Oskar Swärd
Högskolan i Halmstad Statsvetenskap 61-80
Sektionen för Hälsa och Samhälle Höstterminen 2007
Statsvetenskap Handledare: Hans Bengtsson
Examinator: Jörgen Johansson
Den försvunna frågan
- En studie om hur frågan om boendesegregation hanterats i
översiktsplaneringen i Halmstads kommun
Sammanfattning
Titel: Den försvunna frågan - En studie om hur frågan om boendesegregation hanterats i
översiktsplaneringen i Halmstads kommun
Författare: Oskar Swärd
Sektion: Sektionen för hälsa och samhälle Handledare: Hans Bengtsson
Sidor: 118
Syfte: Syftet med denna uppsats är att undersöka i vilken utsträckning som Halmstads
kommun har inkluderat boendesegregationsfrågan i sin översiktplanering, samt om hanterandet av frågan i samband med den fysiska planeringen har genererat goda förutsättningar för att implementera eventuellt förekommande integrationsmål.
Metod: Samtalsintervjuer med fem tjänstemän och fem politiker för att studera hanterandet
av integrationsfrågan i beredningen och verkställandet av den kommunövergripande översiktsplanen för Halmstads kommun från år 2000. Metoden består också av beskrivande idéanalys av översiktsplanen för att kunna avgöra dess tydlighet och giltighet avseende integrationsfrågan på bostadsmarknaden i Halmstad.
Resultat: Det har kunnat påvisas att Halmstads kommun har angett målet att motverka segregation i översiktsplanen, men det har samtidigt funnits stora problem som försvårat implementeringen av detta mål och styrningen av bostadsmarknaden mot integration.
Under beredningsfasen förelåg det problem med att inkludera integrationsfrågan då man utgick från en traditionell syn på samhällsplanering som innefattade andra värden är integration. Framför allt dominerade mer tekniska värden under beredningen av planen.
Under beslutsfasen försvårades implementeringen av att översiktsplanen varken var tillräcklig tydlig eller giltigt för att kunna fungera som vägledning för de implementerande organen. Otydligheten bestod i att det saknades anvisningar om hur de implementerande organen skulle relatera sina arbeten till integrationsmålet. Ogiltigheten härrörde från att det varken fanns en korrekt beskrivning av segregationsmönstren i staden eller av relationen mellan åtgärder och mål.
Under genomförandefasen försvårades implementeringen av översiktsplanens integrationsmål av att de verkställande tjänstemännen och politikerna i nämnder och förvaltningar inte förstod eller förmådde relatera sina uppdrag till integrationsmålet i översiktsplanen. Viljan att verkställa integrationsmålet saknades dock inte.
Nyckelord: Implementering, etnisk och socioekonomisk boendesegregation,
Innehållsförteckning
1 INLEDNING ... 5
1.1PROBLEMOMRÅDE... 6
1.2SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR... 8
1.3STATSVETENSKAPLIG RELEVANS OCH INTRESSE... 10
1.4TIDIGARE FORSKNING... 13
1.4.1 Teoretisk diskurs - Implementeringsforskning... 13
1.4.1.1 Top-down ... 13
1.4.1.2 Bottom-up... 14
1.4.2 Empirisk diskurs - Forskning om fysisk planering och boendesegregation... 15
1.4.2.1 Styrning av bostadsmarknaden... 16
1.4.2.2 Styrningens påverkan på segregationens konsekvenser ... 18
1.5BEGREPPSDEFINITIONER... 19
1.5.1 Halmstad, Halmstads kommun och Halmstads innerstad ... 20
1.5.2 Etnisk och socioekonomisk bostadssegregation ... 20
1.5.3 Översiktsplan och översiktsplanering... 21
1.5.4 Detaljplan och detaljplanering... 22
1.5.5 Exploaterings- och markanvisningsavtal... 22
1.6EMPIRISKA AVGRÄNSNINGAR... 23
1.7DISPOSITION... 24
2 BAKGRUNDSKAPITEL – SEGREGATIONSMÖNSTER I HALMSTAD ... 25
3 TEORI, METOD OCH MATERIAL... 28
3.1TEORIBESKRIVNING –IMPLEMENTERINGSTEORIER... 28
3.1.1 Programmets historiska bakgrund ... 29
3.1.2 Programmets egenskaper ... 30
3.1.3 De implementerande aktörernas förståelse, vilja och förmåga ... 32
3.1.4 Påverkan från programmets omgivning ... 33
3.1.5 Inverkan från andra politiska program ... 33
3.2TEORIANVÄNDNING... 34
3.2.1 Översiktsplanens historiska förankring - beredningens inriktning... 34
3.2.2 Översiktsplanens egenskaper – tydlighet och giltighet... 35
3.2.3 Genomförandet – berörda aktörers förståelse, vilja och förmåga ... 36
3.3TEORIAVGRÄNSNINGAR... 38
3.4METOD OCH MATERIAL... 40
3.4.1 Fallstudie... 40
3.4.2 Samtalsintervjuer... 41
3.4.3 Kvalitativ idéanalys ... 42
3.5KÄLLOR, MATERIAL OCH KÄLLKRITIK... 43
4 RESULTAT ... 47
4.1VÄRDEGRUNDERNA I BEREDNINGEN AV ÖVERSIKTSPLANEN... 47
4.2ÖVERSIKTSPLANENS TYDLIGHET... 49
4.2.1 Översiktsplanens politiska direktiv... 49
4.1.2 Sektorsövergripande målsättningar... 50
4.2.3 Sektorsspecifika målsättningar - stadsmiljön ... 51
4.2.4 Sektorsspecifika mål - bostäder ... 52
4.2.5 Sektorsspecifika mål - Utbyggnad ... 54
4.3ÖVERSIKTSPLANENS GILTIGHET... 55
4.3.1 Förutsättningar och utgångspunkter ... 55
4.3.2 Förslag till planeringsinriktning ... 56
4.3.3 Planeringsöverväganden – Halmstads framtida befolkning... 57
4.3.4 Planeringsöverväganden – Behov av nya bostäder... 59
4.3.5 Planeringsöverväganden – planeringsberedskap för bostäder ... 60
4.4BERÖRDA AKTÖRERS FÖRSTÅELSE, VILJA OCH FÖRMÅGA ATT ANVÄNDA SIG AV ÖVERSIKTSPLANENS FORMULERINGAR OM BOENDEINTEGRATION... 61
4.4.1.1 Tjänstemännen på byggnadskontoret och deras förståelse av översiktsplanens intentioner kring
boendesegregation ... 61
4.4.1.2 Politikerna i byggnadsnämnden och deras förståelse av översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 63
4.4.1.3 Tjänstemännen på fastighetskontoret och deras förståelse av översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 64
4.4.1.4 Politikerna i fastighetsnämnden och deras förståelse av översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 65
4.4.2 Viljan att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 66
4.4.2.1 Viljan hos tjänstemännen på byggnadskontoret att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 66
4.4.2.2 Viljan hos politikerna i byggnadsnämnden att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 68
4.4.2.3 Viljan hos tjänstemännen på fastighetskontoret att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 71
4.4.2.4 Viljan hos politikerna i fatighetsnämnden att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 72
4.4.3 Förmågan att genomföra översiktsplanens intentioner ... 74
4.4.3.1 Förmågan hos tjänstemännen på byggnadskontoret att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 75
4.4.3.2 Förmågan hos politikerna i byggnadsnämnden att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 76
4.4.3.3 Förmågan hos tjänstemännen på fastighetskontoret att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 79
4.4.3.2 Förmågan hos politikerna i fastighetsnämnden att genomföra översiktsplanens intentioner kring boendesegregation ... 80
5 ANALYS ... 83
5.1DEN HISTORISKA FÖRANKRINGENS PÅVERKAN PÅ ÖVERSIKTSPLANENS GENOMFÖRANDE... 83
5.2TYDLIGHETENS PÅVERKAN PÅ ÖVERSIKTSPLANENS GENOMFÖRANDE... 84
5.3GILTIGHETENS PÅVERKAN PÅ ÖVERSIKTSPLANENS GENOMFÖRANDE... 87
5.4DE IMPLEMENTERANDE AKTÖRERNAS PÅVERKAN PÅ ÖVERSIKTSPLANENS GENOMFÖRANDE... 90
6 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER ... 95
6.1FÖREKOMSTEN AV IMPLEMENTERINGSPROBLEM I BEREDNINGSFASEN... 95
6.2FÖREKOMSTEN AV IMPLEMENTERINGSPROBLEM I BESLUTSFASEN - TYDLIGHET... 96
6.3FÖREKOMSTEN AV IMPLEMENTERINGSPROBLEM I BESLUTSFASEN - GILTIGHET... 96
6.4FÖREKOMSTEN AV IMPLEMENTERINGSPROBLEM I GENOMFÖRANDEFASEN... 97
7 AVSLUTANDE DISKUSSION... 99
KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING... 103
BILAGA 1. INTERVJUGUIDE - FASTIGHETSKONTORET... 106
BILAGA 2. INTERVJUGUIDE - FASTIGHETSNÄMNDEN ... 109
BILAGA 3. INTERVJUGUIDE - BYGGNADSKONTORET... 111
BILAGA 4. INTERVJUGUIDE - BYGGNADSNÄMNDEN ... 113
BILAGA 5. INTERVJUGUIDE - SAMHÄLLSBYGGNADSKONTORET ... 115
Figurförteckning
FIGUR 1. MODELL ÖVER FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN LYCKAD IMPLEMENTERING OCH SAMHÄLLSSTYRNING... 34
FIGUR 2. KRITERIER FÖR ATT MÄTA FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR EN LYCKAD IMPLEMENTERING OCH
SAMHÄLLSSTYRNING AV ÖVERSIKTSPLANENS INTEGRATIONSMÅL. ... 38
1 Inledning
All mänsklig aktivitet är på ett eller annat sätt kopplad till mark. Våra bostäder, arbetsplatser, idrottsplatser, torg och handelsplatser är alla beroende av mark. Så enkelt och fundamentalt är det, en obestridlig sanning. Samtidigt är våra markresurser inte oändliga, utan vår mark-tillgång är begränsad. Kombinationen av marken som grundläggande förutsättning för mänsklig aktivitet och den begränsade tillgången av densamma gör markanvändning och planering till en mycket angelägen fråga. Hur ska marken användas och av vem?
I Sverige vilar markanvisning och planeringen av mark- och vattenanvändningen på kommunerna. Genom Plan- och Bygglagen har kommunen ensamrätt på att planera mark-användningen inom sina respektive geografiska områden. Förutom planmonopolet har kommunerna ytterligare ett viktigt instrument till sitt förfogande som de kan styra markan-vändningen med, nämligen det kommunala markinnehavet. Genom att kommunerna äger mark kan de också styra vem som ska få tillgång till marken och vad maken ska användas till. Traditionellt sett är de svenska kommunernas markinnehav dessutom stort vilket gör detta instrument än mer betydelsefullt. Kombinationen av kommunalt planmonopol och kommunalt markinnehav ger kommunerna ett stort inflytande över planeringen av kommunens fysiska utformning. Att använda planmonopolet och markinnehavet blir härmed en politisk fråga. Kommunerna kan använda dessa instrument för att lösa samhällsproblem, nå politiskt uppsatta mål och för att få till önskade förändringar inom politikområden som är direkt kopplade till markanvändningen (Bodström 1994:9). Ett sådant politikområde är bostads-politiken. Genom planmonopolet och markinnehavet kan kommunerna bedriva en aktiv bostadspolitik för att skapa möjligheter eller lösa problem på bostadsmarknaden. Bostads-försörjningen är ett exempel på en sådan fråga, attraktivt boende en annan.
segregerade städer. Den kommunala bostadspolitiken och planeringen av markvändningen har således stora utmaningar och problem att komma till rätta med, och segregationen synes vara ett av de största. Den kommunala bostadspolitikens sätt att kunna generera en god bostads-markand har allt mer kommit att sättas på prov.
1.1 Problemområde
Boendesegregationen är dock inte begränsad till de tre storstadsregionerna, utan även Sveriges medelstora städer har idag också en betydande uppdelning i boendet mellan olika befolkningskategorier. En av dessa medelstora städer är Halmstad som har utvecklat såväl en etnisk som socioekonomisk boendesegregation. Det räcker att sätta sig i bilen och köra från Vallås i öster till Frösakull i väster för att inse att människorna i Halmstad lever i grupperingar, mer eller mindre avskilda från varandra. I stadens östra delar, framför allt i del-områdena Andersberg och Linehed, men även på Nyhem och Vallås, har befolkningen lägre inkomster och lägre utbildningsnivå än i övriga delar av Halmstad. Andelen förvärvs-arbetande i dessa områden är också de lägsta i hela staden. De högsta inkomsterna, den högsta utbildningsnivån och den högsta förvärvsfrekvensen finns dock i stadens västra delar. Inkomstnivåerna är t.ex. i genomsnitt sex gånger högre i Tylösand än på Andersberg (Swärd 2005:59ff). Det finns som synes en tydlig socioekonomisk uppdelning i boendet i Halmstad.
Dessa boendemönster sammanfaller dessutom med ytterligare en befolkningsdimension, nämligen etnicitet. Det finns en klar uppdelning i boendet mellan stadens olika etniska grupperingar. Det är dock inte, som det ofta framställs i den offentliga diskussionen, fråga om att olika minoritetsgrupper har valt att bosätta sig i enklaver bestående av sina landsmän. I Halmstad bor istället majoritetsgruppen (svenskarna) tillsammans med kulturellt närliggande grupper såsom övriga nordiska befolkningsgrupper, amerikaner och tyskar. Övriga grupper lever i mer multietniska delområden, främst i stadens östra delar (Swärd 2005:59ff). Halmstad är således en etniskt och socioekonomiskt segregerad stad, och de två dimensionerna sammanfaller dessutom i stor utsträckning med varandra.
upprätta en översiktplan som ska antas varje mandatperiod och som anger hur kommunerna vill att användningen av mark och vatten ska se ut i framtiden. I planen regleras vilka områden som ska användas till vad, var man ska bygga bostäder, industrier, anlägga grön-områden m.m. Översiktsplanen är av övergripande och målformulerande karaktär och ger långsiktiga riktlinjer för hur kommunens mark ska användas. Planens formuleringar är inte bindande, men är ändå av stor betydelse då de uttrycker kommunens vision för stadens framtida utveckling och då kommande planering i stor utsträckning bör följa planens formuleringar. Planen används t.ex. som underlag och vägledning för beslut om detaljplaner och bygglov. I denna bemärkelse är översiktsplanen närmast att betrakta som ett program för efterföljande planering och åtgärder i den fysiska planeringen och syftena bakom planen ska försöka förverkligas genom att planen verkställs och implementeras. (www.halmstad.se/översiktsplan/om översiktsplanering/vad är en översiktsplan, 2007-04-16)
Till en början kan det te sig som att översiktsplanen är ett relativt tekniskt politiskt program med stark fokus på själva markanvändningen. Detta är dock inte fallet, utan översikts-planeringen är också att betrakta som ett strategiskt viktigt program som också relateras till planeringen för hela samhällsutvecklingen inom kommunen. Översiktsplaneringen ska länkas samman med samhällsplaneringen i stort och det yttersta målet för planeringen är att uppnå ett hållbart samhälle (Strömgren 2007:220). Av plan- och bygglagen framgår det nämligen att kommunen i översiktsplaneringen ska: ”beakta den enskilda människans frihet och främja en
samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö” (PBL kap.1 1§). Att skapa ett socialt hållbart samhälle är därför
i allra högsta grad att betrakta som en angelägenhet för den kommunala översiktsplaneringen.
delaktigheten för samhällets medborgare (SOU 2005:77: 202f). Kommittén menar således att kommunernas översiktsplanering bland annat bör användas i syfte att skapa ett integrerat samhälle och för att därigenom uppnå en socialt hållbar utveckling. Även den ekonomiska utvecklingen ingår i hållbarhetsbegreppet, och därmed relaterar även översiktsplaneringen till att skapa ett mer ekonomiskt jämlikt samhället. I Halmstads torde detta bl.a. handla om att motverka de ekonomiska problemen i vissa stadsdelar, och därmed också motverka stadens socioekonomiska segregation. Kommittén skriver bland annat: ”Bebyggelsemiljöns kvalitet
och utformning är exempelvis grundläggande för människor livsvillkor och därmed den sociala välfärden” (ibid. 204).
Utifrån tolkningen av aktuell lagstiftning, bör och kan, Halmstads kommun därmed använda sin översiktsplanering för att försöka motverka stadens etniska och socioekonomiska boende-segregation. Frågan är dock om Halmstads kommun har använt sin översiktsplanering på detta sätt eller om man har utelämnat integrationsperspektivet i sin strategiska och långsiktiga planering av stadens utveckling?
I PBL-kommitténs betänkande slås det också fast att kommunerna runt om i landet överlag har varit dåliga på att använda PBL-lagstiftningens grundläggande bestämmelser och att kommunpolitikerna måste ta ökat ansvar genom att omsätta bestämmelserna i planer och beslut. För att göra detta föreslås bland annat förändringar i PBL-lagstiftningen som ska: ”ge
stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda.” (SOU
2005:77: 152) Med detta i åtanke, och mot bakgrund av den rådande boendesituationen i Halmstad, med förekomsten av en etnisk och socioekonomisk boendesegregation, blir frågan om Halmstad har använt sin översiktsplanering för att motverka segregationen än mer intressant.
Det är om ovanstående problematik, om och hur Halmstad kommun har hanterat frågan om stadens boendesegregation inom ramen för sin översiktsplanering, som denna studie kommer kretsa.
1.2 Syfte och frågeställningar
i samband med den fysiska planeringen har genererat goda förutsättningar för att implementera eventuellt förekommande integrationsmål.
Som synes är syftet tvådelat där den första delen av syftet söker svara på frågan i vilken ut-sträckning det förekommer några integrationsmål i den senaste kommunövergripande översiktsplanen från 2000. Den andra delen av syftet försöker sedan utröna möjligheterna att genomföra dessa integrationsmål.
För att kunna nå fram till ovanstående syften kommer uppsatsens empiri att stötas mot ett teoretiskt ramverk bestående av olika implementeringsteorier. Då översiktsplanen är att betrakta som ett politiskt program för kommunal bostadspolitik, och då planen enligt Plan- och Bygglagen bland annat ska syfta till att skapa ett socialt och ekonomiskt hållbart samhället kan implementeringsteori användas för att utröna i vilken utsträckning som Halmstads kommun har inkluderat ett integrationsperspektiv i sin översiktsplan. Den aktuella teorin kan också användas för att förklara om det förelegat goda förutsättningar för att genomföra översiktsplanen i ett integrationsgynnande syfte och därmed möjliggjort en samhällsstyrning i riktning mot integration på bostadsmarknaden. För att nå fram till uppsatsens syfte kommer jag att, utifrån uppsatsens teori, besvara följande frågeställningar:
- Föregicks beslutet om den nuvarande översiktsplanen av en beredning där de beredande aktörerna hade en värdegrund och syn på stadsplanering som gynnade ett inkluderande av integrationsfrågan?
- Har Halmstads kommun på ett tydligt sätt antagit som mål att motverka boende-segregation i beslutet om den senaste översiktsplanen?
- Grundar sig beslutet om den senaste översiktsplanen på en giltig problembeskrivning av de rådande etniska och socioekonomiska boendemönstren i staden?
Av ovanstående frågeställningar kommer tyngdpunkten läggas på de tre sista. Tanken är framför allt att på detta sätt kunna studera själva innehållet i översiktsplanen ur ett integrationsperspektiv och vilka förutsättningar som funnits för att genomföra eventuellt före-kommande integrationsmål. Studien kommer således främst uppehålla sig på besluts- och genomförandenivån. Detta beror på att det är genom det faktiska beslutet och dess genomförande som styrningen av bostadsmarknaden sker. Innehåller inte beslutet (själva översiktsplanen) någon ansats till att kommunen vill motverka segregationen på bostads-marknaden så är det svårt att se hur styrningen av såväl förvaltningen som bostadsbostads-marknaden ska kunna ske. Fokus kommer därmed att ligga på de tre sistnämnda frågeställningarna som riktar uppmärksamheten mot besluts- och genomförandenivån. Den första frågeställningen kommer därmed inte att besvaras lika djupgående, men för att sätta in översiktsplanen i en större kontext kommer dess värdegrunder under beredningsfasen att tas i beaktande. Detta för att se om de värderingar som planen är sprungen ur gynnade eller missgynnande inkluderandet av integrationsfrågan i översiktsplaneringen.
1.3 Statsvetenskaplig relevans och intresse
Då denna studies problemområde är sprunget ur en samhällig kontext är det önskvärt att problemområdet knyts an till statsvetenskaplig forskning för att på så sätt göra studien stats-vetenskapligt relevant. Tidigare har det visats hur denna studie knyter an och motiveras utifrån ett (utomvetenskapligt) samhällsperspektiv, men här är det således fråga om att påvisa studiens inomvetenskapliga anknytning.
För att kunna klargöra vad som är statsvetenskapligt relevant måste man först förtydliga vad som är statsvetenskap och vad som utgör ämnets studieobjekt. Diskussionen om stats-vetenskapens väsen är alltför omfattande och djuplodande för att kunna behandlas under denna rubrik, men för att kunna motivera denna studie väljer jag ändå att i korthet ge ett utdrag av diskussionen.
Många statsvetare menar att det som gör statsvetenskapen till en disciplin är det gemensamma studieobjektet, inte dess metoder och teorier. Denna tanke uttrycker t.ex. Lennart Lundquist när han betonar att:
Statsvetenskapens kärna är således politiken, men vad är då politik? Precis som stats-vetenskapen i sig är omdiskuterad är även begreppet politik vitt omdebatterat. En definition som de flesta statsvetare dock torde vara överens är att politikbegreppet omfattar en kärna där politik definieras som auktoritativ värdefördelning genom offentlig maktutövning (Lundquist 1993:27ff).
Utifrån denna definition av politik så är min studie statsvetenskapligt relevant utifrån ett antal aspekter. Framför allt vinner studien relevans genom dess fokus på den auktoritativa värde-fördelningen som översiktsplaneringen innebär, eller bör innebära. Genom sin översikts-planering ska Halmstads kommun visa vilken viljeinriktning man har avseende utvecklingen av staden och markanvändningen i stort, men också vad gäller kommunens intentioner för ett socialt och ekonomiskt hållbart samhälle. Den viljeinriktning som kommunen här slår fast ska sedan genomsyra hela den kommunala verksamheten. De värden som fastslås i översikts-planen ska styra kommunens arbete i nämnder och förvaltningar, vilka i sin tur utövar samhällsstyrning gentemot kommunens invånare och andra aktörer på den lokala bostads-marknaden. Att studera hur Halmstads kommun hanterar frågan om den etniska och socioekonomiska boendesegregationen, och vilka värden och intentioner kommunen har i detta avseende, är därmed också att studera den auktoritativa värdefördelningen gentemot såväl den kommunala förvaltningen och lägre politiska instanser som samhällets aktörer. Studien torde därmed ha en stark statsvetenskaplig anknytning i detta avseende.
Att det är offentliga institutioner som är i fokus för studien gör dessutom anknytningen till statsvetenskapen och dess studieobjekt politiken än starkare. Den definition av politik som angavs ovan grundar sig på ett resonemang om att den offentlig maktutövning uppstår genom beteenden, idéer och institutioner som är relaterade till den offentliga maktutövningen (Lundquist 1993:28). Det är alltså fråga om maktutövning genom offentliga institutioner, vilket kommunstyrelsen och kommunfullmäktige som antar översiktsplanen, stadskontoret som bereder den och de kommunala förvaltningarna och nämnderna som verkställer planen onekligen räknas till.
Denna studie är således väl förankrad i definitionen av statsvetenskapens studieobjekt politik, och den är därmed statsvetenskapligt relevant. Frågan är om den också är statsvetenskapligt
Jag menar att denna studie framför allt vinner intresse genom att den kommunala översikts-planeringen sammanförs med förutsättningarna för en lyckad implementering. Det finns ett behov av kunskap kring hur den fysiska planeringens möjligheter att påverka segregationen fungerar, d.v.s. relationen mellan kommunal planering och boendesegregationsfenomenet. Utöver detta lyser mer statsvetenskapligt inriktade studier av hur de värdegrunder som genomsyrar den politiska planeringsprocessen ska verkställas helt med sin frånvaro. Tidigare har den fysiska planeringens styrning av bostadsmarknaden studerats utan större hänsyn till den ”interna” politiska styrningen av förvaltningar och underordnade politiska organ. Det är denna styrkedja som denna uppsats kommer fokusera på. Denna studie lyfter således in förvaltningsstyrningen i centrum för analysen. Genom att studera hanterandet av segregations-frågan från översiktsplaneringens beredning, via beslut och därefter vidare till genomförande vill jag lyfta in de politiska beslutsfattarna och den kommunala förvaltningen i analysen av segregationsproblematiken. Förhoppning är att detta ska ge ett nytt ljus över hur segregations-frågan har hanterats i den övergripande fysiska planeringen och huruvida detta sedan har påverkat möjligheterna till ett gott genomförande och en lyckad samhällsstyrning.
Denna utgångspunkt känns logisk då samhällsstyrningen oftast föregås av en mer eller mindre genomgående förvaltningsstyrning. Förutsättningarna att lyckas med samhällsstyrningen (i detta fall styrningen av den lokala bostadsmarknaden) går således via en lyckad styrning av den politiska förvaltningen. För att forskningen i förlängningen ska kunna uttala sig om de politiska institutionernas påverkan på boendesegregationen är det därmed av största intresse att först studera hanterandet av problematiken inom den politiska styrningskedjan. Då denna studie syftar till att lyfta denna problematik ökar naturligtvis uppsatsens statsvetenskapliga intresse.
om förhållandena hade varit de omvända med tydliga beslut och väl fungerande implementering.
1.4 Tidigare forskning
För att visa på uppsatsens kumulativitet och på dess förankring i tidigare forskning på området presenteras här en kortfattad sammanställning av tidigare forskning kring såväl implementeringsforskning som forskning om hur segregationsfrågan har hanterats inom fysisk planering. På detta sätt hoppas jag kunna skapa såväl en teoretisk som empirisk ”minidiskurs” inom vilken studien placerar sig.
1.4.1 Teoretisk diskurs - Implementeringsforskning
Forskningen kring genomförandet av politiska beslut, implementeringsforskning, fick sitt stora genomslag under 1970-talet i samband med att Jeffrey L. Pressman och Aaron Wildavsky publicerade en studie om varför ett federalt sysselsättningsprojekt inte fick avsedda effekter på arbetslösheten i de amerikanska slumområdena trots goda intentioner hos beslutsfattarna i Washington. Pressman och Wildavsky fann förklaringarna till misslyckandet i alla de mindre beslut som behövde fattas genom policyprocessen för att beslutet om programmet skulle kunna omvandlas till handling på lägre nivåer i det politiska systemet. De menade att riskerna för att något ska gå fel blir större ju fler aktörer som är involverade i genomförandet av ett politiskt program. Vad de båda författarna satte fingret på var kärnan i den problematik som många statsvetare sedan dess har sysslat med, nämligen förvaltningens betydelse för politikens utformning. Förvaltningen är inte att betrakta som en aktör som utan reflektioner genomför beslutsfattarnas intressen utan drivs av egna intressen, preferenser och normer. Förvaltningen låter med andra ord inte se sig som en oproblematisk administrativ instans utan betydelse for politikens utformning. Många är därför de forskare som har framhållit att beslutsfattande och förvaltning inte ska ses som två separata och av varandra oberoende enheter. Det politiska beslutsfattandet och förvaltningen samverkar och samspelar med varandra i en process som slutligen mynnar ut i politikens slutgiltiga utformning. Genom sin studie lyfte Pressman och Wildavsky med andra ord upp förvaltningens politiska betydelse på ett nytt och banbrytande sätt (Sannerstedt 2001:18f).
1.4.1.1 Top-down
tjänstemän egentligen ska förstås. Rent generellt kan två olika perspektiv urskiljas ur den tidigare forskningen på området. Det första, mer traditionella synsättet, tar beslutsfattarna som utgångspunkt och att dessa sedan styr en underordnad förvaltning som förväntas följa besluts-fattarnas intentioner. Förvaltningen förväntas anpassa sitt handlande efter beslutsfattarens intentioner. Forskare med denna utgångspunkt söker i första hand finna förklaringarna till ett politiskt besluts utfall i beslutsfattarnas styrning av förvaltningen. Problem inom ett politik-område beror på oprecis, otillräcklig och bristfällig styrning. Top-down perspektivet har ett i stora stycken rationalistiskt förhållningssätt till implementeringsproblematiken. Besluts-fattarna vill se att vissa åtgärder vidtas och styr förvaltningen i detta syfte. BeslutsBesluts-fattarna står i fokus medan förvaltningen tillskrivs en mer instrumentell och undanskymd roll (Sannerstedt 2001:18ff). Det finns gott om forskning som utgått från ett top-down perspektiv och detta är inte den rätta platsen att gå in på denna rikliga litteratur.
1.4.1.2 Bottom-up
Det traditionella synsättet har dock mött stor kritik från forskare som menar att top-down perspektivet är alldeles för formalistiskt och otillräckligt för att förstå implementerings-problematiken. Dessa kritiker hart istället fört fram ett förhållningssätt som kan ses som top-down forskningens raka motsats. Istället för beslutsfattarnas intentioner står här istället tillämparnas handlande i fokus för analysen. Man menar att de viktiga besluten för politikens utformning fattas av tjänstemän på lägre nivåer, inte av politiska beslutsfattare i organisationens topp (Sannerstedt 2001:21ff). Det kanske främsta bidraget till detta forskningsperspektiv har givits av Michael Lipsky och hans forskning om närbyråkrater. I centrum för Lipskys forskning står närbyråkraten, d.v.s. de professionella tjänstemän som arbetar i direkt kontakt med konsumenterna av offentliga tjänster. Exempel på närbyråkrater är undersköterskor och vårdbiträden inom vården, lärare i skolan eller poliser. I sin bok
”Street-level bureaucracy” för Lipsky fram tesen att närbyråkrater har så stor handlingsfrihet
offentliga politiken utformas av professionella närbyråkrater i deras möte med brukarna av offentliga tjänster. Som synes intar han ett tydligt bottom-up perspektiv i sin forskning.
I sammanhanget är det dock viktigt att betona att bottom-up perspektivet framför allt till-skriver tjänstemännen stor påverkan på politikens innehåll. De politiska beslutsfattarna har dock fortfarande goda möjligheter att styra verksamhetens förutsättningar genom att beslut om tilldelning av resurser, organisering m.m. (Sannerstedt 2001:23).
Ur ett vetenskapligt perspektiv kan de två perspektiven ovan således ses som två olika teoretiska skolor som har olika delar av policyprocessen som utgångspunkt för analysen av implementeringsproblematiken. Perspektiven kan också ses som två olika metodologiska syn-sätt. Top-down perspektivet rekommenderar forskaren att starta sin analys i det auktoritativa politiska beslutet medan bottem-up föreslår att analysen startar med en granskning av den verksamhet som faktiskt bedrivs av tjänstemän på den offentliga sektorns lägre nivåer. Detta medför självfallet också att de två perspektiven lämpar sig olika bra för studier av olika politikområden. Top-down perspektivet lämpar sig bättre för studier av politikområden där tjänstemännen inte arbetar mot människorna i någon större utsträckning. Tjänstemännens handlingsfrihet och behov/förutsättningar att ta individuella hänsyn blir då inte lika betydelse-full för förståelsen av implementeringsproblematiken. Om det granskade politikområdet däremot innefattar en större utsträckning av möten mellan närbyråkrater och brukare så lämpar sig underifrånperspektivet bättre (Sannersted 2001:24ff).
Då politikområdet som står i fokus för denna studie, planpolitiken, inte innefattar kontakter mellan närbyråkrater och brukare i någon större utsträckning så lämpar sig ett top-down perspektiv väl. Studien kommer därmed att knyta an till den forskningstradition som lägger tonvikt på beslutsfattarnas styrning av förvaltningen genom att utgångspunkten för analysen är det fattade beslutet om översiktsplan. Genom att studien också inkluderar de implementerande nivåerna i analysen av markpolitiken finns dock samtidigt möjligheten att fånga in de lägre förvaltningsorganens och tjänstemännens påverkan på utformningen av översiktsplanens intentioner gällande integration.
1.4.2 Empirisk diskurs - Forskning om fysisk planering och boendesegregation
samband med byggnationen av det s.k. Miljonprogrammet under 1960 och -70 talen. Däremot är det många vetenskapliga discipliner så som sociologi, etnologi, antropologi, statsvetenskap och kulturgeografi som intresserat sig för frågan. Beroende på var fokus ligger och på hur frågorna ställs har olika forskare funnit olika infallsvinklar och problemområden. Detta har samtidigt medfört att det inte finns några tydliga gränser mellan t.ex. å ena sida stats-vetenskaplig forskning om segregation och sociologisk (Lahti Edmark 2003:113). Att under dessa förhållanden endast göra en renodlat statsvetenskaplig översikt om studier av bostads-politisk styrning av bostadsmarknaden är därför inte helt enkelt. Istället är ett bred, ämnesövergripande, ingång i diskussionen att föredrag. Det är samtidigt svårt att lyfta fram några centrala verk som sticker ut och som kan användas för att ringa in den hittills genom-förda forskningen. Vad det gäller studier av boendesegregation och institutionernas påverkan på den samma tycks istället mycket av forskningen ha utgått från de olika politiska satsningar och program som gjorts för att komma till rätt med problematiken. Forskningen skulle kunna sägas ha lite av en utvärderingskaraktär. Någon tydlig utvecklingslinje är därmed svår att spåra. Nedan kommer därför mycket av diskussionen kretsa kring hur olika inriktningar av forskningen försökt att studera olika politiska satsningar och deras effekter på boende-segregationen. Detta upplägg har valts då det ligger nära denna uppsats problemområde genom att översiktsplaneringen är en form av politisk satsning och styrning, och därigenom är förhoppningen att presentationen ger en inblick i hur tidigare forskning har hanterat frågan om hur politisk planering och politiska program har försökt möta segregationsproblematiken.
1.4.2.1 Styrning av bostadsmarknaden
Boendet står vidare under stark påverkan av olika regleringar och institutionella system. Statens roll är central, inte bara genom en eventuell förekomst av en aktiv bostadspolitik för påverkan av hushållens resurser via transfererings- och skattesystem utan också indirekt via arbetsmarknads- invandrings och integrationspolitik. Vid sidan av staten har även kommunerna en stark position. De är inte bara stora markägare, de planerar städer, detaljplanerar bostadsområden, äger bostadsföretag och beslutar om bostadsförmedlingar. Med en i praktiken decentraliserad bostadspolitik följer stor variation i lokal bostadspolitik. (Andersson, Hedman, Hogdal och Johansson 2006:13)
Ett tydligt exempel på de institutionella förutsättningarnas påverkan på bostadssegregationen är enligt Andersson också den bostadspolitik som låg till grund för upplåtandet av Miljon-programmet. Bostadspolitiken under Miljonprogrammet ledde fram till skapandet av bostads-områden som bl.a. saknade viktiga stads- och boendekvaliéer, byggdes med en mindre attraktiv arkitektur m.m. Dessutom byggdes många områden i städernas periferi vilket minskade deras attraktivitet ytterligare. Utifrån Roger Anderssons resonemang spelar således de institutionella förutsättningarna en stor roll för motverkandet eller skapandet av boende-segregation, även om inte de institutionella förhållandena är de enda förklaringarna han finner. Nätverksflyttningar är en t.ex. en annan tänkbar förklaring menar han (Andersson, 2001:123f).
Andra forskare har varit mer specifika i vilken typ av institutionella satsningar de studerar. En forskningsinriktning har riktat in sig på allmännyttans roll för en lyckad integration. Man menar att det går att motverka segregation genom att skapa en stor allmännyttig
bostads-sektor. Det anses att allmännyttiga bostadsbolag vänder sig till en större grupp potentiella
planerandet och skapandet av en stor allmännytta är således möjligt enligt forskning på området (Andersson, Hedman, Hogdal och Johansson 2006:33f).
Andra studier om den fysiska planeringens påverkan på segregationen visar på betydelsen av social blandning genom att olika upplåtelseformer blandas med varandra. Rowland Atkins har t.ex. framfört argumentet att blandade sociala miljöer leder till ett lägre tryck på den offentliga servicen så som skola, vård och omsorg samtidigt som möjligheterna till arbete ökar och områdenas rykte förbättras. Det har framför allt framförts att en ökad social integration uppnås genom blandning av olika upplåtelseformer. Man har funnit att sambanden mellan upplåtelseformer och inkomstnivåer är starka, inte minst i Sverige. Vissa inkomstgrupper tenderar att vara överrepresenterade i olika upplåtelseformer. Bostadsmarknaden är med andra ord starkt segmenterad (Andersson, Bråmå och Solid 2006:10ff). Att blanda upplåtelse-formerna skulle därmed kunna leda till en ökad social integration och om denna blandning uppnås menar man att det bl.a. leder till lägre underhållskostnader, bättre service och inte minst en minskad stigmatisering av vissa bostadsområden (Andersson, Hedman, Hogdal och Johansson 2006:33f). Ytterligare studier har studerat sambandet mellan olika försök till
etniska strategier, t.ex. kvotering, och segregation. Försök att lösa segregationsproblematiken
genom kvotering av flyktingar till olika bostadsområden har t.ex. prövats i Rotterdam. Under 1970-talet satte man ett tak för hur många procent av en stadsdels invånare som fick vara flyktingar och när den ena stadsdelens kvot var fylld hänvisades flyktingarna till nästa osv. Studier har försökt påvisa möjligheterna att styra bostadsmarknaden på detta sätt (Andersson, Hedman, Hogdal och Johansson 2006:35f).
1.4.2.2 Styrningens påverkan på segregationens konsekvenser
meningslöshet. Däremot finns det möjlighet att vända utvecklingen. Strömblad påvisar att det politiska utanförskap som segregationen skapar kan brytas genom offentliga åtgärdsprogram i invandrartäta och ekonomiskt svaga områden. Politiska insatser (planering) kan således spela roll enligt Strömblad (Strömblad 2003).
Andra studier om boendesegregationens konsekvenser har bedrivits i USA till följd av de politiskt initierade omförflyttningsprogrammen under 1900-talets sista decennier. 25 000 hushåll från svarta slumområdena flyttades eller omplacerades från innerstäder till medelklassförorter eller socialt och etniskt blandade områden. Syftet var att minska segregationen. Denna omplaceringspolitik blev ur forskarnas synvinkel som ett stort ”naturligt experiment” genom vilkets hjälp det gavs goda möjligheter att studera grannskapets betydelse för individen. Påverkade segregationen individerna negativt? Grannskapets påverkan på skol-prestationer, brottslighet, trivsel och sociala nätverk studerades inom denna forsknings-inriktning. De huvudsakliga resultaten var att denna typ av planering och omplacering inte gav några positiva effekter på segregationen som helhet i de studerade städerna. Däremot gav satsningarna positiva effekter på individnivå för de hushåll som gavs möjlighet att flytta (Andersson, Hedman, Hogdal och Johansson 2006:33f). Svensk forskning visar här på liknande resultat. Genom studier av olika satsningar som gjordes under 1980-talet inom Miljonprogramsområden runt om i landet kunde det konstateras att det inte uppstod några positiva strukturella förändringar av segregationen. Utflyttningen av ”problemhushåll” ledde endast till att ett områdes problem flyttades till ett nytt område som fick överta problem-stämpeln från det gamla området (Öresjö 1996:35f).
Sammantaget har forskning på området visat att vissa politiska satsningar och program varit mer fruktbara än andra, både vad det gäller segregationsprocessen och segregationens effekter. Klart står dock att bostadsmarknaden inte befinner sig i ett institutionellt vakuum utan flyttmönstren påverkas av olika institutionella förutsättningar. Det är denna anda som föreliggande studie knyter an till då fokus riktas mot hur Halmstads kommun uppmärksammat sin roll i segregationsprocessen genom hanterandet av segregationsproblematiken i staden.
1.5 Begreppsdefinitioner
centrala begrepp. Därigenom ökar möjligheterna för att jag kommer undersöka det jag avser att undersöka, och att jag genomför ”mätningarna” på ett korrekt sätt.
1.5.1 Halmstad, Halmstads kommun och Halmstads innerstad
För att till fullo förstå resultaten i denna studie är det viktigt att skilja mellan begreppen Halmstads kommun och Halmstads innerstad. Med Halmstads kommun avses både kommunen
som politisk institution och hela kommunens geografiska yta. Om vi börjar med den
institutionella delen av begreppet så kommer den i studien framför allt användas när det är fråga om översiktsplanering eller andra typer av insatser från kommunen som institution, t.ex. ”översiktsplaneringen i Halmstads kommun”. Den andra delen av begreppet avser Halmstad som fysisk och geografisk enhet. Det är här fråga om samtliga delar av Halmstad, dess fulla yta, inkluderat ytterområden så som Oskarström, Kvibille och Getinge. Det är också detta område som översiktsplaneringen rör, det vill säga hela kommunen.
Detta område skiljer sig från vad som i studien kommer att betecknas Halmstads innerstad eller staden. Detta område utgörs av de delområden som enligt kommunens och Statistiska centralbyråns indelning ingår i stadskärna, vilket i praktiken täcker centralorten Halmstad. Oskarsström, Kvibille, Slättåkra och andra ytterområden ingår således inte i denna beteckning. Det är över detta centrala område som tidigare mätningar av segregationen i Halmstad är gjorda och det är framför allt frågan om Halmstads kommun i sin översiktsplan har uppmärksammat segregationsproblematiken i detta centrala område som studien kommer att fokusera på. Av detta följer att de gånger som diskussionen rör segregationen i Halmstad avses detta mindre geografiska område, inte kommunen som helhet. Däremot rör, som ovan sades översiktsplanen hela kommunen, men denna plan är i denna studie framför allt intressant då den innefattar innerstaden.
1.5.2 Etnisk och socioekonomisk bostadssegregation
Själva huvudbegreppet, bostadssegregation avser ett tillstånd då grupper i samhället bor
geografiskt och socialt åtskilda, samt de processer som upprätthåller avskildheten mellan dem (Magnusson 2001:14). I denna uppsats står både den etniska1 och socioekonomiska2
1
aspekten av bostadssegregationen i fokus. Kopplat till definitionen av bostadssegregation är min definition av etnisk bostadssegregation det tillstånd då olika etniska grupper i samhället
bor geografiskt och socialt åtskilda, samt de processer som upprätthåller avskildheten mellan dem. För den socioekonomiska segregationen blir definitionen följaktligen: det tillstånd då olika socioekonomiska grupper i samhället bor geografiskt och socialt åtskilda, samt de processer som upprätthåller avskildheten mellan dem. I uppsatsen kommer begreppet
boende-segregation användas synonymt med bostadsboende-segregation, och tillskrivs därmed samma definition som ovan.
1.5.3 Översiktsplan och översiktsplanering
Översiktsplanen är en långsiktig plan som utgör kommunens bedömning av hur mark- och vattenanvändningen kommer att se ut under de närmaste 15 - 20 åren. Planen syftar till att anvisa lämpliga områden för olika ändamål, t.ex. bostäder eller industrier. Planen är ett betydelsefullt bostadspolitiskt och visionärt dokument eftersom den utgör grund för; större samhällsinvesteringar; för bevarandet och utvecklingen av värdefulla tillgångar i natur och kulturmiljö; samt inte minst som utgångspunkt för bedömningar av enskilda planärenden och lovgivning. Översiktsplanen är också viktig eftersom den kan liknas vid ett politiskt program för efterföljande planering och åtgärder i den fysiska planeringen (www.halmstad.se/om översiktsplanering/vad är en översiktsplan?, 2004-04-16).
Utöver detta är också översiktsplanen att betrakta som väsentlig då den också har som syfte att åskådliggöra en vision för kommunens framtida utveckling, bidraga till bättre handlings-beredskap för framtida förändringar, ge vägledning för kommunens och myndigheters beslut och inte minst medverka till en god resurshushållning och ett ekonomiskt, socialt och miljö-mässigt uthålligt samhälle. Översiktsplanen utgör visserligen ett försök att överblicka utvecklingen under en längre tidsperiod men samtidigt ska kommunstyrelsen och kommun-fullmäktige ompröva den under varje 4-årig mandatperiod så att dess aktualitet och förutsättningar prövas. För att översiktsplanen ska kunna tjäna som gemensam planerings-grund är det viktigt att kunna formulera gemensamma utgångspunkter om; kvaliteter man vill värna om, brister som behöver avhjälpas, möjligheter att ta vara på samt hot att bemöta. Sist men inte minst handlar översiktsplanering också om att möta snabba förändringar att bygga upp en handlingsberedskap genom att systematisera kunskap och upprätthålla en levande
2
diskussion om planeringens mål (www.halmstad.se/om översiktsplanering/översiktsplanens syfte 2004-04-16). I denna studie kommer termen översiktplan avse det faktiska beslutet om den kommunövergripande översiktsplanen som antogs år 2000 och som vann laga kraft två år senare.
1.5.4 Detaljplan och detaljplanering
På byggnadskontoret förtydligas översiktsplanens intentioner genom upprättandet av detalj-planer. Dessa är juridiskt bindande och beskriver hur markanvändningen och miljön avses förändras eller bevaras. I en detaljplan kan t.ex. en vacker och välfungerande bebyggelse, sociala aspekter och främjande av ekonomisk och rationell byggproduktion försöka tillgodo-ses. Kommunen har enligt plan och bygglagen monopol på att upprätta detaljplaner vilket innebär att man ansvarar för planeringen och beslutar när, och var, en detaljplan ska upprättas. Oftast fattar kommunstyrelsen beslut om planläggning och uppdrar åt byggnadsnämnden att upprätta detaljplanen. Planen bereds sedan av byggnadskontoret innan byggnadsnämnden godkänner den. Därefter överlämnas planen till kommunfullmäktige för antagande. Vid planer som är av mindre vikt eller mindre principiell betydelse har kommunfullmäktige överlåtit den fulla beslutanderätten till byggnadsnämnden (www.halmstad.se/byggnadskontoret/satads-planering 2007-04-14).
1.5.5 Exploaterings- och markanvisningsavtal
När mark som ägs av kommunen ska exploateras ingås inget exploateringsavtal utan istället upprättas ett markanvisningsavtal vilket i princip reglerar samma bestämmelser som ett exploateringsavtal. Lagstiftning om offentlig upphandling och liknande skiljer dock de två avtalsformerna från varandra. Dessutom anses kommunens möjligheter att påverka avtalet vara större vad det gäller markanvisningsavtal då man själva kan avgöra vilken exploatör som ska bebygga den egna marken (Hellstöm och Thimberg 2001:12f). I praktiken behöver dock inte alltid detta vara fallet beroende på konjunktur, antal intresserade exploatörer m.m.
1.6 Empiriska avgränsningar
För att kunna genomföra denna studie på bästa sätt har vissa empiriska avgränsningar varit tvungna att göras. Dels är det fråga om avgränsningar i tiden och dels i vilket material som
legat till grund för bedömningen av översiktsplaneringen.
Om vi börjar med avgränsningarna i tiden så kommer denna studie endast att fokusera på den senaste översiktsplanen från år 2000. Tidigare översiktsplaner har inte tagits med i studien. Detta beror på att dessa planer ligger så långt bak i tiden att de aktörer som medverkade i beslutsprocessen av planerna inte idag är tillgängliga för intervju. Dessutom skulle deras svars tillförlitlighet vara ytterst begränsad på grund av den tidsrymd som gått mellan antagandet av de planerna och undersökningens genomförande. Att följa hanterandet av integrationsfrågan genom översiktsplaneringen, från beredning via beslut till genomförande, vore därmed mycket svårt och resultatens tillförlitlighet skulle vara osäkra. Dessutom motiveras denna avgränsning med att det är den senaste översiktsplanen som den nuvarande detaljplaneringen och exploateringsverksamheten sker utifrån, inte de äldre planerna. Att studera dagens möjligheter att verkställa eventuellt förekommande integrationsmål är därmed endast avhängigt på den nuvarande översiktsplanen.
stads-kärnan, d.v.s. den kommunövergripande översiktsplanen. Att då studera vissa mindre planer som inte omfattar stadskärnan som helhet är inte att betrakta som meningsfullt.
1.7 Disposition
2 Bakgrundskapitel – segregationsmönster i Halmstad
I syfte att öka läsarens förståelse för segregationens utbredning i Halmstad kommer resultaten från en tidigare segregationsstudie, ”Det urbana rummets uppdelning” (Swärd 2005), att presenteras i detta kapitel. Därmed hoppas jag tydliggöra att det faktiskt är fråga om såväl en etnisk som socioekonomisk boendesegregation i Halmstad och att dessa två dimensioner sammanfaller med varandra i stadsrummet.
Halmstad har en relativt långt gången etnisk och socioekonomisk boendesegregation. Det har kunnat påvisas att staden genomgått tre av fyra uppmätta segregationsfaser. Halmstad har genomgått den inledande segregationsfasen till följd av att svenska hushåll har valt att flytta ifrån vissa delområden och att deras plats har fyllts av personer med utländsk härkomst3. Detta kallas för segregationsgenererande flyttningar och de kan identifieras genom att visa delområden i staden har en högre andel personer med utländsk härkomst än andra områden. I Halmstads innerstad tar den etniska segregationen sig uttryck genom att olika del-områden i öster har en högre andel invånare med utländsk härkomst än genomsnittet. Allra mest utmärkande är situationen på Andersberg där nästan 80 procent av invånarna har utländsk härkomst. Samtidigt uppvisar de västra stadsdelarna betydligt lägre andelar personer med utländsk härkomst och högre andelar svenskar. Halmstad har således genomgått den första segregationsfasen (Swärd 2005:52).
Segregationen i staden är dock djupare än så. Halmstad har också upplevt en andra segregationsfas till följd av att de inledande flyttmönstren har förstärkts ytterligare genom segregationsgenererade flyttströmmar. Denna fas uppstår när de svenska hushållen väljer att flytta ifrån områdena med höga andelar invånare på grund av att man upplever sitt boende som otryggt och att man räds att situationen i skolorna påverkar de egna barnens inlärnings-förmåga. Genom att väga samma andelen hemspråkberättigade elever i Halmstads förskolor
3
I den terminologiska diskussionen brukar olika begrepp användas för att fastlägga vem som har utländskt påbrå. Med utländsk härkomst avser här en mycket vid kategori människor, som inte på något sätt är homogen. I likhet med Kommundemokratikommitténs definition avser här både utrikes födda personer som själva har
invandrat till Sverige, men också de personer som är födda i Sverige med minst en utrikes född förälder (SOU
och skolor med brottsligheten i stadens olika delområden uppstår en tydlig bild över att Halmstad också har genomgått den andra segregationsfasen, d.v.s. förekomsten av segregationsgenererade flyttningar (ibid. 2005:52).
Genom att ta del av statistik rörande rätten till hemspråkundervisning (som indikerar om det finns stor risk med att de svenska föräldrarna uppfattat som resurskrävande för skolorna) och brottsligheten framträder ett mönster som jag vill hävda med stor sannolikhet har påverkat de etniska boendemönstren i Halmstad. På skolorna i öster är andelen hemspråkberättigade elever så pass mycket högre än i andra delar av Halmstad att det är mycket troligt att detta förhållande har medfört att de segregationsgenererade flyttningarna har uppstått. Andersbergsskolan har t.ex. nästan 80 procent hemspråksberättigade elever, medan samma siffra för t.ex. Klockargårdsskolan i väster är knapp 2 procent. Övriga skolor uppvisar samma mönster med höga andelar hemspråksberättigade elever i de östra stadsdelarna och låga andelar i de västra. När förhållandena i skolorna förändras blir detta för många hushåll en avgörande faktor till att flytta från det område man bor i. Även om man i övrigt trivs bra med sitt boende blir en försämrad situation i förskolor och skolor en avgörande anledning till att flytta (ibid. 2005:52).
Att förhållandena i skolorna sammanfaller med en högre andel begångna brott i stadens östra stadsdelar jämfört med de västra delarna stärker bilden av att Halmstad har genomgått den andra segregationsfasen ytterligare. I de östra stadsdelarna är brottsligheten betydligt mer utbredd än i övriga delar av staden. Detta medför en försämrad trygghet i boendet, vilket säkerligen påverkar bilden av de etniskt segregerade delområdena. Till följd av ökad brottslighet, som inte alls behöver vara orsakad av den ökande andelen invånare med utländsk bakgrund, väljer de svenska hushållen att flytta. Den upplevda situationen blir alltså avgörande även i detta avseende. Det kan således konstateras att de försämrade förhållandena i förskolor och skolor (oavsett om de är upplevda eller faktiska) i kombination med en hög brottslighet har medfört att framför det uppstått segregationsgenererade flyttningar. Dessa flyttningar har påverkat de etniska boendemönstren i Halmstad till följd av att de svenska hushållen valt att flytta från de östra stadsdelarna till andra delar av staden och hushåll med utländsk bakgrund flyttat in i deras ställe (ibid. 2005:54f).
Bostads-marknaden påverkas ständigt av de institutionella och ekonomiska förutsättningar som bl.a. skapas av bostadspolitik, arbetsmarknadspolitik, välfärdspolitik och invandrarpolitik. Dessa förutsättningar påverkar hushållens resurser, strategier och behov och därigenom deras möjligheter att välja bostad. I studien kunde det konstateras att resurserna är ojämlikt fördelade mellan hushållen i stadens olika delar. De mest resursstarka hushållen har valt att flytta till de västra delområdena samtidigt som de östra stadsdelarna bebos av de mest resurssvaga hushållen med andelar förvärvsarbetande, lägst medelinkomster och lägsta andelar högutbildade. En socioekonomisk segregation har därmed uppstått. De integrations-genererade flyttningarna har för det första uppstått p.g.a. att bostadspolitiken kring Miljon-programmet medförde att det upprättades bostadsområden som uppfattas som mindre attraktiva än andra bostadsområden. I Halmstad är dessa bostadsområden främst lokaliserade till områden som idag har höga andelar invånare med utländsk bakgrund. Samtidigt har andra institutionella förhållanden, fräst arbetsmarknadspolitiken och den generella välfärdspolitiken, medfört att det förekommer en stor uppdelning i boendet mellan hushåll från olika inkomst-grupper. I Halmstad har de resurssvagare hushållen blivit mer eller mindre hänvisade till de svenskglesa bostadsområdena i öster där de mindre attraktiva bostadsområdena finns. Institutionsgenererade flyttningar har således fördjupat segregationen ytterligare och den etniska och socioekonomiska boendesegregtionen sammanfaller därmed (ibid. 2005:56f).
3 Teori, metod och material
I detta kapitel kommer det inledningsvis att redogöras för uppsatsens teoretiska utgångs-punkter. Dessa har sin grund inom vad som brukar benämnas implementeringsteorier vilka används för att förklara och förstå varför ett politiskt program får ett visst utfall. Efter den inledande redogörelsen följer först ett stycke i vilket det redogörs för hur de teoretiska utgångspunkterna kommer att tillämpas och därefter ett stycke som tar upp de teori-avgränsningar som varit nödvändiga att göras. Studiens tillvägagångssätt, det vill säga dess metod, redovisas också i ett eget stycke innan kapitlet avslutas med en presentation av de källor som ligger till grund för studiens empiriska material.
3.1 Teoribeskrivning – Implementeringsteorier
Genom att betrakta översiktsplanen som ett politiskt program går det att analysera den med hjälp av teorier om implementering, genomförande och politisk resultatanalys. Som politiskt program syftar översiktsplanen ytterst till att styra samhällsutvecklingen. Huruvida översikts-planen har använts på detta sätt och om kommunen har lyckats att skapa goda förutsättningar för att verkställa eventuella integrationsmål är föremålet för denna uppsats. För att kunna studera detta utgörs den teoretiska grunden i denna uppsats av så kallade implementerings-teorier vilka lyfter upp ett flertal viktiga komponenter som ett politiskt program bör uppfylla för att nå det önskvärda resultatet.
förefaller dock hans teoretiska resonemang lämpa sig väl då hans studie tydligt knyter an till den empiriska verklighet som är i fokus i denna uppsats, plan- och bostadspolitik. För att den teoretiska framställningen ska få önskad bredd kommer dock andra teoretiker inom implementeringsforskningen också att lyftas fram.
3.1.1 Programmets historiska bakgrund
Den första delen i Vedungs genomförandeteori uppmärksammar ett politiskt programs
historiska bakgrund. Ett politiskt program är alltid sprunget ur en historisk kontext och
programmets förhållande till denna bakgrund kommer sannolikt få konsekvenser på dess utfall. Vedung lyfter i detta sammanhang upp flera tänkbara faktorer som påverkar ett programs utfall. Det beslutade programmets/förändringens inriktning spelar t.ex. en avgörande roll. Om de beslut som ryms inom programmet ligger inom ramen för den tidigare förda politiken blir dem lättare att genomföra, men bryter programmets inriktning mot den dittills förda politiken kan detta få en negativ inverkan på slutresultatet. Tjänstemän eller andra som har till uppgift att verkställa programmet kan här utgöra ett implementeringshinder om de inte sympatiserar med det nya programmets inriktning. Inte bara förändringens inriktning spelar in i detta sammanhang utan också dess storlek. Förutsättningarna för att ett programs intentioner ska förverkligas ökar om förändringens storlek är liten. Små och stegvisa förändringar är således lättare att implementera än förändringar som på ett mer genomgripande sätt strider mot rådande värderingar (Vedung 1993:30f).
Förutom själva förändringens inriktning och storlek finns det andra faktorer i ett programs historiska framväxt som också påverkar dess möjligheter att genomföras. Ett program har t.ex. större möjlighet att genomföras om det vid införandet har ett brett politiskt stöd. Om en förändring genomförs under politisk enighet är den lättare att genomföra än om den införs under politisk strid. Osämja skapar osäkerhet om programmets framtid, inte minst hos de implementerande organen, och detta inverkar troligen på programmets efterlevnad och genomförande (ibid. 1993:31).
anledningen till det existerar politiska program som inte överhuvudtaget är avsedda att genomföras i praktiken. Syftet är att beslutsfattaren vill påvisa att något görs, att man gör något åt ett samhällsproblem, inte att uppnå faktiska effekter på problemet i fråga (Rothstein 2001:90). En konsekvens av detta kan bli att programmets upphovsmakare inte lägger ner kraft och energi på att genomföra programmet, vilket också kan bli fallet hos de tjänstemän som har till uppgift att implementera beslutet om dessa känner av vilka de verkliga intentionerna bakom programmet verkligen är (Vedung 1993:31f).
Ytterligare faktorer i programmets historiska framväxt kan lyftas fram som betydelsefulla för dess genomförande. Vedung framhåller bl.a. de implementerande aktörernas möjligheter att
delta i utformandet av programmet. Ges de möjlighet att påverka förändringens inriktning och
programmets utformning så ökar sannolikheten för att programmet genomförs som det var tänkt. Om beslutsprocessen dessutom tar lång finns tid finns det risk för att det problem som man velat komma åt inte längre föreligger när programmet väl införs. De politiska besluts-fattarna har då en föråldrad problembild vid beslutsfattandet och detta inverkar självfallet på programmets genomförande (Vedung 1993:32f).
3.1.2 Programmets egenskaper
Vid sidan om de påverkansfaktorer som kan inrymmas i ett politiskt programs historiska bakgrund har också andra aspekter lyftas fram av implementeringsforskningen som anses inverka på programmets möjligheter att verkställas. Vi övergår nu från programmets beredningsfas till beslutsstadiet och det faktiska beslutets innehåll. Fokus riktas här mot
egenskaper hos själva programmet.
relationen mellan mål och vidtagna åtgärder. Programmet måste vila på en korrekt uppfattning att de vidtagna åtgärderna leder till de uppsatta målen:
Självklart är det så att ett i grunden felaktigt konstruerat program inte kan bli framgångsrikt genomfört, även om det anförtros åt en aldrig så välinformerad, motiverad eller resursstark offentlig organisation. Med felaktig konstruktion menas till exempel att de insatser som sätts in i enlighet med programmets konstruktion visar sig inte ha de effekter man antagit, eller till och med ha allvarliga bieffekter, så att det åstadkommer större skada än om man inte gjort något alls. (Rothstein 2001:89)
För att kunna lösa problematiken med boendesegregationen i Halmstad bör således kommunen ha identifierat segregationsproblematiken korrekt, antagit som mål att lösa den och slutligen beslutat hur problemet ska kunna lösas.
sätt genom mål och rambeslut. Den närmre preciseringen av besluten och målen får de överlämna till de implementerande organen (Vedung 1993:33f).
3.1.3 De implementerande aktörernas förståelse, vilja och förmåga
En tredje kategori av faktorer som Vedung menar påverkar resultatet av ett program och dess utfall hänger samman med dess genomförande. Fokus riktas här mot de aktörer som deltar i
besluts- och genomförandeprocesserna kring ett program. Vad Vedung här väljer att sätta
fokus på är ett klasiskt implementeringsproblem. Intresset riktas här således inte mot besluts-fattaren utan istället mot tillämparen, d.v.s. tjänstemän och politiker på olika nivåer i styrningskedjan. För att tillämparen ska kunna verkställa ett politisktprogram eller beslut krävs det att tre grundförutsättningar föreligger:
• Tillämparen ska förstå programmet och dess intentioner.
• Tillämparen ska vilja genomföra beslutet i enlighet med beslutsfattarens intentioner. • Tillämparen ska kunna genomföra programmet i enlighet med beslutsfattarens
intentioner (Lundquist 1992:75ff, Vedung 1993:35ff, Sannerstedt 2001:29 m.fl.).
Om vi börjar med den första punkten, förståelse, är det här fråga om att tillämparen förstår såväl innehållet i programmet som dess intentioner. Om tillämparen inte förstår vad besluts-fattaren förväntar sig av honom och hur han ska relatera sitt arbete till programmets intentioner är det uppenbart att programmet inte kommer att genomföras i enlighet med beslutsfattarens intentioner. Tillämparen måste därmed förstå och känna till såväl programmet som dess syften (Vedung 1993:35, Lundquist 1992:75ff).
Av de tre grundförutsättningarna hos tillämparen som listades ovan återstår nu bara förmåga. En väl införstådd och välvilligt inställd tillämpare måste också ha möjlighet att vidta de åtgärder som programmet innefattar. För att kunna implementera programmet måste tillämparen besitta tillräckliga kapabiliteter, så som inflytande, kunskap och handlings-förmåga. Ekonomiska resurser, men också icke-monetära resurser så som personal med rätt kompetens, är också av största vikt när ett program ska implementeras. Utan rättvisa möjligheter att genomföra programmet i enlighet med dess intentioner kommer tillämparen därmed få svårt att omvandla programmet till konkret handling (Vedung 1993:35, Lundquist 1992:75ff).
3.1.4 Påverkan från programmets omgivning
Utöver ovanstående är det också vanligt att omgivningens påverkan på ett politiskt program lyftas fram som en vikig förutsättning för att ett politiskt program ska kunna få avsedda effekter. Evert Vedung menar att det här är fråga om hur förändringar i den politiska verkligheten kan påverka ett programs utfall. Ekonomiska konjunkturer, svängningar i den politiska opinionen, eller snabba omvandlingar i ränteutvecklingen är alla exempel på förändringar som kan påverka ett programs avsedda effekter (Vedung 1993:75ff). Bo Rothstein lyfter än tydligare fram denna problematik. Han menar att ett åtgärdsprogram endast fungerar under vissa givna yttre förhållanden, och förändringar i förhållandena förändrar också förutsättningarna för programmets genomförande. Implementeringen sker således i samspelet mellan programmet och dess omgivning. Det politiska programmets omgivning är därmed att betrakta som betydelsefull för möjligheterna att genomföra ett politiskt program (Rothstein 2001:88).
3.1.5 Inverkan från andra politiska program
Ytterligare en förutsättning som påverkar ett programs resultat kan enligt Vedung härledas till
inverkan från andra politiska program. Kommunen är ingen enhetlig politisk aktör med
Om de olika faktorerna ovan sätts in i den traditionella modellen över policyprocessens stadier fås följande figur över vart i processen som de olika faktorerna påverkar programmets utfall:
Figur 1.Modell över förutsättningar för en lyckad implementering och samhällsstyrning
3.2 Teorianvändning
Hur kommer då uppsatsens teoretiska utgångspunkter att appliceras på det empiriska materialet i denna uppsats?
3.2.1 Översiktsplanens historiska förankring - beredningens inriktning
Som det framgick av teoriframställningen ovan finns det ett flertal olika förutsättningar på beredningsstadiet som kan påverka utfallet av ett politiskt program. Av dessa kommer framför allt inriktningen på översiktsplanen att lyftas. Fokus kommer att riktas mot beredningens värdegrunder och om dessa gynnade eller missgynnade ett inkluderande av integrations-perspektivet i översiktsplanen. För att själva beslutet om planen sedermera ska kunna innehålla en avsiktlig och medveten målsättning att motverka bendesegregationen är en förutsättning att planens inriktning inte avviker allt för mycket från rådande värderingar redan under beredningsstadiet. Därför är det av största intresse att avgöra om man under beredningen av översiktsplanen hade ett synsätt som var öppet för att inkludera segregations-frågan i översiktsplaneringen. För att denna förutsättning ska bedömas föreligga, och att beredningsstadiet därmed inte ska anses försvåra genomförandet av planens intentioner gällande integration krävs det därmed att följande två kriterier förelåg under beredningen:
Historisk bakgrund Giltighet Omgivningens påverkan Tydlighet Förståelse, vilja, förmåga
Beredningfas Beslutsfas Genomförandefas
• Beredningen av översiktsplanens vilade på en värdegrund som möjliggjorde ett inkluderande av integrationsfrågan i översiktsplanen.
• Denna värdegrund avvek inte från tidigare värdegrunder och synsätt på översikts-planeringens uppgift.
Om inte dessa kriterier förelåg under beredningen av översiktsplanen kommer det att bedömas som att beredningen vilade på en icke integrationsfrämjande värdegrund och därmed som en brist och en försvårande omständighet för att översiktsplanen sedermera skulle kunna genomföras.
3.2.2 Översiktsplanens egenskaper – tydlighet och giltighet
En av de mest centrala delarna i denna uppsats kommer att kretsa kring själva programmets, det vill säga översiktsplanens, formuleringar kring integration. Denna del av teorin kommer att studeras genom att både planens tydlighet och giltighet tas i beaktande. Tydligheten kommer att studeras genom att fokus riktas mot planens språkliga formuleringar. Om planens texter är vagt eller mångtydigt formulerade kring hur segregationen ska hanteras, eller om planen tar upp flera olika mål för sin markanvändning som inte rangordnas sinsemellan, kommer detta att betraktas som svagheter i planen. För att kunna göra en god bedömning av översiktsplanens tydlighet har det ur den teoretiska diskussionen härletts tre tydlighets-kriterier. Översiktsplanen kommer att bedömas som tydlig om den:
• Tydligt anger att kommunen har som målsättning att främja integration på bostads-marknaden.
• Tydligt anger hur de verkställande organen, d.v.s. byggnadsnämnden/kontoret och fastighetsnämnden/kontoret, ska relatera arbetet med detaljplaner och exploaterings- och markanvisningsavtal till arbetet med att främja integration.
• Inte innehåller motstridiga målformuleringar vad det gäller främjandet av integration på bostadsmarknaden.
