte heller att IFAU (Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering) under 2012 försökte utvärdera JSA men misslyckades pga. svårigheterna att få fram ett utvärderingsbart empiriskt underlag. För gruppen äldre arbetstagare har dock sedermera en utvärdering av de kombinerade effekterna av förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter kunnat genomföras. Den visade att åtgärderna tillsammans ökade sysselsättningen med 1,5 procentenheter. Om JSA antas stå för hälften av denna effekt var åtgärdens ”självförsörjningsgrad”1 låg, endast 13 procent.
1 Den del av skattesänkningen som finansierar sig själv genom att fler betalar skatt.
I BP för 2013, liksom i BP för 2012, delar regeringen i ett flertal fall Finanspolitiska rådets bedömningar till skillnad från BP för 2011 då Finansdepartementet och Finanspolitiska rådet i större utsträckning var på kollisionskurs framför allt vad gällde arbetsmarknadspolitiken.
Beträffande frågor av mer utrednings- och redovisningskaraktär, där rådet och regeringen gör likartade bedömningar, äger ett slags underhandsdialog rum. Användningen av Finanspolitiska rådets utvärderingar kan i dessa avseenden snarast betecknas som indirekt och över tid
kunskapsuppbyggande. En förklaring är förmodligen att dessa områden hör till de mindre kontroversiella.
Substansavsnitten är mer politiserade även om det Finanspolitiska rådet inför BP för 2013 anser att finanspolitiken i stort varit välavvägd och snarare begär förtydliganden än uttrycker kritik. Endast på en punkt råder uppenbar oenighet mellan rådet och regeringen i BP för 2013 och det gäller restaurangmomsen. Finanspolitiska rådet gör utifrån existerande utvärderingar bedömningen att de beräknade effekterna på arbetslösheten och sysselsättningen överskattats av regeringen. En
enhetlig mervärdesskattesats skulle enligt rådet sannolikt ha stora positiva samhällsekonomiska effekter. Regeringen försvarar sig med att effekterna av den sänkta mervärdesskatten i första hand ska ses i ett långsiktigt perspektiv. Reformen kommer att följas upp men priserna har redan sänkts vilket förbättrar förutsättningarna att minska ungdomsarbetslösheten. Sverige har flera olika mervärdesskattesatser och sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster innebär att samma skattesats nu tillämpas för såväl restaurangtjänster som livsmedel. Regeringens bedömning är att den sänkta mervärdesskatten kan leda till högre samhällsekonomisk effektivitet.
Sammanfattningsvis står i reformfrågorna i ett antal fall regeringens bedömningar/förhoppningar mot den av utvärderarna redovisade teorin och empirin och forskarnas försiktigare tolkningar i brist på tillräckligt beslutsunderlag. Det gäller i BP för 2013 restaurangmomsen, utvecklingen av den offentliga nettoförmögenheten och bedömningen av arbetsmarknaden. Till de punkter där det rådde oenighet mellan FPR och Finansdepartementet i BP för 2012 hör behovet av ett starkare utgiftstak, fortsatta Jobbskatteavdrag, en ny skattereform och borttagande av värnskatten. Exempel i BP för 2011 är sökaktiviteter i lågkonjunktur, yrkesutbildning/yrkesvux jämfört med
arbetsmarknadsutbildning, kvaliteten i Jobb- och utvecklingsgarantin och effekterna av kompletterande aktörer.
Finansdepartementet litar på sina egna underlag. Det handlar i substansfrågorna närmast om en förstärkande eller icke-användande typ av utvärderingsanvändning. Vad som med tiden blivit allt mer påtagligt i Finanspolitiska rådets påpekanden är kritiken mot regeringen pga. bristande transparens i tillämpning av det finansiella ramverket.
I Finansplanen är det de stora politiska riktlinjerna som får en legitimerande och förstärkande uppstöttning av hänvisningar till forskning, kommande utvärderingar och uppföljningar. Inga utvärderingar används direkt för att motivera den ekonomiska politiken. Regeringens användning av Finanspolitiska rådets utvärderingar av utrednings- och redovisningskaraktär kan snarast betecknas som indirekt och över tid kunskapsuppbyggande. I substansfrågorna handlar det närmast om en förstärkande eller icke-användande typ av utvärderingsanvändning. Så länge resultaten stärker den utstakade linjen kan de accepteras. I annat fall inte. Vad som med tiden dock blivit tydligare i Finanspolitiska rådets påpekanden är kritiken mot regeringen pga. bristande
transparens i tillämpning av det finansiella ramverket.
2.2 Utvärderingssystem/utvärderingsrutiner
Varken i Finansplanen eller i Granskningsavsnittet redovisas någon utvärderingsstrategi eller strävan att bygga upp ett utvärderingssystem även om regeringen då och då tillstår att det saknas kunskapsunderlag och utvärderingar. När kommande utvärderingar utannonseras sker det ad hoc.
I BP för 2011 underströk regeringen vikten av utvärderingar men det sker varken i BP för 2012 eller 2013. Något försök till samordning från Regeringens/Finansdepartementets sida av de andra departementens hantering av utvärderingar märks inte heller av i någon av budgetpropositionerna.
Till de stående inslagen hör att Finanspolitiska rådet varje år ska leverera en rapport som underlag för den kommande budgetpropositionen. Rådet har omorganiserats men i den nya förordningen återfinns samma arbetsuppgifter som rådet hade från början. Störst vikt fästs dock nu vid analys av
”långsiktigt hållbara finanser” och ”de budgetpolitiska målen”, i synnerhet överskottsmålet och utgiftstaket. Till de arbetsuppgifter som tonats ner hör finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturutvecklingen, långsiktig uthållig tillväxt och hållbar hög sysselsättning, tydligheten i propositioner i grunderna för den ekonomiska politiken, kvaliteten i prognoser och modeller och ökad offentlig diskussion om den ekonomiska politiken. En ny arbetsuppgift har tillkommit nämligen att rådet ska analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning.
Finanspolitiska rådets rapport 2012 blev kortare än de för 2010 och 2011 och tyngdpunkten ligger på finanspolitiken. Färre utvikningar görs åt andra håll men rapporten innehåller ändå ett avsnitt om arbetsmarknaden och restaurangmomsen. I övrigt återstår att se vad följderna av den ändrade instruktionen blir. Regeringen/Finansdepartementet verkar vilja att rådet ska koncentrera sig på dess kärnfrågor, det finanspolitiska ramverket. Där har rådet å ena sidan varit konstruktiv i en underhandsdialog med departementet om utrednings- och redovisningsfrågor å andra sidan blivit mer kritisk till regeringens brist på transparens. De kontroversiella sysselsättningsfrågorna är inte längre lika högt prioriterade av regeringen och inte heller den utåtriktade kommunikationen men de för FPR nya fördelningsfrågorna är inte politiskt ointressanta eller oomtvistade.
Sammanfattningsvis på utvärderingsfronten är det mesta sig likt i BP för 2013 jämfört med BP för 2011 och 2012 förutom den nya hanteringsordningen för Riksrevisionens effektivitetsrapporter som jag återkommer till. Regeringen/Finansdepartementet styr och ställer med Finanspolitiska rådet men redovisar i övrigt inte någon utvärderingsstrategi eller strävan att utveckla något allmänt utvärderingssystem.
2.3 Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet – Användning av utvärderingar
Avsnittet om arbetsmarknadspolitiken i BP för 2013 följer snarare modellen från BP för 2012 än från BP för 2011, dvs. det är kort och beslutsunderlagen för de politiska prioriteringarna redovisas knapphändigt. Endast ett urval arbetsmarknadspolitiska åtgärder presenteras och diskuteras. Ett antal uppföljningar nämns men bara en utvärdering, den som IFAU gjort av Nystartsjobben, samt Riksrevisionens granskning av effektivitetsmätning som styrmedel. I BP för 2012 användes också endast en utvärdering, IFAU:s utvärdering av Jobbgarantin för ungdomar. I BP för 2011 omtalades ett drygt tiotal utvärderingar. Liksom i BP för 2011 och 2012 påpekar dock
regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet inledningsvis i BP för 2013 att uppföljning och utvärdering ska utvecklas och prioriteras inom berörda myndigheter.
Det finns exempel på både förstärkande, legitimerande och eventuellt internt
kunskapsuppbyggande användning av utvärderingar i dessa budgetpropositioner. I BP för 2012 och 2013 handlar det dock mest om ett icke-användande eftersom endast en utvärdering citeras i var och en av dem men icke-användning förekommer även i BP för 2011. Efter en genomgång av utvärderingsanvändningen i samband med de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna karaktäriseras och sammanfattas regeringens/Arbetsmarknadsdepartementets användning av utvärderingar i de tre budgetpropositionerna nedan i tabell 1.
Arbetsmarknadspolitik, programvolymer och programmix
Varken i BP för 2011, 2012 eller 2013 för regeringen någon explicit diskussion om
arbetsmarknadspolitikens uppläggning och inriktning, programvolymer och programmix och deras anpassning till konjunkturerna fastän det finns underlag som hade kunnat diskuteras. Det gäller viktiga frågor som direkta arbetsmarknadspolitiska åtgärder (utbildning, praktik, anställningsstöd etc.) kontra indirekta åtgärder (Jobbskatteavdrag, sänkta arbetsgivaravgifter, sänkt restaurangmoms etc.), volymen direkta arbetsmarknadspolitiska åtgärder som krävs för att få ner
”normalarbetslösheten” och för konjunkturanpassning och programmixen i olika konjunkturlägen, avvägning mellan subventionerade anställningar och andra arbetsmarknadspolitiska program.
Regeringen gör i BP för 2013 trots bristande underbyggnad fortsatt bedömningen att
arbetsmarknadspolitiken har bidragit till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt utifrån konstaterandet att sysselsättningsgraden i de flesta åldersgrupper har ökat samtidigt som konjunkturen varit svag. Huruvida arbetsmarknadens funktionssätt förbättrats är oklart.
Konjunkturinstitutet ser indikationer på motsatsen och bedömer att matchningseffektiviteten försämrats och har därför reviderat upp jämviktsarbetslösheten även om man på sikt väntar sig att regeringens reformer kommer minska jämviktsarbetslösheten.
Huvuddelen av regeringens åtgärder riktas till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Vad regeringen särskilt trycker på i BP för 2013 är behovet att följa upp de arbetssökandes
sökaktiviteter inklusive för dem som har ekonomiskt bistånd från kommunerna. Tidigare låg betoningen på förmedlingsinsatser och externa aktörer.
Organisation, avgränsningar och kostnadseffektivitet
Regeringen har inte haft mycket att säga om styrningen av Arbetsförmedlingen, dess organisation, ansvar och kostnadseffektivitet i någon av budgetpropositionerna.
När det gäller AF:s nya arbetsätt med tidig handlingsplan, det nya bedömningsverktyget och uppföljning genom personliga möten med korttidsarbetslösa förlitar sig regeringen på
Arbetsförmedlingen. Om detta arbetssätt kombinerat med ökad uppföljning av arbetssökande, och nu senast genom aktivitetsrapporter, verkligen ger resultat i form av ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet borde utvärderas. Det finns förvisso forskningsresultat som indikerar att intensifierade förmedlingsinsatser kan öka sysselsättningen, ibland i kombination med kontroll och uppföljning, men att de inte är ett universalhjälpmedel.
Inför BP 2012 tog Långtidsutredningen upp diskussionen om var gränserna för
Arbetsförmedlingens ansvar för arbetslösa och arbetssökande borde gå och gjorde bedömningen att huvudansvaret för alla arbetssökande inklusive mottagare av försörjningsstöd i kommunerna borde falla på Arbetsförmedlingen. Utan att referera till den diskussionen sänkte regeringen i BP för 2012 kvalificeringstiden till Jobb- och utvecklingsgarantin till 14 månader för personer med ekonomiskt bistånd. I BP för 2013 återkommer regeringen med påpekanden om att samma krav på uppföljning och aktivitetsrapport bör i princip ställas på alla arbetslösa inklusive de med
ekonomiskt bistånd från kommunerna. Socialstyrelsen och Statskontoret får i uppdrag att främja informationsspridningen mellan kommuner och Arbetsförmedlingen och effektivisera
arbetssökandet för dem med ekonomiskt bistånd.
Effektivitet
Regeringen kan knappast sägas ha diskuterat Arbetsförmedlingens effektivitet. Riksrevisionen hade inför BP för 2011 rekommenderat regeringen att vara tydligare bl.a. när det gällde mål och styrning. Regeringen försvarade sig med att man hade gjort tillräckligt och att inga ytterligare åtgärder var nödvändiga. Sedan väl Arbetsförmedlingen börjat göra analyser av kostnadseffektiviteten kunde dock regeringen i BP för 2012 kosta på sig att hålla med om att det behövdes. Efter Statskontorets och Riksrevisionens nya rapporter 2012 återkom regeringen på temat instämmande. Det finns en förbättringspotential.
Kompletterande aktörer
Det finns fortfarande inga utvärderingar som visar att kompletterande aktörer gör ett bättre jobb än AF:s förmedlare. Det nya valfrihetssystemet har inte heller utvärderats. Regeringen lyfter i BP för 2013 främst fram de nya etableringslotsarna och satsar i Etableringsreformen på att arbetsträning ska kunna anordnas både av privata och offentliga aktörer.
Garantier
Trots varningar om den låga aktiviteten och handläggartätheten i Jobb- och utvecklingsgarantin och Jobbgarantin för Ungdomar förstärktes Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag först i BP för 2012. Och då utan att regeringen i BP egentligen tog någon notis om den utvärderingsbaserade kritiken (bl.a. från riksdagen och LO). I BP för 2013 konstaterar regeringen att det gått trögt att få effekt av resursförstärkningen.
Inte i någon av de tre studerade budgetpropositionerna resonerar regeringen kring för- och nackdelar med ”garantier”, hur de bör läggas upp och vem de passar för. I den vetenskapliga litteraturen finns ett begynnande intresse för dessa frågor även om det empiriska underlaget ännu är bräckligt. En huvudfråga handlar om individuell kontra kollektiv behandling av de arbetslösa, om det går att få in tillräckligt mycket av individuellt bemötande inom garantierna så att fördelarna med ett förprogrammerat arbetssätt överväger nackdelarna.
Långtidsutredningen argumenterade 2011 för att garantier är exempel på ett bra och strukturerat arbetssätt som är till nytta för svaga grupper. LU ansåg dock att det krävs att aktivitetsgraden i garantierna är hög (både för test av arbetsviljan och som stöd för svaga grupper). Garantierna borde också kunna göras mer flexibla, individuella anvisningar till garantierna tillåtas och alla nyanlända utrikes födda, som avslutat ett introduktionsprogram utan att ha gått vidare till arbete eller studier, accepteras i garantierna.
Jobb- och utvecklingsgarantin
Jobb- och utvecklingsgarantin är regeringens huvudinstrument för att minska långtidsarbetslösheten. Om den i sin helhet, till sin inriktning och uppläggning är ett effektivt program återstår att utvärdera. I forsknings- och utvärderingslitteraturen finns dock en hel del aspekter av programmet belysta som regeringen skulle ha kunnat ta till utgångspunkt för en diskussion om programmets uppläggning. Hur mycket är det exempelvis värt att satsa på att öka handläggartäthet och aktivitetsnivå? Borde åtgärderna i programmet förändras med individens tid i programmet? Skilja sig åt mellan olika grupper, för personer med arbetsrelaterad funktionsnedsättning och personer i ålderskategorin 50-59 år?
Ungdomsinsatser, Jobbgarantin för ungdomar
Ett antal ungdomsinsatser, med Jobbgarantin för ungdomar i spetsen, fortsätter trots att
utvärderingar i de flesta fall fortfarande saknas. Till dessa åtgärder hör Folkhögskolesatsningen som pågått sedan 2010. I BP för 2013 föreslås fler platser på folkhögskolornas allmänna kurser i syfte att öka möjligheterna för unga att fortsätta studera efter den studiemotiverande kursen i Folkhögskolesatsningen. Övriga åtgärder är den högre bidragsnivån inom studiemedlen för
ungdomar som saknar fullständig grund- eller gymnasieutbildning, det treåriga försöket med sänkt åldersgränsen för flyttningsbidrag för långtidsarbetslösa ungdomar. Nyheterna i BP för 2013 är att Arbetsförmedlingens får resurser att arbeta aktivt med ungdomar redan från första dagen i
arbetslöshet och att Nystartsjobben för ungdomar förstärks genom att stödet till arbetsgivare som anställer en person under 26 år, som varit utan arbete eller frånvarande från arbetslivet i minst tolv månader, fördubblas.
Huruvida dessa nya insatser ska utvärderas diskuterar inte regeringen. Regeringen redovisar inte något beslutsunderlag för de fortsatta satsningarna trots att det finns mycket underlagsmaterial som skulle ha kunnat diskuteras av regeringen. Vilka åtgärder som bör ingå i Jobbgarantin för
ungdomar, i olika konjunkturlägen, för vilka deltagargrupper och hur man ska få upp aktivitetsnivån i garantin.
När de tidigare ungdomsinsatserna ersattes med Jobbgarantin för ungdomar kunde beslutet underbyggas med att det förelåg ett arbetsmarknadsproblem för vissa ungdomsgrupper i Sverige och att tidigare särskilda ungdomsåtgärder inte varit framgångsrika. Vilka åtgärder som passar för ungdomar är dock fortfarande oklart. Det gäller Jobbgarantin där resultaten varierat med olika konjunkturlägen, för olika deltagargrupper och där aktivitetsnivån legat på en låg nivå. Det finns också indikationer på att varken aktiveringsstrategier, folkhögskolekurser (som man började satsa på redan i BP för 2011), Arbetspraktik eller Stöd till start av näringsverksamhet (som man satsade på i BP för 2011) är särskilt lämpade för ungdomar. Flyttningsbidragen har inte utvärderats på åratal och aldrig med särskild inriktning på ungdomar. Nystartsjobben utvärderades under 2012 med positiva resultat men utan att ungdomar särskildes.
Anställningsstöd, Nystartsjobb
Regeringen permanentar den förstärkning som gjorts av det Särskilda anställningsstödet i BP för 2011, höjningen av taket och handledarstödet och förlänger förstärkningen av handledarstödet för dem som är i sysselsättningsfasen till utgången av 2014. Regeringen bedömer vidare att
Nystartsjobben bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att insatsen riktas till dem som står långt ifrån arbetsmarknaden. Dessutom borde enligt regeringen antalet Nystartsjobb för personer med en lång frånvaro från arbetsmarknaden på grund av sjukdom öka.
Det finns forskning på pekar på att anställningsstöd kan vara effektiva för personer som står längt från arbetsmarknaden även om resultat för långtidssjukskrivna saknas. Den aktuella varianten av Särskilt anställningsstöd har heller inte utvärderats. Huruvida det Särskilda anställningsstödet i realiteten kommit de svagaste grupperna på arbetsmarknaden till del är dessutom en hittills outredd empirisk fråga.
En studie från IFAU 2012 visar att Nystartsjobben har minskat arbetslösheten och ökat
sysselsättningen. Vad regeringen dock inte diskuterar är den relativt stora undanträngning som också konstaterades (63 procent). Nystartsjobbarna hade också något mer fördelaktiga egenskaper än andra långtidsarbetslösa (något högre utbildning, lägre ålder och kortare inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen). Utrikes födda var dock överrepresenterade i Nystartsjobben i förhållande till deras andelar av långtidsarbetslösa.
Etableringsreform, Instegsjobb och andra åtgärder för nyanlända
Regeringen menar att Etableringsreformen fortfarande är i ett uppbyggnadsskede och fortsätter att förändra den utan att utvärdera de hittillsvarande resultaten. Krav på nyanlända att acceptera ett erbjudande om lämpligt arbete i hela landet ska införas liksom ett icke närmare preciserat praktiskt basår. Vidare ska det bli möjligt för dem som anordnar arbetsträning att få merkostnadsersättning för handledning och träningen ska kunna anordnas av externa privata aktörer.
Enligt Statskontoret saknas insatser för att ta tillvara de nyanländas färdigheter. Fler nyanlända borde erbjudas praktikplatser och validering. Vid upphandling av tjänster som
arbetsmarknadsutbildning är det nödvändigt att säkerställa att tillräcklig handledning ges till deltagarna. Etableringslotsarna och valfrihetssystemet har, enligt Statskontoret, inte bistått
nyanlända med jobbfrämjande insatser i den utsträckning regeringen förväntat sig. Nyanlända har svårt att välja etableringslots och lotsarna har inte haft tillräcklig med tid för att prioritera
jobbfrämjande insatser utan får ägnar sig åt att ge målgruppen socialt stöd. Arbetsförmedlingen bör införa obligatoriska informationsmöten innan de nyanlända väljer etableringslots.
Regeringen reagerar inte på dessa förslag om inte delar av dem ryms under ”praktiskt basår”. Ett tidigare förslag från LU verkar däremot ha fått genomslag även om regeringen inte hänvisar till LU i BP för 2013. De personer som lämnar Etableringsreformen och ännu inte fått fotfäste på
arbetsmarknaden kommer, som regel, att skrivas in i Jobb- och utvecklingsgarantin eller i Jobbgarantin för ungdomar.
Forskare och utvärderare har generellt sett kommit till positiva slutsatser beträffande validering, arbetsmarknadspolitik inriktad mot subventionerad sysselsättning och arbetsgivarorienterade förmedlingsinsatser för utrikes födda. Ett annat utvärderingsresultat är att det inte finns någon evidens för att privata förmedlare är mer effektiva än Arbetsförmedlingen för utrikes födda.
Forskarna bedömer också att utvärdering och inte bara uppföljning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för invandrare är ytterst angelägen. Någon utvärderings plan för det nya
introduktionsprogrammet har dock regeringen inte beslutat om.
För övriga utrikes födda bedömer regeringen, utan hänvisning till några utvärderingar, liksom tidigare att resultaten av Instegsjobben är positiva och att de liksom Nystartsjobben ska spela en viktig roll för möjligheten för utrikes födda att finna arbete. För att stimulera arbetsgivare att anställa fler nyanlända med Instegsjobb kommer enligt BP för 2013 tiden under vilken individen kan ha Instegsjobb att förlängas, vid heltid från sex till tolv månader. Anvisningsmöjligheten kommer också att breddas till fler grupper.
Arbetspraktik och Arbetsmarknadsutbildning
Antalet deltagare i praktikprogrammen har varierat kraftigt över åren. Regeringen ger ingen förklaring till dessa svängningar men bedömer att praktikinsatser bidrar till att de arbetssökande inte tappar kontakten med arbetsmarknaden och ökar därmed deras chanser att få ett arbete.
Arbetspraktik har tidigare haft positiva effekter på chanserna att få ett arbete men inte de senaste två åren. Det är möjligt att Arbetspraktik till en allt större del kommit att riktas till arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden och att konjunkturläget påverkat effekterna. För dem som tidigare gick in i Arbetspraktik var de positiva effekterna störst för kvinnor och deltagare med mer än gymnasieutbildning medan de var lägre för äldre och arbetshandikappade. Bäst var effekten för dem som gick in i programmet 5 – 7 månader in i arbetslöshetsperioden medan det var sämst att gå in i programmet redan efter en månads arbetslöshet. Enligt en utvärdering hade det dock varit förmånligare för dem som gick i Arbetspraktik att gå i Arbetsmarknadsutbildning. Men om de som gick i Arbetsmarknadsutbildning i stället fått Arbetspraktik hade de klarat sig ungefär lika bra i båda fallen. De båda grupperna hade bakgrundsvariabler som gjorde att de inte var optimalt fördelade över programmen. Arbetsmarknadsutbildning är dock en dyrare åtgärd än Arbetspraktik.
För att det ska vara effektivt att utöka Arbetsmarknadsutbildningen på bekostnad av Arbetspraktiken krävs att de högre inkomsterna förknippade med arbetsmarknadsutbildningen blir bestående en längre tid.
Deltagandet i Arbetsmarknadsutbildning utanför garantierna har minskat kraftigt. Resultaten är nedslående. 90 dagar efter utbildningen har 36 procent av deltagarna utanför garantierna jobb, 30 procent av deltagarna i garantierna och 14 procent av deltagarna i fas 3. Regeringens inställning till Arbetsmarknadsutbildning har varierat över tiden på ett motsägelsefullt sätt. Initialt, då det fanns positiva utvärderingsresultat, drog regeringen ner på arbetsmarknadsutbildningarna. Inför 2011 och 2012 gjorde regeringen vissa mindre satsningar men vid det laget hade utbildningen blivit mindre effektiv. Regeringen blev besviken på resultaten utan att ha analyserat vilka förutsättningar som krävdes för att få upp resultaten på godtagbar nivå igen.
Utvärderingar visar att sysselsättningseffekterna av Arbetsmarknadsutbildning var goda under första delen av 2000-talet men minskade därefter för att 2010 och 2011 bli mycket små.
Förklaringen till de allt sämre effekterna för Arbetsmarknadsutbildningen kan, liksom för Arbetspraktik, vara att de som får ta del av programmet står längre från arbetsmarknaden än tidigare och att innehållet och anpassningen till arbetsmarknadens efterfrågan blivit sämre. Det finns dock skäl som talar för mer längre insatser, särskilt arbetsmarknadsutbildning, och mindre jobbsökande i lågkonjunktur än i högkonjunktur.
Sammanfattningsvis finns det mycket i utvärderingarna som regeringen skulle ha kunnat diskutera inte minst Arbetspraktikens och Arbetsmarknadsutbildningarnas försämrade resultat de senaste åren, och vilka grupper åtgärderna passar för.
Övriga åtgärder
Ett antal åtgärder nämns inte ens i Arbetsmarknadsavsnittet i BP för 2013 och 2012 trots att de gavs ett visst utrymme i BP för 2011.
Stöd till start av näringsverksamhet.
Med utgångspunkt i ett antal utvärderingar bedömde regeringen i BP för 2011 att stödet har positiva sysselsättningseffekter. I BP för 2012 och 2013 ägnade regeringen ingen uppmärksamhet åt denna åtgärd trots att nya goda utvärderingsresultat förelåg.
Flyttningsbidrag.
Flyttningsbidrag nämns i samband med Jobbgarantin för ungdomar i BP för 2013 men uppföljnings- och utvärderingsunderlag saknas.
Sänkta socialavgifter för ungdomar,
Regeringen diskuterar inte denna åtgärd i BP för 2013 och 2012. I BP för 2011 angav regeringen att den inte tagit ställning till om man skulle initiera en utvärdering av åtgärden. I budgetpropositionen för 2010 hade regeringen anfört att nedsättningen av socialavgifter för ungdomar inte hade varit i kraft tillräckligt lång tid för att kunna utvärderas på ett meningsfullt sätt. Riksrevisionen, Finanspolitiska rådet och Långtidsutredningen har gett uttryck för kritiska synpunkter. Sänkta arbetsgivaravgifter kan vara motiverade för svaga grupper, vilket i fallet ungdomar skulle kunna vara unga utan slutbetyg från gymnasiet, men inte generellt sett för ungdomar.
Förberedande insatser.
Liksom i BP för 2011 och 2012 tar regeringen i BP för 2013 bland de Förberedande insatserna (Vägledning/platsförmedling, Arbetslivsinriktad rehabilitering, Förberedande utbildning och Fördjupad kartläggning och vägledning) endast upp Förberedande utbildning och studie- och yrkesvägledning och då enbart till en kort beskrivning utan några bedömningar. Uppenbarligen låter man de Förberedande insatserna rulla på utan intresse för analys eller förändringar trots att de är relativt omfattande och de utvärderingar som finns av Förberedande insatser inklusive
Förberedande utbildningar visar på nedslående resultat. Bättre strukturerade och med högre kvalitet skulle de kunna vara viktiga inslag i arbetsförmedlingen.
Sammanfattning
Regeringens sätt att använda utvärderingar i de tre budgetpropositioner jag studerat sammanfattas i tabell 1. Jag har i dessa propositioner inte kunnat identifiera något enda exempel på
instrumentell/direkt kunskapsuppbyggande användning av utvärderingar. Indelningen i tabellen består därför av två huvudkategorier icke kunskapsuppbyggande användning nämligen icke- användande och förstärkande användning. Beträffande icke-användandet skiljer jag på tre slag:
ignorerande, nämnande/avvaktande respektive nämnande/bortförklarande. Förstärkande användning skulle i vissa fall kunna fungera internt kunskapsuppbyggande. För de prov på förstärkande användning jag funnit finns dock i budgetpropositionerna inga uttryckliga tecken på att någon intern kunskapsuppbyggande användning av utvärderingarna. I vissa fall är det dock inte uteslutet vilket t.ex. antyds av att (senare) beslutsfattandet ligger i linje med utvärderingsresultaten även om inga explicita hänvisningar till utvärderingarna görs. Sådana fall har markerats med en asterisk i tabellen.
Klassificeringen i tabell 1 handlar närmast om BP för 2011 eftersom endast en utvärdering nämns i vardera BP för 2012 och 2013. All användning av utvärderingar i BP för 2011 har, med undantag för utvärderingen av Stöd till näringsverksamhet, fått klassificeras som icke-användande. Tilläggas bör att regeringen både i BP för 2011, 2012 och 2013 går vidare med ett antal åtgärder exempelvis Särskilt anställningsstöd, Instegsjobb, Flyttningsbidrag och Etableringsreformen utan att dessa
åtgärder utvärderats. Eftersom det inte finns några utvärderingar av de aktuella åtgärderna kan det inte heller bli tal om någon användning.
När det gäller BP för 2012 återfinns, den enda utvärderingen som regeringen refererar till, den av Jobbgarantin för ungdomar, i rutan nämnande/bortförklarande användning. Alla andra
arbetsmarknadspolitiska åtgärder i BP för 2012 hamnar i rutan ignorerande av utvärderingar. Den enda utvärderingsanvändning som förekommer i BP för 2013, den av Nystatsjobben, har jag klassificerat som förstärkande. Regeringen tar endast fasta på de positiva i utvärderingsresultaten utan att diskutera eventuella komplikationer om inte den allmänna uppmaningen till
Arbetsförmedlingen att se upp med undanträningseffekter ska ses som en sådan.
Tabell 1. Användning av utvärderingar i budgetpropositionen för 2011, 2012 och 2013 Icke-användande
Ignorerande av existerande utvärderingar Arbetsmarknadspolitik, volym, mix (2011)
Mål, styrning, organisation, avgränsning, kostnadseffektivitet Garantier (2011)
Förberedande insatser (2011) Arbetsmarknadsutbildning (2011) Alla åtgärder 2012 utom garantierna Alla åtgärder 2013 utom Nystartsjobb Nämnande, avvaktande hållning till
utvärderingsresultat
Socialavgifter för ungdomar (2011) Nämnande, bortförklarande av
utvärderingsresultat
Förmedlingsinsatser (2011) Kompletterande aktörer (2011) Jobbgarantin för ungdomar (2012) Jobb- och utvecklingsgarantin (2011) Ungdomar (2011)
Åtgärder för invandrare (2011) Arbetspraktik (2011)
Förstärkande användning/(ev. internt kunskapsuppbyggande)
Stöd till start av näringsverksamhet (2011) Jobb- och utvecklingsgarantin (2012)*
Nystartsjobb (2013)/ Undanträngning (2013)*
Arbetsförmedlingens ansvar för personer med ekonomiskt bistånd (2013)*
Etableringsreform (tidig övergång till garantier för utrikes födda och krav på att acceptera jobb i hela landet) 2013*
* Med ev. internt kunskapsuppbyggande användning av utvärderingsresultat dock utan direkt refererande till utvärderingsresultat.
Icke-användandet av utvärderingar drabbar både större arbetsmarknadspolitiska frågor som
arbetsmarknadspolitikens inriktning, volym, programmix och avgränsning och mer löpande frågor som förändringar av pågående program exempelvis Arbetspraktik och Arbetsmarknadsutbildning.
Några större reformer introduceras inte i någon av budgetpropositionerna. Noteras kan dock att regeringen går vidare med reformerna ”garantier” och ”kompletterande aktörer” (inklusive etableringslotsar och privata aktörer för arbetsträning) utan att ha diskuterat dem från grunden.
Det eventuella kunskapsuppbyggandet som asterisken för Jobb- och utvecklingsgarantin 2012 antyder refererar till den resursförstärkning regeringen kom med efter att ett antal utvärderingar påpekat att den låga aktivitetsnivån riskerade att urholka garantin. Regeringen kan ha tagit intryck
av utvärderingarna utan att vilja erkänna detta. Detsamma gäller anmärkningen att
Arbetsförmedlingen skulle se upp med undanträngning vilket kan vara ett tecken på att regeringen kan ha tagit till sig utvärderingen av Nystartsjobb. LU hade i sin utvärdering av
arbetsmarknadspolitiken kommit fram till att man borde ta sig an personer med ekonomiskt bistånd och tillåta en tidigare övergång för utlandsfödda i Etableringsreformen till garantierna, frågor regeringen tar upp i BP för 2013 dock utan hänvisning till LU. Detsamma gäller
Statskontorets förslag om krav på utrikes födda att acceptera jobb i hela landet.
2.4 Utvärderingssystem/utvärderingsrutiner
Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet har varken i BP för 2011, 2012 eller 2013 utvecklat någon systematisk utvärderingsstrategi eller något utvärderingssystem för
arbetsmarknadspolitiken, system som successivt skulle kunna bidra till att utveckla det politiska beslutunderlaget och vara till nytta i den demokratiska processen. Satsningar avslutas utan att utvärderas, nya politiska initiativ lanseras utan åtföljande utvärderingar och planerade beställningar av utvärderingar omnämns endast ad hoc. Detta trots att regeringen i inledningen till
arbetsmarknadsavsnittet i alla tre budgetpropositionerna anger att uppföljning och utvärdering ska
”utvecklas och prioriteras inom berörda myndigheter”.
I BP för 2012 och 2013 förlitar sig regeringen snarare på uppföljningar än utvärderingar medan det var tvärtom i BP för 2011. Huruvida detta blir en bestående förändring i inställningen till
uppföljning och utvärderingar återstår att se.
Utvärderingsrutiner
Några enhetliga rutiner för om, när och hur utvärderingar ska presenteras och bemötas verkar inte ha vuxit fram. Existerande utvärderingar utnyttjas inte systematiskt. I BP för 2011 är dock
bemötandet någorlunda komplett till skillnad från BP för 2012 och 2013.
Regeringen gör inga hänvisningar i budgetpropositionerna till de översikter av
arbetsmarknadspolitiska utvärderingar som gjorts på senare tid. I Finansplanen i BP för 2012 nämns Långtidsutredningen 2011 men inte i Arbetsmarknadsdepartementets avsnitt vare sig i BP för 2012 eller 2013 trots att den nästan uteslutande handlar om arbetsmarknadspolitik. Riksdagens kritik av Fas 3 ledde inte heller till någon utvärderingssatsning.
Styrning och organisering av utvärderingsverksamheten
Som nämndes ovan bedriver inte Finansdepartementet någon i BP dokumenterad samordning av departementens utvärderingsverksamhet om man inte ska räkna det uttalande, som fanns i BP för 2011, om vikten av att arbetsmarknadspolitiken utvärderas, som en styrsignal. Den följdes av ett mer intensivt arbete med utvärderingar i arbetsmarknadsavsnittet i BP för 2011 än i BP för 2012 och 2013 då det inte fanns någon motsvarande pekpinne. Det kan ju också förhålla sig tvärt om, dvs. att eftersom Arbetsmarknadsdepartementet i BP för 2012 och 2013 inte var inne på att anknyta till existerande utvärderingar inrättade sig Finansdepartementet efter det och skrev inget i sitt avsnitt om vikten av att beakta arbetsmarknadspolitiska utvärderingar.
Arbetsmarknadsdepartementet har liksom Finansdepartementet stora utredningsresurser och är dessutom huvudman för IFAU. Dessa två faktorer borde leda till ett engagemang i
utvärderingsfrågor både som beställare, mottagare och eventuellt utförare av utvärderingar. Inget av detta avspeglas dock budgetpropositionerna.
2.5 Ny hanteringsordning för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar
Fr.o.m. 2011 går Riksrevisionens rapporter från effektivitetsgranskningen direkt till riksdagen.
Regeringen ska sedan inom fyra månader svara på dem i en särskild skrivelse. Dessutom har regeringen att i årsredovisningen för staten summera de åtgärder den aviserat i dessa skriverser och beskriva om och hur de genomförts. Vidare publicerar Riksrevisionen alla sina
granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen på sin webbplats och där kan man numera också studera uppföljningsresultat kopplade till varje enskild granskningsrapport. Frågan är då om dessa förändringar stärkt ställningen för Riskrevisionens granskningar i regeringens användning av utvärderingar. Vad jag kan jämföra är regeringens hantering av Riksrevisionens granskningar i BP för 2011 och 2012 med de skrivelser som inkommit fram till tidpunkten för BP för 2013.
Regeringen/Finansdepartementet gjorde fram t.o.m. budgetpropositionen för 2011 i ett inledande avsnitt en översikt av alla Riksrevisionens senaste granskningar och kommenterade de
finanspolitiska rekommendationerna. Därefter kom svaren på Riksrevisionens
effektivitetsgranskningar i särskilda skrivelser. Inför BP för 2013 var fyra skrivelser med anledning av effektivitetsgranskningar på det finansiella området aktuella. En handlar om
myndigheternas insatser för finansiell stabilitet, en om stabilitetsfonden och två om det finansiella ramverket. Av de senare tillkom egentligen den första, som även behandlade ramverket för
sysselsättningspolitiken, innan den nya hanteringsordningen trätt i kraft. Jag tar ändå med den som en jämförelse.
Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet kommenterade i BP för 2011 ett stort antal
granskningar som Riksrevisionen hade gjort och i BP för 2012 en. De arbetsmarknadspolitiska aspekter och åtgärder som Riksrevisionen hade haft synpunkter på inför BP för 2011 och som besvarades av regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet, var Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter och kostnadsbedömningar, Jobb- och utvecklingsgarantin, sänkta
socialavgifter för ungdomar, Arbetspraktik och Stöd till start av näringsverksamhet. Den hänvisning som görs i BP för 2012 till Riksrevisionen gäller en analys av Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet. Tabell 1 ovan inkluderar Riksrevisionens utvärderingar bemötta i BP för 2011 och 2012 där de ingår bland icke-användandet av utvärderingar med undantag för utvärderingen av Stöd till näringsverksamhet vars användning klassificeras som förstärkande användning.
De fyra arbetsmarknadspolitiska skrivelserna med anledning av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar som förelåg inför BP för 2013 handlar om styrningen inom arbetsmarknadspolitiken, effektivitetsmätningar som styrmedel, säsongsarbetslösheten och arbetslösa akademiker. Skrivelsen om styrningen inom arbetsmarknadspolitiken upprättades före den nya ordningen för hanteringen av Riksdagens effektivitetsgranskningar efter det att riksdagen begärt att regeringen skulle ta ytterligare initiativ för att utveckla styrningen, uppföljningen och återrapporteringen av Arbetsförmedlingens verksamhet. Även den tar jag med för översiktlighetens skull.
Regeringen/Finansdepartementet
Mina observationer beträffande regeringens/Finansdepartementets sätt att använda Riksrevisionens granskningar i skrivelserna inför BP för 2013 stämmer överens med användningssättet i BP för 2011. Riksrevisionens granskningar i frågor av utrednings- och redovisningskaraktär används i huvudsak indirekt och över tid kunskapsuppbyggande. Men i substansfrågorna handlar det mest om en förstärkande eller icke-användande typ av utvärderingsanvändning.
Genomgående är att regeringen i sina skrivelser instämmer i påpekanden om behov av utredningar, förtydliganden och bättre redovisning särskilt om regeringen redan initierat förändringar. Exempel är potentiell BNP och sysselsättningspolitiken där regeringen säger sig redan ha genomfört eller planerar att genomföra större delen av de åtgärder som Riksrevisionen rekommenderat. I vissa fall väljer dock regeringen att negligera påpekanden av utredningskaraktär exempelvis att överväga en extern utvärdering av samarbetet mellan Riksbanken och Finansinspektionen och att de finansiella riskerna knappast kan reduceras utan att lägga restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands.
I övrigt bemöter regeringen kraftfullt kritiken och/eller ger sig in i längre diskussioner. Det förra karaktäriserar svaren avseende Stabilitetsfonden där regeringen inte håller med om att
skattebetalarna kommer att få stå för stora delar av fonden. De längre utläggningarna gäller framför allt det finanspolitiska ramverket.
Riksrevisionen medger att regeringens bedömning av reformutrymmet är mer strukturerat och utförligt beskrivet i budgetpropositionen för 2012 än tidigare men transparensen kan förbättras.
Regeringen bör i kommande ekonomiska propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket.
Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för att hantera risker, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. I resonemanget bör regeringen ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Storleken på den extra säkerhetsmarginal som regeringen räknat med i budgeten framgår inte. Därför blir det
problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och värdera rimligheten i dem. Regeringens ansats med en ”samlad bedömning” riskerar att leda till godtycklighet. Regeringen bör tydligare skilja på vad som beror av beräkningsunderlaget – inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen – och vad som beror på politiska avvägningar.
Regeringen tillbakavisar Riksrevisionens iakttagelser beträffande tillämpningen av det finansiella ramverket i BP för 2012 och avser inte att vidta några åtgärder med anledning av dem. Att
kvantifiera effekten av alla påverkande faktorer skulle ge uttryck för en exakthet i bedömningen som inte finns i verkligheten. I stället görs en samlad bedömning av reformutrymmet. Risken för asymmetriska konjunkturcykler och konsekvenser av en annan utveckling än den prognostiserade är ett av skälen till att det för närvarande bedöms vara nödvändigt med en extra säkerhetsmarginal för att överskottsmålet ska uppnås. Regeringen anser att den beskrivning av olika faktorer som påverkar reformutrymmet som görs i budgetpropositionen ger en god bild av hur avvägningarna har gjorts. Även finansutskottet har anfört att redovisningen av bedömningen av reformutrymmet utvecklats avsevärt och har inte sett någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning.
Vad Riksrevisionens påpekanden beträffande tillämpning av det finansiella ramverket syftar till är att få regeringen att tydligare skilja på vad som beror av beräkningsunderlaget och vad som beror på politiska avvägningar. att skilja på fakta och ideologi. Regeringen är inte omedveten om problematiken och medger t.ex. att utgiftstakets nivå är ”ett uttryck för de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera beräkningen till en i förväg bestämd formel. Det kunde också vara vanskligt att på förhand ge olika
bestämningsfaktorer olika vikt”. Det tycks vara regeringens åsikt att å ena sidan är det bra att ha ett finansiellt ramverk för att motivera skatteuttag, utgiftsbegränsningar, utgiftstak och överskottsmål å andra sidan måste det gå att anpassa dessa storheter till politiska värderingar.
Sammanfattningsvis, observationerna beträffande regeringens användning av utvärderingar överensstämmer med dem som gjordes för BP för 2011 och 2012. Användningen av
Riksrevisionens granskningar (liksom Finanspolitiska rådets utvärderingar) i frågor av utrednings- och redovisningskaraktär sker ofta i ett slags underhandsdialog som snarast kan betecknas som indirekt och över tid kunskapsuppbyggande. Men det händer också att regeringen negligerar påpekanden av utredningskaraktär som kan förefalla besvärande.
I substansfrågorna står i ett par fall regeringens bedömningar/förhoppningar mot den av utvärderarna redovisade teorin och empirin och utredarnas försiktigare tolkningar i brist på tillräckligt beslutsunderlag. Det handlar i substansfrågorna närmast om en förstärkande eller icke- användande typ av utvärderingsanvändning. Så länge resultaten stärker den utstakade linjen kan de accepteras. I annat fall inte.
Vad som kanske blivit tydligare är en kritik mot regeringen pga. bristande transparens och ett krav på regeringen att tydligare redovisa skillnaden mellan faktiska beslutsunderlag för att tillämpa det finansiella ramverket och politiska värderingar. Hur mycket av de bedömningar som görs av regeringen beror på regelverket och hur mycket på politiska/ideologiska värderingar. Regeringen tenderar att hävda att allt är motiverat av reglerna i det finansiella ramverket och vetenskapligt underbyggt. Andra regeringar skulle dock kunna komma till andra slutsatser beträffande
reformutrymme och storleken på nödvändiga säkerhetsmarginaler utan att det skulle kunna sägas strida mot ramverket. Regeringen använder det finansiella ramverket för att lägga en legitimerande slöja över sin argumentering.
Vad den nya hanteringsordningen för med sig på längre sikt i relationerna mellan Riksrevisionen och regeringens användning av finanspolitiska utvärderingar återstår att se.
Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet
I BP för 2011 kommenterade regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet ett stort antal granskningar som Riksrevisionen gjort och i BP för 2012 en. Inte in något av dessa fall kan regeringen sägas ha tagit till sig och beaktat Riksrevisionens kritik. Regeringen tycker att styrningen fungerar bra som den är. Det krävs inga ytterligare påpekande från regeringen till Arbetsförmedlingen om vikten av arbetsgivarkontakter. Jobb- och utvecklingsgarantin behöver inte någon resursförstärkning.
Regeringen avvaktar med att utvärdera sänkta socialavgifter för ungdomar, försvarar satsningen på Arbetspraktik och ser avvaktande på Stöd till start av näringsverksamhet. Beträffande
Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet hade Riksrevisionen redan inför BP för 2011 framfört kritik som avfärdats av regeringen men sedermera, i BP för 2012, då Arbetsförmedlingen börjat göra effektivitetsanalyser, instämde regeringen i Riksrevisionens bedömning att uppgifterna om kostnadseffektiviteten kan förbättras.
Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet visar i BP för 2011 och 2012 ett svalt intresse för Riksrevisionens bedömningar av betydelsen av utvärderingar, att få utvärderingar genomförda, att styra arbetsmarknadspolitikens inriktning och Arbetsförmedlingens verksamhet efter
utvärderingsresultat. Regeringen uttalar sig undvikande när det gäller utvärderingar, tydliga mål för arbetsmarknadspolitiken och mixen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Regeringen är inte inställd på att arbeta systematiskt med utvärderingar. Det behövs en uthållig
utvärderingsverksamhet för att få fram dylika resultat vilket också framförts av Riksrevisionen och diskuterats i olika utvärderingsöversikter. Arbetsmarknadsdepartementet svarar dock inte på den typen av mer sammanhållen kritik som återfinns hos Riksrevisionen.
Om Riksrevisionen betraktade reformförslagen i BP för 2011 som knapphändigt underbyggda är de i både BP för 2012 och 2013 ännu svagare förankrade. Antalet diskuterade utvärderingar har reducerats till en utvärdering i vardera fallet. Och när regeringen resonerar kring uppföljning och utvärdering görs det osystematiskt och utan koppling till styrning av det fortsatta reformarbetet.
Regeringen ger inte uttryck för något strategiskt tänkande kring utvärderingar.
Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementets svar i de särskilda skrivelserna på Riksrevisionens effektivitetsgranskningar i den nya hanteringsordningen handlar om styrningen inom
arbetsmarknadspolitiken och effektivitetsmätningar som styrmedel samt säsongsarbetslösheten och arbetslösa akademiker.
I sitt svar på Riksrevisionens granskning av styrningen inom arbetsmarknadspolitiken menar regeringen att man har utvecklat styrningen, uppföljning och utvärdering och nämner något ad hoc två utvärderingsuppdrag som Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) fått, Statskontorets uppdrag att analysera Arbetsförmedlingens användning
förvaltningsanslaget och Arbetsförmedlingens uppdrag att redovisa åtgärder för att utveckla redovisningen av förvaltningsanslagets användning och kostnadseffektiviteten.
I övriga skrivelser är regeringen också avvaktande till Riksrevisionens förslag. Mest
tillmötesgående kanske regeringen kan sägas ha varit i fallet med information till arbetslösa akademiker där regeringen hänvisar till en utredning man tillsatt. Den ska undersöka hur valfrihet och individuell anpassning kan ökas inom sfi, utarbeta förslag till ett system med sfi-peng, mer flexibel utbildning, som ska kunna kombineras med arbete, praktik, yrkesutbildning, annan vuxenutbildning och högre utbildning, samt åtgärder för bättre samverkan mellan
Arbetsförmedlingen¸ Migrationsverket och länsstyrelserna bl.a. för att information om erkännande, validering och vidareutbildning ska kunna ges tidigt vid ankomsten till Sverige.
Beträffande granskningen av effektiviteten inom Arbetsförmedlingen nöjer sig regeringen med att Arbetsförmedlingen förutsätts ta till vara den effektiviseringspotential som Riksrevisionen
identifierat och att regeringen noga ska följa arbetet. Slutligen vad gäller Riksrevisionens
granskning av säsongsarbetslösheten instämmer regeringen visserligen i att säsongsarbetslösheten är ett problem, då den kan leda till att arbetslöshetsförsäkringen uppfattas som en yrkesförsäkring i stället för en omställningsförsäkring, men eftersom de säsongsarbetslösa utgör en liten grupp anser sig regeringen inte behöva vidta några ytterligare åtgärder.
Om användandet av dessa fyra granskningar skulle klassificeras efter schemat i tabell 1 kan en av reaktionerna tolkas som icke-användande av utvärderingsresultat; dvs. i fallet säsongsarbetslösa.
De tre övriga hör snarast till kategorin förstärkande användning; dvs. i fallen styrning, arbetslösa akademiker och Arbetsförmedlingens effektivitet. Regeringens sätt att bemöta Riksrevisionens granskningar i BP för 2011 och 2012 och i det nya hanteringssystemet visar därmed inte på några förändringar.
2.6 Förändringar mellan 2011, 2012 och 2013
Regeringen/Finansdepartement
Det är svårt att, utifrån budgetpropositionerna för 2011, 2012 och 2013, uttala sig om någon långsiktig utveckling i regeringens/Finansdepartements inställning till utvärderingar. Inga större förändringar har inträffat. Inte heller har den nya hanteringen av Riksrevisionens
effektivitetsgranskningar hittills i substans inneburit något nytt i regeringens sätt att använda utvärderingar.
De olika formerna för utvärderingsanvändning – legitimerande, förstärkande, indirekta över tid kunskapsuppbyggande och icke-användande – återkommer i alla budgetpropositionerna. I
Finansplanen och regeringens/Finansdepartementets bemötande av utvärderingar och granskningar gjorda av Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen finns exempel på alla dessa användningssätt.
Den kunskapsuppbyggande användningen verkar inskränka sig till politiskt mindre känsliga frågor av redovisningsteknisk karaktär.
I Finansplanen är det för övrigt inte några rutinärenden som behandlas utan de stora politiska riktlinjerna och finanspolitiken som då får en legitimerande och förstärkande uppstöttning av utvärderingar.
Regeringen/Finansdepartementet redovisar inte några utvärderingsstrategier. Det finns inga tidtabeller för när eller hur olika områden ska utvärderas. Däremot förekommer vissa
utvärderingsrutiner även om de inte varit alltigenom stabila. Till de återkommande inslagen hör att i varje budgetproposition beskriva och kommentera alla Finanspolitiska rådets slutsatser. T.o.m.
BP för 2011 beskrevs också Riksrevisionens senaste granskningar och bemöttes de finanspolitiska av regeringen/Finansdepartementet i budgetpropositionen. Under den perioden verkar det ha varit valfritt för de andra departementen att ta upp och kommentera de rekommendationer
Riksrevisionen gjort på deras områden. Numera besvarar regeringen (respektive departement) alla Riksrevisionens effektivitetsgranskningar i särskilda skrivelser. När det gäller FRP:s förslag, även
de som har med arbetsmarknadspolitiken att göra, besvaras de dock endast av regeringen/Finansdepartementet.
Finansdepartementet ägnar sig inte åt någon samordning av hur andra departement ska sköta sin utvärderingsverksamhet även om Finansdepartementet sporadiskt uttalat sig om vikten av utvärderingar. I BP för 2011 betonades betydelsen av utvärderingar men inte i BP för 2012 och 2013.
Till Finanspolitiska rådets styrka hör att årligen få återkomma och med en bred ansats granska finans- och sysselsättningspolitiken men rådet är underställt regeringen/Finansdepartementet. Ett finansdepartement, som i och för sig tycks vilja kunna visa att politiken har stöd i forskningen, men som ansett sig behöva hålla FPR i relativt strama tyglar. Den senaste ändringen av
förordningen för Finanspolitiska rådet verkar innebära att dess verksamhetsområde snävats in till finanspolitikens kärnfrågor.
Riksrevisionen arbetar oftast med granskningar av enskilda åtgärder vilket kanske ger mindre genomslag. Riksrevisionen har dock fördelen att vara ett verk under riksdagen och oberoende av regeringen även om ställningen för användningen av dess granskningar inte verkar ha förstärkts genom den nya hanteringsordningen för effektivitetsgranskningarna.
Finansdepartementet har stora egna utredningsresurser. Det finns ett utvärderingsmaskineri med organ som Riksrevisionen, Finanspolitiska rådet och IFAU. Systemet har dock hittills saknat transparens och det är oklart i vilken utsträckning och i så fall på vilka grunder det styrs av regeringen. Regeringen/Finansdepartementet ger ingen hjälp åt intresserade medborgare som vill kunna överblicka utvärderingsverksamheten.
Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet
Avsnittet om arbetsmarknadspolitiken är betydligt kortare i BP för 2012 och 2013 än i BP för 2011. Den stora skillnaden mellan BP för 2011 jämfört med BP för 2012 och 2013 vad gäller utvärderingar ligger i att hanteringen gått från ett i det närmaste komplett bemötande av alla relevanta utvärderingar av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder till att nästan inte använda utvärderingar alls. Riksrevisionen klagade redan på redovisningen i budgetpropositionen för 2011 som särskilt knapphändig vad gäller beslutsunderlag. Någon förändring på den punkten har det alltså inte blivit.
I sitt svar på Riksrevisionens granskning av styrningen inom arbetsmarknadspolitiken, med anledning av vilken Riksrevisionens styrelse fick riksdagen att begära ytterligare initiativ av regeringen, svarar regeringen att man under de senaste åren har utvecklat styrningen, uppföljning och utvärdering och nämner ad hoc två utvärderingsuppdrag och två uppföljningsuppdrag. Detta är enligt regeringen exempel på hur man kontinuerligt arbetar med att utveckla styrningen.
I tabell 2 har jag sammanfattat regeringens användning av utvärderingar inklusive Riksrevisionens granskningar före och efter den nya hanteringsordningen. Eftersom jag inte har funnit ett enda fall av direkt instrumentellt användande av utvärderingar handlar det i tabellen genomgående om olika slags icke-användande och förstärkande användning. Icke-användningen av ignorerande och bortförklarande typ i BP för 2011 har I BP för 2012 och 2013 blivit i stort sett bara icke- användning av ignorerande slag.
Tabell 2. Användning av arbetsmarknadspolitiska utvärderingar i/inför budgetpropositionerna för 2011, 2012 och 2013
Icke-användande
Ignorerande av existerande utvärderingar Arbetsmarknadspolitik, volym, mix (2011)
Mål, styrning, organisation, avgränsning, kostnadseffektivitet Garantier (2011 inklusive RiR)
Förberedande insatser (2011) Arbetsmarknadsutbildning (2011)
Alla åtgärder 2012 (utom garantierna) inklusive RiR om AF:s kostnadseffektivitet
Alla åtgärder 2013 (utom Nystartsjobb) inklusive RiR om säsongsarbetslösa
Nämnande, avvaktande hållning till utvärderingsresultat
Socialavgifter för ungdomar (2011) Nämnande, bortförklarande av
utvärderingsresultat
Förmedlingsinsatser (2011) Kompletterande aktörer (2011) Jobbgarantin för ungdomar (2012) Jobb- och utvecklingsgarantin (2011) Ungdomar (2011 inklusive RiR) Åtgärder för invandrare (2011) Arbetspraktik (2011 inklusive RiR) Förstärkande användning/(ev. internt
kunskapsuppbyggande)
Stöd till start av näringsverksamhet (RiR 2011) Jobb- och utvecklingsgarantin (2012)*
Nystartsjobb (2013)/Undanträngning (2013)*
Arbetsförmedlingens ansvar för personer med ekonomiskt bistånd (2013)*
Etableringsreform (tidig övergång till garantier för utrikes födda och krav på att acceptera jobb i hela landet) 2013*
Styrning (RiR 2013)
Arbetslösa akademiker (RiR 2013)
Arbetsförmedlingens effektivitet (RiR 2013)
* Utan direkt refererande till utvärderingsresultat.
Den nya hanteringsordningen av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar medförde inte heller någon förändring i regeringens sätt att bemöta Riksrevisionens granskningar. De
arbetsmarknadspolitiska effektivitetsgranskningarna, som kommenterades i BP för 2011, behandlades på samma sätt som andra utvärderingar. I stort sett vill inte regeringen ta till sig de rekommendationer från RiR som innebär förändringar i politiken. Man svarar hövligt men i sak undvikande och bortförklarande. I något fall används RiR:s granskningarna förstärkande (Stöd till start av näringsverksamhet). I BP för 2012 är den enda hänvisning som görs till revisionsrapporter en med förslag till förbättringar av analysen av Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet.
Liknande rekommendationer hade avfärdats i BP för 2011 som irrelevanta men nu, sedan
Arbetsförmedlingen börjat göra effektivitetsbedömningar, instämmer regeringen i Riksrevisionens rekommendation att uppgifterna om kostnadseffektiviteten kan förbättras. Av de fyra granskningar från Riksrevisionen som besvarades av regeringen/Arbetsmarknadsdepartement med särskilda skrivelser kan en utvärderingsanvändning klassificeras som icke-användande/ignorerande och de tre övriga som förstärkande.
När det gäller den förstärkande användningen av utvärderingar har jag varit öppen för att den också skulle kunna vara indirekt kunskapsuppbyggande och därmed kunna tjäna ett instrumentellt syfte. Jag har funnit tecken på att så skett, dvs. att regeringen i senare propositioner rättat in politiken efter utvärderingsresultat även om man inte angivit att så varit fallet. Dessa fyra exempel
på indirekt instrumentell användning har markerats med en asterisk i tabellen. Ett av dem hänför sig till BP för 2012 och fyra till BP för 2013.
2.7 Utvärderingsanvändning i budgetpropositionerna 2011, 2012 och 2013 jämfört med tidigare
Eftersom jag tidigare bara studerat utvärderingsanvändningen i arbetsmarknadspolitiken och inte i finanspolitiken kan jag här endast jämföra resultaten på det förra området. Mina tidigare slutsatser var att när det gällde den socialdemokratiska regeringens utvärderingsanvändning handlade det för större reformer om taktiskt eller inget användande alls medan det för marginella förändringar av politiken i viss utsträckning rörde sig om ett instrumentellt användande. (Sohlman, 2010b, 2011a) Vid regeringsskiftet 2006 lades politiken och i synnerhet arbetsmarknadspolitiken kraftigt om. På ett övergripande plan kan dessa förändringar knappast sägas ha varit utvärderingsdrivna
exempelvis när det handlade om att övergå till att arbeta med ekonomiska styrmedel (för arbetslösa att söka jobb och arbetsgivare att anställa) i stället för med direkta arbetsmarknadspolitiska
åtgärder (som arbetsmarknadsutbildning och anställningsstöd). Däremot fanns det på ett
underordnat plan allmänt forskningsstöd för att t.ex. avskaffa de existerande ungdomsprogrammen och att införa mer av jobbsökande och förstärkta förmedlingsinsatser i arbetsmarknadspolitiken.
(Sohlman, 2011a)
När den nya arbetsmarknadspolitiken väl hade introducerats förefaller både de påföljande större förändringarna i arbetsmarknadspolitiken (t.ex. införandet av externa aktörer i arbetsförmedlingen) och valet av medel (t.ex. jobbsökande och sänkta socialavgifter för ungdomar) ha politiserats.
Såväl reformer som styrmedel blev ideologidrivna snarare än utvärderingsbaserade. (Sohlman 2010b)
Undersökningen av utvärderingsanvändningen i Budgetpropositionerna för 2011, 2012 och 2013 och Riksrevisionens effektivitetsgranskningar stöder dessa tidigare, preliminära slutsatser
beträffande arbetsmarknadspolitiken. Den övergripande inriktningen av arbetsmarknadspolitiken är fortfarande ideologidriven och inte instrumentellt utvärderingsbaserad. Detta gäller inte bara de större reformerna utan också de marginella förändringarna. Icke-användandet av utvärderingar drabbar såväl större arbetsmarknadspolitiska frågor, som arbetsmarknadspolitikens inriktning, volym, programmix och avgränsning, och mer löpande frågor, som förändringar av pågående program typ Arbetspraktik och Arbetsmarknadsutbildning. Några nya, stora reformer
introducerades varken i BP för 2011, 2012 eller 2013. Regeringen går dock vidare med reformerna
”garantier” och ”kompletterande aktörer” och introducerar Etableringsreformen, som kan ses som en variant av garantierna för nyanlända utrikes födda med privata etableringslotsar och
valfrihetssystem Ingen av dessa reformer diskuteras från grunden.
Jag har dock funnit (fem) tecken på att utvärderingsresultat påverkat arbetsmarknadspolitiken. Det handlar då om ett indirekt instrumentellt användande av utvärderingsresultat men utan hänvisning till utvärderingarna. Regeringen tillåter sig att använda utvärderingsresultat när det passar den och utan att erkänna det.
En hypotes skulle kunna vara att regeringar genomgår olika faser.
Till att börja med kanske en aggressivt ideologidriven reformfas.
Därefter en fas med försvar av reformerna. Hopp och tro. Det tar tid. Bäst att undvika
utvärderingar eventuellt med undantag från de som skjuter tidigare regeringars reformer i sank.
Följd av en fas då reformerna kompletteras med uppföljningar för att få underställda myndigheter att verkligen jobba med reformerna och se till att de fungerar.
Slutligen en förvaltande fas. Utvärderingar skulle då kunna användas antingen direkt eller
indirekt instrumentellt av regeringen. Bäst att sätta igång med ett förbättringsarbete och
acceptera att inte alla reformerna var rätt tänkta från början. Men det kan vara svårt att erkänna att man haft fel varför regeringen kan föredra ett tyst indirekt användande av utvärderingar. Det angreppssättet har också fördelen av att regeringen kan välja vilka utvärderingsresultat man ska ta till sig och vilka som inte ska beaktas.
Den nuvarande regeringen verkar ha kommit in i en förvaltande, men endast en delvis förvaltande, fas och i viss mån med ett tyst indirekt instrumentellt användande av utvärderingar. Perioden med socialdemokratiska regeringarna jag studerade förefaller också ha handlat om en förvaltande fas men en förvaltande fas med mer direkt instrumentellt användande av utvärderingar. Erkännas ska dock att jag i de tidigare studierna inte var lika uppmärksam på indirekt instrumentellt användande.
Jag fann tecken på direkt instrumentellt användande och nöjde mig med det.
Under alla omständigheter verkar det vara problematiskt med evidensbasering i politiken. Men när spelet en gång satts i rörelse fortsätter det. Regeringen betalar för utvärderingar. Utvärderare utvärderar. Oklart till vilken nytta.
3. Diskussion
3.1 Den instrumentella utgångspunkten
När jag i början på 2000-talet inledde mina studier av den svenska regeringens sätt att använda utvärderingar var jag ute efter tecken på instrumentell utvärderingsanvändning. När jag fann lite av den varan började jag vidga undersökningsfältet. Huvudhypotesen var fortfarande att utvärderingar användes instrumentellt, dvs. kunskapsuppbyggande. Kanske inte alltid direkt instrumentellt men åtminstone indirekt över tid kunskapsuppbyggande. Jag började också undersöka, om inte
användandet var instrumentellt, hur såg det då ut. Den klassificering jag så småningom landade i för den ej kunskapsorienterade utvärderingsanvändningen var: legitimerande och förstärkande användning och icke-användande. I det senare fallet började jag skilja på ignorerande av existerande utvärderingar, nämnande/avvaktande inställning till utvärderingar samt nämnande/bortförklarande hållning till utvärderingar.
Instrumentell användning av utvärderingar är en vanlig utgångspunkt i utvärderingsforskning, bland politiker och hos allmänheten. Den vanligaste skulle jag vilja påstå. Vad ska man ha utvärderingar, finansierade med skattemedel, till om inte för att förbättra politiken? (Saunders, 2012, Patton, 2012) Alliansregeringen har varit noga med att påpeka att politiken ska vara evidensbaserad. Den nya hanteringsordningen för Riksrevisionens granskningar andas också en vilja hos riksdagen att försäkra sig om att regeringen tar till sig granskningsresultaten. På liknande sätt, när BP för 2013 presenterades av finansminister Anders Borg på Handelshögskolan, var ett av opponenten professor Bertil Holmlunds förslag att regeringen vid sin sida borde ha ett
Utvärderingsråd som inför reformer kunde verka för att de genomfördes på ett sådant sätt att de blev utvärderingsbara (Holmlund, 2013). Inom utvärderingsforskningen finns en särskild riktning med avseende på användarfokuserad utvärdering (Patton, 2012).
Trots detta verkar, som framgått av min forskning, utvärderingar inte användas instrumentellt i någon större utsträckning. Sista ordet i den frågan är naturligtvis inte sagt. Man bör självfallet närmare undersöka hur förhållandena ser ut inom olika sektorer, hur utvärderingar används och inte används och varför ett eventuellt användande inte kommer till uttryck. Det kan ge leda till ökad förståelse för relationerna mellan utvärderingar och politik och uppslag till hur de kan förbättras.
På mitt område har jag exempelvis föreslagit att fler budgetpropositioner skulle kunna studeras
