Att bo eller inte bo

Att bo eller inte bo

Om satsningen ”Bra boende”

i stadsdelen Bergsjön i Göteborg och om

strategier för att motverka hemlöshet

© FoU i Väst/GR och författarna Första upplagan juni 2006 Layout: Infogruppen GR Tryckeri: PR-Offset, Mölndal ISBN: 91-89558-37-5

FoU i Väst

Göteborgsregionens kommunalförbund Box 5073, 402 22 Göteborg

Att bo eller inte bo

Om satsningen ”Bra boende”

i stadsdelen Bergsjön i Göteborg

och om strategier för att

motverka hemlöshet

Innehållsförteckning

Tack! ... 7

Sammanfattning ... 8

Två förord ...11

DEL I: Utgångspunkter och kontexter ...

15

Inledning ...17

Utvärderingens syfte och frågeställningar ...19

Metod och empiri ...21

Utvärderarens blick – eller ännu en studie av förorten ...21

Praktisk kunskap och vetenskaplig kunskap – vad är skillnaden? ...22

Utvärderingens dramaturgi och dess etiska dilemman ...23

Vad är ett projekt? Avgränsningens problematik ...25

Metod och genomförande ...25

Det empiriska materialet ...26

Ärenden ...27

Intervjuer ...28

Kort läsanvisning ...29

Den sociala ojämlikhetens geografi ...30

Inledning ...30

Segregation och rasifiering ...30

Trångboddhet ...32

Bostadslöshet bland invandrare och flyktingar ...33

En förändrad bostadsmarknad och dess konsekvenser ...35

Utgångspunkter och centrala begrepp ...38

Samverkan och Förhandlingar ...38

Rätten till bistånd och socialtjänstens handlingsutrymme ...40

DEL II: Projekt Bra boende i Bergsjön –

hemlöshetsarbete i praktike

n ...

43

Projektets kontext ...45

Bergsjön ...45

”Hemlöshet” som problem ... 46

Vräkningar ... 46

Hemlöshet i Göteborg ...47

Problemen definieras av socialtjänsten ... 50

Problemen definieras av fastighetsägare ...52

Stadsmissionen i Bergsjön ...55

Tilldelning av ärenden ... 57

Att sätta hemlöshet på dagordningen – strukturering av det dagliga arbetet ... 59

Projektets uppdrag ... 59

Boendegruppen ... 59

Boendeutskottet ... 60

Boendesekreterarnas uppdrag ... 61

Boendestöjdarnas uppdrag och klientrelationer ... 62

Projektsamordnarens uppdrag ...66

Samverkan med fastighetsägare ...66

Boendetrappan i socialtjänstens egen regi ...69

Arbetsordningen ...70

Motsättningar och dilemman i det dagliga arbetet ... 72

Vem är en ”hemlös” klient? ...72

Att anpassa klienten till systemet ... 76

Att klienten fastnar i boendetrappan ...79

Problem, tid och förändring ...80

Myndighetsutövning, rundgång och möjlighet att påverka ... 82

Det paradoxala förtroendet ... 84

Skapa bra områden eller motverka hemlöshet ...86

Intressekonflikter ... 88

Tre berättelser om bostadslöshet ... 91

Gammal hyresskuld som hinder för bostad ... 91

Att hantera systemet ...92

Att inte passa bostadsmarknadens krav ... 93

DEL III: Avslutande reflexioner ...

97

Utvärdering av projektet ...99

Från projekt till del av organisationen ...99

Boendestödjare – ingen patentlösning ... 101

Viktiga faktorer i socialtjänstens arbete med hemlöshet ... 102

Samverkan med fastighetsägare ... 103

Att motverka – projektets starka sida ... 104

Diskriminering ... 104

Motsättningar ... 106

Stadsdelspolitik ... 107

Vems ansvar är hemlösheten? ... 108

Ett annat sätt att se på hemlöshet ... 110

Referenser ... 114 Bilaga 1 ... 119 Bilaga 2 ... 122 Bilaga 3 ... 123 Bilaga 4 ... 124 Bilaga 5 ... 126 Rapporter från FoU i Väst/GR ... 127

Tack!

R

apporten i föreliggande form hade inte varit möjlig utan hjälp från ett antal personer. Först och främst vill jag tacka personalen på social-tjänsten i Bergsjön för ett generöst mottagande. Jag har givits möjlighet inte bara till att göra intervjuer utan även sitta med på otaliga möten vilket har varit betydelsefullt för min förståelse av komplexiteten i de frågor man arbe-tar med i Bergsjön. Tack också för kommenarbe-tarerna jag fått på texten i slut-skedet.

Ett stort tack också till projektets samordnare Birgit Andersson Fräjdin som med stort tålamod bistått de frågor jag haft vid avslutandet av denna rapport.

Tack också till andra aktörer som jag har intervjuat och som delat med sig av tid och erfarenhet.

Jag vill också tacka de tre klienter som utan att tveka lät mig träffa dem i sina hem och ställa frågor om deras bostadssituation. Två familjer har låtit mig sitta med på möten som de haft med fastighetsägare och socialtjänst – stort tack för det.

Slutligen vill jag tacka Elisabeth Beijer, Marcus Knutagård, Marie Nord-feldt, Ingrid Sahlin och Weddig Runqvist som läst och kommenterat texten i dess slutskede och Gun-Lis Angsell som har bistått med en noggrann språk-granskning.

Sammanfattning

Å

r 2002 utlyste Socialstyrelsen medel för projekt vars syfte var att arbeta med att motverka och lösa hemlösheten. Socialtjänsten i stadsdelen sjön sökte medel och kunde hösten 2003 starta projekt Bra Boende i Berg-sjön. Projektet handlade om att finna samverkansformer med fastighetsägar-na för att motverka vräkningar och att hitta lösningar för hemlösa klienter. Som en del av socialtjänstens organisation bestod det av boendesekreterare, boendestödjare samt projektsamordnare och pågick under två års tid.

Denna utvärdering bygger på att projektet har följts under dessa två år. Det empiriska underlaget består av intervjuer, observationer, dokumentana-lys och anadokumentana-lys av journaler. Intervjuer har gjorts med medarbetarna i projek-tet, enhetschef och verksamhetschef inom socialtjänsten, fastighetsägarna och Stadsmissionen i Bergsjön, kronofogden och klienter. Observationerna har gjorts av relevanta möten på socialtjänsten, såväl interna möten där boende-lösningar diskuteras som möten mellan socialtjänst och fastighetsägare.

Syftet med utvärderingen är att analysera projektets arbete utifrån vissa frågeställningar och relatera dessa till ett större ramverk som handlar om hemlöshet, social- och bostadspolitik. Utvärderingen tar därför fasta på ett dubbelt perspektiv. Det innebär att analysen å ena sidan handlar om vad socialtjänsten i Bergsjön gör och hur samverkan med fastighetsägarna ser ut och å andra sidan analyseras hur projektets förutsättningar och kontext på-verkas av kommunala och nationella strukturer som rör hemlöshets- och bostadspolitik. Syftet med detta dubbla perspektiv är att bena ut vad som är möjligt att göra för att motverka hemlösheten inom ramen för socialtjänst-ens arbete och vad som handlar om strukturella faktorer som inte enbart kan lösas inom socialtjänsten.

faktorer där socialtjänsten kan arbeta aktivt för att motverka och lösa hem-lösheten men också på begränsningarna i socialtjänstens arbete. Syftet med projektet var att arbeta både med att motverka vräkningar och att förhandla fram kontrakt till bostadslösa klienter. Av dessa två målsättningar har det förebyggande arbetet fungerat bäst. Det beror dels på rutiner och aktivt arbe-te hos socialtjänsarbe-ten men också på att socialtjänst och fastighetsägare här har ett gemensamt intresse. En tät samverkan med socialtjänsten innebär, för fastighetsägarna, att socialtjänsten tidigt kan gå in vid försenade/obetalda hyror samt vid störningar. Detta minskar risken både för stora hyresskulder och för kostsamma vräkningar. Men utvärderingen pekar också på att om hushållet av fastighetsägaren definierats som ”problemhushåll” är det svårt för socialtjänsten att förhindra vräkning, trots insatser. När det gäller nya kontrakt har fastighetsägarnas intresse för att ta emot hushåll på rekommen-dation från socialtjänsten inte varit så stort. Det ses istället som ett större risktagande från fastighetsägarnas sida och de har betonat att det är av vikt att klienterna passar in i såväl den lediga lägenheten, som trapphuset och området.

I nationell politik lyfts ofta fram att hemlöshetsproblemet skall kunna lösas genom en frivillig samverkan mellan berörda aktörer såsom exempel-vis socialtjänst och fastighetsägare. I denna utvärdering lyfts dock fram att frivillig samverkan är ett tveeggat svärd som bygger på att de olika aktörer-na har intresse av att samverka och att socialtjänsten inte gör felbedömning-ar. Maktrelationen mellan fastighetsägare och socialtjänst är asymmetrisk, i sista hand är socialtjänsten beroende av fastighetsägarnas goda vilja för att få bostäder till sina klienter. Frivillig samverkan är med andra ord ingen stabil grund att stå på.

En konklusion av denna utvärdering är att hemlöshet inte löses med pro-jekt – däremot att vi av detta propro-jekt kan lära oss något om dess begränsade möjlighet att påverka både de strukturer som exkluderar hushåll från bo-stadsmarkanden och de strukturer som kvarhåller hushåll i hemlöshet. Inte heller löses hemlösheten av socialtjänsten – även om socialtjänsten idag har allt mer ansvar för att lösa detta samhällsproblem. Utvärderingens slutsats är därför att hemlöshetsfrågan bör relateras till bostadspolitiska frågor där såväl bristen som fördelningen av bostäder uppmärksammas.

Rapporten är disponerad i tre delar. I den första delen Utgångspunkter och kontexter lyfts utvärderingens syfte och frågeställningar fram. Därefter diskuteras metod och empiriskt material liksom utvärderarens roll. I det föl-jande avsnittet tas tidigare forskning upp som relaterar till projektets kontext – frågor om segregation, bostadslöshet bland invandrare och flyktingar och bostadspolitik presenteras och analyseras. Slutligen avslutas den inledande

delen med en presentation av de teoretiska utgångspunkter som ligger till grund för analysen. Utvärderingens andra del Projekt Bra Boende i Bergsjön – hemlöshetsarbete i praktiken är utvärderingens centrala del. Här presente-ras inledningsvis vad jag kallat projektets kontext – området Bergsjön, hur hemlösheten ser ut och hanteras i Göteborg samt hur socialtjänst och fastig-hetsägare i Bergsjön definierar problemet. Därefter följer en beskrivning av projektet, vilka som ingår och deras arbetsuppgifter och hur samverkan med fastighetsägarna ser ut. Beskrivningen av projektarbetet följs av en längre analys av vad som framkommit som motsättningar och dilemman i det dag-liga hemlöshetsarbetet. Det handlar om vem som skall definieras som en hemlös klient, att klienter fastnar i den kommunala boendetrappan, svårig-heter i myndighetsutövning samt intressekonflikter mellan de samverkande aktörerna. Denna andra del avslutas med att tre intervjuade klienter berättar sin bostadslöshetshistoria. I utvärderingens avslutande del Avslutande reflex-ioner presenteras utvärderingens slutsatser – där möjligheterna och begräs-ningarna med denna typ av projekt lyfts fram.

Slutligen, min utgångspunkt för denna utvärdering har varit att ge en bild av projektet utifrån frågeställningar som rör lokal och nationell hemlös-hets- och bostadspolitik. Dessa frågor har fått stå i förgrunden för utvärde-ringen av två skäl. För det första var projektet i Bergsjön endast ett av flera som Socialstyrelsen 2002 gav medel till för att finna nya strategier för att arbeta med hemlöshetsfrågor. Som hemlöshetsforskare, fann jag det därför viktigt att sätta in projektet i en vidare ram för att skapa en bred förståelse för möjligheterna och begräsningarna med hemlöshetsprojekt. För det andra låg det i mitt utvärderingsuppdrag att särskilt diskutera definitionen av hem-löshet. Min förhoppning är att utvärderingen kan tjäna som en plattform för en bredare diskussion av de frågor som utvärderingen väcker kring samver-kan, bostadspolitik och hemlöshet.

Två förord

V

ad kan vi inom socialtjänsten göra och vad är inte möjligt för oss att påverka när det gäller boendeproblem? Det ger den här utvärderingen en bild av.

– Vi ställer inte upp på definitionen av hemlöshet! I Bergsjön kan en hemlös person vara en socialt utsatt vuxen, men det kan ju likaväl vara en tvåårig somalisk pojke!

Så sa vi inom socialtjänsten i stadsdelsförvaltningen Bergsjön år 2002, vi kände oss ganska maktlösa då. Vi hade sett nya grupper av människor som inte fick bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden. Vi märkte att social-arbetarna fick använda alltmer av sin tid till att lösa boendeproblem. Priva-ta aktörer erbjöd undermåliga boendelösningar till ockerhyror. Samtidigt ökade kostnaderna för det sociala boendet kraftigt, i Bergsjön uppgick kost-naderna till 22 miljoner kronor om året. Men människor i Bergsjön passade ändå inte in i den officiella definitionen av hemlöshet och syntes inte i statis-tiken över akuta behov av boende!

Det visade sig finnas nationella pengar att söka för att bygga upp meto-der och lokal verksamhet som skulle kunna motverka och förebygga hemlös-het bland utsatta grupper. Vräkningar var ett område som var fokuserat. Vi ville helt enkelt vara med på tåget, oavsett om definitionen av hemlöshet passade för Bergsjön eller inte. Det visade sig vara ganska många andra som också ville det. Bland annat var fastighetsägarna i Bergsjön villiga att teck-na samarbetsavtal med oss för att råda bot på den situation som rådde. Och FoU i Väst ville vara med och skapa kunskap om möjligheter att lösa boen-deproblem. Vi fick nationella hemlöshetsmedel! Därför kunde vi tillskapa ett projekt med en boendegrupp av ett alldeles särskilt slag, den kan du läsa mer om i den här rapporten.

Idag tycker vi att vi har funnit en balans i samarbetet med fastighetsäga-rna. Vi delar samma vision: Att arbeta för att Bergsjön blir en attraktiv stadsdel. I det ingår att skapa en trygg och bra boendemiljö. Idag finner vi i högre utsträckning än tidigare bra boendelösningar för människor i olika situationer. Detta för naturligtvis med sig en högre livskvalitet för berörda människor och lägre kostnader för samhället. Vi tror att det är flera saker som bidragit till detta. Dels har projektet med boendegruppen haft en stark förankring hos viktiga aktörer; stadsdelsförvaltningen, fastighetsägarna, flyk-tingenheten i nordöstra Göteborg samt Migrationsverket. Dels har det inte bara handlat om projektet; socialtjänstens ordinarie verksamhet i Bergsjön har samtidigt utvecklats. Det har bland annat handlat om att förtydliga an-svaret för såväl klienter som för socialtjänsten i situationer med bostadspro-blem. Vi har byggt upp en tydlig struktur för hur arbetet med boendefrågor ska bedrivas på socialkontoret och idag finns boendefrågorna med på dag-ordningen hela tiden. Detta sammantaget har bidragit till att vi numera ofta-re finner alternativ inom den ordinarie bostadsmarknaden. Resultatet av pro-jektet har gjort det möjligt att permanenta boendegruppen, och arbetet be-drivs sedan årsskiftet 2006 inom ordinarie verksamhet.

Vi har deltagit i många sammanhang där vi berättat om våra erfarenhe-ter. Vi har bland annat haft besök från Regeringskansliet och i SOU-rappor-ten Vräkning och hemlöshet – drabbar också barn, lyfts Bergsjöns sätt att arbeta fram som ett gott exempel. Det är glädjande att våra erfarenheter sprids på olika sätt. Genom vår FoU-enhet i Göteborgsregionen, FoU i Väst, har vi fått möjlighet att utvärdera vårt arbete, ta vara på våra erfarenheter och sprida kunskaper vidare. Min förhoppning är att den här utvärderings-rapporten ska bidra till dialog och kunskapsspridning i en vidare krets. Cat-harina Thörn har varit en högst närvarande utvärderare mitt i vår vardags-verklighet och vi har uppskattat hennes stora intresse för att få insikt i de villkor som präglar Bergsjön. Det är viktigt att förstå vad som pågår i gräns-landet mellan socialpolitik och bostadspolitik så att vi med den kunskapen kan medverka till att utveckla förutsättningarna i förorten, för utsatta män-niskor och för socialtjänsten.

Vi tycker fortfarande att definitionen av hemlöshet är för snäv, förhopp-ningsvis kan utvärderingsrapporten bidra till att ifrågasätta den. Om proble-men inte definieras syns de kanske inte. Och att bo eller inte bo – det måste väl få vara en av de allra viktigaste frågorna i ett välfärdssamhälle.

Elisabeth Söderberg

V

åren 2003 blev jag tillfrågad om att utvärdera ett projekt i förorten Bergsjön i Göteborg. Bergsjön räknas idag, likt många andra av mil-jonprogrammets förorter, till de ”utsatta” och fattiga stadsdelarna i Göte-borg. Projektet ”Bra boende i Bergsjön” hade fått medel av Socialstyrelsen för att motverka och lösa hemlöshet i stadsdelen. Själv befann jag mig i slutskedet med en avhandling som handlade om bilder av hemlösa kvinnor, hos myndigheter, media och bland kvinnor som saknade bostad. I mitt av-handlingsarbete fann jag en dominerande bild av hemlöshet som i hög grad handlar om avvikande beteende och missbruk, en bild som har tenderat att överskugga mer strukturella frågor om tillgång och fördelning av bostäder. Att ges möjlighet att på nära håll följa socialtjänsten i Bergsjöns arbete såg jag som ett unikt tillfälle att fördjupa mina kunskaper kring dessa frågor.

I början av projektet vittnade personalen om svårigheter att få uppmärk-samhet för den typ av problematik som de arbetade med i Bergsjön, där frågor om diskriminering, fattigdom och bostadspolitik var ständigt närva-rande i det vardagliga arbetet med hemlöshet. Sedan projektet påbörjades har en del hänt. Regeringen tillsatte 2004 en utredning om vräkningar av barnfamiljer som 2005 konstaterade att de bostadspolitiska aspekterna av vräkningar och hemlöshet måste uppmärksammas i högre grad. I januari 2006 kom Socialstyrelsens nya kartläggning som pekade i samma riktning och som framhöll att hemlösheten i alltför liten utsträckning uppfattats som ett bostadspolitiskt problem. Kartläggningen visade också att hemlösheten ökat sedan 1999 och att det finns en överrepresentation av personer som är födda utanför Sverige.

Följande rapport handlar om ett lokalt projekt som socialtjänsten i Berg-sjön drivit för att försöka lösa hemlösheten i stadsdelen. Men det handlar lika mycket om konsekvenserna av en frånvarande bostadspolitik – natio-nellt och lokalt, kommunens svårigheter att långsiktigt lösa hemlösheten och vad som kan läras av de möjligheter och begränsningar som ligger i samver-kan mellan socialtjänst och fastighetsägare. Min förhoppning är att rappor-ten kan bidra till en diskussion kring vad socialtjänsrappor-ten aktivt kan arbeta med för att minska hemlösheten och vad som måste lösas på annat håll.

Inledning

2002 sökte socialtjänsten i Bergsjön medel från Socialstyrelsen för att ut-veckla sitt arbete med att förebygga vräkningar och samverka med fastighets-ägarna. Bakgrunden till projektet beskrivs i projektansökan enligt följande:

Här /i Bergsjön/ bor 14 500 invånare varav en majoritet är första eller andra generationens invandrare. Många invånare är arbetslösa, har låg utbildning, låg inkomst och som en följd av detta hög ohälsa. I stadsdelen bor också stora barnfamiljer alltför ofta i för små lägenheter. Nära hälften av stadsdelens hus-håll har försörjningsstöd. Detta leder i sin tur till en utestängning från bostads-marknaden eftersom flertalet fastighetsägare kräver att blivande hyresgäster ska ha inkomster och vara självförsörjande (se bilaga 1).

Ansökan lyfter också fram att anmälningar från fastighetsägarna rörande störningar och hyresskulder har ökat och ligger på mellan 35 och 80 i måna-den. Majoriteten rör hyresskulder. Den pekar också på svårigheterna för socialtjänsten att ordna bra boenden för klienter då tillgången på lägenheter är dålig. I en intervju med projektsamordnaren i juni 2003 framhölls att socialtjänsten i Bergsjön upplevde ett problem med att klienterna inte ”pas-sade in” i mallen för den traditionella hemlöshetskategorin och de boendeal-ternativ som fanns.1 _{För att arbeta med dessa frågor slöt socialtjänsten ett}

avtal med fastighetsägarna i Bergsjön, i september 2002, där dessa gjordes delaktiga i projektet Bra boende i Bergsjön. I avtalet står:

1 _{Intervju med projektsamordnaren 030603.}

Stadsdelsförvaltningen har i samråd med stadsdelens fastighetsägare beslutat att ansöka om medel motsvarande 3000 tkr för att kartlägga och arbeta med de hushåll i stadsdelen som behöver stöd i att hitta ett ordnat boende (se bilaga 2).

Avtalet var inte på något sätt bindande för fastighetsägarna men speglar en ambition att få olika parter att samverka. Projektets målgrupp och syfte är, enligt projektansökan:

….att alla hushåll i Bergsjön som är aktuella inom socialtjänsten och saknar ordnat boende under projekttidens gång skall erbjudas hjälp med en boende-karriär som syftar till ett fungerande boende på den ordinarie bostadsmarkna-den (se bilaga 1).

Projektet har bedrivits i samverkan med flera relevanta aktörer i Bergsjön såsom fastighetsägare, flyktingenhet, arbetsförmedling med flera. I ett inle-dande steg skulle en kartläggning göras av alla hushåll som var aktuella hos socialtjänsten för att se över deras nuvarande boendesituation och därefter skulle beslut fattas om vilka åtgärder som skulle vidtas. Socialtjänsten upp-skattade att det fanns cirka 200 bostadslösa hushåll i Bergsjön och att cirka 10 procent av dessa var barnfamiljer. Därtill kom en hög andel hushåll som var trångbodda samt hushåll som hotades av vräkning. Efter detta inledande steg skulle arbetet påbörjas med att ordna ”jourboende, referensboende med målet boende med eget kontrakt.”2 _{Två ”boendestödjare” anställdes. Dessa}

skulle bland annat arbeta med klienter som var vräkningshotade och i över-gångsperioder när förstahandskontrakt skulle tecknas.3 _{De problem som låg}

bakom projektet var alltså att det finns en bostadssituation i Bergsjön som gör att socialtjänsten inte ensam kan lösa bostadslösheten. Samverkan be-hövs för att få hyresvärdarna att både acceptera hyresgäster de annars inte skulle ta emot (på grund av inga/låga inkomster i hushållet) och att vara beredda att söka lösningar som innebär att vräkningshotade hyresgäster kan bo kvar i lägenheten med eget kontrakt.

2 _{Denna kronologiska beskrivning stämmer naturligtvis inte helt eftersom arbetet måste ske}

parallellt för att lösa de fall som i dagsläget är aktuella hos socialtjänsten.

3 _{Här kan också sägas att det inte går att dra en skarp skiljelinje mellan vad som är}

projektet och vad som är det dagliga arbetet. Projektet förutsätter de resurser som redan finns hos socialtjänsten och kan egentligen ses som ett tillskott av ekonomiska resurser för att förbättra ett arbete som redan pågår.

Utvärderingens syfte och frågeställningar

Denna utvärdering syftar inte till att ge en heltäckande bild av projektet, utan till att ge en bild av projektet, utifrån vissa frågeställningar inom ett större ramverk som handlar om hemlöshet samt social- och bostadspolitik. Det är framförallt projektgruppens arbete som lyfts fram även om projektet bara svarar för en del av det arbete som socialtjänsten gör kring hemlöshet.

Analysen rör sig på tre olika nivåer:

1. Projektets organisation inom socialtjänsten: Vad görs inom projekt Bra boende i Bergsjön? Hur sätts hemlöshetsfrågan på dagordningen? Vil-ka interna strukturer har sVil-kapats för att lyfta boendefrågor?

2. Samverkan på lokal nivå: Hur ser samverkan mellan socialtjänst och fastighetsägare ut? Vilka problem kan man lösa och när fungerar inte samverkan?

3. Den nationella nivån: Vad kan de problem som man stöter på i Berg-sjön lära oss om den nationella hemlöshetspolitiken? Vad är möjligt att göra med projekt och samverkan och vilka problem är orsakade av faktorer som socialtjänsten inte kan påverka? Vilka förändringar kan göras och bör göras inom socialtjänsten och vilka strukturer måste förändras nationellt?

I utvärderingen har jag både försökt analysera projektets strukturer, hur ar-betet utförs och hur klienterna upplever sin situation och försökt sätta in projektet i en större kontext.

Syftet med detta dubbla perspektiv är att försöka bena ut vad som är möjligt att göra för att motverka hemlösheten inom ramen för socialtjänst-ens arbete och vad som handlar om strukturella faktorer som inte enbart kan lösas inom socialtjänsten. Centrala frågeställningar för utvärderingen är:

• Hur ser gruppen ”hemlösa” ut i Bergsjön? Vilken definition arbetar projektet med och på vilket sätt förhåller sig denna till Socialstyrelsens definition? Förändras definitionen under projektets gång?

• Hur ser det preventiva arbetet ut? Vad har man för rutiner? Hur går förhandlingarna för att lösa ett vräkningshot till?

• Hur arbetar boendestödjarna? Vad ser de som sina uppgifter?

• Hur arbetar man med de klienter som saknar egen bostad? Vilka lös-ningar och svårigheter finns?

• Hur upplever klienterna arbetet? Vad har de för erfarenheter av hyres-värdar respektive socialtjänst? Vad önskar de för att lösa sin situation?

• Hur går det? Vilka klienter får bostad och på vilket sätt? Vilka får inte bostad? Ökar eller minskar bostadslösheten under projekttiden? Finns det några oavsedda konsekvenser av projektet?

Jag är också intresserad av om sättet att angripa problematiken i Bergsjön kan leda till en utmaning av den dominerande diskursen om hemlösa – det vill säga att hemlöshet i första hand är kopplat till missbruksproblem och psykisk sjukdom.

Metod och empiri

Utvärderarens blick – eller ännu en studie av förorten

Jag står i en hiss i ett av höghusen i Bergsjön – på väg att göra en intervju. En kvinna i min egen ålder stiger in och vi delar hissen. Kvinnan granskar mig ogenerat uppifrån och ned. Hon kastar huvudet bakåt och säger: Du är från socialen va? Nja, säger jag, jag är från universitetet, jag är forskare. Hon tappar snabbt intresset för mig, rycker på axlarna och säger: Ni ser alla likadana ut (ma 041026).

Innan jag fick uppdraget som utvärderare av Bra boende i Bergsjön hade jag aldrig varit i stadsdelen. Idag, två och ett halvt år senare, har resorna fram och tillbaka varit många. Men jag vet inte hur det är att bo där – de ställen jag har besökt har varit begränsade till socialkontoret, Stadsmissionen, nå-gon fastighetsägare, några klienter och en lokal restaurang. När jag steg in i hissen den där höstdagen antog kvinnan i hissen genast att jag inte hörde hemma i Bergsjön.

I Ove Sernhedes studie av unga killar i Hammarkullen framkommer att de unga killarna upplever Hammarkullen som en separat del av Göteborg – som en bit av den tredje världen mitt i den första. Han skriver:

Socialarbetare, lärare, fritidsledare, psykologer, bibliotekarier och administrativ personal utgör en ”ockupationsmakt”. När arbetsdagen är slut tar de sina bilar och åker den dryga milen in till bostadsområdena i Göteborgs innerstad där de bor. De ersätts då av vaktbolag och polis (Sernhede 2002:97).

Till denna rad av personer som, enligt de unga killarna, tillhör ”ockupa-tionsmakten” kan även forskare läggas. Otaliga är studierna av de svenska miljonprogrammens förorter, mycket mindre vet vi om livet i de mer välbe-ställda områdena av storstäderna.

Fokus i denna studie ligger på socialtjänsten och deras projekt Bra Boen-de i Bergsjön – Boen-det är Boen-deras arbete först och främst som skall utvärBoen-deras. Det betyder att utvärderarens/min blick riktas mot socialtjänsten och dess olika relationer. En begränsning i studien är att så få röster hörs från dem som är boende i Bergsjön. Det beror delvis på att mitt fokus ligger på socialtjänstens arbete och delvis på att jag inte drivit frågan om att göra intervjuer med klienter så hårt som jag kunde ha gjort. Fler än de tre intervjuerna jag slutli-gen gjorde har varit planerade eller inbokade men av olika skäl och omstän-digheter i klienternas liv har de inte kunnat genomföras. Mitt arbete har varit en balansgång mellan att få de boendes/bostadslösas perspektiv och att vara ytterligare en ”myndighetsperson” som klienten ska berätta sin historia för.

Praktisk kunskap och vetenskaplig kunskap – vad är

skillnaden?

En studie av den här karaktären blir med nödvändighet ett utsnitt av arbetet som görs i Bergsjön. Både så till vida att rapporten aldrig kan fånga den komplexitet som finns i vardagsarbetet eller den mängd insamlad empiri som jag har förfogat över. Jag har fått sortera bort många spår och teman som varit intressanta men som jag har valt att lämna för att rapporten skall bli sammanhållen. Men studien är också ett utsnitt i den bemärkelsen att jag aldrig kan få samma kunskap om projektet som dem som är delaktiga. Den inblick som man får efter att varje dag arbeta i ett område går inte att jäm-föra med den inblick som utvärderaren har. Det innebär inte att kunskapen som förmedlas här är mindre eller sämre utan att den vetenskapliga kunska-pen är av ett annat slag än den praktiska. Den kunskap som jag har fått om projektet och om de möjligheter och svårigheter som finns i att arbeta med att motverka hemlöshet kommer delvis från mina observationer, intervjuer och analyser av journaler, men också genom att jag som utvärderare haft möjlighet att systematisera mina erfarenheter och koppla dem till annan forskning. Samtidigt som jag har läst mina intervjuutskrifter har jag också kunnat läsa annan forskning, haft hjälp av teoretiska begrepp för att analy-sera etcetera. Som utvärderare får man också en annan känsla för tiden i projektet än vad de som arbetar i projektet med de dagliga problemen kan ha. Det innebär att kunna ta ett steg tillbaka och exempelvis se att vissa frågor som var stora i projektets inledning har försvunnit mot slutet.

Vetenskaplig kunskap innebär också att det empiriska materialet tolkas, med hjälp av teoretiska begrepp och perspektiv, i syfte att hitta mönster och likheter/olikheter. En sådan process handlar om att objektifiera material och intervjuutsagor. Den nödvändiga distans som det talas om i metodböcker, betyder att man lyfter utsagor från den omedelbara kontexten för att kunna se strukturer och mönster. Samtidigt innebär denna process oundvikligen ett visst våld på empirin (Mulinari 1999). Marie Carlsson fångar detta dilemma väl i rubriken ”Skall du skriva som vi tycker eller som du tycker?” (Carlsson 2002:51). Vems synpunkter är det egentligen som kommer till uttryck i texten frågar hon sig och skriver:

Även om jag citerar ”ordagrant” är citaten särskilt valda som en slags ”förtäta-de illustrationer” av ett antal teman som jag funnit angelägna att lyfta fram i ”förtäta-den sociologiska analysen. /../ Citaten är alltså i regel tagna ur sitt sammanhang och fungerar dels som en fond till själva framställningen, dels som ett stöd i presen-tationen av analysen (Carlsson 2002:64).

Tolkningar av citat är med andra ord alltid just tolkningar, i syfte att länka den individuella intervjun till övergripande strukturer och resonemang. Det innebär inte att man kan tolka ett citat ”hur som helst” eller som lösrycka meningar från sitt sammanhang och sätta in dem i helt andra sammanhang. Som forskare är det viktigt att arbeta med olika sätt att validera sitt materi-al, genom att analysera delar och helheter, länka det till andra studier och få det kommenterat av andra forskare. Ett sätt att validera materialet kan ock-så vara att låta de intervjuade läsa texten och komma med kommenterar. I utvärderingar kan detta vara särskilt viktigt, eftersom en utvärdering skall kunna kommunicera kunskap till dem som blir utvärderade. Under den tid som jag har arbetat med utvärderingen har jag för det första genom frågor och kommentarer prövat min analys och diskuterat sådant som jag tycker är viktigt med projektdeltagarna. För det andra har texten lästs av projektdelta-garna under den tid som den har skrivits (vilket framförallt har varit under det sista halvåret, våren 2005). I slutändan är det dock min analys som kommer till uttryck i rapporten och de faktorer och teman som lyfts fram är de som jag anser kan svara på de frågor som gavs i uppdraget.

Utvärderingens dramaturgi och dess etiska dilemman

Inom ramen för denna utvärdering har jag ett flertal gånger reflekterat över min roll som utvärderare, vad som skall lyftas fram samt hur utvärdering skiljer sig från forskning. I litteratur kring utvärdering lyfts ofta fram, att skillnaden är att utvärderingen bekostas av en uppdragsgivare och har ett speciellt syfte. Utvärderingen kan därför inte fritt utformas av forskaren och dennes intressen, utan hänsyn måste tas till vad som ligger i uppdraget. En utvärdering kan också ha en annan slags genomslagskraft än en forsknings-rapport. Det är troligt att projektets olika parter läser utvärderingen och att den läses av politiker/tjänstemän som vill bilda sig en uppfattning huruvida projektet har varit lyckat. Utvärdering kan med andra ord komma att upp-fattas som en heltäckande och objektiv bild av projektets för- och nackdelar. Forskaren kommer då att uppfattas som en slags domare som skall ge ett utslag om huruvida projektet är bra eller dåligt.

Som forskare/utvärderare är man en del av projektet samtidigt som man står utanför det. Denna position är inte helt enkel och skapar en rad reflexio-ner. Att följa ett projekt innebär att man ständigt registrerar, antecknar och analyserar alla aktiviteter, vilket i sig skapar en viss distans. Genom att följa ett arbete under lång tid lär man samtidigt också känna den personal vars arbete man skall utvärdera, lär sig se saker från deras perspektiv och får en bättre förståelse för de tankar och resonemang som ligger bakom vissa

be-slut. Jag har hela tiden upplevt att projektarbetarna tagit emot mig på ett generöst sätt. De har frikostigt delat med sig av sin tid och sina erfarenheter. Detta har inneburit att jag fått tillträde till det som man med Goffmans ord skulle kunna kalla socialkontorets backstage (se också Magnusson 1996). Jag har också, likt projektmedarbetarna, blivit känslomässigt berörd av kon-flikter som pågått och av svårigheter som de gått igenom för att kunna ge-nomföra sina uppdrag. Att dra sig tillbaka och skriva om det man har sett och upplevt med den distans som krävs för att göra en bra utvärdering är inte alltid lätt.

I den här rapporten har jag valt att basera mina empiriska exempel på material jag har fått genom intervjuer, möten och journalanteckningar. Jag kommer inte att citera eller använda mig av det jag har hört exempelvis i kafferum eller i bilar mellan möten. Att jag väljer att inte använda material som har en mer informell karaktär är ett etiskt val. Jag har inte upplevt att det finns någon stor diskrepans mellan det som sagts på möten och intervjuer och det som sagts i andra rum. Om det varit så, hade det förmodligen varit viktigt att lyfta fram även detta. Samtalen har snarare haft karaktären av att ge mer information om sådant som redan sagts på möten. För mig har mina minnesanteckningar framförallt gett mig en bra inblick i det vardagliga ar-betet inom socialtjänsten, en inblick som kan vara svår att få som forskare. Minnesanteckningar från det mer informella talet bildar istället en fond som hjälper mig att analysera mitt material.

I mina intervjuer med de olika deltagarna i projektet har jag försökt ställa tydliga frågor och också ställa frågor kring de reflexioner och analyser jag gjort under utvärderingens gång. Detta dels för att få feedback på mina reflexioner och se om någon av projektdeltagarna också funderar över sam-ma sak, dels för att jag också har velat vara öppen med hur jag tänker kring olika frågor.

Jag har följt detta projekt under två års tid och det som slagit mig under den sista tiden, när jag arbetat med mina intervjuutskrifter och minnesan-teckningar, är hur mycket som har hänt under dessa två år. När jag läser mina anteckningar från de första mötena ser jag att de problem och svårig-heter som där diskuterades inledningsvis är väldigt avlägsna. En fråga som jag har ställt mig är därför hur projektet ska presenteras. Som en slags kro-nologisk berättelse av vad som har hänt, som ett tvärsnitt eller på något annat sätt? En mer kronologisk berättelse visade sig vara svår att skriva av två skäl. För det första har jag följt projektet under lång tid, vilket medfört att även jag delvis har blivit blind för förändringar. En kronologisk berättel-se hade förmodligen varit lättare att skriva om jag från början valt att skild-ra projektet på detta vis och gjort nedslag vid vissa tidpunkter under

projekt-tiden. För det andra, med det material jag nu har svarar en mer tematisk analys bättre på mina frågeställningar än vad en kronologisk berättelse skul-le ha gjort.

Fokus kommer därför inte att ligga på hur projektet har utvecklats över tid, även om jag kommer att belysa några sådana frågeställningar. Istället har jag valt att dels presentera projektet, dess uppdrag och arbetsuppgifter, dels lyfta fram och diskutera vissa teman som jag har funnit relevanta.

Vad är ett projekt? Avgränsningens problematik

Ett vanligt förekommande problem som tas upp i utvärderingar är vad som egentligen utgör projektet och hur det skall avgränsas (Sahlin 1996b). Det finns framförallt två svårigheter i detta. För det första förändras ofta projekt över tid och för det andra är det inte säkert att projektet innehåller naturliga avgränsningar gentemot den ”vanliga” verksamheten. Vilken typ av arbete skall räknas som en del av projektet och vilket arbete faller utanför?

I detta fall är frågan om hur projektet skall avgränsas särskilt aktuell, eftersom boendesekreterarnas arbete gjordes redan innan. Projektet innebär då en förstärkning med ytterligare en tjänst. Men till projektet kommer ock-så boendestödjarna samt samordnare som är nya tjänster med uppgifter som inte tidigare funnits inom socialtjänsten i Bergsjön. Projektet riktar sig också inåt organisationen och berör handläggare som inte är med i projektet men som samverkar med projektmedarbetarna. Ingen i projektet har några myn-dighetsutövande uppgifter, vilket innebär att alla beslut om utbetalningar av pengar, exempelvis att bevilja pengar för en hyresskuld, eller besluta om speciella insatser, formellt ligger utanför projektarbetet. Därför kan projek-tet ses som ett slags frontarbete – där man samordnar, förmedlar och för-handlar med kontakter och nätverk, men inte själva tar beslut som rör eko-nomi.

Mitt fokus har varit det arbete som görs av boendegruppen, vilken for-mellt också utgör projektet. I och med att detta arbete handlar om nätverk och samverkan inom och utom myndigheten har jag också intervjuat andra relevanta aktörer såsom fastighetsägare, Kronofogdemyndigheten, Stadsmis-sionen i Bergsjön, klienter, andra handläggare och två ansvariga chefer inom socialtjänsten.

Metod och genomförande

I utvärderingsarbetet har jag använt flera olika metoder – intervjuer, obser-vationer, dokumentanalys, analys av journaler – för att få en fördjupad för-ståelse av problemet (Denzin 1994). Utvärderingsarbetet har skett stegvis.

Inledningsvis försökte jag få en bild av den lokala kontexten, de olika aktö-rernas bilder av projektet och vad de ansåg att de skulle åstadkomma. Syftet var också att få en inledande inblick i arbetets rutiner, både det som skedde inom projektets ram och det som låg nära. Metoden var både enskilda inter-vjuer och deltagande observationer av relevanta möten.

I början gjordes intervjuer med den personal inom socialtjänsten som arbetade inom projektet, enhetschefen och verksamhetschefen för socialtjänsten i Bergsjön samt en representant för Familjebostäder. Detta för att få en bild av tankar kring projektet, vilka problem man avsåg att arbeta med och de-ras bild och analys av bostadslösheten i Bergsjön. Dessa intervjuer har följts upp vintern 2005, med undantag för enhetschef och verksamhetschef. Syftet har då varit att se tillbaka på hur projektet har gått samt reflektera över några av de teman som kom upp i den inledande intervjun. Jag har också haft ett flertal möten med projektsamordnare för att gå igenom ärenden, fakta och andra uppgifter.

Under projekttiden har jag regelbundet deltagit i boendeutskottets möten, möten med projektets styrgrupp, olika möten som boendesekreterarna kal-lats till på Göteborgs fastighetskontor samt möten med externa aktörer, som fastighetsägare och Stadsmissionen. Intervjuerna med fastighetsägarna ge-nomfördes vintern 2005, vilket gav ett tidsperspektiv på deras syn på social-tjänstens arbete eftersom projektet då varit igång under ett och ett halvt år.

Att få till stånd intervjuer med klienter har varit svårare. Några klienter har varit positiva men sagt att det får ske senare, eftersom det har varit så mycket på gång i deras liv. Ett par har inte dykt upp. De tre intervjuer som har ägt rum har skett i klienternas tillfälliga bostad, en av dem med tolk.

Det empiriska materialet

Observationer:

Mellan april 2003 och december 2004 har jag varit närvarande som observatör på:

• Socialtjänstens boendeutskottsmöten, som hålls var tredje vecka.4 _På

dessa möten deltar boendesekreterare, enhetschefer och projektsam-ordnare. Här diskuteras arbetsuppgifter och fördelas de fall som är svåra att lösa.

4 _{Formellt började dock projektet i september 2003, i samband med att alla anställningar}

blev klara, men under våren hölls en del förberedande möten som jag deltog i. I december 2004 gjordes en omstrukturering av arbetet så att boendeutskottet blev en del av policy-gruppens möten. På dessa deltog endast projektsamordnaren från ”boendegruppen”. Jag deltog i ett av dessa möten i januari 2005 där boendefrågor diskuterades som en punkt.

• Sju av de styrgruppsmöten som socialtjänsten kallat ”Bra boende i Bergsjön”. På dessa möten har hyresvärdar, flyktingenheten, boendese-kreterare, arbetsförmedlingen med flera varit inbjudna för att diskute-ra vad projektet syftar till och hur samverkan skall fungediskute-ra.

• Sex möten som boendesekreterare och projektsamordnare har haft med Familjebostäder.

• Tre möten med Stadsmissionen. • Nio möten med privata fastighetsägare

Jag har dessutom tillsammans med boendestöjdare varit med på ett hembe-sök hos klient.

Sammanlagt har jag gjort tjugosex intervjuer med: • Verksamhetschef socialtjänsten i Bergsjön • Enhetschef socialtjänsten i Bergsjön • Projektsamordnare

• Tre boendestödjare • Två boendesekreterare

• Representant för Familjebostäder • Stadsmissionen i Bergsjön • Tio privata fastighetsägare • Representant för jourbyrån

• Representant för Kronofogdemyndigheten • Tre klienter

Uppföljande intervjuer har gjorts med verksamhetschef, projektsamordnare, boendestödjare, boendesekreterare samt Familjebostäders representant.

Ärenden

Jag har under projektets gång följt ett antal ärenden i syfte att se hur situatio-nen utvecklades för dessa hushåll. Två av hushållen följdes genom att jag satt med i centrala förhandlingar kring deras situation. Elva följdes genom att jag läste journalanteckningar. Alla dessa hushåll är barnfamiljer med utländsk bakgrund.

Intervjuer

Intervjuerna har spelats in på band och transkriberats för analys, med två undantag. Den första gällde en klient som inte ville att bandspelaren skulle användas. Denna intervju, som genomfördes med tolk, antecknades istället noggrant. Under en annan intervju, också denna med en klient, krånglade bandspelaren och även denna intervju antecknades. Från dessa intervjuer används inga citat i rapporten. I intervjuerna med fastighetsägarna, som följt en tematisk intervjuguide (Kvale 1997), berörs frågor om rutiner vid vräkning, godkännande av nya hyresgäster, hur man hanterar och ser på trångboddhet samt hur samverkan med socialtjänsten fungerar. Även inter-vjuerna med tjänstemän inom socialtjänsten är strukturerade utifrån teman och tar upp rutiner i arbetet med boendefrågor för barnfamiljer som saknar ordnat boende, alternativt är mycket trångbodda, hur samverkan med andra myndigheter ser ut samt vilka lösningar som brukar komma till stånd för dessa familjer. Genom intervjuerna kan olika perspektiv och intressen som rör bostadslösa lyftas fram och brytas mot varandra.

Projektsamordnaren och verksamhetscheferna ombads beskriva bakgrun-den till projektet, vad syftet var och hur de såg på hemlöshetsproblematiken i Bergsjön. Jag bad dem också resonera kring vilka möjligheter och svårig-heter de såg med projektet och vilka möjliga intressekonflikter som kunde uppkomma. Boendestödjarna ombads tala om hur de såg på sin roll, beskri-va de fall de arbetat med och hur de såg på sin position i förhållandet mellan klient, boendesekreterare och hyresvärd. Intervjuerna följdes upp efter sex månader, då samma tema diskuterades igen. Hösten 2004 följde jag med en av boendestödjarna på ett hembesök. Våren 2005 gjordes en sista avslutande intervju med en av boendestödjarna, där denna ombads resonera kring de svar som givits under tidigare intervjuer samt reflektera över hur arbetet förändrats under tidens gång. I den första intervjun med representanten från Familjebostäder hösten 2003 ombads denna att beskriva sitt arbete med bo-stadslöshetsfrågor, hur företaget ser på problematiken i Bergsjön, vad företa-get ville att projektet skulle leda till och de svårigheter och intressekonflikter som hon trodde skulle kunna komma upp under arbetet. I den avslutande intervjun våren 2005 ombads hon reflektera över sina svar från första inter-vjutillfället, kommentera förändringar och analysera projektets roll i ett stör-re sammanhang, i Göteborgs Stads arbete kring hemlöshet.

Klienterna ombads beskriva sin situation och boendehistoria och hur de upplevde olika aktörers insatser och arbete (fastighetsägare, boendestödjare, boendesekreterare, socialsekreterare, personal på det alternativa boendet etc.).

Kort läsanvisning:

(ma. Datum) refererar till de minnesanteckningar jag gjort under möten. /../ när detta förekommer i intervjucitat markerar det att en eller flera me-ningar har tagits bort – i huvudsak gäller detta upprepme-ningar som tagits bort för att förenkla läsbarheten eller personuppgifter som tagits bort för att säkra anonymiteten.

/xxx, min anm/ förekommer också i intervjucitat och syftar till att förtydliga vad intervjupersonen säger, om den hänvisar till något som sagts innan cita-tet.

S i intervjucitat står för socialtjänst F i intervjucitat står för fastighetsägare B i intervjucitat står för boendestödjare

Den sociala ojämlikhetens geografi

Inledning

Göteborg kan i flera bemärkelser betraktas som en delad stad. Idag finns en tendens att livsvillkoren för människor i stadens centrala delar och dess för-orter ser väldigt olika ut. Å ena sidan blir stadskärnan allt mer gentrifierad5

och priset på bostadsrätterna i centrum stänger ute stora grupper. Å andra sidan tycks några stadsdelar vara fångade i en slags återvändsgränd av hög arbetslöshet, fattigdom och ohälsa. Ett utmärkande drag för dessa stadsdelar är ett högt antal invånare med utländsk bakgrund. I utredningen Delade städer (SOU 1997:118) konstaterades att de ekonomiska skillnaderna mellan stadsdelar i de centrala delarna av Göteborg tenderar att jämnas ut, samti-digt som klyftorna ökar mellan de fattigaste och de rikaste stadsdelarna.

Viktigt att notera är att en stor del av de klienter som boendegruppen aktivt arbetat med har utom-europeisk härkomst. Detta gäller i hög grad aktuella barnfamiljer. Alla fall som jag följt, har rört klienter med utom-europeisk bakgrund. Frågor som rör diskriminering, segregation och ojämli-ka livsvillkor är centrala för att förstå den kontext som projektet har arbetat inom.

Segregation och rasifiering

Begreppet segregation kommer från det latinska segregere som betyder att av- eller särskilja eller att avsöndra. Innebörden av den rumsliga segregation som man idag talar om handlar i grunden om att vissa befolkningsgrupper bor, studerar och/eller arbetar mer eller mindre åtskilda från varandra (Popoola 1998:24). Att grupper bor på olika platser behöver dock inte vara ett pro-blem.

I boken Den delade staden ställer sig Mats Franzén frågan om vad som egentligen är problemet med segregation. I grunden, menar han, måste man koppla frågan om segregation till makt:

Segregation handlar om skillnader, om åtskiljande – inte sällan om åtskiljande i rummet. Segregation upprättar en hierarkisk skillnad mellan minst två grupper. /../ Segregation betyder således över- och underläge, moraliskt och/eller materi-ellt. Segregation skapar insiders och outsiders, etablerade och utanförstående,

5 _{Gentrifiering innebär att äldre områden i stadskärnan renoveras och saneras.}

Konsekven-serna är ofta att de som bor i områdena tvingas flytta då statusen på området höjs och hyrorna stiger. Istället flyttar bättre bemedlade grupper in. Ordet gentrifiering kommer från engelskans gentry, det vill säga fint folk.

upphöjda och stigmatiserade. Segregation handlar i grund och botten om makt /../ (Franzén 2001:25).

Enligt Irene Molina (1997) har de barriärer som finns i storstädernas bostads-marknader skapat en rasifierad stad där stadens invånare har olika och ojäm-lika möjligheter att ”välja” var de vill bo, beroende på deras härkomst. Denna situation försvåras ytterligare av faktorer som låga inkomster och/ eller familjestorlek.

I SOU-rapporten Vägar in i Sverige visar Roger Andersson och Irene Molina att rörligheten i dessa områden är stor – när människor får arbete och bättre inkomst så flyttar de ifrån områdena och individer med låga in-komster eller nyanlända flyktingar flyttar in (Andersson & Molina 1996). Konsekvensen av dessa segregationsgenererade processer blir att områdenas ekonomiska utsatthet cementeras. Det betyder att en hög andel av invånarna lever med låg eller ingen fast inkomst, vilket i sin tur medför risk för fler vräkningar på grund av att antalet hyresskulder ökar.

I slutet av efterkrigstiden drabbades Sverige av en svår bostadsbrist. De bostäder som fanns präglades också av dålig kvalitet och inte minst trång-boddheten utgjorde ett stort problem. Det så kallade miljonprogrammet lan-serades i början av 60-talet och innebar att en miljon nya bostäder skulle byggas under framförallt åren 1965-1975. I efterhand har resultatet av den här tidens bostadsbyggande betecknats som ”betongförorter”. Områdena utmärktes av å ena sidan lägenheter med god standard, å andra sidan en brist på bra yttermiljöer, såsom lekplatser, växtlighet etcetera.

Under 1990-talet skedde en avveckling av de generella bostadssubven-tionerna – vilket sammantaget med den ekonomiska krisen fick stora effek-ter. Effekten var särskilt märkbar för de hushåll som redan hade en svag position på bostadsmarknaden. Direkta samband har också konstaterats mellan förändrade bostadsbidrag och ökat beroende av socialbidrag (Salonen 1997). Det finns också ett samband mellan fattigdom och utländsk bakgrund, där riskerna för att hamna i fattigdom är fyra gånger så stor om familjen har någon form av utländsk bakgrund (Salonen 2004).

Enligt storstadspropositionen Utveckling om rättvisa – en politik för stor-staden på 2000-talet (prop.1997/98:165) är det övergripande målet för den nationella storstadspolitiken att bryta segregationen och skapa jämlika lev-nadsvillkor. I rapporten Integration i kommunerna konstateras dock att ”bo-stadsbristen motarbetar alla goda intentioner i integrationspolitiken och styr integrationsarbetet i kommunerna. Detta medför en oacceptabel livssitua-tion för många människor idag.” (Länsstyrelsen i Stockholms län 2003:25)

fat-tigdomens konsekvenser för de människor som bor i fattiga områden. Hon menar att hyresgäster och fastighetsägare har ett gemensamt intresse för den boendemiljö som omger en fastighet – ett intresse som dock tar sig skilda uttryck. Fastighetsägaren har intresse av att fastigheten ska generera en vinst (Popoola 2001:198). Det innebär att det för en fastighetsägare är gynnsamt att hyra ut lägenheter till ”skötsamma” hyresgäster – det vill säga hyresgäs-ter som betalar sin hyra i tid och inte förorsakar vare sig onödigt slitage eller klagomål från andra hyresgäster.

Det är en enkel princip som utgår från kapitalägarens behov att skapa mervärde och att kunna behålla eller förbättra sin position på fastighetsmarknaden. Sam-tidigt är det ett behov som kräver omsorg om de som upplevs vara önskvärda hyresgäster. Det krävs således en selektion av potentiella hyresgäster som kan fylla eventuella vakanser, men det krävs också en lyhördhet inför de problem som rapporteras inom fastighetsbeståndet. (Poppola 2001:198).

Popoola menar vidare att strävan efter att skapa ”goda områden” och främ-ja en heterogen befolkningssammansättning helt enkelt kräver en styrning av inflyttningen till fastigheterna, vilket innebär en sortering av potentiella hy-resgäster. Vilka som anses vara ”attraktiva hyresgäster” och vilka som sor-teras bort avgörs inom ramen för fastighetsägarens egna intressen. Hon pe-kar på att hyresvärdarnas olika strategier grovt kan indelas i tre olika grup-per (2001:206):

1. Bostadsföretag styr inflyttningen genom krav på fast arbete och/eller regelbunden lön.

2. Bostadsföretag styr inflyttningen av olika invandrargrupper utifrån en uppfattning om behovet av etnisk balans i området.

3. Bostadsföretag accepterar hyresgäster utan fast arbete eller regelbun-den lön, men styr lägenhetsanvisningarna i förhållande till farhågor om störningar i boendet, i syfte att hålla delar av fastighetsbeståndet ”problemfritt”.

Trångboddhet

Trångboddhet är framförallt ett problem i segregerade områden, dels på grund av att det finns få stora lägenheter i miljonprogrammens områden och dels på grund av att familjer i behov av större lägenheter i dessa områden inte alltid har ekonomiska möjligheter att skaffa en större bostad. I rapporten Trångt i Herrgården analyserar Margareta Popoola (1999) trångboddhetens konsekvenser för stora barnfamiljer i förorten Herrgården, Malmö. De tre största kategorierna i hennes studie var från Libanon, Irak och Jugoslavien. Även Somalia tillhörde en stor urskiljbar kategori trångbodda. Slående var

dock, i Popoolas studie, att trångboddhet framför allt verkade drabba män-niskor som varit i Sverige under en längre tid och som var svenska medbor-gare. 92 procent av de tre största kategorierna trångbodda, var svenska med-borgare. Det innebär att problemet i första hand inte handlar om familjer som är nyanlända och saknar uppehållstillstånd, utan familjer som bott i Sverige under en längre tid.

Hon pekar bland annat på det ökade slitage som följer av att stora famil-jer bor på för liten yta och som gör att familfamil-jerna uppfattas som ett problem och en kostnad för hyresvärdarna. Det kan till exempel vara egenhändigt installerade tvättmaskiner som föranleder fuktskador i badrum. Problemet är att de fastigheter som familjerna lever i inte motsvarar deras behov, sam-tidigt som de sätter ramarna för deras vardag. Popoola menar att ”ordinärt slitage får en helt ny innebörd och det kan ur fastighetsägarens perspektiv förenklat uttryck vara en ’dyr historia’.” (Poppoola 1999:30).

Detta leder både till att barnrika familjer, som har störst behov av bra bostäder med rimliga utrymmen, har svårast att komma in på bostadsmark-naden och att de som lever i en för liten lägenhet kan riskera vräkning på grund av slitage och/eller störningar. Popoola menar att trångboddhet måste ses som både ett individuellt och strukturellt problem. De intervjuade jerna berättade om svårigheter med läxläsning, ökade konflikter inom famil-jen, störningar av sömnen och olika fysiska besvär till följd av det trånga utrymmet. Problemets strukturella orsaker är att det byggs för få stora hyres-lägenheter och att de berörda familjerna sällan har ekonomiska resurser att köpa en bostad.

Bostadslöshet bland invandrare och flyktingar

Även om sociala myndigheter runt om i Sverige har rapporterat om ökande bostadslöshet bland individer/familjer med utländsk bakgrund, saknas fort-farande svensk forskning på området (Socialstyrelsen 2002, 2006). Proble-met rör dock inte bara de svenska storstäderna. Flera av Europas större stä-der möter en växande hemlöshet bland indivistä-der med invandrarbakgrund. Denna utveckling, menar Gerald Daly (1996), måste kopplas till såväl ra-sism och diskriminering som en ökad arbetslöshet och fattigdom bland mig-ranter. Daly beskriver en slags sorteringsprocess som delar upp individer i inkluderade och exkluderade:

Across Western Europe /../ migrants are segregated, confined to menial jobs and relegated to the worst housing in the least desirable districts of large cities. A growing polarisation is evident between average citizens and those without full rights. (Daly 1996:11)

Segregeringen i storstäderna kan enligt Loic Wacquant (1996) beskrivas i termer av en ”advanced marginality”: ett begrepp som syftar till att fånga att det handlar om en marginalisering som riskerar att förvärras om inga strukturella förändringar sker för att utjämna de sociala och ekonomiska skillnaderna mellan olika grupper i de europeiska storstäderna. Det är en situation som är tydlig i USA, enligt Peter Marcuse, som talar om en ”advan-ced homelessness” vilken karakteriseras av fyra faktorer:

1. den är inte kopplad till kris i ekonomi och hög arbetslöshet utan bestå-ende

2. den är tydligt kopplad till rasism och diskriminering och drabbar i hög grad svarta

3. den måste analyseras utifrån ett rumsligt perspektiv där hushåll blir hemlösa som en konsekvens av gentrifiering och att fattigdom koncen-treras till vissa områden

4. att den dominerade policyn gentemot hemlösa är exklusion snarare än integration (Marcuse 1996).

Flera av de europeiska huvudstäderna präglas av en svår segregation och immigranter är ofta hänvisade till fattiga områden där bostäderna präglas av dåligt underhåll (Body-Gendrot & Martiniello 2000, Sim 2000). Studier pekar också på att tidigare immigranter har hamnat i segregerade och fatti-ga områden medan dagens immigranter tenderar att vara helt exkluderade från bostadsmarknaden. Istället flyttar de runt i tillfälliga boenden och blir allt mer frekventa på härbärgen runt om i Europa (Edgar et. al. 2004).

Enligt de nationella rapporter som inkom till FEANTSA6 _{2002 har fyra}

generaliseringar kunnat dras: För det första noterar man att hemlösheten bland invandrare och hemlösa ökat i de flesta europeiska länder och att det fortfarande saknas systematisk dokumentation och forskning på området. För det andra går det att konstatera att etniska minoriteter är överrepresente-rade bland hemlösa, men att det finns stora skillnader mellan olika europeis-ka länder. Då forskning saknas är det dock oklart om skillnaderna beror på

6 _{FEANTSA står för European Federation of National Organisations working with the}

Homeless och inkluderar 29 europeiska länder varav alla EU-länder är medlemmar. FEANT-SA består också av en så kallad European Observatory on Homelessness som består av forskare från alla EU-länder som är experter på hemlöshet. Varje år rapporteras ett tema och 2002 fick korrespondenterna i uppdrag att skriva om hemlöshet bland invandrare och flyktingar samt rapportera in tillgänglig statistik från varje land. (http://www.feantsa.org/ files/Month%20Publications/EN/immigration_newslet_02en.pdf).

bristande dokumentation av etnisk bakgrund eller på andra faktorer. För det tredje är etniska minoriteter också överrepresenterade bland de grupper som inte karakteriseras som hemlösa, men däremot anses ha ett osäkert boende, eller boende med mycket dålig standard. För det fjärde verkar gruppen av hemlösa invandrare och flyktingar främst bestå av ensamstående män. In-tressant är dock att kvinnor med barn är överrepresenterade bland de grup-per som bor under osäkra eller dåliga förhållanden.

Detta diskuteras också av Margareta Järvinen (2004) i den studie hon gjort av hemlösa flyktingar och invandrare i Danmark. Järvinen pekar på att ett generellt mönster i Danmark är att andelen med etnisk minoritetsbak-grund ökar på institutioner för hemlösa i de fall då institutionerna också tar emot barn. Det var också, enligt Järvinen, på dessa institutioner som man först märkte en kraftig ökning av hemlöshet bland individer med invandrar-bakgrund. Särskilt utsatta verkar familjer från Somalia vara. Skälen till in-dividernas/familjernas hemlöshet uppges vara diskriminering och ekonomis-ka problem.

Enligt flera forskare växer en ”nyfattigdom” fram i Europa som skapar segregerade samhällen (Wacquant 1999, Hadjimichalis & Sadler 1995). En genomgående tendens är att den ökade fattigdomen drabbar just individer med utom-europeisk bakgrund (Mingione 1996). En första förklaring till den ökade risk som dessa grupper har för att bli hemlösa, ligger i en förändrad arbetsmarknad. Den individ som saknar en västerländsk utbildning kan ha mycket svårt att hävda sig på arbetsmarkanden och över hela Europa är individer med utom-europeiskt ursprung överrepresenterade i låglöneyrken (Gorden 1995). Den andra förklaringen är att de grupper som inte kommer in på arbetsmarknaden är helt beroende av de sociala välfärdssystemen. I flera länder i Europa är det mycket svårt för hushåll att komma in på bostads-marknaden, om de inte har en fast inkomst (Edgar et. al. 2004). I flera länder har dessutom billiga bostäder byggts bort de senaste decennierna till fördel för exklusiva lägenheter, vilket har resulterat i en ökad rumslig segregation mellan olika grupper (Donzelot & Jaillet 1997). Forskning har också visat att etniska minoriteter diskrimineras på bostadsmarknaden (Sim 2000).

En förändrad bostadsmarknad och dess konsekvenser

De senaste åren har det rapporteras om att allt fler barnfamiljer vräks, alter-nativt aldrig kommer in på den ordinarie bostadsmarknaden (Socialstyrelsen 2002, Flyghed & Nilsson 2004). Mest drabbade verkar familjer med utländsk härkomst vara och problemet är främst relaterat till miljonprogrammens stadsdelar. Orsaken är att dessa innefattar segregerade bostadsområden, där de flesta familjer med låga eller inga inkomster bor, samt att nyanlända

flyktingar söker sig dit som inneboende hos vänner eller släktingar (Integra-tionsverket 2001, 2002, Andersson 2000a).

Under 1990-talet förändrades bostadspolitiken och grundläggande insti-tutioner (bostadsdepartementet, bostadsförmedlingar etc) avvecklades. I fle-ra kommuner kom även de allmännyttiga bostadsföretagen att verka efter marknadsprinciper och förutsättningarna för att komma ifråga för ett första-handskontrakt skärptes (Turner 2000). De kommunala bostadsbolagens hår-da krav på vilka som accepteras som hyresgäster och den råhår-dande bostads-bristen i storstadsregionerna har skärpt dem ytterligare (Rapport integration 2001, Poppola 2001). Många fastighetsägare kräver fast inkomst för ett för-stahandskontrakt och enligt Integrationsverket (2001:162) finns ”all anled-ning att undersöka huruvida diskriminering från fastighetsägarnas sida – också från kommunala bostadsbolag förekommer”. Samtidigt har det visat sig vara svårt att föra fall av diskriminering till prövning, eftersom hyressek-torn inte är reglerad och hyresvärdar i praktiken kan välja sina hyresgäster (Poopola 2002:66). Flyktingar saknar dessutom tidigare boendereferenser vilket är ett annat vanligt krav (Sahlin 2002, Integrationsförvaltningen i Stockholm 1999). Familjer som har många barn riskerar att avvisas på grund av sin storlek, eftersom fastighetsägare ofta anser att stora familjer medför ett ökat slitage på lägenheterna (Popoola 1999).

Familjer med utländsk härkomst, flera barn och låg eller ingen inkomst har därmed en mycket svag position som bostadssökande och har svårt att få förstahandskontrakt. Hyreslagen skärptes i början på 1990-talet så att det blev enklare för hyresvärdar att vräka vid störningar eller obetalda hyror (Flyghed & Stenberg 1993). För en familj med en bostad som inte är tillräck-ligt stor kan trångboddheten bli skäl för vräkning, då familjen orsakar stör-ningar eller vad fastighetsägaren ser som onormalt slitage (Popoola 1999). I rapporten ”Integration i kommunerna – en mångfald av arbetssätt och förut-sättningar” pekar Länsstyrelsen i Stockholms Län (2003:12) på att barnfa-miljer som ofta tvingas flytta runt i andrahandslägenheter eller som innebo-ende hos olika släktingar, är speciellt drabbade.

Över hälften av landets kommuner, som har avtal med Integrationsver-ket om flyktingmottagning, uppger att de har problem att få fram lämpliga bostäder till flyktinghushållen (Socialstyrelsen 2003:24). Sedan 1994 har flyk-tingar i väntan på uppehållstillstånd möjligheter att bosätta sig var de vill, i så kallat EBO (eget boende), enligt lagen om mottagande av asylsökande. Olika studier visar att det vanligaste är att de bor inneboende hos släktingar och vänner i storstadsområdena. De som får uppehållstillstånd vill ofta bo kvar i samma område eller stad, vilket skapar en ökad efterfrågan på bostä-der i områden som redan har en bostadsbrist. Socialstyrelsen (2002:51)

rap-porterar att detta har lett till ökade kostnader för socialtjänsten i form av olika akuta lösningar som hotellboenden eller jourlägenheter. Enligt en rap-port från Göteborg 2003, baserad på intervjuer med tjänstemän som arbetar med integrationsfrågor, anses bostadsproblemen vara det allvarligaste hin-dret för integrationsarbete med flyktingar och flera uttrycker att arbetet näs-tan helt kommit att handla om att tillgodose behovet av en bra bostad (Brnic 2003).

Socialtjänsten har visserligen en skyldighet att hjälpa familjer som inte kan ordna sitt boende på egen hand, men i stora delar av landet råder det brist på bostäder och kommunerna har få alternativ. I Göteborg saknas en bostadsförmedling och de flesta alternativa boenden för bostadslösa är av-sedda för ensamstående med missbruksproblem och/eller psykisk sjukdom (Löfstrand 2003). Detta innebär att kommunen inte har tillgång till boenden för familjer eller enskilda som inte har problem utöver bostadslösheten. Istäl-let placeras bostadslösa barnfamiljer i tillfälliga boenden, som ofta är under-måliga och drivs i vinstsyfte av enskilda eller företag. Detta medför stora kostnader för socialtjänsten.

Utgångspunkter och centrala begrepp

Samverkan och Förhandlingar

I boken Samverkan. Välfärdsstatens nya arbetsform menar författarna Bert Danermark och Christian Kullberg att samverkan mellan myndigheter och organisationer idag är nödvändig. De skriver:

Det nya är alltså, hävdar vi, att samverkansformen inte längre är ett alternativ i syfte att förbättra effektiviteten i verksamheten utan en förutsättning för att aktörerna överhuvudtaget skall kunna utföra sina åtaganden (Danermark & Kullberg 1999:9-10).

Skälen till detta är, menar författarna, den nya form av välfärdspolitik som växt fram där ett utmärkande drag är en förskjutning från detaljreglering och centralisering mot reglering genom ramlagstiftning och decentralisering. Trots att samverkan verkar vara en nödvändig form finns det fortfarande en rad problem. För det första antas samverkan ofta kunna växa fram i frivilli-ga former, vilket ställer stora krav på de samverkande parterna.7 _{En sådan}

samverkan riskerar att bli beroende dels av de individer som tar initiativet och dels av de aktörer som har mest resurser. För det andra sker samverkan ofta i projektform, vilket innebär att formerna för samverkan inte institu-tionaliseras och det blir svårt att bedöma huruvida den fungerar eller inte. Danermark och Kullberg (1999:34) konstaterar också att den tillgängliga forskningen verkar tyda på att det idag finns stora brister i samordningen kring samhällets svagare grupper.

I den samverkan som skett mellan fastighetsägare och socialtjänst i Berg-sjön är begreppet förhandling centralt. Man kan säga att socialtjänsten står i en beroenderelation till fastighetsägarna, eftersom det är de senare som kontrollerar bostäderna i Bergsjön. För att kunna lösa sin uppgift, att både motverka och lösa hemlösheten, måste socialtjänsten med andra ord ha en god relation till fastighetsägarna. Men fastighetsägarna har också ett intres-se av att skapa bra boendemiljöer och minska antalet kostsamma vräkning-ar, vilket i sig kan vara ett incitament för att gå in i samverkan med social-tjänsten. Det är genom förhandlingar som samverkan mellan dessa aktörer

7 _{Nils Hertting (2004) analyserar i sin avhandling Samverkan på spel samverkan kring}

stadsdelsförnyelse. Han pekar på att staten ger begränsade ekonomiska stimulansbidrag för att öka lokal samordning utan att göra några omfattande förändringar av t.ex. lagstiftningen. Samverkan konstaterar Hertting antas vara något som gynnar alla – vilket knappast stämmer när det gäller problem där olika aktörer har skilda intressen och perspektiv på hur problemet skall lösas.