MILJÖBEDÖMNING
Bilaga till den nationella avfallsplanen
2012-05-16
SAMMANFATTNING
Denna miljökonsekvensbeskrivning tillhör Från avfallshantering till resurshushållning som är Sveriges avfallsplan 2012-2017. Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll har utvecklats i takt med färdigställandet av planen.
I miljökonsekvensbeskrivningen beskrivs och bedöms den betydande miljöpåverkan som
genomförandet av avfallsplanen kan antas komma att medföra. Den utgör ett underlag för beslutet om planen.
Den nationella avfallsplanen är en plan av övergripande karaktär. Miljöbedömningen genomförs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas därför på motsvarande nivå. Miljöpåverkan av nationell betydelse redovisas, däremot inte miljöpåverkan från enskilda anläggningar eller för enskilda kommuner eller invånare.
Avfallsplanen pekar på en rad initiativ som behöver tas på vägen mot ett mer resurseffektivt samhälle.
Den trycker mer än tidigare avfallsplaner på behovet av att minska mängderna av avfall genom att förebygga dess uppkomst. Denna ansats har stöd i EU:s avfallshierarki där förebyggande arbete ges högsta prioritet.
Planen anger ett antal prioriterade områden där insatser behövs. Avfallsströmmarnas miljöpåverkan liksom möjligheter till förbättringar har varit vägledande för urvalet av områden. Planen innehåller beskrivning av mål och åtgärder som kan vidtas av olika aktörer. Ett 40-tal aktörer berörs och dessa återfinns både bland myndigheter och bland verksamhetsutövare.
Vid genomförandet av planen, inklusive de åtgärder som föreslås i denna, kan både positiv och negativ miljöpåverkan uppstå. Betydande positiv miljöpåverkan som kan förväntas vid genomförande av avfallsplanen är:
− Minskad illegal export av avfall
− Minskad föroreningsproblematik och minskat läckage av skadliga ämnen från avfallshantering
− Minskad resursförbrukning genom ökad återanvändning och återvinning
− Minskade koldioxidutsläpp från vägtrafiken genom rötning till biogas, vilken kan ersätta fossila fordonsbränslen
Betydande negativ miljöpåverkan som skulle kunna uppstå vid genomförande av avfallsplanen är:
− Risk för ökade utsläpp av klimatpåverkande gaser från ökad rötning av matavfall, ökad lagring inför biologisk behandling av avfall samt vid ökad biologisk behandling av avfall
− Risk för spridning av farliga ämnen i samband med ökad materialåtervinning, om de insamlade materialslagen är förorenade och dåligt kontrollerade
De avfallsanläggningar och avfallssystem som finns redan idag bedöms komma att kunna utnyttjas på ett effektivt sätt vid genomförandet av planen. Överkapacitet finns idag när det gäller förbränning av avfall. Åtgärderna i planen om att minska avfallsmängderna kan bidra till att överkapaciteten ökar ytterligare. Det kan leda till ökad import av avfall för förbränning.
Planen behandlar inte avfallstransporter som ett prioriterat område för mål och åtgärder.
Transporterna, framförallt de långväga transporterna, kan komma att öka som en indirekt följd av genomförandet av planen om importen av avfall till förbränning ökar.
I miljökonsekvensbeskrivningen har en jämförelse mellan två alternativ gjorts. Det ena är
planalternativet och det andra är nollalternativet. Nollalternativet innebär att de avfallsmål som finns i olika EU-direktiv på avfallsområdet uppfylls, men att sådana ytterligare mål och åtgärder som föreslås i planalternativet inte beslutas eller genomförs.
De största skillnaderna mellan de båda alternativen är att förbättringspotentialen när det gäller att utnyttja de materialresurser som finns i hushållsavfallet inte tas till vara i nollalternativet.
Planalternativets mål och åtgärder om att öka återanvändning och återvinning kommer däremot att ge betydande positiva miljöeffekter, exempelvis minskad energianvändning för nyproduktion av material och nyttiggörande av näringsämnen i det organiska avfallet.
Frågan om gränsöverskridande transporter är komplex och förutsätter samarbete mellan flera olika myndigheter. Nollalternativet kan medföra betydande negativ miljöpåverkan i andra länder, medan det i planalternativet finns mål och flera åtgärder för att förhindra illegal export av avfall. I nollalternativet finns risk för att arbetet går långsammare framåt än i planalternativet samt att dagens svårigheter och brister i stor utsträckning kvarstår de kommande fem till tio åren.
Vid genomförande av planen kommer möjligheterna att förebygga avfall att vara större än i
nollalternativet. Målet och åtgärderna som handlar om att förebygga blandat avfall från verksamheter kommer sannolikt att kunna medföra minskade utsläpp av växthusgaser.
Uppföljningen av den faktiska, betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen medför kommer att samordnas med uppföljningen av åtgärderna i den nationella avfallsplanen.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SAMMANFATTNING ... 2
INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... 4
0. FÖRORD... 5
1. MILJÖBEDÖMNING... 5
Behovet av miljöbedömning ... 5
Miljöbedömningens syfte ... 5
Miljöbedömningens genomförande... 5
Hur bedömningen gjorts och problem när uppgifterna sammanställdes ... 6
2. FÖRSLAGET TILL NATIONELL AVFALLSPLAN ... 7
Avfallsplanens syfte ... 7
Avfallsplanens innehåll ... 7
Avfallsplanens förhållande till andra planer och program ... 8
Avfallsplanens kopplingar till närliggande arbetsfält och politikområden... 8
3. MILJÖFÖRUTSÄTTNINGAR... 8
Nulägesbeskrivning, avfallssituationen i Sverige idag... 8
Miljöproblem kopplat till avfall och avfallshantering... 9
Relevanta avfalls-, miljökvalitets- och folkhälsomål ... 11
4. MILJÖKONSEKVENSBESKRIVNINGENS AVGRÄNSNINGAR ... 12
Behovet av avgränsning ... 12
Geografisk och tidsmässig avgränsning ... 13
Detaljeringsgrad och avgränsning i sak... 13
Övrig avgränsning ... 13
5. ALTERNATIV... 14
Nollalternativ... 14
Planalternativ... 14
Övriga alternativ... 14
6. BEDÖMNING AV MILJÖPÅVERKAN ... 15
Betydande miljöpåverkan... 15
Miljöaspekter som inte bedöms komma att påverkas på ett betydande sätt vid genomförandet av planen ... 17
Miljöns sannolika utveckling om avfallsplanen inte genomförs ... 17
Jämförelse mellan alternativen och deras betydande miljöpåverkan ... 18
Beaktande av avfalls-, miljökvalitets- och folkhälsomål samt andra miljöhänsyn ... 20
7. FÖRSLAG PÅ ÅTGÄRDER ... 21
8. UPPFÖLJNING AV FAKTISK, BETYDANDE MILJÖPÅVERKAN ... 21
9. REFERENSER... 23
BILAGOR ... 23
BILAGA 1: SAMMANSTÄLLNING AV MÅLEN I PLANEN ... 24
BILAGA 2: SAMMANSTÄLLNING – JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN... 26
0. FÖRORD
Denna miljökonsekvensbeskrivning har tagits fram av Monika Jenssen på Miljöbiten Konsultbyrå AB i nära samarbete med Naturvårdsverket. Dokumentets innehåll har utvecklats i takt med färdig- ställandet av avfallsplanen.
1. MILJÖBEDÖMNING Behovet av miljöbedömning
Alla planer och program inom vissa sektorer, t ex avfallshantering, vattenförvaltning och energi, ska genomgå miljöbedömning om de utarbetas och antas av myndighet, krävs enligt lag och om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, exempelvis om de väsentligt anger förutsättningarna för prövning av efterföljande åtgärder och verksamheter.
Enligt 83 § avfallsförordningen (2011:927) ska Naturvårdsverket se till att det finns en nationell avfallsplan. Planen kommer att antas av myndigheten och kommer att vara starkt vägledande vid kommande prövningar av avfallsanläggningar och avfallsverksamheter. Detta gör att miljöbedömning av avfallsplanen ska genomföras. Att planen är starkt vägledande vid prövning avser flera typer av tillståndsprövning inklusive lovgivning, exempelvis bygglov.
Miljöbedömningens syfte
Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i avfallsplanen så att en hållbar utveckling främjas1. Miljöbedömningen ska leda till att relevanta miljöaspekter beaktas i planarbetet. Genom obligatoriska samråd garanteras allmänheten, organisationer, myndigheter och andra intressenter insyn i processen och möjlighet att påverka avfallsplanen. Den miljökonsekvensbeskrivning (mkb) som upprättas inom ramen för miljöbedömningen ska bland annat garantera att de som beslutar om planen har kännedom om den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen kan antas medföra.
Miljöbedömningens genomförande
Inom ramen för miljöbedömningsprocessen har denna mkb tagits fram. Den utgör underlag för beslut om avfallsplanen. I mkb:n identifieras, beskrivs och bedöms den betydande miljöpåverkan som genomförandet av den nationella avfallsplanen kan antas komma att medföra.
Samråd har skett med följande centrala förvaltningsmyndigheter efter behovsbedömningen och innan omfattningen av och detaljeringsgraden för denna mkb bestämdes: Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. De myndigheter, kommuner, branschföreträdare och organisationer som ingår i Avfallsrådet har informerats i samband med det ordinarie mötet i mars 2011. Under samrådstiden har synpunkter avseende förslaget till avgränsning av mkb:n lämnats av Boverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Boverket har önskat ett förtydligande avseende avgränsningen i sak. Kemikalieinspektionen tycker det är viktigt att även miljömålet Giftfri miljö återspeglas. Livsmedelsverket har påpekat att minskat livsmedelssvinn bör kunna medföra en betydande positiv miljöpåverkan även i andra länder då Sverige importerar mycket livsmedel.
1 6 kap 11§ miljöbalken. Bestämmelserna om miljöbedömning finns i 6 kap 11-18 och 22 §§ miljöbalken samt i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Bestämmelserna grundar sig på direktiv 2001/42/EG.
Boverkets yttrande har beaktats genom att i bilaga till mkb:n redovisa en sammanställning av målen i avfallsplanen och Kemikalieinspektionens yttrande genom att lyfta fram Giftfri miljö som ett av de miljökvalitetsmål som är beroende av en hållbar avfallshantering för att kunna uppnås. Livsmedels- verkets yttrande har beaktats vid den geografiska avgränsningen av mkb:n.
Vid en bred remiss av förslaget till avfallsplan och mkb under hösten 2011 lämnade endast en remissinstans, Svenska Förpacknings- och Tidningsinsamlingen AB, synpunkter på mkb:n.
Synpunkterna rörde statistikuppgifter om materialåtervinning av hushållsavfall. Dokumenten har uppdaterats efter remissen och texten i mkb:n som berördes av synpunkterna är borttagen.
Det finns inte något krav på ett separat godkännande av mkb:n till den nationella avfallsplanen.
Generellt gäller att den myndighet som beslutar att anta en plan eller ett program, därigenom även avgör att mkb:n är av tillfredställande kvalitet. Att Naturvårdsverket beslutar att anta planen innebär alltså att Naturvårdsverket har bedömt att mkb:n utgör ett tillräckligt bra underlag för beslutet.
En särskild sammanställning ska upprättas. Den ska bland annat visa hur miljöaspekter har integrerats i planen. Den särskilda sammanställningen ska göras tillgänglig för samrådskretsen efter antagandet av avfallsplanen.
Uppföljningen av den faktiska betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen medför kommer att samordnas med övrig uppföljning av den nationella avfallsplanen, se även kapitel 8.
Hur bedömningen gjorts och problem när uppgifterna sammanställdes
Arbetet med att ta fram och förankra den nya nationella avfallsplanen har varit omfattande material-, aktörs- och tidsmässigt och arbetet med miljöbedömningen fick en sen start. Se kommentarerna kring detta i kapitel 5 i texten om övriga alternativ. Omtag i arbetet med mkb:n har behövts som en följd av att målen i avfallsplanen har omarbetats några gånger och att lagstiftningen som påverkar arbetet har hunnit ändras under tiden som plan- och miljöbedömningsarbetet har pågått.
Det är i huvudsak målen och åtgärderna i avfallsplanen som har satts i fokus för bedömningarna i mkb:n. Stöd i arbetets genomförande har hämtats i bestämmelserna i miljöbalken med
följdlagstiftning, Naturvårdsverkets handbok om miljöbedömning av planer och program och kontakter med Naturvårdsverkets handläggare på avfalls- respektive mkb-området. Synpunkter från samråden har tagits tillvara.
Det statistiska underlaget är osäkert inom flera områden, exempelvis när det gäller bygg- och anläggningsavfallet, den illegala exporten av avfall och återanvändningen av textilier. De nya etappmålen (till de nationella miljökvalitetsmålen) var vid framtagningen av denna miljöbedömning ännu inte klara och beslutade av riksdagen. Det har mot bakgrund av ovanstående inte varit helt lätt att bedöma ambitionsnivån i avfallsplanen och avgöra om alternativa mål eller målnivåer borde ha lyfts fram i planprocessen och i vilken utsträckning detta hade kunnat göras utan att föregripa riksdagens arbete med etappmålen.
2. FÖRSLAGET TILL NATIONELL AVFALLSPLAN Avfallsplanens syfte
Det övergripande syftet med den nationella avfallsplanen är att den ska styra avfallshanteringen så att den blir mer resurseffektiv.
Planen ska fungera som ett komplement till miljöbalken och annan avfallslagstiftning samt bidra till att relevanta mål inom miljömålssystemet uppfylls. Den ger stöd till alla som arbetar med att utveckla avfallshanteringen till att bli mer hållbar och resurseffektiv. Den ger också vägledning för vilka åtgärder som kan tas med i de kommunala avfallsplanerna.
Avfallsplanens innehåll
Avfallsplanen pekar på en rad initiativ som behöver tas på vägen mot ett mer resurseffektivt samhälle.
Den är tydligare än tidigare avfallsplaner när det gäller behovet av att minska avfallsmängderna genom att förebygga uppkomsten av avfall. Denna ansats har stöd i EU:s avfallshierarki där förebyggande arbete har högsta prioritet.
Följande huvudkapitel finns i planen:
1. Utmaning och vision 2. Hantering av avfall
3. Mot ökad resurseffektivitet (anger inriktningen med utgångspunkt från EU:s avfallshierarki) 4. Prioriterade områden
Avfallsplanen innehåller beskrivningar av mål samt åtgärder som kan vidtas av olika aktörer. En sammanställning av målen i planen finns i bilaga 1 till denna mkb. De åtgärder som anges syftar till att minska avfallets mängd och farlighet, bättre ta vara på resurserna i avfallet, stoppa spridningen av farliga ämnen och generellt förbättra avfallshanteringen.
De områden för mål och åtgärder som prioriteras i avfallsplanen är:
- Avfall inom bygg- och anläggningssektorn - Hushållens avfall
- Resurshushållning i livsmedelskedjan - Avfallsbehandling
- Illegal export av avfall
Områdena är prioriterade utifrån potential till förbättringar. Urvalet av områden har gjorts i samråd med aktörer inom avfallsområdet under den omfattande förankring som skett under arbetet med planen.
I planen behandlas inte gruvavfall, trots stora mängder och betydande miljöpåverkan. Hanteringen av gruvavfallet är nära förknippad med gruvverksamheten i övrigt och hanteras i det sammanhanget.
EU:s direktiv för utvinningsavfall har nyligen införts i svensk rätt och börjat tillämpas.
Till planen hör flera bilagor, bland annat en bilaga som beskriver konsekvenserna av planen för olika aktörer och en med utvärdering av hur planen bidrar till genomförande avfallsdirektivet.
Avfallsplanens förhållande till andra planer och program
När det gäller frågor kring avfallsminimering kommer dessa även att behandlas inom ramen för det program för förebyggande av avfall som enligt ramdirektivet för avfall ska vara upprättat i varje medlemsstat senast den 12 december 2013.
Den nationella avfallsplanen kommer att kunna utgöra ett underlag för de kommunala avfallsplaner som ska finnas i varje kommun i enlighet med 15 kap miljöbalken och som ska innehålla de uppgifter som krävs i enlighet med Naturvårdsverkets föreskrifter2.
Strålsäkerhetsmyndigheten har 2009 tagit fram en nationell plan för allt radioaktivt avfall. Den nationella planen för radioaktivt avfall utgör ett komplement till den nationella avfallsplanen.
Avfallsplanens kopplingar till närliggande arbetsfält och politikområden
Att förebygga avfall är ett område med tydliga kopplingar till internationella initiativ för resurseffektivitet så som Sustainable Materials Management (SMM), politikområdet Hållbar Konsumtion och Produktion (HKP) liksom till kemikalie- och produktlagstiftning. Det finns också kopplingar mellan åtgärder i avfallsplanen och annat arbete och annan lagstiftning som översynen av EU:s tematiska strategi för avfall, EU:s kemikalielagstiftning Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemical substances (REACH) och Ekodesigndirektivet.
3. MILJÖFÖRUTSÄTTNINGAR
Nulägesbeskrivning, avfallssituationen i Sverige idag
Avfallsproblemen är inte lika uppenbara idag som för några årtionden sedan då en stor del av avfallet deponerades och kunskapen om exempelvis hanteringen av farligt avfall var begränsad. Idag sker avfallshanteringen betydligt mer resurseffektivt och med mindre miljöpåverkan. Åtgärder som till exempel producentansvar, deponeringsförbud och deponiskatt, samt de krav som har ställts på avfalls- anläggningarna vid tillsyn och prövning har gett resultat. Samtidigt fortsätter avfallsmängderna att öka. Det blir också allt tydligare att den miljöpåverkan som uppstår i samband med utvinning, produktion och konsumtion, det vill säga innan produkterna blir till avfall, är mycket större än miljöpåverkan från själva avfallshanteringen. Framtida styrmedel behöver i högre grad än tidigare styra mot den översta delen av EU:s avfallshierarki; Förebyggande av avfall.
Avfallshierarkins fem steg:
a) Förebyggande åtgärder
b) Förberedelse för återanvändning c) Materialåtervinning
d) Annan återvinning, till exempel energiåtervinning e) Bortskaffande, till exempel deponering
Under år 2008 uppstod i Sverige ungefär 98 miljoner ton avfall. Av dessa uppkom ca 5 miljoner ton i hushållen och ca 93 miljoner ton i olika verksamheter. Den med marginal största posten är avfall från
2 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2006:6) om innehåll i en kommunal avfallsplan och länsstyrelsens sammanställning.
utvinningsindustrin, 59 miljoner ton, varav drygt 80 procent är gruvavfall som deponerades i närheten av gruvorna.
Om man räknar bort avfallet från utvinningsindustrin var materialåtervinningen ca 42 procent år 2008.
Plockanalyser av hushållens kärl- och säckavfall som går till förbränning visar att det finns mycket avfall kvar i detta som skulle kunna materialåtervinnas.
Under senare år har avfallsförbränningen byggts ut kraftigt. Under år 2010 fanns det en överkapacitet på förbränning i Sverige. Mottagningsavgifterna för att lämna avfall till förbränning har minskat. Det minskar lönsamheten för materialåtervinning och sannolikt viljan att samla in avfall till material- återvinning.
I bygg- och anläggningssektorn både uppstår och används stora mängder avfall idag. Mineralavfall, som jordmassor, betong, tegel och asfalt, används främst för anläggningsändamål i vägar, bullervallar och liknande. Det övriga avfallet kan potentiellt materialåtervinnas till nya produkter eller
energiåtervinnas. En viss del består av avfall som behöver tas om hand separat, exempelvis farligt avfall.
Kvalitetskriterier för när olika typer av avfall upphör att vara avfall (End of waste) håller på att utarbetas inom EU. Det är ännu inte klart om kriterier kommer att tas fram för avfall som används för anläggningsändamål. Om så sker kommer det troligen att innebära att avfall som uppfyller kriterierna får användas fritt. En sådan ”produktifiering” kommer troligen att underlätta användningen.
Miljöproblem kopplat till avfall och avfallshantering Ökande avfallsmängder och outnyttjade resurser i avfallet
Förbättringar har skett i hanteringen av industri- och verksamhetsavfall, inklusive bygg- och
rivningsavfall de senaste åren. Till exempel har källsorteringen ökat. Däremot återstår en hel del arbete med att minska avfallets mängd och farlighet.
För varje år ökar avfallsmängderna per hushåll och resurserna i avfallet tas inte alltid tillvara på ett optimalt sätt. Exempelvis skulle återanvändningen av olika produkter kunna öka. Med ännu bättre sorterade fraktioner skulle mindre spill- och kassationer fås i återvinningsprocesserna. I dag går cirka hälften av hushållsavfallet till förbränning med energiutnyttjande. En stor del av detta avfall bedöms vara sådant som skulle kunna sorteras ut till materialåtervinning, kompostering eller rötning i stället.
Producentansvaret för förpackningar ställer krav på att produkterna ska utformas så att volym och vikt begränsas och att de ska vara återanvändbara och återvinningsbara. I vilken grad detta har uppnåtts är dock oklart. För produkter som inte omfattas av producentansvar finns inget krav på att de ska ut- formas för att underlätta materialåtervinning. För avfall som inte omfattas av producentansvar saknas till stor del system för insamling till materialåtervinning. Det gäller till exempel möbler och leksaker.
Ett problem som är nära kopplat till ökande avfallsmängder och brister i insamlingen är nedskräpning.
Attitydundersökningar3 visar att en stor del av befolkningen anser att nedskräpningen i samhället har ökat på senare år.
3 Skräprapporten 2010 – En studie av skräpet i tio svenska kommuner, Stiftelsen Håll Sverige Rent, november 2010.
Skadliga ämnen
I avfallshanteringen förekommer en stor mängd miljö- och hälsoskadliga ämnen. Ämnena hanteras dels separat som farligt avfall, dels som föroreningar i annat avfall. Trots långtgående reningsåtgärder sker utsläpp och spridning av farliga ämnen via rökgaser från förbränning av avfall och via lakvatten från deponering. Också vid olyckshändelser, brand samt olaglig dumpning eller annan felaktig hantering av avfall sprids farliga ämnen. De kan också spridas om de ingår i avfall för material-
återvinning. Antalet nedlagda deponier i Sverige uppgår sannolikt till flera tusen. I dagsläget saknas en nationell sammanställning av antalet och över vilka miljörisker dessa deponier utgör.
Uttjänta bilar består till stor del av metaller, vilka har ett ekonomiskt värde. Det farliga avfall som ska demonteras medför däremot oftast en kostnad. Det kan finnas risk för spridning av skadliga ämnen i samband med demonteringen. Viss illegal demonteringsverksamhet förekommer också. En mer omfattande lokal miljötillsyn skulle behövas. Uppföljningen av vad och vilka mängder som
demonteras är bristfällig idag, vilket ger osäkra uppgifter om den nuvarande återvinningsgraden. En kvalitetssäkring behövs i varje rapporteringsled, det vill säga från bildemonterare till producenter, och från producenter till Naturvårdsverket.
Ett annat uppmärksammat problem är illegal export av bland annat el-avfall till länder utanför EU, vilket har visat sig ge spridning av skadliga ämnen med stora hälso- och miljöproblem i mottagar- länderna som följd.
Växthusgaser
Utsläppen av växthusgaser från avfall och avfallshantering är betydande. De sker inte enbart från dagens avfall och avfallshantering utan växthusgaser avgår också från nedlagda deponier. Utsläppen behöver minskas både genom förebyggande av avfall, det vill säga genom åtgärder som hindrar att avfall uppkommer, och genom åtgärder i hanteringen av det avfall som uppstår.
Produktionen av den mat som slängs enbart av hushållen ger exempelvis upphov till utsläpp
motsvarande drygt 2 procent av de totala svenska utsläppen av växthusgaser. Svinn av mat sker även i övriga delar av livsmedelskedjan, men den största delen står hushållen för. Mer än hälften av detta matavfall hade kunnat förebyggas, det vill säga det hade inte behövt bli matavfall utan hade gått att äta om det hade hanterats på rätt sätt.
En nyligen genomförd studie4 visar att 80 000 ton produkter som hade kunnat återanvändas slängs på svenska återvinningscentraler varje år. Om dessa produkter hade återanvänts i stället skulle det ha gett en minskning av utsläppen av växthusgaser motsvarande 300 000 ton koldioxidekvivalenter per år.
Om man slår ihop både påverkan uppströms (vid produktion) och påverkan under avfallsfasen kan man se att de avfallsströmmar som ger upphov till allra störst klimatpåverkan återfinns i
hushållsavfallet. Räknat per ton avfall ger el-avfall upphov till den största klimatpåverkan och den näst största ger textilavfall upphov till. Även blandat avfall från byggsektorn har mycket stor
klimatpåverkan om man slår ihop både påverkan uppströms och påverkan under avfallsfasen.5
4 Förebygga avfall i kretsloppsparker (IVL Svenska Miljöinstitutet) 2011
5 Sundqvist, J-O., 2010. Miljöpåverkan från avfall – Underlag för avfallsprevention och förbättrad avfallshantering. IVL Svenska Miljöinstitutet Rapport B1930
När det gäller avfallsanläggningarna så bidrar dessa också till utsläpp av växthusgaser, exempelvis genom utsläpp från avfallsförbränningsprocesser, gasbildning i deponier som är i drift och vid
biologisk behandling genom kompostering och rötning. Växthusgaser avgår också under tiden avfallet lagras inför behandlingen.
Transporter av avfall bidrar också till utsläpp av växthusgaser.
Förorening av mark, grund- och ytvatten
Utsläppen från deponier har minskat, både beroende på minskad deponering och på högre miljö- skyddskrav på deponierna.
Gamla, nedlagda deponier utgör risk för förorening av mark, grund- och ytvatten men även för gasutveckling. Miljöskyddet vid och lokaliseringen av dessa äldre deponier är generellt sämre än vid de deponier som är i drift idag. Problemet med nedlagda deponier kan bli större i framtiden beroende på att efterfrågan på mark för exploatering ökar. Det är riskfyllt att bygga på eller i anslutning till nedlagda deponier. Vid exploatering av nya områden behövs kunskap om var nedlagda deponier finns och hur de som finns påverkar omgivande mark, grund- och ytvatten.
Bristande skyddsåtgärder på bildemonteringsanläggningar kan också ge upphov till spridning av farliga ämnen till mark, grund- och ytvatten.
Illegal export
Trots hård reglering är det idag stora problem med att farligt avfall transporteras till utvecklingsländer där det inte omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt. Det finns ett antal drivkrafter för illegala avfallstransporter och den ekonomiska faktorn spelar en viktig roll. Höga kostnader för behandling i Sverige och EU jämfört med i länder i Afrika och Asien är en stark drivkraft. Exempel på avfall som det förekommer olaglig export av från Sverige är el-avfall, blybatterier och skrotbilar.
Flera avfallsslag transporteras också till utvecklingsländer under förespegling att de är begagnade varor. Då handlar det främst om el-avfall och skrotbilar men även bildäck och andra typer av avfall förekommer.
Relevanta avfalls-, miljökvalitets- och folkhälsomål
I artikel 11 i ramdirektivet om avfall anges mål för avfallshanteringen. Mål för återvinning av bilar regleras i ett annat EU-direktiv som kallas ELV-direktivet6 (end-of-life-vehicles).
På nationell nivå finns miljökvalitetsmål och folkhälsomål meddelade av riksdagen.
Mål i ramdirektivet om avfall
Senast år 2020 ska återanvändning och materialåtervinning av avfall från hushåll omfattande papper, metall, plast och glas öka till totalt minst 50 viktprocent.
Senast år 2020 ska också återanvändning och återvinning av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall uppgå till minst 70 viktprocent (inklusive fyllmaterial som ersätter andra material).
6 Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon
Mål i ELV-direktivet
Nuvarande mål för återvinning av bilar i ELV-direktivet är att minst 85 procent av varje uttjänt bil ska återanvändas eller återvinnas, varav högst 5 procent får vara energiåtervinning. År 2015 ökar kraven till 95 procent återanvändning eller återvinning, varav högst 10 procent får vara energiåtervinning.
Nationella miljökvalitetsmål
Riksdagen har beslutat om 16 nationella miljökvalitetsmål. Avfallshanteringens miljöpåverkan berör direkt eller indirekt flera av dessa. Störst betydelse har avfallshanteringen för målen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och God bebyggd miljö. Hur vi hanterar avfallet påverkar också möjligheten att nå målen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt och Ingen övergödning.
Nya etappmål på avfallsområdet enligt Miljömålsberedningens delbetänkande (våren 2011) är:
- Matavfallet minskar till år 2015 med minst 20 procent jämfört med år 2010.
- Minst 40 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger år 2015 behandlas biologiskt så att växtnäring och energi tas tillvara.
- Minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp år 2015 tas tillvara och återförs till produktiv mark, varav minst hälften återförs till åkermark.
- Återanvändningen och materialåtervinningen av icke-farligt bygg- och rivningsavfall är minst 70 procent år 2020.
I delbetänkandet finns också förslag till etappmål som rör information om farliga ämnen i varor. Dessa mål kan bidra till att minska riskerna vid hantering även i avfallsledet.
Folkhälsomål
Riksdagen har beslutat om elva målområden inom folkhälsa. Målområdena omfattar de faktorer som kan anses ha störst betydelse för folkhälsan. Det övergripande målet är att skapa samhälleliga förut- sättningar för en god hälsa för hela befolkningen.
De målområden som bedöms vara mest relevanta när det gäller genomförandet av avfallsplanen är Sunda och säkra miljöer och produkter samt Gott skydd mot smittspridning. Dessutom berör processen vid framtagande av planen och denna mkb målet Delaktighet och inflytande i samhället.
4. MILJÖKONSEKVENSBESKRIVNINGENS AVGRÄNSNINGAR Behovet av avgränsning
Generella bestämmelser om vad en miljökonsekvensbeskrivning (mkb) ska innehålla finns i 6 kap 12 § miljöbalken. I mkb:n ska den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen kan antas medföra identifieras, beskrivas och bedömas. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas.
Omfattningen och detaljeringsgraden av innehållet avgränsas utifrån vad som är rimligt i det enskilda fallet. Enligt 6 kap 13 § miljöbalken ska miljökonsekvensbeskrivningen ”innehålla de uppgifter som är rimliga med hänsyn till:
1. bedömningsmetoder och aktuell kunskap,
2. planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad,
3. allmänhetens intresse, och
4. att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder”.
Nedan beskrivs de avgränsningar som har gjorts i denna mkb och skälen för avgränsningarna. Vid bedömning av vad som är rimligt att ta med, har de fyra punkterna ovan särskilt beaktats.
Geografisk och tidsmässig avgränsning
I mkb:n fokuseras betydande miljöpåverkan i och utanför Sverige när det gäller bedömning av betydande (positiv) miljöpåverkan till följd av genomförande av avfallsplanens mål och åtgärder i syfte att förebygga avfall, minska livsmedelssvinn och förhindra illegal export av avfall till andra länder. Vid avgränsningen i denna del har synpunkter från Livsmedelsverket vid samrådet om omfattning och detaljeringsgrad i mkb:n beaktats.
Betydande negativ miljöpåverkan bedöms inte komma att uppstå i grannländer, inte heller i andra stater inom eller utanför EU. Denna bedömning görs då avfallsplanen inte innehåller förslag på nya anläggningar eller åtgärder som kan komma att ge upphov till nya eller ökade gränsöverskridande utsläpp eller motsvarande. Beskrivningen av negativ miljöpåverkan till följd av genomförandet av avfallsplanen avgränsas därför huvudsakligen till miljöpåverkan i Sverige.
Avfallsplanen avser tidsperioden 2012 - 2017. Tidsmässigt avgränsas mkb:n huvudsakligen till att avse nuläget och tiden fram till år 2020 eftersom det är det år som målen i ramdirektivet om avfall tar sikte på. Därutöver beaktas generationsperspektivet när det kommer till bedömning av möjligheten att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen, det vill säga år 2020 respektive år 2050 då det gäller klimatmålet.
Detaljeringsgrad och avgränsning i sak
Den nationella avfallsplanen är en plan av övergripande karaktär, därför genomförs miljöbedömningen och upprättas mkb:n på en motsvarande, övergripande nivå. Den mer detaljerade beskrivningen står kommunerna för vid den lokala avfallsplaneringen i respektive kommun. I mkb:n till den nationella avfallsplanen beskrivs därför övergripande miljöpåverkan men inte påverkan i enskilda kommuner eller på individnivå.
Tanken är inte att miljöbedöma hela det svenska avfallssystemet, utan avgränsningen av mkb:n i sak följer av de mål och åtgärder som lyfts fram i avfallsplanen. Det vill säga att avgränsningen i sak följer planens fokus på bygg- och anläggningsavfall, hushållens avfall, resurshushållning i livsmedelskedjan, avfallsbehandling och illegal export av avfall.
Övrig avgränsning
Frågor som ska prövas i särskild ordning, eller som bättre kan bedömas i samband med prövningen av andra planer och program respektive vid tillståndsprövning behandlas inte i denna mkb, exempelvis:
− Lokalisering och utformning av avfallsbehandlingsanläggningar (behandlas vid/i tillståndsprövning, antagande av översikts- och detaljplaner, kommunala avfallsplaner)
− Tillåtlighet och villkor avseende avfallsbehandlingsanläggningar (behandlas vid tillståndsprövning)
− Legala transporter av avfall (behandlas i tillstånd/anmälan om transport av avfall samt in- eller utförsel av avfall)
− Planering av operativ tillsyn (behandlas i lokala och regionala tillsynsplaner)
5. ALTERNATIV Nollalternativ
Nollalternativet i denna mkb utgörs av en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika ut- veckling om uppfyllelse av målen i ramdirektivet om avfall och ELV-direktivet får utgöra
ambitionsnivån för avfallsarbetet i Sverige de kommande åren.
I nollalternativet är ytterligare mål och åtgärder således inte aktuella inom de områden där Sverige redan lever upp till kraven i förekommande EG-direktiv på avfallsområdet.
Planalternativ
Planalternativet innehåller mål med högre ambitionsnivå än nollalternativet. Mål och genomförande av åtgärder inom nedanstående områden ingår i planalternativet:
− Avfall i bygg- och anläggningssektorn
− Hushållens avfall
− Resurshushållning i livsmedelskedjan
− Avfallsbehandling
− Illegal export av avfall till andra länder
När det gäller ambitionsnivån avseende återanvändning och materialåtervinning av bygg- och
rivningsavfall ansluter amtionsnivån till målen inom EU, vilket gör att ambitionsnivån på detta område i stort sett är densamma i planalternativet och i nollalternativet.
Övriga alternativ
I mkb:n jämförs7 den förväntade, betydande miljöpåverkan vid genomförandet av planen,
”planalternativet”, med den troliga miljöutvecklingen om den nya nationella avfallsplanen i stället enbart skulle tas fram med ambitionsnivån att uppfylla de mål och åtaganden som krävs till följd av medlemskapet i EU, ”nollalternativet”. Några andra, övriga planeringsalternativ, har inte lyfts fram i denna mkb. Bakgrunden till detta är följande:
Genom en ändring i avfallsförordningen år 2011 har det blivit obligatoriskt för Naturvårdsverket att ta fram en nationell avfallplan. När arbetet med avfallsplanen inleddes några år tidigare och när
upprättandet av det första mkb-dokumentet gjordes så var de legala förutsättningarna annorlunda. Den nationella avfallsplanen var inte en sådan plan som krävdes enligt lag eller annan författning.
Behovsbedömningen ledde därför till slutsatsen att miljöbedömning och mkb inte behövdes. När arbetet med planen hade kommit en bra bit på väg konstaterades att det kunde vara av värde att ändå genomföra miljöbedömning den nya nationella avfallsplanen och ett förslag till mkb upprättades. Ett av skälen var att Naturvårdsverket fann att praktiska erfarenheter av miljöbedömning kunde vara till nytta i det fortsatta vägledningsarbetet om miljöbedömning, bland annat när det gäller
miljöbedömning av avfallsplaner som utarbetas på lokal nivå.
7 Se bilaga 2.
Ovanstående för med sig att alternativ som varit uppe till diskussion tidigare i planprocessen inte tagits in i miljöbedömningsprocessen, vilket sannolikt hade skett om miljöbedömningen hade startat
samtidigt som planarbetet.
6. BEDÖMNING AV MILJÖPÅVERKAN Betydande miljöpåverkan
Även planer och program som huvudsakligen har en positiv miljöpåverkan, så som avfallsplaner, kan medföra en betydande risk för negativ miljöpåverkan med avseende på vissa miljöaspekter.
I tabell 1 nedan visas en sammanställning över vilka miljöaspekter8 som bedöms kunna komma att påverkas på ett betydande sätt vid genomförandet av den nationella avfallsplanen.
Tabell 1. Betydande miljöpåverkan vid genomförande av den nationella avfallsplanen. Påverkan på de olika aspekterna kan vara antigen positiv eller negativ eller både positiv och negativ.
Aspekt Inte betydande
miljöpåverkan
Trolig betydande miljöpåverkan Biologisk mångfald, växt- och djurliv X
Befolkning och människors hälsa X (positiv)
Mark X (positiv och negativ)
Vatten X (positiv och negativ)
Luft och klimatfaktorer X (positiv och negativ)
Materiella tillgångar X (positiv)
Landskap X
Bebyggelse X
Forn- och kulturlämningar samt annat kulturarv X
I texten nedan beskrivs vad den betydande miljöpåverkan enligt tabellen ovan består i för respektive miljöaspekt.
Befolkning och människors hälsa
Om vi lyckas förebygga avfall har det positiv betydelse för resurshushållningen samt människors hälsa och miljön i de tillverkande länderna, det vill säga även långt utanför nationsgränsen. Genom att förhindra illegal export av farligt avfall till andra länder minskar risken för skador och försämrad hälsa hos befolkningen i mottagarländerna till följd av bristfällig hantering av det farliga avfallet.
Mark
Förorening av mark kan minska om nedskräpning och dumpning av avfall i naturen minskar i enlighet med mål och åtgärder i planen.
Ökad återvinning av avfall samt schaktmassor för anläggningsändamål kan innebära en risk för betydande förorening av mark om anläggningsmaterialet innehåller skadliga ämnen.
8 Miljöbalken 6 kap 12 § andra stycket 6
Vatten
Generellt bedöms genomförandet av planen ge positiva effekter för yt- och grundvatten.
Föroreningsproblematiken kring lakvatten från deponier, läckage av skadliga ämnen från upplag, avfallsbränder och bildemontering kan antas minska om åtgärderna som föreslås i planen genomförs.
Det kan vara svårt att kontrollera innehållet av skadliga ämnen i stora materialströmmar, exempelvis schaktmassor, på ett representativt och tillförlitligt sätt. Vid ökad återvinning av avfall samt
användning av schaktmassor för anläggningsändamål enligt intentionerna i planen, kan negativa effekter uppstå om anläggningsmaterialet innehåller skadliga ämnen. Bland annat kan risken för förorening av yt- och grundvatten öka vid ökad omsättning av återvunna massor för anläggnings- ändamål.
Luft och klimatfaktorer
Vid genomförandet av planen kan såväl positiva som negativa effekter förväntas uppstå genom minskade respektive ökade utsläpp av växthusgaser och andra luftföroreningar.
Vid förbränning av vissa avfallsslag, till exempel osorterat hushållsavfall, bildas dioxiner och furaner.
Om kontinuerlig provtagning av utsläpp av dioxiner och furaner till luft införs i enlighet med avfallsplanen skulle det öka kännedomen om de faktiska utsläppen av dioxiner och furaner från berörda anläggningar. Det skulle också öka kunskapen om de samlade utsläppen från
avfallsförbränning i Sverige. Eftersom förbättrade mätdata utgör ett viktigt kunskapsunderlag för utveckling av strategier och åtgärder, så kan en indirekt följd bli att utsläppen av dioxiner och furaner kan reduceras ytterligare.
Genom målet och åtgärderna för att få bort bränder i avfallslager kan okontrollerade utsläpp av miljö- och hälsoskadliga ämnen till luft minska. Det gäller exempelvis utsläpp av dioxiner, PAH och
klorbensener.
Den föreslagna inventeringen av nedlagda deponier syftar till att ge ett underlag för åtgärds- prioritering. Åtgärderna kan i sin tur minska okontrollerat läckage av metangas från de äldre deponierna.
Målen och åtgärderna som handlar om förebyggande av avfall kommer sannolikt att medföra minskade utsläpp av växthusgaser, särskilt i uppströmsledet.
Ökad biologisk behandling av avfall kan medföra bland annat ökade utsläpp av växthusgaser vid lagring av avfallet inför behandling och vid kompostering. Vid rötning till biogas ersätter biogasen ofta fossila fordonsbränslen och koldioxidutsläppen från vägtrafiken kan därigenom minska.
Planen behandlar inte avfallstransporter som ett prioriterat område för mål och åtgärder. Transpor- terna, framförallt de långväga transporterna, kan komma att öka som en indirekt följd av genom- förandet av planen. Om materialåtervinningen av hushållsavfall ökar enligt målsättningen i planen kan det komma att leda till en ökad införsel av brännbart avfall från andra länder för att kompensera för det inhemska bränslebortfallet. Redan idag förekommer överkapacitet på förbränningssidan och den bedöms komma att öka vid genomförandet av mål och åtgärder i planen.
Materiella tillgångar
Genomförandet av planen bedöms ge betydande positiva effekter när det gäller materiella tillgångar;
Minskad resursförbrukning till följd av förebyggande av avfall och ökad återanvändning kan förväntas.
De avfallsanläggningar och avfallssystem som redan finns idag kommer att kunna utnyttjas på ett effektivt sätt vid genomförandet av planen. Vissa reservationer måste dock göras med anledning av den överkapacitet som finns på avfallsförbränningssidan. Målsättningen att öka materialåtervinningen på bekostnad av energiåtervinningen kommer sannolikt att ytterligare öka överkapaciteten. Det är sannolikt så att detta kommer att leda till ökad import av avfall för förbränning med ökat
transportarbete och ökat utsläpp av koldioxid som indirekt följd.
Miljöaspekter som inte bedöms komma att påverkas på ett betydande sätt vid genomförandet av planen Biologisk mångfald, växt- och djurliv
Det bedöms inte vara sannolikt att genomförandet av planen medför en nationellt betydande positiv eller negativ påverkan på biologisk mångfald, växt- eller djurliv. Det kan däremot förväntas viss lokal positiv påverkan på växt- och djurlivet genom att planen anger mål och åtgärder för att minska ned- skräpning samt illegal tippning av avfall i naturområden.
Landskap
Planen bedöms inte medföra betydande miljöpåverkan på landskapet eller landskapsbilden. Vid ökad användning av lämpliga avfallsmaterial som ballast kan viss indirekt, positiv påverkan i landskapet fås genom att behovet av täktverksamhet kan minska när grus- och bergmaterial ersätts med återvunna massor.
Bebyggelse
Det bedöms inte uppstå någon betydande miljöpåverkan på bebyggelse till följd av genomförandet av planen. Det kan uppstå viss negativ miljöpåverkan på lokal nivå, exempelvis vid lokalisering av nya återvinningshus, återvinningscentraler eller andra utrymmen och anläggningar som behövs för att förbättra insamlingen och öka återvinningen i enlighet med planen. Den närmare utformningen kommer dock att hanteras i den fysiska planeringen samt i avfallsplaneringen på kommunal nivå.
Forn- och kulturlämningar samt annat kulturarv
Det bedöms inte uppstå betydande miljöpåverkan på kulturmiljövärden till följd av genomförandet av planen. Den nationella avfallsplanen behandlar inte lokalisering av nya avfallsanläggningar, varför eventuell påverkan på forn- och kulturlämningar samt annat kulturarv kommer att bli frågor i kommande tillståndsprövningar av verksamheter samt i fysisk planering och avfallsplanering på kommunal nivå.
Miljöns sannolika utveckling om avfallsplanen inte genomförs
Den sannolika utvecklingen om den nya nationella avfallsplanens mål och åtgärder läggs fast men inte genomförs kan beskrivas genom att göra en framskrivning av miljötillståndet utifrån nuläget så som detta beskrivs under rubrik 3 ”Miljöförutsättningar”.
Utvecklingen utgår då från de mål och åtgärder som följer av EU-medlemskapet för de kommande åren. Målen i ramdirektivet om avfall och ELV-direktivet utgör då den ambitionsnivå som kommer att vara gällande för avfallsarbetet.
Det innebär att:
− Minst 70 procent av bygg- och rivningsavfallet återanvänds eller återvinns år 2020. Idag ligger nivån enligt preliminära beräkningar/uppskattningar på drygt 50 procent.
− Senast år 2020 återanvänds och återvinns minst 50 viktsprocent av papper, metall, plast och glas från hushåll och samma material från andra källor med avfallsflöden som liknar hushållsavfall. Materialåtervinningen inklusive biologisk behandling uppgick till nära 50 procent i Sverige år 2010.
För att säkerställa att målet för bygg- och rivningsavfall uppnås till år 2020 behöver sannolikt flera olika typer av åtgärder identifieras och genomföras.
När det gäller målet om 50 procent återanvändning och materialåtervinning av hushållsavfallet ligger vi redan idag i Sverige i nivå med målet som avser år 2020. Det räcker att denna nivå bibehålls för att målet i ramdirektivet ska vara uppfyllt.
Det nuvarande målet i ELV-direktivet är att minst 85 procent av varje uttjänt bil ska återanvändas eller återvinnas, varav högst 5 procent får vara energiåtervinning. År 2015 ökar kraven till 95 procent återanvändning eller återvinning, varav högst 10 procent får vara energiåtervinning.
Producentansvaret för bilar lägger ansvaret för att återvinningsmålen nås på producenterna. Främst ska bilarna konstrueras på ett sådant sätt att demonteringen underlättas. Enligt den svenska bilskrotnings- förordningen ska en årlig rapport lämnas till producenterna med kopia till den kommun där demon- teringsverksamheten bedrivs. Rapporten ska innehålla de uppgifter som producenterna behöver för att beräkna uppfyllelsen av återvinnings- och återanvändningsmålen. Idag rapporterar ca hälften av landets drygt 300 bildemonterare. Detta gör att underlaget för beräkningen av om målen nås är mycket osäker. Om åtgärderna i avfallsplanen inte genomförs bedöms dessa brister komma att kvarstå de kommande åren och de faktiska återanvändnings- och återvinningsnivåerna vara fortsatt svåra att fastslå.
Jämförelse mellan alternativen och deras betydande miljöpåverkan
Jämförelsen mellan alternativen görs med beaktande av de prioriterade områdena i den nya nationella avfallsplanen. Det är dessa prioriterade områden med tillhörande mål- och åtgärdsförslag som är själva kärnan i det som skiljer planalternativet från nollalternativet, se bilaga 2. Det är dock inte enbart planens innehåll av mål och åtgärder som skiljer alternativen åt, i nollalternativet går man miste om en del av den förankring och kunskapsbildning inom avfallsområdet som den nationella avfallsplanen ger möjlighet till.
Enligt miljöbalken ska varje kommun ha en avfallsplan. Lokal avfallsplanering med fullt godtagbar kvalitet kommer sannolikt att ske såväl i planalternativet som i nollalternativet. Den avgörande skillnaden är att kommunerna i nollalternativet kommer att välja inriktning för det lokala
avfallsplanarbetet utan möjlighet att ta stöd i en ambitiös, nationellt förankrad avfallsplan. Generellt sett behöver detta inte betyda att större negativ miljöpåverkan uppstår i nollalternativet än vid genomförande av planalternativet. Däremot bedöms möjligheterna till nationell samordning och
förankring i olika frågor att minska, exempelvis när det gäller att förebygga svinn i livsmedelskedjan och förhindra illegal export av avfall.
Avfall i bygg- och anläggningssektorn
Kvalitetskriterier för när olika typer av avfall upphör att vara avfall håller på att utarbetas inom EU.
Om EU beslutar om sådana kriterier kommer det troligen att innebära att avfall som uppfyller dessa får användas fritt. Ökad användning av icke-jungfruliga massor för anläggningsändamål kan innebära en risk för betydande förorening av mark och vatten om anläggningsmaterialet bedömts på ett felaktigt sätt och används trots att det innehåller skadliga ämnen eller används efter otillräcklig behandling.
Kravet på verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter kommer att öka om en ökad omsättning av massor ska kunna miljösäkras. Denna utveckling bedöms ge likvärdiga miljökonsekvenser i båda alternativen.
Målet om ökad återanvändning och återvinning av bygg- och rivningsavfall i ramdirektivet kommer branschen och kommunerna att behöva arbeta vidare med. Sannolikt kan detta mål komma att uppfyllas i lika hög grad i såväl planalternativet som nollalternativet.
Hushållsavfall
När det gäller målet om 50 procent återanvändning och materialåtervinning av hushållsavfall ligger vi redan idag i Sverige i nivå med EU:s mål som ska uppnås år 2020. I nollalternativet fyller detta mål inte någon funktion för att driva på utvecklingen mot ett resurssnålt samhälle. Förbättringspotentialen i utnyttjandet av de materialresurser som finns i hushållsavfallet tas inte till vara. Planalternativets mål och åtgärder om att öka återanvändningen och materialåtervinningen, kommer däremot att ge
betydande positiva miljöeffekter genom att spara på jungfruliga material, minska energianvändningen för nyproduktion av material och nyttiggöra näringsämnena i det organiska avfallet med mera.
Resurshushållning i livsmedelskedjan
I planalternativet kan minskat svinn av livsmedel och ökad återföring av näringsämnen från avfall till produktiv mark komma att ge betydande positiv miljöpåverkan i Sverige men framförallt i andra länder då Sverige importerar mycket livsmedel. I ramdirektivet om avfall som anger målen i nollalternativet saknas mål för resurshushållning i livsmedelskedjan och den betydande positiva miljöpåverkan förväntas dröja i nollalternativet då frågan inte kommer att vara lika högt prioriterad som i planalternativet.
Avfallsbehandling
Planalternativet anger mål och åtgärder för avfallsbehandling inom så vitt skilda områden som bil- fragmentering, nedlagda deponier och mätning av utsläpp från avfallsförbränning. I nollalternativet saknas inte helt mål och åtgärder inom avfallsbehandlingsområdet, exempelvis genom att nedlagda deponier ska redovisas i de kommunala avfallsplanerna.
Sannolikt kommer krav på kontinuerlig mätning av dioxiner och furaner att införas inom EU när det bedöms finnas lämpliga metoder för sådan mätning. När detta kan bli aktuellt är dock oklart och därmed är det också oklart om och när kontinuerliga mätningar kommer till stånd i Sverige i nollalternativet.
I planalternativet finns mål och åtgärder på nationell nivå för att förbättra mätningarna. Med nollalternativet finns en risk för att det dröjer längre innan förbättrad mätning sker i Sverige.
Konsekvenser av detta är att onormala utsläppsvariationer fortsatt inte upptäcks. På nationell nivå riskerar därmed utsläppen från avfallsförbränning att underkattas. Mätdata av bra kvalitet är viktigt för förståelsen av dessa ämnens massbalanser och massflöden - till exempel i Östersjön.
Illegal export av avfall till andra länder
Frågan om gränsöverskridande transporter är komplex och förutsätter samarbete mellan flera olika myndigheter. Frågor om befogenheter, planering, tillsyn och kostnadsansvar utgör del i komplexiteten.
Svårigheter i att avgöra när något är ett avfall eller en produkt försvårar idag tillsynen av den olagliga exporten. Kunskapsbrister finns också hos exportörer av begagnade varor till utvecklingsländer vilket, utöver ekonomiska skäl, kan vara orsak till att avfall exporteras illegalt. I nollalternativet finns risk för att arbetet går långsammare framåt än i planalternativet och att dagens svårigheter och brister i stor utsträckning kvarstår de kommande åren i nollalternativet.
Konsekvenser av detta är, förutom de negativa folkhälsomässiga konsekvenserna som tidigare nämnts, att bara ett fåtal metaller återvinns och till en sämre återvinningsgrad eftersom metallåtervinningen ofta är ineffektiv i länder dit el-avfall och skrotbilar olagligt exporteras. Detta leder indirekt till att mer jungfruliga material behöver brytas från jordskorpan, vilket i sig har en stor miljöpåverkan genom energianvändning och lokala utsläpp. Nollalternativet kan medföra betydande negativ miljöpåverkan i andra länder, vilket planalternativet inte har bedömts göra då det innehåller mål och åtgärder för att förhindra illegal export av avfall.
Beaktande av avfalls-, miljökvalitets- och folkhälsomål samt andra miljöhänsyn Avfallsmålen
Avfallsmålen i ramdirektivet om avfall beaktas genom att de utgör del i de områden som prioriteras i den nya nationella avfallsplanen.
Miljökvalitetsmålen
Om vi ska kunna nå de nationella miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö och Giftfri miljö måste bygg- och anläggningsavfallets mängd och farlighet minska och hanteringen av avfallet säkras. Den nationella avfallsplanen innehåller mål och åtgärder när det gäller avfall från verksamheter inklusive från bygg-, rivnings- och anläggningsarbeten. Planen bedöms bidra till att miljökvalitetsmålen kan nås.
Miljöproblem som kan uppstå i samband med biologisk behandling av avfall trots vidtagande av skyddsåtgärder, är utsläpp till luft av metan och lustgas som båda har en klimatpåverkande effekt, samt utsläpp av ammoniak som kan bidra både till övergödning och till försurning. Lakvattnet från främst kompostering innehåller organiskt material och närsalter och kan vid utsläpp ge upphov till övergödning och luktproblem. Samtidigt kan ökad biologisk behandling också minska utsläppen av koldioxid genom att avfallsförbränningen av motsvarande mängd organiskt material minskar. Vid rötning till biogas ersätter biogasen ofta fossila fordonsbränslen och koldioxidutsläppen från väg- trafiken kan därigenom minska. Planen bedöms både bidra till och motverka att miljökvalitetsmålen nås.
Insamling och transport av avfall omfattas av definitionen för avfallshantering i 15 kap miljöbalken men avfallslagstiftningen reglerar däremot inte miljöpåverkan från avfallstransporter. Närhets- principen och avfallstransporters miljöpåverkan behandlas endast översiktligt i den nationella avfallsplanen. Förslag till mål i syfte att begränsa långväga avfallstransporter saknas i planen, vilket i
viss mån motverkar att miljökvalitetsmålen Frisk luft, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan kan nås.
Folkhälsomålen
De folkhälsomål som bedöms vara mest relevanta när det gäller genomförandet av avfallsplanen är Sunda och säkra miljöer och produkter samt Gott skydd mot smittspridning. Avfallsplanen är i stor utsträckning en plan som syftar till att skapa en bra avfallshantering med tillgängliga och säkra system.
Dessa båda mål samt det övergripande folkhälsomålet, att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa för hela befolkningen, bedöms beaktas i avfallsplanen.
Processen vid framtagande av avfallsplanen och denna mkb uppfyller målet Delaktighet och inflytande i samhället genom den förankringsprocess och de samråd som avfallsplan- och miljöbedömnings- processen innehåller och som har genomförts. Avfallsplanen och mkb:n har gått att ta del av på Naturvårdsverkets hemsida.
Miljökvalitetsnormer
Målen och åtgärderna i avfallsplanen har inte tagits fram i direkt syfte att nå, eller på annat sätt tydligt kopplats till, de befintliga miljökvalitetsnormerna för luft, vatten eller fisk- och musselvatten. Planen bidrar dock genom minskade utsläpp till luft och vatten till att uppfylla normerna.
7. FÖRSLAG PÅ ÅTGÄRDER
Vid framtagandet av denna mkb har det inte identifierats någon sådan betydande negativ miljö- påverkan på nationell nivå som motiverar särskilda åtgärder som går utöver de åtgärder som planen i sig innehåller, se bilaga 1.
Betydande negativ miljöpåverkan som kan uppstå till följd av genomförande av avfallsplanen har bedömts vara:
- Risk för ökade utsläpp av klimatpåverkande gaser från ökad rötning av matavfall, ökad lagring inför biologisk behandling av avfall samt vid ökad biologisk behandling av avfall. Utsläpp av koldioxid kan komma att öka från transporterna, framförallt de långväga transporterna, som en indirekt följd av genomförandet av planen om genomförandet medför att importen av avfall till förbränning ökar.
- Risk för spridning av farliga ämnen i samband med ökad materialåtervinning, om de insamlade materialslagen är förorenade och dåligt kontrollerade.
I mkb:n har ett antal frågeställningar lyfts där betydande lokal miljöpåverkan kan komma att uppstå, speciellt i samband med utbyggnad av anläggningar för insamling och behandling av avfall. Åtgärder behöver i dessa fall vidtas i särskild ordning i samband med lokal planering samt vid anmälan och tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet.
8. UPPFÖLJNING AV FAKTISK, BETYDANDE MILJÖPÅVERKAN
Uppföljningen av den miljöpåverkan som genomförandet av den nationella avfallsplanen medför kommer att samordnas med uppföljningen av åtgärderna i planen.
Uppföljningen kommer att avse samt ske genom följande:
- Naturvårdsverket kommer att följa upp målen avseende hantering av avfall inom bygg- och anläggningssektorn med utgångspunkt i den nationella avfallsstatistiken. Bedömning huruvida användningen är miljö- och hälsomässigt säker kommer att ske i samråd med tillsynsmyndig- heterna.
- Målen som avser hushållens avfall kommer att följas upp genom att Naturvårdsverket använder sig av materialflödesberäkningar, den nationella statistik som sammanställs på området, kontaktar Avfall Sverige och kommunerna för att få uppgifter om kommunernas arbete med återanvändning, enkäter till hushållen och plockanalyser.
- Målet att öka insamlingen av elavfall kommer att följas upp genom att använda producenternas rapportering till Naturvårdsverket av sålda mängder elektriska och
elektroniska produkter samt insamlade och behandlade mängder. För att följa utvecklingen av felsorterat elektronikavfall kommer plockanalyser att användas.
- Naturvårdsverket kommer att följa upp målet att nedskräpningen ska minska genom att utgå från de ”skräpmätningar” som kommunerna gör.
- Målen att matavfallet ska minska och att återvinningen av växtnäring och energi från
matavfall ska öka kommer att följas upp genom att Naturvårdsverket använder den nationella avfallsstatistiken. Vad gäller återföring av växtnäringsämnen kommer uppgifter från Avfall Sverige att användas.
- Förbättrad sanering och demontering av uttjänta fordon kommer att följas upp genom de årliga rapporterna från producenterna.
- Uppföljning av minskad risk för negativ miljöpåverkan från nedlagda deponier kommer att ske genom att Naturvårdsverket använder uppgifter i den nationella databasen för förorenade områden och genom att kontakta kommuner och länsstyrelser.
- Målet om kontinuerlig mätning av dioxin- och furanutsläpp kommer att följas upp via miljörapporter eller via de krav på rapportering som följer av Industriemissionsdirektivet.
- Minskat antal bränder i avfallsupplag kommer Naturvårdsverket att följa upp genom att använda statistik från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om antal bränder i avfallsanläggningar. Naturvårdsverket kommer också att följa upp vilka krav på
skyddsåtgärder som tillsyns- och prövningsmyndigheterna ställer på verksamhetsutövarna inom detta område.
- Uppgifter om antalet stoppade illegala avfallstransporter i Sverige och transporter med avfall från Sverige som upptäcks av myndigheter utomlands kommer att sammanställas och användas som mått när det gäller illegala transporter av avfall från Sverige.
9. REFERENSER
Nedan återges de referenser som, tillsammans med Naturvårdsverkets arbetsmaterial, mötesprotokoll, samrådssynpunkter och förslaget till nationell avfallsplan, utgör källorna till denna mkb.
Referenser
Avfallsförordningen (2011:927)
Avfall i Sverige 2008, Naturvårdsverket, Rapport 6362, 2010 Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon
Direktiv 2008/98/EG om avfall (ramdirektivet om avfall)
En översiktlig samhällsekonomisk analys av ökad materialåtervinning i Perstorps kommun, Nårab, 2011
Förebygga avfall i kretsloppsparker, IVL Svenska Miljöinstitutet, 2011 Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar
Handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program, Naturvårdsverket, 2009 Miljöbalk (1998:808)
Miljöpåverkan från avfall – miljöpåverkan från avfallssystemet, IVL Svenska Miljöinstitutet, Rapport, 2010-12-30
Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2006:6) om innehåll i en kommunal avfallsplan och länsstyrelsens sammanställning
PM - Miljöbedömning av den nationella avfallsplanen, Miljö- och projekteringsbyrån AB, 2010-12-30, rev 1
Problemanalys deponering, Erika Nygren & Carl Mikael Strauss, 2009-11-30
Skräprapporten 2010 – En studie av skräpet i tio svenska kommuner, Stiftelsen Håll Sverige Rent, november 2010
Underlag till Sveriges nationella avfallsplan 2011 Del 2: Utvärdering av föreslaget nationellt miljömål, Profu, 2011-01-07
Digitala källor
EUR-lex, Ingång till EU-rätten, http://eur-lex.europa.eu/sv/index.htm Miljömålsportalen, www.miljomal.se
Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se
Riksdagen, Svensk författningssamling, www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=3910
BILAGOR
Bilaga 1 Sammanställning av målen i avfallsplanen
Bilaga 2 Sammanställning – jämförelse mellan alternativen
BILAGA 1: SAMMANSTÄLLNING AV MÅLEN I PLANEN
Nedan redovisas en sammanställning av målen inom de prioriterade områdena i förslaget till ny nationell avfallsplan.
= Avfallsdirektivets (2008/98/EG) mål.
= Naturvårdsverkets mål, visar vad som bör uppnås inom området.
Hantering av avfall inom bygg- och anläggningssektorn
Bygg- och rivningsavfall
Återanvändningen och materialåtervinningen av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall ska vara minst 70 procent år 2020.
Avfall i anläggningsarbeten
Den miljö- och hälsomässigt säkra användningen av avfall och material i anläggningsarbeten ska öka.
Hushållens avfall
Återanvändning och förberedelse för återanvändning
Återanvändningen av hushållens avfall ska öka, bland annat genom att det ska bli enklare för hushållen att lämna material och produkter till förberedelse för återanvändning.
Textilier
Återanvändning av textilier och materialåtervinning av textilavfall ska öka.
Materialåtervinning och insamling
Materialåtervinning av hushållens avfall ska öka och minst 90 procent av hushållen ska vara nöjda med insamlingen.
Elavfall och batterier
Insamlingen av elavfall till materialåtervinning ska öka, speciellt för smått elavfall.
Nedskräpning
Nedskräpningen ska minska i städer, naturområden och längs kusterna.
Resurshushållning i livsmedelskedjan
Minskat matavfall
Matavfallet ska minska.
Återvinning av näring och energi från matavfall
Återvinningen av näring och energi från matavfall ska öka.
Avfallsbehandling
Bilskrotning
Alla uttjänta fordon ska lämnas till auktoriserad bilskrotare och sanering och demontering av uttjänta fordon ska förbättras.
Nedlagda deponier
Risken för negativ miljöpåverkan från nedlagda deponier ska minska. Alla kommuner och länsstyrelser ska ha identifierat, inventerat och riskklassat alla nedlagda deponier.
Kontroll av utsläpp till luft från avfallsförbränning
Anläggningar som förbränner avfall9 ska ha kontinuerlig provtagning av utsläpp av dioxiner och furaner.
Bränder i avfallslager
Allt avfall ska lagras och kontrolleras på ett sådant sätt att bränder i avfallslager inte uppstår.
Illegal export av avfall till andra länder
Det ska inte förekomma några illegala transporter av avfall från Sverige.
9 Målet omfattar anläggningar som tar emot hushållsavfall eller avfall som innehåller inte obetydliga mängder av halogener och metaller, t.ex. avfall som består av blandade fraktioner från verksamheter (bygg- och rivning etc.).
Anläggningar som bara tar emot rent träavfall eller annat biobränsle omfattas inte av målet.
BILAGA 2: SAMMANSTÄLLNING – JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN
I denna miljökonsekvensbeskrivning har två olika alternativ jämförts. Bedömningarna i jämförelsen tar avstamp i de prioriterade områdena i den nya avfallsplanen och miljöpåverkan kopplade till dessa områden.
Det ena alternativet är nollalternativet, det vill säga det alternativ som beskriver den troliga framtida utvecklingen om målen i ramdirektivet för avfall, ELV-direktivet samt den befintliga nationella lagstiftningen uppfylls inom den kommande fem- till tioårsperioden. Det andra alternativet,
planalternativet, innehåller mer långtgående mål och åtgärder än nollalternativet och har målåret 2017.
Teckenförklaring
+ Bättre om 5-10 år/år 2017 än i nuläget
++ Betydligt bättre om 5-10 år/år 2017 än i nuläget 0 Obetydligt bättre om 5-10 år/år 2017 än i nuläget
Prioriterat område för
mål och åtgärder Nuläge Nollalternativ Planalternativ
Bygg- och anläggningsavfall
EU-mål om 70 procent återvinning av bygg- och rivningsavfall finns.
Idag ligger nivån uppskattningsvis på 50 procent. En del avfall kommer på avvägar. Det finns potential att återvinna och återanvända massor i stället för att använda jungfruliga massor och råvaror, men kan vara svårt att kontrollera att massorna är lämpliga/fria från föroreningar.
+ +
Hushållens avfall Materialåtervinningen, inklusive biologisk behandling av hus- hållsavfall uppgår till nära 50 procent. EU-mål om 50 procent återvinning finns. Det finns mycket kvar i hushållsavfallet som går till förbränning som i stället skulle kunna materialåtervinnas.
+ ++
Resurshushållning i livsmedelskedjan
Matavfallet skulle kunna minska.
Näringsämnen som skulle kunna nyttigöras finns i hushållsavfall som förbränns idag.
0 ++
Avfallsbehandling Det förekommer en stor mängd miljö- och hälsoskadliga ämnen i avfall, vissa hanteras separat som farligt avfall. Trots långtgående reningsåtgärder sker utsläpp och spridning av farliga ämnen.
0 +
Prioriterat område för
mål och åtgärder Nuläge Nollalternativ Planalternativ
Illegal export av avfall till andra länder
Exempel på avfall som det
förekommer olaglig export av från Sverige är el-avfall, blybatterier och skrotbilar. Flera avfallsslag
transporteras till utvecklingsländer under förespegling att de är
begagnade varor, främst el-avfall och skrotbilar men även bildäck m m.
0 ++
