Styrning och uppföljning av statliga bidrag för flyktingmottagande goteborg.se/stadsrevisionen

Full text

(1)

Stadsrevisionen Revisionsrapport

Styrning och uppföljning av statliga

bidrag för flyktingmottagande

(2)

December 2017

Styrning och uppföljning av statliga bidrag för flyktingmottagande Diarienummer: 0125/17

Stadsrevisionen i Göteborgs Stad

Yrkesrevisorer: Carina Dalenius (projektledare), Linda Bengtsson och Vilma Lisboa Skarp

www.goteborg.se/stadsrevisionen

(3)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 3

Innehållsförteckning

Inledning och läsanvisning 5

Läsanvisning 5

Sammanfattning 6

Stadsrevisionens iakttagelser och bedömning 6

Bakgrund 8

Staten ersätter kommunen genom bidrag 8

Ersättningssystemet är komplext 8

Flyktingmottagandet var högt 2015-2017 9

Migrationsverkets handläggningstider förlängdes 9 Regeringen har beslutat om ett nytt ersättningssystem

för ensamkommande barn 10

Nämnderna har olika uppgifter i stadens flyktingmottagande 10

Granskningens utgångspunkter 13

Ansvariga nämnder 13

Revisionskriterier 13

Metod och avgränsning 14

Rutiner för att ansöka om statliga specialdestinerade bidrag

inom flyktingmottagandet 15

De statliga bidragen för flyktingmottagande 15 Stadsdelsnämndernas och social resursnämnds

ansökningsprocess 16

Utbildningsnämndens ansökningsprocess 21

Avslag tyder på brister i kvalitén på nämndernas ansökningar 21

(4)

Bedömning – ändamålsenliga rutiner 23

Nämndernas styrning och uppföljning av statliga

specialdestinerade bidrag inom flyktingmottagande 26 Nämndernas verksamhet finansieras av statliga bidrag till olika stor

del 26

Snabba förändringar i flyktingpolitiken har försvårat nämndernas

budget och prognosarbete 27

Nämnderna har fått information om de statliga bidragen i sin

uppföljning 29

Nämnderna har gjort försiktiga bedömningar av fordran på

Migrationsverket 30

Det nya ersättningssystemet påverkar social resursnämnd och

stadsdelsnämnderna 31

Vissa av nämnderna har tagit upp statliga bidrag i sin riskanalys och

interna kontrollplan 32

Bedömning – styrning och uppföljning 34

Stadsrevisionens bedömning 37

Har granskade nämnder ändamålsenliga rutiner för att ansöka om de statliga bidrag inom flyktingmottagande som nämnden har rätt till? 37 Har granskade nämnder en ändamålsenlig styrning och uppföljning av statliga bidrag för flyktingmottagande? 39 Samlad bedömning av nämndernas interna styrning och kontroll 40

Stadsrevisionens uppdrag och rapportering 41

Språkbruk och revisionstermer 42

(5)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 5

Inledning och läsanvisning

Stadsrevisionens rapport ”Styrning och uppföljning av statliga bidrag för flyktingmottagande” blev klar den 12 december år 2017. Till rapporten finns också ett rapportsammandrag.

Rapporten syftar till att bedöma om de granskade nämnderna har säkerställt att det finns en tillräcklig intern styrning och kontroll i hanteringen av specialdestinerade statliga bidrag inom

flyktingmottagandet.

Läsanvisning

Vi inleder med en sammanfattning av vad vi har granskat och vad vi har kommit fram till. Därefter beskriver vi utgångspunkterna för

granskningen. På sidorna 15–34 följer stadsrevisionens iakttagelser och bedömningar. Vi har delat in redovisningen i två olika avsnitt, med utgångspunkt i våra revisionsfrågor. I respektive avsnitt beskriver vi de revisionskriterier som granskningen utgår ifrån, våra iakttagelser och våra bedömningar. I slutet gör vi en sammanfattande bedömning, den finns på sidorna 37-40.

Rapporten, med diarienummer 0125/17, och rapportsammandraget finns tillgängliga på kommunens hemsida (www.goteborg.se/stadsrevisionen).

(6)

Sammanfattning

Stadsrevisionen har granskat nämnders styrning och uppföljning av statliga bidrag för flyktingmottagande. Granskningen har omfattat social resursnämnd, utbildningsnämnden samt stadsdelsnämnderna Västra Hisingen och Östra Göteborg.

Syftet med granskningen har varit att bedöma om de granskade

nämnderna säkerställt att det finns tillräcklig intern styrning och kontroll i hanteringen av statliga bidrag för flyktingmottagande.

Stadsrevisionens iakttagelser och bedömning

Stadsrevisionens samlade bedömning är att utbildningsnämnden har en tillräcklig intern styrning och kontroll i hanteringen av statliga bidrag. Vi noterar emellertid att utbildningsnämnden inte har ansökt om alla

tillgängliga bidrag. Det finns därför en risk att nämnden har gått miste om bidrag.

Stadsrevisionens samlade bedömning är vidare att social resursnämnd, stadsdelsnämnden Västra Hisingen och Östra Göteborg bör stärka sin interna styrning och kontroll i hanteringen av statliga bidrag för

flyktingmottagande och lämnar därför rekommendationer till nämnderna (se sidan 41).

Social resursnämnd har, genom enheten flyktingadministration, ansvar för att administrera stadens ansökningar om statliga bidrag för

flyktingmottagande. Flyktingadministrationen initierar ansökan och tar delvis fram underlag till ansökan genom att de tar fram listor med personer som kan vara aktuella att ansöka om bidrag för. Listorna

behöver emellertid kompletteras och kontrolleras av stadsdelsnämnderna.

Vår bedömning är att social resursnämnd bör tydliggöra de rutinbeskrivningar som vänder sig till stadsdelsnämnderna för att

klargöra vad de listor flyktingadministration skickar ut utgår från och hur stadsdelsnämnderna ska komplettera och kontrollera listorna.

Stadsdelsnämnderna ansöker om flera olika typer av statliga bidrag för flyktingmottagande. Vår bedömning är att stadsdelsnämnderna bör förtydliga sina rutinbeskrivningar, för respektive bidrag. För att säkerställa att nämnden söker de bidrag de har rätt till bör

rutinbeskrivningarna säkerställa att de personer som bidraget gäller kan identifieras, att de uppgifter som krävs för ansökan och att de bilagor som ska bifogas ansökan finns tillgängliga.

Vår bedömning är att flyktingadministrationen bör stärka den interna styrningen och kontrollen i hanteringen av ansökningar genom att utforma kontroller som säkerställer att processen fungerar.

(7)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 7

Vi noterar att det är positivt att flyktingadministrationen har påbörjat ett arbete med att analysera orsaker till avslag på ansökningar. Vi noterar även att det i dag är otydligt om det ingår i flyktingadministrationens ansvar att påtala uppenbara fel i stadsdelsnämndernas ansökningar.

Vår bedömning är vidare att de granskade nämnderna i huvudsak har haft en ändamålsenlig styrning och uppföljning av statliga bidrag för

flyktingmottagande. Vi kan dock konstatera att social resursnämnd kan stärka sin styrning genom kontrollaktiviteter, och att

stadsdelsnämndernas rapportering till viss del har saknat analys av de statliga bidragen.

Avslutningsvis kan vi konstatera att det finns möjlighet att effektivisera ansökningsprocesserna för de statliga bidrag som staden söker

regelbundet. Men för att möjliggöra detta krävs att staden har en helhetssyn på detta område.

(8)

Bakgrund

De statliga specialdestinerade bidragen till kommuner i Sverige har ökat de senaste åren. De bidrag som har ökat mest är de bidrag som

kommuner får kopplade till flyktingmottagandet. Det är Migrationsverket som administrerar statliga bidrag för flyktingmottagande till kommuner.

Staten ersätter kommunen genom bidrag

När det gäller flyktingmottagande har staten det övergripande och ekonomiska ansvaret och ersätter kommunerna för de kostnader kommunen har genom statliga bidrag. Kommunens ansvar i flykting- mottagandet är att tillhandahålla undervisning i svenska för invandrare, samhällsorientering och annan vuxenutbildning. Kommunen ansvarar även för att erbjuda förskola, skola, barnomsorg och andra insatser för barn och ungdomar samt försörjning för de personer som inte har rätt till en så kallad etableringsplan.1 Statens ekonomiska ansvar för kommunernas insatser inom flyktingmottagandet sträcker sig tre och ett halvt år efter att den nyanlände fått uppehållstillstånd och bosatt sig i kommunen.2

Ersättningssystemet är komplext

Det finns ett 30-tal olika ersättningar för kommuner och de statliga bidragen för flyktingmottagande grundar sig på flera olika förordningar.

Ersättningssystemet är både komplext och svårt att överblicka.

Vissa ersättningar betalas enligt förordningarna ut automatiskt och bygger på hur många personer som har anvisats till kommunen, medan andra ersättningar kräver ansökan. I de fall ersättningen kräver ansökan baserar sig ersättningen i vissa fall på schablonbelopp vilket innebär att inga underlag behöver bifogas ansökan förutom uppgifter om de personer som ansökan gäller. I andra fall bygger ersättningen på faktiska kostnader vilket innebär att kommunen behöver styrka de kostnader som

kommunen haft genom exempelvis fakturor och underlag för

personalkostnader. För vissa ansökningar krävs även läkarintyg eller intyg från arbetsförmedlingen.

1 Arbetsförmedlingen ansvarar för att upprätta en etableringsplan för nyanlända som är mellan 20 och 65 år och har uppehållstillstånd som flykting, kvotflykting, skyddsbehövande och deras anhöriga samt personer som fyllt 18 men inte 20 år och saknar föräldrar i Sverige.

2 www.skl.se

(9)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 9

Migrationsverket betalade år 2016 ut 32,6 miljarder kronor i statliga bidrag till kommuner i Sverige. Ersättningar som är kopplade till kommuners mottagande av ensamkommande barn och unga var den enskilt största posten för Migrationsverket och uppgick till 22 miljarder kronor. Schablonersättning för mottagande uppgick till 5,2, socialtjänst etcetera 2,7 och utbildning 2 miljarder kronor. 3

Flyktingmottagandet var högt 2015-2017

Under 2015 ansökte 163 000 personer om asyl i Sverige och under 2016 minskade antalet ansökningar till 29 000 till följd av flera riksdagsbeslut.

Storstadskommunerna tog emot flest nyanlända och Göteborgs Stad är en av dem. Göteborgs Stad tog under år 2015 emot 2119 nyanlända, år 2016 ökade mottagandet till 3321 och till och med den 1 oktober 2017 har staden tagit emot 1839 nyanlända.

Migrationsverkets handläggningstider förlängdes

Migrationsverkets handläggningstider blev under denna tidsperiod kraftigt förlängda. Sveriges kommuners fordringar på Migrationsverket för statliga bidrag för flyktingmottagande växte och vissa kommuner fick likviditetsproblem. På grund av de långa handläggningstiderna har

3 Riksrevisionens rapport: Kommunersättningar för migration och integration – ett ogenomtänkt system RIR 2017:10

(10)

kommunerna fått hantera en osäkerhet i hur stora intäkter kommunen kommer få.

Nämnderna har haft stora fordringar på Migrationsverket och då oftast bara en del av de sökta bidragen beviljas har nämnderna fått bedöma hur stor del av de ansökta bidragen som kommer att betalas ut. Denna bedömning har varit av betydelse för hur nämnderna kunnat styra sin verksamhet.

Regeringen har beslutat om ett nytt

ersättningssystem för ensamkommande barn

Regeringen beslutade om ett nytt ersättningssystem för kommunernas mottagande och omhändertagande av ensamkommande barn och unga som började gälla från den 1 juli 2017. Bakgrunden till att

ersättningssystemet förändrades är att det stora antalet ensamkommande barn och unga innebar stor administration för kommunerna och för Migrationsverket. Det nya ersättningssystemet bygger på schabloner och innebär sänkta ersättningsnivåer för kommunerna.

Kommunerna kommer emellertid även i fortsättningen behöva göra kontroller för att säkerställa att alla barn som kommunen ansvarar för finns med i de utbetalningar Migrationsverket gör. Förändringen berör inte heller övriga bidragstyper.

Nämnderna har olika uppgifter i stadens flyktingmottagande

Nämnderna som ingår i vår granskning har olika uppgifter i stadens flyktingmottagande. Det ökade flyktingmottagandet har inneburit volymökningar för befintliga verksamheter och även att nya verksamheter har startats upp.

Social resursnämnd

Social resursnämnd har enligt sitt reglemente ansvar för kommunala insatser för nyanlända såsom samhällsorientering, information och praktiskt stöd i bosättningsfrågor samt andra sociala insatser som underlättar den nyanländes etablering i samhället. Nämnden ansvarar vidare för samordningen av stadens insatser inom detta område.

Social resursnämnd har genom sitt reglemente även uppdraget att

administrera stadens ansökningar om statliga bidrag till Migrationsverket.

Flyktingadministration är den enhet på social resursförvaltning som praktiskt arbetar med ansökningar om statliga bidrag för

flyktingmottagande.

Då antalet ensamkommande barn och unga ökade under hösten år 2015 gav kommunstyrelsen social resursnämnd ett samlat ansvar för att vara beställare för boendeplatser för ensamkommande barn och unga som

(11)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 11

anvisats till Göteborgs Stad, samt att ansvara för kommunens boenden för målgruppen. I augusti 2015 tecknades en överenskommelse med

Migrationsverket på 330 platser. Antalet ensamkommande barn som mottogs var dock betydligt fler. Överenskommelsen med

Migrationsverket har reviderats flera gånger och var som mest 900 platser.

Under år 2014 tecknade Göteborgs Stad ett avtal med Migrationsverket om tillfälligt ordnat boende, så kallade ankomstplatser, då staden blev ankomstkommun. En ankomstkommun erbjuder ensamkommande asylsökande barn och unga ett tillfälligt boende i den kommun där barnet först kommer i kontakt med en svensk myndighet, fram till dess att de blir anvisade till en kommun. Social resursnämnd har varit den nämnd som ansvarat för ankomstplatserna i Göteborgs Stad.4

Stadsdelsnämnderna Västra Hisingen och Östra Göteborg Göteborgs stadsdelsnämnder ansvarar enligt sitt reglemente för att inom sitt geografiska område tillhandahålla sina invånare de tjänster samt den hjälp och det stöd som lagstiftaren och kommunfullmäktige bestämmer.

Stadsdelsnämnderna har det yttersta ansvaret för befolkningen i respektive stadsdel.

Stadsdelsnämnderna ansvarar för förskola, förskoleklass, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet enligt skollagen, grundskola,

grundsärskola, socialtjänst, stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, biblioteks- och annan kulturverksamhet samt folkhälsa.

Det ökade flyktingmottagandet har inneburit volymökningar för båda stadsdelsnämnderna inom flera verksamheter. Båda stadsdelsnämnderna beskriver i sina budgethandlingar att det ökade flyktingmottagandet inneburit utmaningar för nämndernas skolor, utmaningar avseende boendelösningar och bemanning och resursförstärkning av socialtjänst.

Utbildningsnämnden

I utbildningsnämndens reglemente framgår att nämnden har ansvar för gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och vuxenutbildning i kommunal regi. Vidare framgår att nämnden ansvarar för att erbjuda och

4 Tjänsteutlåtande Åtgärder för effektivare mottagande och säkerställande av boendeplatser för ensamkommande barn 2015-09-16 (Dnr 1378/15)

(12)

tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.

Det ökade flyktingmottagandet har inneburit ett ökat antal elever och ökad efterfrågan på modersmålsundervisning och studiehandledning.

Nämnden beskriver i sina budgethandlingar att elevökningen till större del har kunnat finansieras med statliga bidrag men att det har funnits en osäkerhet kring när nämnden kommer att få de statliga bidragen utbetalda och det har skapat svårigheter i planeringen av den löpande

verksamheten.

(13)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 1 3

Granskningens utgångspunkter

Syftet med granskningen är att bedöma om granskade nämnder har säkerställt att det finns en tillräcklig intern styrning och kontroll i hanteringen av specialdestinerade statliga bidrag inom

flyktingmottagandet.

Bedömningen tar sin utgångspunkt i följande revisionsfrågor:

• Har granskade nämnder ändamålsenliga rutiner för att ansöka om de statliga specialdestinerade bidrag inom flyktingmottagandet som nämnden har rätt till?

• Har granskade nämnder en ändamålsenlig styrning och uppföljning av statliga specialdestinerade bidrag inom flyktingmottagandet?

Ansvariga nämnder

Granskade nämnder är social resursnämnd, utbildningsnämnden och stadsdelsnämnderna Västra Hisingen och Östra Göteborg.

Social resursnämnd har valts ut på grund av sitt samordnande uppdrag och stadsdelsnämnderna har valts ut då de båda har mottagit relativt många nyanlända. Utbildningsnämnden har valts ut då det är en av de nämnder som hanterar ansökan om statliga bidrag inom flyktingområdet själva.

Revisionskriterier

Följande revisionskriterier har använts för att bedöma iakttagelserna i granskningen:

• Kommunallagens 6 kap 7§ som reglerar att nämnderna ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt

tillfredsställande sätt.

• Gällande förordningar som styr ersättningar till kommuner för flyktingmottagande.

• Göteborgs Stads riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll

• Göteborgs Stads regler för ekonomisk planering, budget och uppföljning

• God redovisningssed

(14)

Metod och avgränsning

För att svara på revisionsfrågorna har vi genomfört intervjuer med ekonomichefer, förvaltningscontroller och ekonomer på de granskade nämnderna. Vi har även intervjuat de som hanterar ansökningar till Migrationsverket och är kontaktpersoner mot flyktingadministration i stadsdelsnämnderna. På social resursnämnd har vi intervjuat

verksamhetschef för område integration, enhetschef för flyktingadministration, handläggare och ekonomer. På

utbildningsnämnden har vi intervjuat handläggare vid mottagande inför placering i gymnasieutbildning.

Vi har granskat styrande dokument i form av nämndernas budgetar, riskanalyser, interna kontrollplaner och uppföljningsrapporter. Vi har även granskat de rutiner nämnderna har upprättat för ansökningar om statliga bidrag och uppbokning av fordran på Migrationsverket och vi har granskat ett urval av ansökningar om statliga bidrag och analyserat sammanställningar över beviljade och avslagna ansökningar.

De statliga specialdestinerade bidrag som betalas ut per automatik från Migrationsverket och som sedan fördelas till stadens nämnder av kommunstyrelsen har vi valt att undanta i denna granskning.

Granskningen begränsas till att omfatta de nämnder som

framgår ovan och de bidrag från Migrationsverket som är aktuella för den verksamhet som nämnderna bedriver.

Granskningen begränsas även till att omfatta tidsperioden 2015 till och med första kvartalet år 2017.

(15)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 1 5

Rutiner för att ansöka om statliga specialdestinerade bidrag inom flyktingmottagandet

Nämnderna har enligt kommunallagen ansvaret för att se till att den interna kontrollen är tillräcklig. I detta ansvar ingår att skapa ändamålsenliga och väl dokumenterade rutiner.

Vid bristande rutiner för att ansöka om statliga bidrag finns en risk att nämnder missar att ansöka om bidrag nämnden har rätt till och därför förlorar intäkter. Ansökan om bidrag sker i efterhand, och ansökningen ligger till grund för nämndernas bedömning av årets intäkter från statliga bidrag. Brister i ansökningar leder till fler avslag, vilket ökar graden av osäkerhet i hur stora statliga bidrag nämnden kommer få.

Vi kommer i detta avsnitt att först redogöra för de statliga bidragen för flyktingmottagande som är aktuella för de granskade nämnderna att ansöka om. Vi kommer sedan att redogöra för ansökningsprocessen för stadsdelsnämnderna och sedan för utbildningsnämnden. Slutligen

kommer vi att redogöra vår stickprovsmässiga granskning av nämndernas ansökningar.

De statliga bidragen för flyktingmottagande

Det finns 19 bidrag för asylsökande och personer med uppehållstillstånd som de granskade nämnderna kan ansöka om. Utöver detta finns även bidrag som gäller tillståndssökande5 personer.

Bidragen kan övergripande delas in i fem olika grupper:

• Ersättningar som gäller ensamkommande barn och unga.

• Ersättningar för asylsökande barn i förskola och skola.

• Ersättningar för ekonomiskt bistånd.

5 En tillståndssökande är en person som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige på annan grund än skyddsskäl och har rätt att vara i Sverige under tiden Migrationsverket prövar ansökan.

(16)

• Ersättning för varaktig vård.

• Ersättningar för extraordinära eller betydande kostnader.

Bidragen är utformade på olika sätt. För vissa av bidragen får kommunen ett schablonbelopp per asylsökande eller nyanländ och för vissa bidrag får kommunen ersättning för de faktiska kostnader kommunen har haft.

Till ansökningarna ska kommunen bifoga underlag som exempelvis beslut om placering av ett barn, fakturaunderlag, läkarintyg som intygar ett vårdbehov eller ett intyg från arbetsförmedlingen.

Nämnderna kan ansöka om bidrag för flera verksamheter. Såväl skola och förskola som individ och familjeomsorg, funktionshinder och

äldreomsorg.

Stadsdelsnämndernas och social resursnämnds ansökningsprocess

Stadsdelsnämnderna är de nämnder som ansöker om flest olika bidrag, vilket beror på att de också har flest olika verksamheter. Social

resursnämnd har ansökt om beloppsmässig mest bidrag under den granskade perioden på grund av att de ansvarat för de platser för ensamkommande barn och unga som ingått i överenskommelsen med Migrationsverket.

Flyktingadministrationen finns organiserad under social resursnämnd och administrerar stadsdelsnämndernas och flera övriga nämnder och bolags ansökningar om statliga bidrag för flyktingmottagande.

Flyktingadministrationen har ett uppdrag att bevaka, ansöka om och administrera statliga bidrag

Flyktingadministrationens uppdrag finns beskrivet i social resursnämnds reglemente där det framgår att nämnden ansvarar för att administrera stadens ansökningar om statliga bidrag till Migrationsverket.

Flyktingadministration bevakar de statliga bidragen och har en

övergripande kunskap om vilka bidrag som finns. De har också kunskap om vilka kostnader som bidragen ersätter, vilka bilagor som ska bifogas ansökan och när ansökan ska skickas in. Flyktingadministration har tagit fram sammanställningar över alla bidrag där denna information framgår på ett tydligt sätt. Flyktingadministration har även tagit fram

processbeskrivningar och rutinbeskrivningar för bidragen.

Flyktingadministration initierar ansökan och tar även till viss del fram underlag till ansökan

Flyktingadministration initierar varje ansökan om bidrag genom att skicka ett mail till den av stadsdelsnämnden utsedda kontaktpersonen. I

(17)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 1 7

mailet bifogar flyktingadministrationen en rutinbeskrivning för bidraget och eventuellt en av flyktingadministration sammanställd lista över personer som kan vara aktuella att ansöka om bidrag för.

Av den bifogade rutinbeskrivningen framgår för varje bidrag en

information om bidraget och vad det avser. Informationen följs av en kort beskrivning av vad nämnden ska göra innan de skickar tillbaka ansökan.

Flyktingadministration får information om de nyanlända som har tagits emot i Göteborgs Stad från Migrationsverket. Denna information läses in i kommunens it-system Treserva.

Den lista som flyktingadministration skickar ut till stadsdelsnämnden utgår i vissa fall från föregående ansökan. I andra fall har

flyktingadministration möjlighet att göra sökningar i it-systemet Treserva för att få fram vilka personer som är aktuella att ansöka om bidrag för.

Exempelvis kan stadsdelsnämnderna ansöka om ersättning för

asylsökande barn i förskola och skola. Flyktingadministration skickar då ut en lista över de barn som stadsdelsnämnden ansökte om för föregående period. Instruktionen till stadsdelsnämnden är att stämma av listan och lägga till personer som kan vara aktuella. Det framgår inte av

rutinbeskrivningen hur denna avstämning ska ske. I detta fall gäller ansökan asylsökande och flyktingadministration får inte per automatik uppgifter om vilka asylsökande barn som vistas i kommunen. För att identifiera asylsökande barn som är inskrivna i skolorna i Göteborg måste det därför finnas rutiner där varje skola som tar emot ett asylsökande barn registrerar de uppgifter som stadsdelsnämnden behöver för att söka bidrag. Inte heller detta framgår av flyktingadministrationens rutinbeskrivning.

Ett annat exempel är ersättning för ekonomiskt bistånd.

Flyktingadministration har uppgifter om de nyanlända som staden får så kallad schablonersättning för. Schablonersättning betalas ut per automatik av Migrationsverket under de första två åren som en nyanländ bor i en kommun. Men stadsdelsnämnden har även möjlighet att söka ersättning för ekonomiskt bistånd till personer som har flyttat till Göteborgs Stad från en annan kommun efter det att personen har haft uppehållstillstånd i mer än två år. Detta är dock personer som stadsdelsnämnden själva måste identifiera. Att stadsdelsnämnden behöver göra detta framgår inte av flyktingadministrationens rutinbeskrivning.

Vi kan konstatera att det saknas information om vad den lista som flyktingadministrationen skickar ut till stadsdelsnämnden grundar sig på.

Detta är viktigt information för stadsdelsnämnderna när de ska utforma sina rutiner för att ansöka om statliga bidrag så att varje stadsdelsnämnd kan identifiera alla de personer som berättigar till bidrag. Det framgår inte heller hur stadsdelsnämnderna ska kontrollera listan för att

(18)

säkerställa att de personer som finns med är korrekta eller hur de ska göra för att komplettera listan med personer som saknas.

Stadsdelsnämnden Västra Hisingens rutiner för att ansöka om statliga bidrag

Vi har i vår granskning tagit del av rutinbeskrivningar för sektor

utbildning och sektor äldreomsorg som har tagits fram under år 2017. För sektor individ och familjeomsorg och funktionshinder finns ingen

dokumenterad rutinbeskrivning.

De tre stadsdelsnämnderna Västra Hisingen, Norra Hisingen och Lundby har en gemensam enhet för familjehem. En administratör på

familjehemsenheten sammanställer och administrerar underlag för ansökan om bidrag för ensamkommande barn och unga för de tre stadsdelarna.

För sektor utbildning beskriver rutinen hur handläggningen av ansökan ska ske. Enligt stadsdelsnämndens rutin ska mottagande skola registrera uppgifter om asylsökande elever som sedan ska ligga till grund för ansökan. På grund av stor omsättning bland administratörer har denna rutin inte fungerat fullt ut enligt förvaltningen.

För sektor äldreomsorg finns en rutinbeskrivning, men det framgår inte av rutinbeskrivningen hur personer som berättigar till bidrag ska identifieras och hur nämnden har säkerställt att de underlag som krävs finns tillgängliga vid ansökan.

Stadsdelsnämnden Östra Göteborgs rutiner för att ansöka om statliga bidrag

Underlag till ansökningar tas fram av respektive sektor på

stadsdelsnämnden. Vi har i vår granskning tagit del av rutinbeskrivningar för sektor utbildning, sektor individ och familjeomsorg, funktionshinder och äldreomsorg

När det gäller sektor utbildning finns det rutiner för att registrera alla asylsökande barn i it-systemet Procapita vid inskrivning i en skola.

Förvaltningen har skapat rutiner där en administratör sköter all registrering och säkerställer att alla uppgifter som behövs för att söka bidrag för asylsökande elever finns registrerade. Det saknas dock

(19)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 1 9

dokumenterade rutiner för att ansöka om bidrag för extraordinära utbildningskostnader6.

För sektor individ och familjeomsorg, funktionshinder och äldreomsorg finns en rutinbeskrivning som innehåller en beskrivning av de olika bidragen och information om ansökningstider. Det finns även en beskrivning av vad bidragen avser, hur handläggningen ska gå till och vilka dokument som ska skickas med ansökan. Det saknas emellertid en beskrivning av hur förvaltningen säkerställer att underlag som

exempelvis intyg inhämtas. Det saknas även beskrivning av hur förvaltningen vid ansökan kan skilja ut de personer som är aktuella att ansöka om bidrag för.

Social resursnämnds rutiner för att ansöka om statliga bidrag

Social resursnämnd har i huvudsak ansökt om bidrag som avser boende för ensamkommande barn och unga. Nämnden har också ansökt om bidrag för ekonomiskt bistånd och betydande extraordinära kostnader för asylsökande. Under år 2016 kartlades fyra delprocesser,

ensamkommande, externa transitboende, interna transitboende och betydande extraordinära kostnader.

För att hantera den stora mängden platser för ensamkommande barn tog nämnden fram it-systemet Bowebb där varje boende för

ensamkommande barn fyller i uppgifter som sedan används för att ansöka om statliga bidrag. Nämnden har på så sätt kunnat identifiera alla de personer som nämnden kan söka bidrag för. I nämndens rutinbeskrivning framgår även att kontroller ska göras av exempelvis om barnet har fått uppehållstillstånd.

Sammanställning och kvalitetssäkring av ansökan Flyktingadministrationens uppgift är att ta emot alla

ansökningshandlingar från stadsdelsnämnderna och sammanställa dem till en ansökan som skickas in via post till Migrationsverket. Detta är en manuell procedur eftersom Migrationsverket bara tar emot ansökningar i pappersform. Ansökan skickas till Migrationsverket med spårat brev och diarieförs.

6 Bidraget för extraordinära utbildningskostnader ersätter kostnader för exempelvis extra och särskilt anordnade skollokaler, skolskjuts för särskoleelever, barn som behöver en särskild assistent för att kunna delta i gruppundervisning på grund av koncentrationssvårigheter och andra symptom efter traumatiska upplevelser.

(20)

I intervjuer har framgått att stadsdelsnämnderna ibland har haft problem med att ta fram underlag till ansökan. Exempelvis har nämnden ansökt om bidrag som gäller för asylsökande personer, men nämnden har inte kunnat särskilja asylsökande från nyanlända i sina it-system. Det framgår även i intervjuer att stadsdelsnämnderna ibland ansöker om bidrag för personer och kostnader som det har funnits osäkerheter kring om de ersätts, men att nämnderna ändå vill försöka ansöka.

Flyktingadministration påtalar att det finns en otydlighet kring om det är deras uppgift att kvalitetssäkra stadsdelsnämndernas ansökningar och påtala uppenbara felaktigheter innan ansökan skickas vidare till Migrationsverket.

Innan ansökningshandlingarna skickas till Migrationsverket bör flyktingadministrationen kontrollera att ansökningshandlingarna är korrekta och kompletta. Exempel på kontroller skulle kunna vara att kontrollera att alla berörda nämnder har lämnat in en ansökan och att alla bilagor som ska bifogas finns med. Då ansökningarna ofta uppgår till belopp på flera miljoner kronor är det viktigt att skapa rutiner för att undvika fel. Flyktingadministration har idag inga formella och dokumenterade kontroller som säkerställer en korrekt hantering.

Migrationsverket beslutar om ansökan om bidrag

Migrationsverket handlägger ansökan och beslutar om ansökan helt eller delvis beviljas eller avslås. Kommunen får de beviljade bidragen

utbetalda och får ett skriftligt beslut där orsakerna till avslag framgår.

Flyktingadministration tar fram ett underlag för fördelning av det utbetalda bidraget till stadens nämnder.

Avslag och överklagan av Migrationsverkets beslut

Flyktingadministration har delegation på att överklaga beslut om avslag från Migrationsverket. Vid avslag på ansökningar gör

flyktingadministrationen en bedömning av om staden ska överklaga beslutet och driver i så fall ärendet för stadens räkning.

Flyktingadministration har även börjat att föra statistik över orsakerna till avslag under år 2017. Enligt intervju är ambitionen att kunna använda denna information för att se över vad flyktingadministration kan göra och vad stadsdelsnämnderna kan göra för att förbättra sina rutiner och

undvika avslag.

Av vad som framkommit vid intervjuer med stadsdelsnämnderna har nämnderna inte analyserat orsakerna till avslag på ett systematiskt sätt.

Det finns dock ett exempel på där avslag har analyserats vilket har gjorts av sektor utbildning i stadsdelsnämnden Västra Hisingen. Det ingår dock inte i stadsdelsnämndernas rutiner att för samtliga bidrag analysera orsaker till avslag för att på så sätt kunna förbättra sina rutiner.

(21)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 2 1

Utbildningsnämndens ansökningsprocess

Utbildningsnämnden tar inte hjälp av flyktingadministration i hanteringen av de statliga bidragen. Det innebär att utbildningsnämnden behöver bevaka förändringar i ersättningssystemet och ha kunskap om vilka bidrag som är aktuella för förvaltningen att söka.

Det finns två bidrag för asylsökande och två bidrag för tillståndssökande som är aktuella för utbildningsnämnden att ansöka om.

Utbildningsnämnden har under den granskade perioden ansökt om en typ av bidrag och det är ”ersättning för asylsökande barn i förskola och skola”. Nämnden har tagit fram rutiner för ansökan och rutinerna beskriver hur inskrivning av elever ska ske och att eleven måste kunna visa upp en giltig id-handling för att kunna skriva in sig. Nämnden säkerställer på så sätt att de kan identifiera asylsökande elever och under vilken period de har gått i skolan.

Rutinen för ansökningsförfarandet beskriver hur, när och vem som ska skicka ansökningarna till Migrationsverket. I rutinen framgår inte någon beskrivning av vad som gäller för själva utbetalningen av de statliga bidragen, det vill säga när pengarna har kommit till förvaltningen, samt hur eventuella avslag och överklagan ska hanteras. Enligt intervju går förvaltningen igenom Migrationsverkets beslut och gör noteringar för de elever som avslagen gäller och använder den informationen vid nästa ansökan.

Avslag tyder på brister i kvalitén på nämndernas ansökningar

I vår granskning har vi utgått från dels de sammanställningar som flyktingadministration har över skickade ansökningar samt beslut och avslag från Migrationsverket. Dels en sammanställning över skickade ansökningar samt beslut och avslag från utbildningsnämnden. Vi har granskat underlagen översiktligt för att se om nämnderna har ansökt om de bidragstyper de har rätt till och om ansökningar har lämnats in för alla perioder. Vi har även granskat avslag på ansökningar och vad avslagen har berott på.

Stadsdelsnämnden Västra Hisingen har fått flera avslag på sina ansökningar

Vid vår stickprovsmässiga granskning av stadsdelsnämnden Västra Hisingens ansökningar har vi sett att stadsdelen har fått avslag på en ansökan som avser bidrag för asylsökande barn i förskola och skola om cirka 3,3 miljoner kronor och den totala ansökan uppgick till cirka 5,6 miljoner kronor. Avslaget beror på att flera av de elever nämnden har sökt för inte berättigar till ersättning och att nämnden har sökt för felaktiga perioder.

(22)

I ett annat fall har stadsdelsnämnden fått avslag på cirka 800 000 kronor då stadsdelsnämnden har ansökt om ersättning för hem för vård och boende men barnen har varit placerade i familjehem. Vi har efterfrågat om stadsdelen har gjort en ny ansökan för barnen, men har inte fått information om så har skett.

I ett tredje fall har nämnden fått avslag på hela ansökan om bidrag för ekonomiskt bistånd på cirka 440 000 kronor på grund av att nämnden inte kunnat visa de underlag som krävs. Efter överklagan fick nämnden beviljat en mindre del av ansökan på cirka 44 000 kronor.

Samtliga av ovanstående ansökningar avser år 2015. Senare ansökningar har till stor del ännu inte handlagts av Migrationsverket. I samtliga av ovanstående fall av avslag behöver avslaget inte betyda att nämnden har gått miste om hela de ovanstående beloppen då det inte är säkert att Migrationsverket hade beviljat ansökan. Men vi kan konstatera att nämndens rutiner har brustit.

Vi kan även se att nämnden inte har ansökt om bidrag för asylsökande barn i förskola för varken vårterminen eller höstterminen år 2015. I detta fall kan nämnden ha gått miste om bidrag, men det är svårt att avgöra beloppets storlek.

Stadsdelsnämnden Östra Göteborg har fått flera avslag på sina ansökningar

Vid vår stickprovsmässiga granskning av stadsdelsnämnden Östra Göteborgs ansökningar har vi sett att stadsdelen har fått avslag på en ansökan om cirka 700 000 kronor på grund av att den inkommit till Migrationsverket för sent. Vi kan även se att nämnden har fått avslag på en ansökan om cirka 1,2 miljoner kronor då nämnden inte har

kompletterat ansökan med underlag i tid. Avslagen gäller ansökningar om bidrag från år 2015 och avslagen behöver inte betyda att nämnden har gått miste om hela de ovanstående beloppen då det inte är säkert att Migrationsverket hade beviljat ansökan. Men vi kan konstatera att nämndens rutiner har brustit.

Vi har även sett i vår granskning att nämnden har fått avslag på 1,7 respektive 1 miljon kronor. Avslagen har berott på att ansökan har gjorts för placerade ensamkommande barn som exempelvis har blivit svenska medborgare, där kommunen redan har ansökt om bidrag eller andra felaktigheter. Vi kan konstatera att ansökan har här brustit i kvalité.

Utbildningsnämnden har inte ansökt om alla bidragstyper Utbildningsnämnden har haft möjlighet att ansöka om fyra bidragstyper, men nämnden har ansökt om i huvudsak en bidragstyp.

(23)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 2 3

Vad gäller det bidrag som avser extraordinära utbildningskostnader för asylsökande barn7, framgår det av intervjuerna att det pågår ett arbete med att ta fram en ansökan nu från och med år 2017 och framåt.

Historiskt har förvaltningen inte ansökt om denna ersättning. Enligt uppgift vid intervju har nämnden inte uppfattat att kostnaderna har varit så stora att det har varit angeläget att söka detta bidrag när det gäller lokalkostnader. Bidraget gäller även särskilt stöd och förvaltningen har enligt intervju informerat skolorna om att detta bidrag finns.

Nämnden ansöker endast i liten omfattning om bidrag för tillståndssökande elever då de är få till antalet.

Stora delar av social resursnämnds ansökningar har fortfarande inte handlagts av Migrationsverket

Social resursnämnd är den nämnd som har ansökt om beloppsmässigt mest bidrag av de granskade nämnderna. Nämnden har fått

delutbetalningar för flera av sina ansökningar men merparten av

ansökningarna har ännu inte handlagts av Migrationsverket. Det är därför fortfarande väldigt osäkert i hur stor utsträckning nämnden kommer att få avslag på de ansökningar nämnden har skickat in.

Bedömning – ändamålsenliga rutiner

Vi redogör i detta avsnitt för vår bedömning för respektive nämnd.

Social resursnämnd

Vår bedömning är att social resursnämnd har ändamålsenliga rutiner för att ansöka om statliga bidrag för flyktingmottagande för nämndens egen verksamhet.

Vår bedömning är att social resursnämnd inte har ändamålsenliga rutiner i sitt uppdrag att administrera stadens ansökningar om statliga bidrag.

Vår bedömning är att nämndens rutinbeskrivningar som vänder sig till stadsdelsnämnderna inte är tillräckligt tydliga. I vår granskning kan vi se att rutinbeskrivningarna kan bli tydligare på tre sätt:

7 Bidraget ersätter kostnader för exempelvis extra och särskilt anordnade skollokaler, skolskjuts för särskoleelever, barn som behöver en särskild assistent för att kunna delta i

gruppundervisning på grund av koncentrationssvårigheter och andra symptom efter traumatiska upplevelser.

(24)

• För det första behöver det tydligt framgå vad de listor

flyktingadministration skickar ut som underlag till ansökan till stadsdelsnämnderna utgår från.

• För det andra behöver rutinbeskrivningarna beskriva hur stadsdelsnämnderna ska gå till väga när de kompletterar listan och vad som är viktigt att ta i beaktande.

• För det tredje bör det framgå vilka kontroller stadsdelsnämnderna förväntas göra av listan för att säkerställa att den är korrekt.

Vår bedömning är även att social resursnämnd bör säkerställa att flyktingadministration stärker den interna styrningen och kontrollen i hanteringen av ansökningar genom att utforma kontroller som säkerställer att den upparbetade processen fungerar.

Flyktingadministration har ett stort ansvar i administrationen av ansökningarna då det ofta rör sig om ansökningar som uppgår till

miljonbelopp. Det finns idag processbeskrivningar som klargör vilka steg som ska göras från initiering av ansökan till beslut och utbetalning av bidrag från Migrationsverket. För att stärka den interna kontrollen bör flyktingadministration ta fram dokumenterade kontroller som säkerställer att processen är spårbar och att den fungerar.

Vår bedömning är att det är positivt att flyktingadministration har

påbörjat ett arbete med att analysera orsaker till avslag på ansökningar. Vi vill understryka vikten av att kunskapen vidarebefordras till

stadsdelsnämnderna för att även de ska kunna använda informationen för att stärka sina rutiner och undvika avslag i framtida ansökningar.

Vi noterar även att det idag är otydligt om det ingår i

flyktingadministrations ansvar att påtala uppenbara felaktigheter i stadsdelsnämndernas ansökningar. För att öka kvalitén i ansökningarna och bidra till lärande bör detta enligt vår bedömning övervägas.

Stadsdelsnämnden Västra Hisingen

Vår bedömning är att stadsdelsnämnden Västra Hisingens inte har ändamålsenliga dokumenterade rutiner som säkerställer att nämnden söker de bidrag som nämnden har rätt till.

Vår bedömning grundar sig i att nämnden har fått avslag på ansökningar som gjordes under år 2015, på mellan 440 000 kronor och 3,3 miljoner kronor. Avslagen har berott på att nämnden inte har kunnat särskilja asylsökande elever och har därför ansökt för elever som inte berättigar till bidrag. I ett fall har nämnden ansökt i fel bidragsslag och i ett tredje har nämnden fått avslag då nämnden inte har kunnat bifoga de underlag som Migrationsverket kräver.

(25)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 2 5

Vår bedömning grundar sig även i att nämndens rutinbeskrivningar bör förtydligas. För sektor individ och familjeomsorg och funktionshinder saknas dokumenterade rutinbeskrivningar För övriga sektorer finns rutinbeskrivningar men de beskriver inte hur nämnden säkerställer att de personer som bidraget gäller kan identifieras, att de uppgifter som krävs för ansökan finns tillgängliga och att de bilagor som ska bifogas ansökan finns tillgängliga.

Stadsdelsnämnden Östra Göteborg

Vår bedömning är att stadsdelsnämnden Östra Göteborg till viss del har ändamålsenliga rutiner, men att de kan stärkas för att säkerställa att nämnden söker de bidrag nämnden har rätt till.

Vår bedömning grundar sig på att nämnden har fått flera avslag som har uppgått till mellan 700 000 kronor och 1,7 miljoner kronor. Avslagen har berott på att nämnden har lämnat in ansökan för sent, inte kompletterat ansökan i tid och att felaktiga uppgifter har lämnats.

Vår bedömning grundar sig även på att nämndens rutiner bör förtydligas.

Det finns dokumenterade rutiner men de beskriver inte hur nämnden säkerställer att de personer som bidraget gäller kan identifieras, att de uppgifter som krävs för ansökan finns tillgängliga och att de bilagor som ska bifogas ansökan finns tillgängliga.

Utbildningsnämnden

Vår bedömning är att utbildningsnämnden i huvudsak har ändamålsenliga rutiner som säkerställer att nämnden söker de bidrag nämnden har rätt till.

Vi noterar emellertid att utbildningsnämnden inte har ansökt om alla tillgängliga bidrag. Nämnden har inte ansökt om ersättning för

extraordinära utbildningskostnader förrän år 2017 och de har inte ansökt om de bidrag som avser tillståndssökande. Det finns därför en risk att nämnden har gått miste om bidrag men det är oklart hur stora bidrag det kan röra sig om.

(26)

Nämndernas styrning och uppföljning av statliga specialdestinerade bidrag inom flyktingmottagande

Enligt Göteborgs Stads regler för ekonomisk planering, budget och uppföljning ska nämnderna kontinuerligt få uppföljning av den egna verksamheten. Uppföljningen ska omfatta analyser, slutsatser och kommentarer som förklarar resultatet och ska vara av sådan kvalitet att nämnden kan agera på eventuellt förändrade förutsättningar utan oskäligt dröjsmål.

Enligt Göteborgs Stads riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll ska nämnders styrning av verksamheten vara systematisk, förebyggande och utvecklingsinriktad. Den ska bland annat säkerställa att

informationen om verksamheten och den finansiella rapporteringen är tillförlitlig och tillräcklig. Styrningen och uppföljningen ska också bidra till att oavsiktliga fel kan upptäckas i tid.

Vi kommer i detta avsnitt att först redogöra hur nämnderna hanterat de statliga bidragen i sin budget och sin uppföljning och hur nämnderna har bedömt storleken på fordran på Migrationsverket. Slutligen kommer vi att redogöra för hur nämnderna har hanterat risker kopplade till de

statliga bidragen och hur det nya ersättningsystemet för ensamkommande barn har påverkat nämnderna.

Nämndernas verksamhet finansieras av statliga bidrag till olika stor del

Social resursnämnd är den nämnd som ingår i granskningen vars verksamhet har finansieras till störst del av statliga bidrag för

flyktingmottagande. År 2015 utgjorde de statliga bidragen 25 procent av nämndens totala intäkter inklusive kommunbidrag. År 2016 ökade andelen till 42 procent. Anledningen till detta är att nämnden har ansvarat för ett stort antal ankomst- och transitplatser för ensamkommande barn och unga som vi berörde ovan under nämndens ansvar i

flyktingmottagandet.

För stadsdelsnämnderna Västra Hisingen och Östra Göteborg har statliga bidrag för flyktingmottagande utgjort en mindre del av nämndens totala intäkter. De redovisade statliga bidragen har för åren 2015 och 2016 utgjort ungefär 1 procent av kommunbidraget.

Även för utbildningsnämnden har statliga bidrag utgjort en liten del av de totala intäkterna och har under perioden varierat mellan 1 till 3 procent.

(27)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 2 7

Snabba förändringar i flyktingpolitiken har

försvårat nämndernas budget och prognosarbete

Snabba förändringar i flyktingpolitiken har skapat svårigheter för nämnderna att budgetera och prognostisera de statliga bidragen.

För social resursnämnd har det för både år 2015 och 2016 funnits stora differenser mellan budgeterade intäkter för statliga bidrag och faktiskt utfall. Detta beror på att efterfrågan på platser för ensamkommande barn förändrades snabbt under perioden. De förändrade intäkterna följer i stort kostnadsutvecklingen inom de verksamheter som finansierats av statliga bidrag.

Stadsdelsnämnden Västra Hisingen har budgeterat med mycket låga statliga bidrag för alla de granskade åren vilket framgår av diagrammet nedan. Nedan framgår även att prognoserna i augusti inte har

överensstämt med utfallet vid årets slut.

I samband med revisionen av årsbokslutet 2016 upptäckte revisorerna att det i bokföringen fanns fordringar på Migrationsverket om 5 miljoner kronor, men att ansökan inte hade skickats in till Migrationsverket. Då ansökningstiden hade gått ut kunde ingen ny ansökan skickas. Nämnden hade inte uppmärksammat detta i sin uppföljning, utan det upptäcktes först vid revisionen.

0 200 400 600 800 1000

2015 2016 2017

Social resursnämnd

Budget Prognos augusti Utfall

(28)

För stadsdelsnämnden Östra Göteborg blev utfallet för de statliga bidragen betydligt högre än budget både år 2015 och 2016. Den

prognostiserade intäkten i augusti var även den lägre än utfallet för båda åren.

Utbildningsnämndens budgeterade intäkter från statliga bidrag var betydligt lägre än utfallet år 2016. Prognosen som nämnden lämnade i augusti 2016 var dock i nivå med utfallet.

0 20 40 60 80

2015 2016 2017

Stadsdelsnämnden Västra Hisingen

Budget Prognos augusti Utfall

0 20 40 60 80

2015 2016 2017

Stadsdelsnämnden Östra Göteborg

Budget Prognos augusti Utfall

(29)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 2 9

Nämnderna har fått information om de statliga bidragen i sin uppföljning

Som framgår av tabellerna ovan har nämnderna haft svårigheter att budgetera och prognostisera bidragens storlek under denna tidsperiod. En annan aspekt som har försvårat för nämnderna är att Migrationsverkets långa handläggningstider har gjort att nämnderna har haft stora fordringar på Migrationsverket. Nämnderna har därför fått göra en bedömning av hur stor del av de ansökta beloppen som kommer att betalas ut. Denna osäkerhet bör beskrivas i uppföljningen som nämnden får.

Alla de granskade nämnderna har fått information om de statliga bidragens storlek i förhållande till de kostnader som nämnden har i flyktingmottagandet. I den rapporteringsmall som stadsledningskontoret tar fram för uppföljningsrapporter har ingått en ekonomisk uppföljning av flyktingsituationen.

I social resursnämnds uppföljning framgår även i årsrapporten för år 2016 information om hur stor del av de ansökta statliga bidragen som förvaltningen hade tagit upp som en intäkt i resultatet för året.

Förvaltningen har även övergripande beskrivit i årsrapporten hur bedömningen har gjorts. Nämnden har även i månadsrapporter från år 2016 fått information om de statliga bidragens utveckling och även storleken på fordran till Migrationsverket.

I stadsdelsnämndernas uppföljningsrapportering saknades resonemang kring att en stor del av de statliga bidragen ännu inte hade utbetalats. Det saknades även resonemang kring att intäktsposten byggde till stor del på förvaltningens bedömning vilket medför en osäkerhet.

Det framgår av stadsdelsnämndernas uppföljning att kostnaderna för flyktingmottagandet har varit högre än de statliga bidragen. Nämnderna skriver dock i sin rapportering att kostnadsökningen har balanserats av

0 20 40 60 80 100

2015 2016 2017

Utbildningsnämnden

Budget Prognos augusti Utfall

(30)

tillskott från utvecklingsfond och kompletteringsbudgetar. Det saknas ytterligare resonemang kring varför intäkterna från statliga bidrag understiger kostnaderna.

I utbildningsnämndens rapportering under år 2016 finns information om att den största osäkerheten i prognosen var att förutse antalet nyanlända och asylsökande elever som tillkommer och därmed också storleken på de statliga bidragen. I rapporteringen framgår även att Migrationsverket hade en kraftig eftersläpning av besluten om bidrag och utbetalningar, vilket gjorde att det fanns stora fordringar och osäkra bedömningar i prognosen.

Nämnderna har gjort försiktiga bedömningar av fordran på Migrationsverket

Enligt god redovisningssed ska intäkter från statliga bidrag redovisas till det värde kommunen fått eller kommer att få. Bidragen ska i normalfallet redovisas som en intäkt under den period som kostnaderna som

statsbidraget avser är bokförda.8 Nämndens bedömning av fordran bör utgå från vilka statliga bidrag för flyktingmottagande nämnden har ansökt om. Nämnden bör på ett systematiskt sätt ta ställning till sannolikheten att intäkten kommer att tillfalla nämnden. Eftersom nämndens bedömning av fordran har en direkt påverkan på nämndens resultat för året är det viktigt att den sker på goda grunder.

Social resursnämnd har gjort enskilda bedömningar för varje

ersättningstyp. De har bokat upp 100 procent av den ersättning nämnden får för att tillhandahålla platser för ensamkommande barn och unga enligt överenskommelsen med Migrationsverket då detta ses som säker intäkt.

För andra bidrag så som bidrag för belagda platser eller ersättning för så kallade transitplatser har nämnden bokat upp 80 procent av det belopp som nämnden beräknar att de kommer ansöka om. Ansökan har även gjorts för betydande extraordinära kostnader för asylsökande, denna ansökan har inte bokats upp då den ses som osäker.

Stadsdelsnämnden Västra Hisingen har i bokslutet gjort en övergripande bedömning av nämndens fordran på Migrationsverket. Det har för merparten av bidragstyperna inte gjorts enskilda bedömningar, utan en värdering har gjorts utifrån vad de totalt anser vara sannolikt att

stadsdelen erhåller. Hittills har 80 procent av det totala ansökta beloppet bokats upp som en fordran i boksluten.

8 RKR:s rekommendation 18.1

(31)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 3 1

Stadsdelsnämnden Östra Göteborg har tagit fram en rutinbeskrivning för uppbokning statliga bidrag för flyktingmottagande inom sektor

utbildning och inom sektor individ och familjeomsorg. Bedömningen görs av ekonom på respektive sektor och utgår från ansökningar om bidrag som har skickats in till Migrationsverket. Bedömningen görs enligt försiktighetsprincipen och motsvarar 70 till 80 procent av det sökta beloppet och procentsatsen grundar sig i hur stor del av ansökt belopp som nämnden tidigare har fått. Ersättningar så som extraordinära

kostnader söker man för men ingen uppbokning görs då det är osäkert om nämnden kommer få ansökan beviljad.

Utbildningsnämnden har tagit fram en rutin för bedömning av fordran för statsbidrag för asylsökande elever. Nämnden ansöker endast om en bidragstyp, ersättning för asylsökande elever i förskola och skola.

Nämnden har gjort olika bedömningar för olika kvartal beroende på hur många elever totalt som registrerats vara asylsökande. Fordran bedöms vara osäkrare ju fler elever som ingår i underlaget samt som varit asylsökande under lång tid då det finns risk att det maximala antalet statsbidragsveckor överskrids9. Bedömningen av fordran skiljer sig därför åt och uppgår till mellan 60 procent till 80 procent för perioden 2016 till 2017.

Det nya ersättningssystemet påverkar social resursnämnd och stadsdelsnämnderna

Från den 1 juli infördes det nya ersättningsystemet för ensamkommande barn som bygger på schabloner och innebär en generell sänkning i ersättningarna för kommunerna i Sverige.

Migrationsverket har även från den 1 april 2017 sagt upp alla

överenskommelser med kommuner om platser för ensamkommande barn och unga. Social resursnämnd lyfter i budget för år 2017 att den

statbidragsfinansierade verksamheten står inför sänkta ersättningsnivåer.

Nämnden skriver även att den absolut största utmaningen för nämnden blir att genomföra anpassningar av verksamheten för att möta både förändrade volymer och ändrat ersättningssystem.

I den första uppföljningsrapporten för 2017 redovisar nämnden en prognos på -33 miljoner kronor. Det negativa resultatet beror främst på

9 Ersättningen kan ges för max tio perioder om fyra veckor under ett kalenderår.

(32)

att mottagandet av ensamkommande barn minskar, att Migrationsverket från den 1 april inte ersätter kommunen för ej belagda platser och för att ersättningsnivåerna från den 1 juli sänks.

Vi kan konstatera att stadsdelsnämnderna i sin uppföljningsrapportering per augusti 2017 inte har beskrivit hur det nya ersättningssystemet har påverkat och kommer att påverka nämnderna.

Vissa av nämnderna har tagit upp statliga bidrag i sin riskanalys och interna kontrollplan

I samband med framtagandet av budget ska riskhanteringen för olika riskområden fastställas till en samlad riskbild för nämndens

verksamhetsområde. Med riskhantering avses att identifiera, analysera och utvärdera risker och därefter besluta om hur riskerna ska behandlas samt hur uppföljning av riskerna ska genomföras.

Utifrån den samlade riskbilden, och som del av nämndens arbete med att förbättra verksamheten, ska nämnden välja ut ett antal områden eller processer som särskilt ska granskas under kommande verksamhetsår för att verifiera att de riskreducerande åtgärderna eller kontrollaktiviteterna fungerar på ett tillfredsställande sätt, en så kallad intern kontrollplan.10 Social resursnämnd har arbetat för att reducera risker kopplade till statliga bidrag

Social resursnämnden identifierade i riskanalysen inför år 2015 risker kopplade till de statliga bidragen. I riskanalysen framgår att nämnden såg en risk att det inte fanns utrymme för indexökningar för befintliga

verksamheter. Då de intäkter som finansierar verksamheten, de statliga bidragen, inte indexuppräknats. Nämnden identifierade även en risk i bedömningen av vilka ersättningar som kunde sökas.

Riskerna skulle enligt riskanalysen hanteras genom att göra en ny riskanalys efter det att organisationen var klar. Förvaltningen återrapporterade till nämnden under hösten år 2015 att det fanns ett utvecklingsbehov och att rutinerna för att ansöka om statliga bidrag var under utredning.

Vid riskanalysen inför år 2016 innefattades två risker kopplade till statliga bidrag. Det fanns en risk att nämnden missade att söka bidrag och

10 Göteborgs Stads riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll

(33)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 3 3

det fanns en risk att felaktig bedömning gjordes av hur mycket pengar som nämnden kunde ansöka om.

Risken skulle hanteras genom att genomföra en ny kartläggning då nämnden nu även sökte bidrag för ankomstplatser. Enligt intervju påbörjades under våren 2016 ett arbete med att ta fram

processbeskrivningar och rutinbeskrivningar. Arbetet slutfördes dock inte under året. Vid återrapportering till nämnden av internkontrollplanen för år 2016 framgick att fyra delprocesser hade kartlagts. De fyra

delprocesserna rörde främst de bidrag som social resursförvaltning ansöker för nämndens egen verksamhet och inte de bidrag som flyktingadministration administrerar för övriga nämnder.

Vid riskanalysen inför år 2017 hade risken formulerats om till att bristande underlag och följsamhet av rutiner försämrar möjligheten för återsökning av statsbidrag. Under våren 2017 återupptogs arbetet med processbeskrivningarna.

Stadsrevisionen har tagit del av den kontrollrapport som ligger till grund för förvaltningens uppföljning av den interna kontrollplanen för 2017. I rapporten framgår att förebyggande åtgärder som säkerställer att rutiner följs inte har tagits fram ännu. Någon efterhandskontroll som säkerställer att upprättade rutiner följs har därför inte utförts vid vår granskning.

Stadsdelsnämnderna har fokuserat på verksamhetsrisker kopplade till flyktingmottagandet i sina riskanalyser Stadsdelsnämnden Västra Hisingen har i sina riskanalyser lyft flera verksamhetsrisker med koppling till nämndens flyktingmottagande.

Exempel på risker är brister i modersmålsundervisning, risk att elever inte skrivs in i skolan, avsaknad av boende och så vidare.

Vid intervju har framkommit att nämnden har sett finansiella risker med koppling till statliga bidrag för flyktingmottagande, även om de inte finns med i den nämndövergripande riskanalysen. Enligt uppgift

uppmärksammande nämnden under våren år 2017 att det fanns brister i hanteringen av statliga bidrag för flyktingmottagande inom sektor

utbildning. Med anledning av detta tog nämnden fram rutiner för ansökan om statliga bidrag.

I nämndens åtgärdsplan för att hantera risker för år 2018 har nämnden lyft att det finns en risk att nämnden missar att söka eller missbedömer statliga bidrag för flyktingmottagande. Risken kommer att hanteras genom att ta fram rutiner för ansökan om statliga bidrag.

Även stadsdelsnämnden Östra Göteborg har, i likhet med

stadsdelsnämnden Västra Hisingen, identifierat flera verksamhetsrisker med koppling till nämndens flyktingmottagande. Risker som nämnden

(34)

har identifierat var exempelvis bristande mottagande av nyanlända elever och nyanlända elever inte får rätt stöd.

Vid intervju har framkommit att nämnden har sett finansiella risker med koppling till statliga bidrag för flyktingmottagande. Nämnden anser att riskerna att nämnden missade att ansöka om eller gjorde felaktiga bedömningar var betydligt större under år 2014 och 2015 än vad de är idag. Idag bedömer nämnden att risken inte är lika stor då nämnden har arbetat med både bemanningen och kompetensnivån hos medarbetarna.

Utbildningsförvaltningen har identifierat risker som delvis är kopplade till de statliga bidragen

I 2016 års riskanalys lyfte nämnden risken för felaktiga

befolkningsprognoser, risken för bristande finansiering, risken för ekonomiska obalanser samt risken för kontrollen över intäkts- och kostnadsutvecklingen.

Riskerna skulle hanteras genom att återkommande informera om policyer och regelverk, genom regelbundna träffar med budgetansvariga i syfte att minimera risken med felaktiga befolkningsprognoser och ekonomiska obalanser samt genom kvalitetssäkring av excelmodeller för budget och uppföljning.

I riskanalysen för år 2017 kvarstår 2016 års risk med bland annat bristande finansiering samt risken med ej tillförlitliga

befolkningsprognoser på grund av de nyanlända. Ekonomiska obalanser och kontrollen över intäkts- och kostnadsutvecklingen lyfts även som riskområden. En ny risk som finns med år 2017 jämfört med tidigare är risken med stora fordringar på Migrationsverket på grund av långa handläggningstider. I riskanalysen framgår även att det finns en osäkerhet kring vilka elever som uppfyller kriterierna för statsbidrag.

För år 2017 finns flera av tidigare års riskreducerande åtgärder beskrivna.

Men behovet av att ha kontroll över intäkts- och kostnadsutvecklingens brister tydliggörs år 2017. Som riskreducerande åtgärd föreslog nämnden ett ökat fokus på uppföljning av alla elever även de i årskurs 2 till 4 kopplat till intäktsutvecklingen.

Bedömning – styrning och uppföljning

Vi redogör i detta avsnitt för vår bedömning för respektive nämnd.

Social resursnämnd

Vår bedömning är att nämnden i huvudsak har haft en ändamålsenlig styrning och uppföljning av statliga bidrag för flyktingmottagande, men att det finns vissa förbättringsområden.

Vår bedömning är att nämnden har fått tillräcklig information om de statliga bidragen i sin uppföljning och att det finns en tillräcklig

(35)

S T Y R N I N G O C H U P P F Ö L J N I N G AV S TAT L I G A B I D R A G F Ö R F LY K T I N G M O T TA G A N D E · 3 5

systematik i nämndens bedömning av fordran på Migrationsverket. Men det är fortfarande en stor del av ansökningarna som inte har handlagts av Migrationsverket vilket gör att fordran fortfarande är osäker.

Vår bedömning är att nämnden har identifierat risker kopplade till statliga bidrag. De risker som nämnden har lyft är dock kopplade till nämndens egen återsökning av statliga bidrag. Nämnden har även ansvar för att administrera ansökningar för hela staden och risker kopplade till denna process har inte lyfts i nämndens samlade riskbild.

Vår bedömning är att nämnden under den granskade perioden har hanterat de risker nämnden har identifierat till viss del. Nämnden

identifierade risker kopplade till statliga bidrag i 2015 års riskanalys, men först under år 2016 påbörjades ett arbete med att kartlägga

ansökningsprocesserna och ta fram rutiner. Arbetet med att kartlägga processerna har även dragit ut på tiden och färdigställdes först år 2017. I 2017 års riskanalys ska den identifierade risken hanteras genom att

”säkerställa processer och kvalité på underlag” (till ansökan). Vår granskning visar dock att nämnden inte har utvecklat några

kontrollaktiviteter som säkerställer att processer följs eller att kvalitén på underlag är tillräcklig. Vi ser därför att det finns ytterligare möjlighet för nämnden att stärka sin interna styrning och kontroll i denna process och eftersom risken har lyfts av nämnden i den interna kontrollplanen bör kontrollaktiviteter utvecklas för att förvaltningen ska kunna

återrapportera till nämnden hur väl den interna kontrollen fungerar.

Stadsdelsnämnden Västra Hisingen

Vår bedömning är att nämnden i huvudsak har haft en ändamålsenlig styrning och uppföljning av statliga bidrag för flyktingmottagande utifrån att de statliga bidragen utgör en mindre del av nämndens budget. Vi ser dock i vår granskning att nämnden med fördel kan stärka sin styrning och uppföljning för att säkerställa att nämnden söker de bidrag de har rätt till och för att nämnden ska ha en god kontroll över intäktsutvecklingen.

Vår granskning visar att nämnden har budgeterat med betydligt lägre intäkter från statliga bidrag än vad nämnden faktiskt har fått vid årets slut för både år 2015 och år 2016.

Vi har i vår granskning även sett att nämnden inte har uppmärksammat att en ansökan på 5 miljoner kronor inte skickats till Migrationsverket och därför låg kvar som en fordran. Felet uppmärksammandes av revisorerna.

I uppföljningsrapporterna till nämnden saknar vi även ett resonemang om att det fanns osäkerheter kring utfallet av de sökta statliga bidragen och i den bedömning som nämnden gjort av storleken på fordran till

Migrationsverket.

Figur

Updating...

Referenser

Updating...

Relaterade ämnen :