• No results found

RAPPORT U2009:21. Utvärderingsmodeller vid upphandling ISSN

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "RAPPORT U2009:21. Utvärderingsmodeller vid upphandling ISSN"

Copied!
40
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

RAPPORT U2009:21

Utvärderingsmodeller vid upphandling

ISSN 1103-4092

(2)
(3)

Förord

I lagen om offentlig upphandling står att en upphandlande myndighet ska anta det anbud som innehål- ler det lägsta priset eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. När man bedömer vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt ska hänsyn tas till olika kriterier som är kopplade till före- målet för kontraktet, t.ex. pris, miljöegenskaper, driftskostnader, kvalitet, service och tekniska egenska- per. Dessa kriterier kan utvärderas enligt olika modeller. Lagstiftningen ger dock inte så stor vägledning till hur utvärderingen kan genomföras eller hur viktning kan ske.

Föreliggande rapport ger vägledning till alla som upphandlar avfallstjänster och vill veta mer om vilka utvärderingsmodeller som är lämpliga att använda. Rapporten fungerar som ett komplement till Avfall Sveriges Mall för upphandling av avfallshämtning och Rapport 2008:1 Vägledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster.

I rapporten presenteras för- och nackdelar med olika utvärderingsmodeller och det ges exempel på utvärderingskriterier som kan användas i avfallsupphandlingar. Användning av referenser, som är en omdebatterad fråga, diskuteras grundligt.

Malmö oktober 2009

Håkan Rylander Weine Wiqvist

Ordf. Avfall Sveriges Utvecklingssatsning VD Avfall Sverige

(4)

INNEHÅLLSFörTECKNING

Bakgrund 1

1. Juridiska förutsättningar 2

2. Prövning av anbud – en sammanfattning 4

2.1 Kvalificering av anbudsgivare 4

2.2 Utvärdering av anbud 5

2.3 Kvalificering och utvärdering – skiljelinjer och upphandlingsstrategier 6

2.4 Strategier för upphandling 7

3. Upphandlingat i avfallsbranschen 10

4. Utvärderingsmodeller 11

4.1 Utvärdering utan beräkningsmodell 11

4.2 Poängsätta pris 12

4.3 Modeller som prissätter kvalité 15

4.3.1 Justerat pris med påslag/avdrag i absoluta värden 16

4.3.2 Justerat pris genom procentuellt påslag/avdrag 18

5. Utvärderingskriterier 20

5.1 Pris 20

5.2 Driftkostnader 21

5.3 Referenser 22

5.3.1 Kan referenser användas i utvärderingsfasen? 23

5.3.2 Hur kan man gå tillväga när man tar referenser? 25

5.4 Teknisk prestanda 26

5.5 Genomförandeplaner 27

5.6 Miljöarbete 28

6. Sammanfattande råd 29

REFERENSER 31

(5)

BaKGruNd

Föreliggande rapport har tagits fram av Avfall Sverige som ett stöd till svenska kommuner, kommunala avfallsbolag och kommunalförbund vid upphandling av avfallstjänster.

Avfall Sverige har tidigare tagit fram rapporterna Mall för upphandling av avfallshämtning (tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och Sveriges Åkeriföretag) och Vägledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster, rapport 2008:01. I dessa rapporter återfinns detaljerade råd kring bland annat upphandlingsprocessen, tekniska specifikationer och utformning av förfrågningsunderlag varför vi inte tar upp dessa frågor i föreliggande rapport.

Syftet med denna rapport är att komplettera de tidigare publikationerna med en fördjupning kring ut- värdering av anbud vid offentlig upphandling.

Rekommendationerna bygger på en genomgång av lagstiftning, vägledande rättsfall och erfarenheter från svenska upphandlande myndigheter inom avfallsområdet. Vidare har rapporter och rekommenda- tioner från bland annat Konkurrensverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Miljöstyrningsrådet etc.

fungerat som underlag.

I rapporten används ett antal exempel från genomförda upphandlingar. Dessa exempel är till för att illus- trera olika varianter och ska inte betraktas som allmänna rekommendationer eller förslag till modeller.

Projektledare för arbetet har varit Jenny Westin, Avfall Sverige. Rapporten har sammanställts av Magnus Montelius vid Sweco Environment

Referensgruppen för projektet har utgjorts av:

Tommy Bertilsson, Partille kommun

Marie Castor, VA SYD

Mats Cronqvist, Stockholms stad

Magnus Ljung, Sveriges Kommuner och Landsting

Anders Norrby, Arvika kommun

Heikki Salmiranta, SITA Sverige AB

Kjell Svensson, upphandlingskonsult

Bea Tjärnhell, SÖRAB

Jan-Olof Åström, Umeå Vatten och Avfall AB

Medlemmarna i referensgruppen har bidragit med exempel och erfarenheter samt givit synpunkter på rapportens innehåll och upplägg. För slutsatser och rekommendationer svarar dock rapportens förfat- tare och de behöver inte nödvändigtvis representera hela referensgruppens åsikt.

(6)

1. JurIdISKa FöruTSäTTNINGar

Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) tillsammans med lagen (2007:1092) om upphand- ling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) har från och med 2008-01-01 ersatt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (gamla LOU). Lagarna bygger i huvudsak på EG- direktiven 2004/18/EG respektive 2004/17/EG.

I LOU ska upphandlingar över tröskelvärdet göras enligt öppet eller selektivt förfarande. Förhandlat förfarande får endast göras om särskilda skäl föreligger. Enligt LUF får förhandlat förfarande alltid väl- jas. En annan skillnad är att det i LOU finns en uttömmande uppräkning av de bevis som kan krävas vid styrkande av en anbudsgivares tekniska kapacitet. Motsvarande uppräkning finns inte i LUF. Det finns även skillnader vad gäller ramavtal. I LOU används benämningen upphandlande myndighet och i LUF upphandlande enhet.

Kommunala upphandlingar på avfallsområdet styrs av LOU. Vi kommer därför att genomgående refe- rera till LOU i denna rapport och använda begreppet upphandlande myndighet. Vad gäller modeller för prövning och utvärdering skiljer sig de båda lagarna dock inte åt och det som står i denna rapport är även tillämpbart vid upphandling enligt LUF.

All offentlig upphandling styrs av samma grundläggande princip (LOU 1 kap. 9 § respektive LUF 1 kap.

24 §):

Upphandlande myndigheter/enheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskrimine- rande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas.

Det finns även paragrafer som specifikt behandlar prövning och utvärdering av anbud. LOU 10 kap.

handlar om uteslutning av leverantörer:

Omständigheter som ska leda till uteslutning av leverantörer (1 §)

Omständigheter som får leda till uteslutning av leverantörer (2 §)

Intyg och bevis angående leverantör (3 §)

I LOU 11 kap. behandlas kontroll av leverantörers lämplighet och val av deltagare, bland annat:

Bevis på den ekonomiska ställningen (7-9 §)

Teknisk och yrkesmässig kapacitet (10 §)

Bevis på teknisk kapacitet (11 §)

(7)

I 12 kap. 1 § anges grunderna för tilldelning av kontrakt.

En upphandlande myndighet skall anta antingen

1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten, eller 2. det anbud som innehåller det lägsta priset.

Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, skall myndigheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktio- nella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. En upphandlande myndighet skall i annonsen om upphandlingen eller i förfrågningsunderlaget ange vilken grund för tilldelning av kontraktet som kommer att tillämpas.

I 2 § anges vidare:

Den upphandlande myndigheten skall ange hur sådana kriterier som avses i 1 § andra stycket kommer att viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga.

Kriterieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning.

Om det enligt den upphandlande myndigheten inte är möjligt att ange viktningen av de olika kriterierna, skall dessa anges i fallande prioritetsordning.

Bestämmelserna i 15 kap. LOU är som ”en lag” i lagen. Kapitlet innehåller regler för upphandling som inte omfattas av EG-direktivet, det vill säga upphandlingar under tröskelvärdet, upphandling av B-tjänster oavsett värde samt försvars- och säkerhetsupphandlingar. Vad gäller tilldelning av kontrakt (15 kap. 16 §) finns här en mindre skillnad jämfört med upphandlingar som faller under direktivet vilket diskuteras i kapitel 4.

Det är inte möjligt att endast utifrån paragrafer i LOU avgöra detaljer i vad som är möjligt och inte för prövning av anbud. Därför har vägledande domar en stor betydelse som juridiskt underlag.

Sverige är bundet att följa EG-rätten och utslag i EG-domstolen utgör högsta instans för vägledande domar. Även domar i Sverige är förstås vägledande så länge det inte finns EG-domar eller domar i högre nationell instans som gör en annan bedömning. Instanser i Sverige som hanterar överprövningar är länsrätter, kammarrätter och regeringsrätten. I denna rapport har vi lagt stor vikt vid vägledande domar eftersom dessa har en stor betydelse vid bedömning av olika utvärderingsmodellers tillämplighet.

Som framgår fortsättningsvis av denna rapport måste samtidigt vägledande domar bedömas med viss försiktighet eftersom de utgår ifrån de omständigheter som rådde vid den aktuella överprövningen.

Vidare kan nya domar i högre instanser förändra rättspraxis.

En annan viktig instans är Konkurrensverket som från och med den 1 september 2007 har ansvaret för tillsyn över offentliga upphandlingar och att granska att de offentliga aktörer som ska tillämpa upp- handlingsreglerna verkligen gör det och att de följer regelverket.

Sverige arbetar för närvarande även med att införa EG:s nya rättsmedelsdirektiv i svensk lagstiftning. I

(8)

2. PrövNING av aNBud – EN SammaNFaTTNING

Vid utformning av en upphandling har den upphandlande myndigheten tre principiella verktyg för att säkerställa bästa möjliga affär:

Tekniska specifikationer i förfrågningsunderlaget. Krav på varan eller tjänsten. Detta beskrivs mer 1.

utförligt i Mall för upphandling av avfallshämtning.

Kvalificering av anbudsgivare. Minimikrav på det företag som ska leverera varan eller tjänsten.

2.

Kriterier vid utvärdering. Utvärdering av ekonomiskt mest fördelaktiga anbud, värdering av den 3.

vara eller tjänst som är föremålet för kontraktet.

Enligt LOU 6 kap. 13 § kan upphandlande myndigheten även ställa särskilda sociala, miljömässiga och andra villkor för fullföljande av kontraktet.

Prövning av anbud omfattar således flera moment. Först avgörs vilka anbud som ska förkastas och där- efter utvärderas de anbud som kvalificerat sig.

2.1 Kvalificering av anbudsgivare

Kvalificering av anbudsgivare kan sägas bestå av olika moment: uteslutning av anbudsgivare på formella grunder och kontroll att anbudsgivaren har tillräcklig kapacitet för att genomföra uppdraget.

Vissa omständigheter ska leda till uteslutning av en anbudsgivare medan andra får leda till uteslutning, LOU 10 kap. §1-2. En upphandlade myndighet ska utesluta en leverantör om myndigheten får känne- dom om att leverantören enligt lagakraftvunnen dom gjort sig skyldig till viss ekonomisk brottslighet som riktar sig mot bland annat gemenskapens ekonomiska intressen. Omständigheter som gör att leverantörer får uteslutas är till exempel om leverantören är i eller föremål för ansökan om konkurs, är dömd för brott i sin yrkesutövning, har begått ett allvarligt fel i sin yrkesutövning etc.

Leverantörers kapacitet granskas utifrån de krav som angetts i förfrågningsunderlaget eller annonsen/

kvalifikationsunderlaget avseende ekonomisk ställning samt teknisk och yrkesmässig kapacitet.

Bevis på ekonomisk kapacitet kan till exempel utgöras av företagets omsättning, balansräkningar eller intyg från banker. Kraven som ställs ska vara tydligt angivna. Exempel på kriterier kan vara nyckeltal för likviditet och soliditet. En annan modell är att kräva bevis på rating enligt ett etablerat institut som Dun & Bradstreet eller UC med lägsta accepterade rating angiven. I dessa fall måste även andra bevis godtas.

(9)

Listan ovan är förkortad och förenklad. Den fullständiga och mer omfattande listan i lagtexten är uttöm- mande, det vill säga den tekniska kapaciteten får endast styrkas på ett eller flera av de sätt som anges i LOU 11 kap. 11 §.

I 11 kap. 13 § anges vidare att för till exempel tjänster och byggentreprenader får särskild vikt fästas vid yrkeskunnande, effektivitet, erfarenhet och tillförlitlighet.

Den upphandlande myndigheten kan kräva intyg på standarder för kvalitets- eller miljöledningssystem.

Myndigheten ska hänvisa till system som är certifierade av organ som uppfyller europeiska standarder för certifiering. Dock måste även likvärdiga intyg från organ som är etablerade inom EES och andra bevis på likvärdiga åtgärder som lämnas av leverantörer godtas.

Miljöstyrningsrådet föreslår att ett likvärdigt systematiskt miljöarbete minst bör omfatta följande punk- ter:

Aktuella miljölagar och miljöregler identifieras och efterlevs

Identifiering av uppdragets betydande miljöaspekter

All operativ personal genomgår relevant miljöutbildning

Avvikelsehantering

Rapportering

En upphandlande myndighet får inte ställa vilka krav som helst på leverantören, kraven måste vara relevanta och rimliga i förhållande till det som ska upphandlas.

2.2 Utvärdering av anbud

Det finns två alternativa grunder för att tilldela kontraktet:

Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet 1.

Det anbud som innehåller lägst pris.

2.

Vid utvärdering av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska den upphandlande myndigheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet som pris, genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, tekniska egenskaper etc.

I kapitel 4 diskuteras olika utvärderingsmodeller mer i detalj.

Vid upphandling är det viktigt med avvägning mellan krav i den tekniska specifikationen av föremålet för kontraktet, dvs varan eller tjänsten, och utvärderingen. Ska det formuleras som minimikrav eller poängsättas och viktas i utvärderingen? I båda fallen handlar det om egenskaper hos föremålet för kon- traktet, egenskaper som antingen utgör ett minimikrav eller som utgör underlag för att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

Det kan finnas anledning för upphandlande myndigheter att fundera över om kriterier som används i utvärderingen istället bör utgöra minimikrav.

(10)

Skälet till att upphandlande myndigheter ibland formulerar krav som utvärderingskriterier kan till ex- empel vara:

Det finns osäkerhet kring hur många leverantörer som kan leverera varor/tjänster som uppfyller

kravet och man vill inte begränsa konkurrensen.

Kostnaden för att uppfylla kravet är okänt och man vill väga kravuppfyllelse mot merkostnad i

utvärderingen.

Det finns osäkerhet om varan/tjänsten kan levereras med detta krav inom erforderlig tid.

Om man däremot vet att många aktörer på marknaden kan leverera varan/tjänsten med detta krav upp- fyllt, kostnaden är känd och merkostnaden enligt upphandlande myndighet är värd den nytta man får samt nödvändig utrustning finns tillgänglig på marknaden bör man överväga att istället sätta nivån som ett minimikrav vid upphandlingen och specificera det i förfrågningsunderlaget.

Grundprincipen bör rimligtvis vara att beskriva uppdraget och de tekniska kraven så detaljerat som möjligt i den tekniska specifikationen och inte ta dessa frågor i anbudsutvärderingen. Anledningen till att aspekter ibland i onödan läggs in i utvärderingsfasen beror ofta på att kommunen har tidsbrist inför upphandlingen och inte har utrett kraven för den upphandlade tjänsten tillräckligt.

I Avfall Sveriges rapporter ”Mall för upphandling av avfallshämtning” och 2008:01 ”Vägledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster” finns detaljerade råd kring tekniska specifikationer varför vi inte kommer att beröra denna fråga vidare i föreliggande rapport.

2.3 Kvalificering och utvärdering – skiljelinjer och upphandlingsstrategier

En mycket viktig – och omdebatterad – fråga är vad som bör ingå i kvalificering av anbudsgivare och vad som bör ingå i utvärderingen då det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet väljs.

Det finns flera viktiga aspekter av detta. En aspekt är den juridiska tolkningen. Enligt LOU 12 kap. 1 § ska den upphandlade myndigheten välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med hänsyn till kri- terier som är kopplade till föremålet för kontraktet. Enligt rättspraxis innebär det att kvalificeringsfasen är kopplat till leverantörens kapacitet medan utvärderingsfasen endast ska beakta faktorer knutna till egenskaper av den tjänst eller vara som ska levereras.

Även om principen är klar råder oenighet i enskilda fall vad som är företagets kapacitet respektive egen- skaper hos den tjänst som ska levereras, se till exempel 5.3 utvärdering av referenser.

De andra aspekterna är av mer strategisk natur och behandlas under 2.4 nedan.

(11)

2.4 Strategier för upphandling

Inom ramen för LOU och rättspraxis kan upphandlande myndigheter välja olika modeller och strategier för tilldelning av kontrakt.

En modell är att sätta kraven på kontraktsföremålet och leverantörens kapacitet högt och därefter ut- värdera enligt lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbud där faktorer utöver pris ges en lägre vikt. Detta grundar sig på utgångspunkten att företag som klarar kvalificeringskraven kommer att leve- rera likvärdiga tjänster varför endast priset eller i alla fall främst priset är avgörande.

Den andra modellen är att ha lägre krav så att fler anbudsgivare kan konkurrera, men tillmäta större vikt vid kvalité hos den levererade tjänsten i utvärderingen. Detta kan utgå utifrån ett resonemang att även företag med lägre kapacitet kan leverera tjänster av hög kvalité. Det är således egenskaper hos tjänsten och inte endast företaget som sådant som bör beaktas. En annan orsak kan vara att marknaden ser ut på ett sådant sätt att man vill ge fler företag möjlighet att konkurrera.

De båda modellerna illustreras i figuren 2.1 nedan.

Figur 2.1 Modeller för kvalificering och utvärdering av anbud.

A) Tonvikt på minimikrav på kontraktsföremålet och kvalificering av anbudsgivare respektive B) Tonvikt på värdering av kvalité på den levererade tjänsten i utvärderingsfasen.

Illustrationen är givetvis en förenkling, främst därför att kvalificeringsfasen handlar om företagets kapacitet och utvärderingsfasen om föremålet för kontraktet, men den kan ändå sägas representera vägval för den upphandlande myndigheten vid val av strategier för prövning av anbud. Figuren ska inte tolkas som att den totala nivån på kvalitetskraven är konstant. Självfallet kan en upphandlare välja att ställa mycket höga krav i de tekniska specifikationerna samt vid kvalificering och lägga stor tonvikt på kvalitetsfaktorer vid utvärderingen. Alternativt kan man sätta kvalificeringskraven så att många företag kan lämna anbud och därefter låta huvudsakligen pris styra. Nedan följer en förenklad illustration.

(12)

Figur 2.2 Modeller för kvalificering och utvärdering av anbud.

C. Lägre krav i tekniska specifikationen och vid kvalificering. Huvudsakligen prisfaktor i utvärde- ringen.

D. Höga minimikravkrav i tekniska specifikationen och på leverantör i kvalificeringsfasen. Stor vikt vid kvalité i utvärderingen. Kvalité snarare än pris styr prövningen av anbud.

Låt oss illustrera med några exempel från avfallsbranschen. Det nedanstående är endast exempel på hur man kan resonera och inga riktlinjer i de enskilda fallen.

Förbränning av hushållsavfall är en väl definierad tjänst och svenska förbränningsanläggningar uppfyl- ler i stort sett samma miljökrav. Det beror på att dessa krav är reglerade som höga minimikrav i EU:s förbränningsdirektiv. Det är därför en mogen marknad med likvärdig kvalité på tjänsten mellan olika leverantörer. I utvärderingsfasen bör vissa faktorer som påverkar kommunens totala kostnader som transportavstånd och möjlighet till mellanlagring vid driftsstopp vägas in, men i övrigt kan behandlings- priset avgöra. Det kan sägas vara en strategi enligt modell A.

Vid insamlingsentreprenader för hushållsavfall kan tjänstens utförande variera starkt mellan olika en- treprenörer, även med en detaljerad teknisk specifikation. Tjänstens utförande kan även sägas bero på faktorer som inte endast är knutna till entreprenörens generella kapacitet utan även hur de kommer att genomföra den kontrakterade tjänsten. Faktorer utöver minimikraven i den tekniska specifikationen som handlar om erfarenhet hos ansvarig arbetsledare, genomförandeplan, personalpool och fordons- utrustning för det specifika uppdraget, etc. Det kan därför vara befogat att ge fler företag möjlighet att konkurrera i utvärderingsfasen, men lägga stor vikt vid tjänstens kvalité. Det kan sägas vara modell B eller D.

(13)

Återigen, detta är endast exempel på möjliga resonemang.

Därutöver måste krav vid kvalificering och faktorer vid utvärderingen väljas så att de är tydliga och transparenta samt givetvis relevanta för den tjänst som ska levereras.

Notera även att i utvärderingen kan krav som ställts i de tekniska specifikationerna förstärkas i utvärderingen. I båda fallen handlar det om föremålet för kontraktet. Till exempel så kan minimi- krav på fordon anges i den tekniska specifikationen, men anbudsgivare vars fordon uppfyller högre ställda krav (angivna som utvärderingskriterier) kan viktas upp utvärderingen.

Däremot kan inte krav i kvalificeringsfasen förstärkas i utvärderingen då de handlar om olika sa- ker: anbudsgivarens kapacitet respektive föremålet för kontraktet.

Därför är illustrationen över olika strategier i detta avsnitt en förenkling.

(14)

3. uPPHaNdLINGar I avFaLLSBraNSCHEN

Inom avfallsbranschen förekommer en mängd olika upphandlingar som var och en har olika förutsätt- ningar och krav. Nedan ges ett antal exempel:

Insamlingsentreprenader. Här ges många gånger kvalitetsaspekter en stor vikt vid utvärdering. Som

stöd vid utformning av förfrågningsunderlag finns Avfall Sveriges rapport ”Mall för upphandling av avfallshämtning”.

Behandlingstjänster. Här finns i princip möjligheten att lämna öppet mellan olika behandlingsfor-

mer (till exempel kompostering och rötning) för att istället vikta miljöaspekter i utvärdering. En allmän rekommendation är dock att sträva efter att identifiera behandlingsmetod så långt som möj- ligt i den tekniska specifikationen. Som stöd i processen finns Avfall Sveriges rapport 2008:01 ”Väg- ledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster”.

Byggentreprenader. Det kan till exempel röra sig om konstruktion eller andra byggarbeten vid åter-

vinningscentraler och deponier. För utformning av förfrågningsunderlag har Byggandets kontrakts- kommitté (BKK) tagit fram ”Allmänna bestämmelser (AB 04)” och ”Allmänna bestämmelser för totalentreprenader (ABT 06)”.

Driftentreprenader. Det kan till exempel vara för återvinningscentraler, omlastningsstationer eller

kommunens behandlingsanläggning. Vid upphandling av driftentreprenader för ÅVC är avvägning- en mellan funktionskrav, för till exempel god service, gentemot tekniska krav, som antalet personal, av stor vikt.

Varor. Det kan handla om enkla varor som kärl till mer komplexa som insamlingsfordon. Vikten vid

andra faktorer än pris bör anpassas till varans karaktär.

Transporter. Det kan till exempel vara avfallstransporter från en omlastningsstation till behand-

lingsanläggning (om behandlingsanläggningen ligger längre bort än att det är motiverat att varje sopbil åker och lämnar vid anläggningen). Avfallstransporter kan ingå som en del av upphandling av behandlingstjänster eller upphandlas separat. Miljöstyrningsrådet har tagit fram exempel på miljö- och trafiksäkerhetskrav som kan användas vid upphandling av godstransporttjänster som utförs med bland annat tunga fordon.

Konsulttjänster. De flesta kommuner handlar någon gång under ett verksamhetsår upp konsult-

tjänster, dock är det i allmänhet en mycket liten del av den totala budgeten. Vid en undersökning som konsultföretaget Sweco genomförde på uppdrag av Svenskt Vatten ansåg många kommuner att detta var den mest komplicerade tjänsten att handla upp.

(15)

4. uTvärdErINGSmodELLEr

Enligt LOU kan man i en upphandling tilldela kontraktet efter en utvärdering enbart på pris. För kvalificerade och komplexa tjänster – dit många upphandlingar på avfallsområdet kan sägas tillhöra – används ofta kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

Det senare innebär att angivet pris på något sätts vägs mot angivna kriterier, ibland kallade kvalitets- kriterier och ibland miljö- och kvalitetskriterier. Dessa ska kunna kopplas till egenskaper hos den leve- rerade varan eller tjänsten och vara relevanta för uppdraget.

I 12 kap. 2 § LOU framgår att kriterierna för tilldelning av kontrakt ska viktas inbördes. Endast om det enligt upphandlande myndighet inte är möjligt att ange viktningen kan dessa istället anges i fallande prioritetsordning. För upphandlingar som inte faller under EG-direktivet och istället regleras av 15 kap.

LOU är utrymmet att använda kriterier i fallande prioritetsordning något större. 15 kap. 16 § stipulerar att kriterierna ska viktas inbördes eller anges i fallande prioritetsordning.

4.1 Utvärdering utan beräkningsmodell

Det finns i princip tre modeller för att utvärdera ekonomiskt mest fördelaktiga anbud utan att använda en beräkningsmodell.

1. Kriterierna anges i fallande prioritetsordning.

Utrymmet för denna typ av utvärdering är mindre i och med nya LOU och denna modell bör undvikas, främst för upphandlingar över tröskelvärdet.

2. En procentuell viktning anges utan att den upphandlande myndigheten specificerar hur varje kriterium kommer att värderas.

Denna modell har kritiserats i ett flertal domar. Vid en upphandling av digitala karttjänster angav Vilhel- mina kommun kriterier för ekonomiskt mest fördelaktiga pris som sex olika faktorer med en procentsats angiven för varje kriterium. Däremot angavs inte hur värdering av de enskilda kriterierna skulle göras.

Kammarrätten i Sundsvall beslutade att upphandlingen skulle göras om.1 Skälet var att man ansåg att kommunen genom denna modell lämnat utrymme för heltigenom subjektiva bedömningar och därmed åsidosatt affärsmässigheten vid upphandlingen. Länsrätten hade tidigare gjort samma bedömning.

3. Poängsättning av pris och kvalité utan att den upphandlande myndigheten specificerar hur varje kriterium kommer att värderas.

En angiven maximal poängsumma för varje kriterium utan att närmare ange hur denna kommer att beräknas. Denna modell är i princip samma som den procentuella viktningen med samma svagheter ur juridisk synvinkel.

(16)

I den så kallade Migrationsverksdomen2 konstaterade Regeringsrätten att även förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de princi- per som bär upp LOU och gemenskapsrätten inte träds för när. En förutsättning var att utvärderings- modellen är angiven så att ”varje leverantör med utgångspunkt i underlaget ska kunna skapa sig en bild av möjligheten att lämna ett konkurrenskraftigt anbud”.

Efter denna dom har dock EG-domstolen i den så kallade Lianakis-domen3 slagit fast att det inte är för- enligt med likabehandlingsprincipen att fastställa viktningskoefficienter och underkriterier för tilldel- ning i efterhand. Konkurrensverket menar i en analys4 att Migrationsverksdomen därmed kan få anses ha mist delar av sin betydelse.

Att upphandlande myndigheter ibland väljer dessa modeller trots allt beror förmodligen på att man finner det svårt att specificera vad som ska uppfyllas för varje kriterium. Det finns dock – förutom juridiska aspekter – flera skäl att undvika dessa modeller och istället ange en klar beräkningsmodell i förfrågningsunderlaget:

Förarbetet med att ta fram en beräkningsmodell kan tydliggöra för den upphandlande myndigheten

vilka faktorer som innebär ett ekonomiskt mer fördelaktigt anbud.

Genom att presentera en tydlig och beräkningsbar modell kan anbudsgivare lämna mer konkur-

renskraftiga anbud med en mix av pris och kvalité som motsvarar upphandlarens preferenser.

Det ger en klar signal om transparant förfarande vid utvärderingen vilket kan stimulera till fler och

bättre anbud.

Sammantaget bör upphandlande myndigheter försöka undvika denna typ av utvärderingar och istället använda en klart angiven beräkningsmodell.

4.2 Poängsätta pris

Dessa metoder bygger på att pris i upphandlingen relateras till ett eller flera referenspriser. Man talar antingen om endogen poängsättning, vilket innebär att det sätts utifrån inkomna anbud, eller exogen poängsättning där poängen sätts i relation till ett angivet referenspris.

Den vanligaste modellen är att sätta poäng på pris utifrån lägsta anbudspris. Anbudet med lägsta pris ges högsta poäng och för övriga anbud poängsätts priset enligt följande modell:

Anbudets prispoäng = Lägsta pris x Maxpoäng för pris Anbudets pris

(17)

En variant av denna modell är att den maximala prispoängen reduceras med samma procent som det enskilda anbudspriset överstiger lägsta pris.

Anbudets prispoäng =

[

1 - Anbudets pris - Lägsta pris

]

x Maxpoäng för pris Lägsta pris

Det är viktigt att tydligt ange i förfrågningsunderlaget vilken av dessa modeller man använder eftersom de kan få olika utfall.

Modeller som poängsätter pris har kritiserats av bland annat Nämnden för Offentlig Upphandling (NOU) och Konkurrensverket. I en upphandling om IT-stöd i Jönköpings kommun begärde en av anbudslämnarna en granskning och NOU beslutade sig för att ta upp ärendet5. Upphandlingens utvär- deringsmodell följde modellen med poängsättning av pris utifrån lägsta lämnade pris.

NOU:s huvudsakliga kritik mot modellen var att utgången kan påverkas av ovidkommande anbud. Låt oss illustrera denna risk med samma fiktiva fall från avfallsbranschen som ovan.

Fiktivt exempel:

En kommun ska handla upp en insamlingsentreprenad för säck- och kärlavfall. Man önskar ge pris och kvalité samma viktning.

Maxpoäng för kvalité sätts till 10 poäng och för pris därmed också 10 poäng

Om lägsta anbudet är 1,0 miljoner får detta 10 prispoäng. Ett anbud på 1,4 miljoner får 1,0/1,4 x 10 = 7,1 prispoäng. Ett anbud på 1,7 miljoner får på samma sätt 1,0/1,7 x 10 = 5,9 prispoäng o s v.

Dessa prispoäng kan sedan summeras med anbudens kvalitetspoäng och en total poängsumma erhålls för varje anbud.

(18)

NOU kritiserade modellen på grund av att ovidkommande anbud på detta sätt påverkar resultatet.

Utgångspunkten för kritiken var:

Det finns risk för en dumpningseffekt eftersom ett anbud kan lämnas som påverkar utgången och 1.

kan sägas manipulera modellen. I detta fall menade kommunen att dumpningseffekten var en för- sumbar risk och att man inte sett tecken på detta.

Det blotta faktum att utfallet kan påverkas av ovidkommande anbud gör att man kan ifrågasätta om 2.

modellen säkerställer att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet väljs.

Konkurrensverket har i en rapport6 kritiserat modellen på liknande grunder.

Det är förmodligen mindre troligt att någon dumpningseffekt kommer att kunna iakttas med de upp- handlingar som görs i avfallsbranschen. Däremot kvarstår argumentet att blotta faktum att ovidkom- mande anbud kan påverka gör att modellen inte kan ses som optimal.

Det finns andra varianter av modeller som poängsätter pris utifrån ett endogent referenspris (utifrån inkomna anbud):

Fiktivt exempel, fortsättning

I upphandlingen ovan inkommer fyra anbud. Priset poängsätts som tidigare beskrivits och kvali- tetspoäng bestäms och summeras för varje anbud

ANBUDSGivARE PRiS (KKR) PRiSPOäNG KvAliTETSPOäNG TOTAl POäNG

1 1 000 10,0 2,0 12,0

2 1 600 6,3 8,5 14,8

3 1 400 7,1 7,5 14,6

4 1 700 5,9 7,0 12,9

Anbudsgivare 2 vinner.

Om däremot anbudsgivare 1 inte inkommit med ett anbud så hade utfallet blivit annorlunda.

ANBUDSGivARE PRiS (KKR) PRiSPOäNG KvAliTETSPOäNG TOTAl POäNG

2 1600 8,8 8,5 17,3

3 1400 10,0 7,5 17,5

4 1700 8,2 7,0 15,2

Nu vinner istället anbudsgivare 3. Utvärderingsmodellen påverkas av om anbudsgivare 1 lämnat anbud trots att detta anbud inte tilldelas kontraktet.

(19)

Det finns inga publicerade exempel över utvärderingar på avfallsområdet där man kunnat iaktta en dumpningseffekt av dessa modeller, trots att denna typ av utvärdering med poängsättning utifrån lägsta lämnade pris har förekommit i många upphandlingar, framförallt tidigare. Det innebär dock inte att det kan ha förekommit.

En annan svaghet hos dessa modeller som observerats7 är att om kvalitetskriterierna åsätts en mycket stor vikt så kan prisfaktorn i realiteten helt slås ut och anbud med mycket högt pris vinna. Detta kan angripas genom att i förfrågningsunderlaget ange högsta tillåtna pris eller genom att tillämpa en utvid- gad poängskala.

Modeller där pris poängsätts har prövats i upprepade domstolsavgöranden, men trots den kritik som förekommer har de godtagits8 9 10. Genomgående för dessa domar är att man funnit att trots modellens brister har anbudsgivare kunnat lämna konkurrenskraftiga anbud och att krav på förutsägbarhet och likabehandling var tillgodosedda. Motiveringen hänvisar i något fall till RÅ 2002 ref 50 (se 4.1).

Dock bör man beakta modellens inneboende svaghet och den kritik som framkommit från tunga instanser och överväga andra modeller än poängsättning av pris utifrån endogent referenspris (utifrån inkomna anbud). Om den används bör man testa modellen för att försäkra sig om att vikten på kvalité inte blivit så stor att prisfaktorn helt kan slås ut.

Det finns även modeller som bygger på ett exogent referenspris, d v s ett pris som inte bestäms utifrån inkomna anbud utan av anbudsgivaren. En variant är att ange poäng för olika intervall. Det leder dock till att anbudsgivare lämnar pris i den övre delen av intervallen. En annan variant är att sätta ett antaget referenspris och låta prispoängen vara kontinuerligt avtagande i förhållande till detta. Ett problem med en sådan modell är att den blir ickelinjär. Ett antaget referenspris för upphandlingen kan istället använ- das som referenspris vid modeller för prissättning av kvalité, se 4.3.1 nedan.

4.3 Modeller som prissätter kvalité

Modeller som prissätter kvalité bygger på att kvalitetsaspekter kvantifieras och används till att ta fram ett justerat pris eller anbudspris som ligger till grund för utvärderingen. Dessa kallas ibland för mervär- desmodeller. Det finns två principiella utformningar:

Kvalitetsaspekter räknas om till ett påslag i absoluta tal som läggs till eller dras ifrån anbudspriset.

Påslaget är oberoende av anbudets pris.

Kvalitetsaspekter används för att ta fram en procent med vilken anbudet räknas upp (eller ned) till

ett anbudspris. Påslaget beror av anbudets pris.

(20)

4.3.1 Justerat pris med påslag/avdrag i absoluta värden

Med denna modell värderas anbudets kvalité för varje faktor till ett värde i absoluta tal. Det kan antin- gen ske genom att olika faktorer poängsätts och räknas om till ett monetärt värde. Eller också värderas olika parametrar direkt i ett monetärt värde. Beroende på modell kan justeringen antingen göras genom påslag eller avdrag.

Flera kommuner som använt denna modell uppger att de är nöjda och anser att den väl speglar det Exempel: Insamlingsentreprenad i Malmö stad (VA SYD)

Utvärderingen görs genom att ett tilläggspris beräknas som läggs till anbudspriset.

Tre stycken kriterier poängbedöms:

Referenser

Genomförandeplan

Uppstartsplan

Varje kriterium poängbedöms från 0-3 där tre motsvarar högsta kvalitetsbetyg. För varje kriterium är kravet för att uppnå de olika poängen tydligt angivet. Varje kriterium är dessutom viktat: 30%

för referenser, 55% för genomförandeplan och 15% för uppstartsplan.

Den viktade kvalitetspoängen multipliceras med 12 miljoner kronor så att ett tilläggspris erhålls som läggs till anbudspriset.

FAKTOR POäNG (0-3) TilläGGSPRiS

Referenser (30%) X (3-X) * 0,3*12 miljoner

Genomförandeplan (55%) Y (3-Y)*0,55*12 miljoner

Uppstartsplan (15%) Z (3-Z)*0,15*12 miljoner

Ett totalt tilläggspris beräknas genom att summera delsummorna och detta tilläggspris läggs till respektive anbudspris för att erhålla ett justerat pris.

Modellen togs fram med målet att kvalité skulle väga tungt vid utvärderingen. Det maximala tilläggspriset på 36 miljoner (för en anbudsgivare som fått noll poäng på samtliga parametrar) motsvarade det uppskattade priset på entreprenaden. Det visade sig sedan att det lägsta priset var mer än 30% lägre. Därmed kom kvalité att väga ännu tyngre än man först hade avsett.

VA SYD är efter upphandlingen nöjd med modellen då den tunga viktningen på kvalité gjorde att entreprenaden tilldelades det man med facit i hand anser vara det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

(21)

Vid en ansökan om överprövning hävdade företaget Swebus att den enda tillåtna viktningen är att ange procent. Länsrätten gick på den upphandlande myndighetens linje och skrev i sin bedömning att meto- den ”är tillräckligt förutsebar och transparant samt uppfyller kraven på likabehandling enligt gällande rätt.”11 Länsrättens dom överklagades till kammarrätten och regeringsrätten som inte meddelade pröv- ningstillstånd.

I ett liknade rättsfall ansökte företaget Veolia om överprövning bland annat på grund av att utvärde- ringsmodellen inte angav viktningen i procent mellan pris och kvalité. Länsrätten kom även här till slutsatsen att modellen uppfyller kraven i LOU och gemenskapsrätten.12

Denna dom överklagades till Kammarrätten som begärde in ett yttrande från Konkurrensverket.

Konkurrensverket konstaterade i sitt yttrande13 att man anser att modellen är minst lika bra, eller bättre än, de mer allmänt förekommande relativa utvärderingsmodellerna. Konkurrensverket anser att det inte ur gemenskapsrätten går att utläsa att den inbördes viktningen mellan totalpris och kvalité måste vara i procent, kvotandelar eller liknande och att andra metoder som på liknande eller bättre sätt uppfyl- ler kraven på likabehandling och transparens skulle vara uteslutna.

Sammanfattningsvis kan man utifrån rättspraxis, vid denna rapports tillblivelse, inte se några juridiska hinder för att använda modellen på grund av att förhållandet mellan pris och kvalité inte kan anges som en procentsats.

Däremot bör man notera att det inte i förväg går att säga exakt vad den procentuella vikten av pris res- pektive kvalité blir. En utmaning med modellen är att sätta pris på kvalitetskriterier som ger den tyngd i förhållande till pris som man avsett. Vill man uppnå det måste man hitta ett korrekt referenspris där man tror att anbuden kommer att ligga. Hur mycket detta än analyseras kommer alltid några osäker- heter kvarstå som hänger samman med för upphandlaren okända faktorer.

När till exempel insamlingsentreprenörer sätter pris överväger man:

Finns ledig kapacitet i regionen?

Finns det särskilda skäl till att man vill komma in eller hålla sig kvar i denna region?

Hur bedömer man osäkerheter i underlaget och hur värderar man dessa?

Som exemplet i Malmö visar kan dessa osäkerheter vara betydande, och i flera andra storstadsregioner så har entreprenadpriserna sjunkit betydligt för insamling av avfall. Behandlingspriser är mer stabila och för dessa upphandlingar kan vanligen säkrare prognoser göras.

Även med denna osäkerhet är modellen dock synnerligen transparant: anbudsgivare kan direkt se hur kvalité värderas och de kan själva se hur ett maximalt påslag förhåller sig till deras anbudspris.

I en del upphandlingar anges en ungefärlig procentuell vikt på fördelning pris och kvalité. Denna base- rar sig då på ett referenspris utifrån vilket man gjort bedömningen. Nyttan med att ange denna uppskat- tade fördelning är dock tveksam, dels vet man inte hur nära anbuden kommer referenspriset och dels är fördelningen pris och kvalité olika för olika anbud. Det kan även uppfattas som missvisande och en allmän rekommendation är att inte ange viktningen utan endast värderingen av varje kriterium vilket

(22)

4.3.2 Justerat pris genom procentuellt påslag/avdrag

En annan modell för justerat pris är att anbudspriset justeras med en procentsats där priset antingen räknas upp eller ned beroende på vilken kvalitetspoäng som anbudet erhåller.

Det erhållna justerade priset beror av:

Uppfyllda/ej uppfyllda kriterier (%)

Anbudets kostnad

Omräkningstalets storlek

Om priset räknas upp ser modellen ut på följande sätt:

Justerat pris = Anbudets pris x (1 + procentuellt påslag)

Det procentuella påslaget kan beräknas på olika sätt utifrån kriterieuppfyllelse och eventuellt omräk- ningstal. Ju lägre kriterieuppfyllelse desto större påslag. Med omräkningstalet kan den procentuella kriterieuppfyllelsen räknas upp eller ned.

Med omräkningsfaktor 1 är det maximala påslaget enligt denna formel 100 procent vid 0 procents kriterieuppfyllelse. Som vi ser av exemplet nedan finns det alternativa utformningar av denna formel som följer samma princip.

Exempel: upphandling av insamlingsentreprenad i Stockholms stad.

Det angivna anbudspriset justeras med en kvalitetsfaktor som räknas fram enligt följande modell:

MilJöKRAv ORDiNARiE FORDON MaX 6

Samtliga dieseldrivna ordinarie sopbilar har miljöklass 2008* 2

Samtliga ordinarie sopbilar drivs med miljöbränsle* 6

MilJöKRAv övRiGA FORDON MAX 3

anbudsgivarens mindre sopbilar drivs med miljöbränsle 2

arbetsledarens bil är en miljöbil enligt Stockholm stads definition 1

MilJö- OcH KvAliTETSlEDNiNGSSYSTEM MAX 2

Certifierad enligt ISO 14001 eller motsvarande** 1

Certifierad enligt ISO 9001 eller motsvarande** 1

TOTAlT MAX 11

Lämnat anbudspris justeras därefter med följande formel:

Justerat pris = [angivet pris] x (1+ (11- [erhållna kvalitetspoäng])/100)

Om anbudsgivarens lämnade pris är 100 000 och anbudet tilldelas totalt 3 poäng blir jämförelse-

(23)

En annan variant av denna modell är att priset justeras nedåt: ju högre poäng för kvalité desto mer justeras priset nedåt.

Justerat pris = Anbudets pris x (1 - procentuellt avdrag)

Det procentuella avdraget bestäms av grad av kriterieuppfyllelse och omräkningsfaktor. Ju högre krite- rieuppfyllelse desto större avdrag.

Dessa modeller har både för- och nackdelar jämfört med påslag i absoluta tal. En fördel är att man på förhand vet vilket det maximala påslaget i procent för kvalité är. Nackdelen med modellen är att påsla- gen i absoluta tal blir olika för samma kvalitetspoäng vilket kan uppfattas som ologiskt. Om till exempel två anbud båda uppfyller 7 av maximalt 10 kvalitetspoäng och omräkningsfaktorn är 1 så får ett anbud på 100 000 påslaget 30 000 och ett anbud på 130 000 påslaget 39 000.

Detta ändrar inte den inbördes rangordningen. Däremot kan modellen med procentuellt påslag bli något okänslig för kvalitetsfaktorn och gynna anbud med lågt pris och lägre kriterieuppfyllelse framför anbud med högre pris och hög kriterieuppfyllelse. På samma sätt gynnar modellen med procentuellt avdrag anbud med högt pris och hög uppfyllelse av kvalitetskriterier framför anbud med lågt pris och låg kriterieuppfyllelse.

Om man använder avdrag och höga omräkningstal kan det justerade priset bli negativt. Dessutom kan det innebära att anbudsgivare med högre pris gynnas, varför kombinationen avdrag och höga omräk- ningstal bör undvikas.

(24)

5. uTvärdErINGSKrITErIEr

Utvärderingskriterier som används vid prövning av anbud ska:

Vara kopplade till föremålet för kontraktet

Inte ge den upphandlande myndigheten obegränsad frihet

Uttryckligen anges

Vara möjliga att kontrollera

En annan aspekt är att kriterier som alla anbudsgivare förväntas uppfylla i lika stor grad i någon mening är meningslösa. Då kan man om möjligt överväga att istället sätta dem som krav i den tekniska specifi- kationen.

5.1 Pris

Det är viktigt att angivet pris utvärderas utifrån ett totalt pris på den angivna tjänsten eller à-priser som utifrån angivna mängduppgifter kan användas för att beräkna ett totalt pris. Det finns exempel på avsteg från denna princip och de leder alltid till risk för taktisk prissättning och att utvärderingen därför inte reflekterar det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

Felaktiga mängdförteckningar eller mängder som kommer att förändras under entreprenadens ge-

nomförande. Om förfrågningsunderlagets mängdförteckning i en insamlingsentreprenad innehåller tjänster som kommer att fasas ut, men dessa anges med de initiala mängderna kan entreprenören sänka detta à-pris och höja ett annat. Det innebär att de anbudspriser som utvärderingen baseras på inte överensstämmer med verkligheten.

Vid konsultupphandlingar utvärderar en del upphandlande myndigheter pris baserat på timpris

snarare än angivet budget- eller takpris. I vissa fall till och med enstaka timpriser för endast någon eller några av konsulterna. Detta ger ingen korrekt bild av verkligt pris och kan ge upphov till taktisk prissättning och snedvriden konkurrens.

Vid entreprenader finns ibland olika optioner som ska kostnadssättas. Men hur ska en vara, tjänst

eller byggentreprenad kunna utvärderas om den även inkluderar en option som kanske kommer att ingå? Hur ska priset för optionen kunna utvärderas i förhållande till priset på föremålet för kon- traktet?

När dessa situationer uppstår och den upphandlande myndigheten finner att entreprenören har gjort en taktisk prissättning så har anbudsgivaren inte gjort något fel, bristen ligger i förfrågningsunderlaget.

12 kap. 3 § i LOU anger att anbud kan förkastas om priset är onormalt lågt (efter att anbudsgivaren har

(25)

Det finns några sätt att minimera dessa problem:

Om det kommer att ske en känd förändring under tiden för entreprenaden/uppdraget bör utvärde- 1.

ringen av pris anpassas till denna.

Om någon förändring kommer att ske under entreprenadens gång men den upphandlande myndig- 2.

heten inte vet i vilken takt eller utsträckning så kan man koppla à-priserna. Kommunen anger helt enkelt relationen mellan till exempel säck och kärl, kärl av olika storlek och säck och komprimerad säck. Det begränsar friheten i prissättning vid anbudsgivning men minskar samtidigt utrymmet för taktisk prissättning.

Användandet av optioner kan ibland vara en konsekvens av otillräckliga förberedelser inför upp- 3.

handlingen: kommunen har inte fullt ut definierat uppdragets alla delar eller omfattning. Genom att börja med förberedelser i tid och ta beslut om hanteringen redan i avfallsplanen kan antalet optioner i upphandlingen begränsas.

5.2 Driftkostnader

Förutom anbudsgivarens pris för den angivna varan eller tjänsten kan upphandlande myndighet enligt 12 kap. 1 § LOU beakta driftkostnad och kostnadseffektivitet vid utvärderingen. Man kan även uttrycka det som att upphandlande myndighet kan beakta de totala kostnader som den upphandlade varan, tjänsten eller entreprenaden ger upphov till. Det finns även särskilda verktyg framtagna för denna typ av beräkningar, till exempel Livscykelkostnad (LCC modellen)14.

Många gånger bör den upphandlande myndigheten beakta totalkostnad för att på ett korrekt sätt kunna säkerställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Ett exempel från avfallsbranschen är att i utvär- deringen beakta transportkostnader vid upphandling av behandlingstjänster.

(26)

5.3 Referenser

Referenser vid utvärdering av ekonomiskt mest fördelaktiga anbud är en av de mest omdiskuterade frå- gorna kring upphandling. Åsikterna går isär bland såväl upphandlare som jurister vad gäller tolkning av rättsfall och affärsmässigt bra modeller för utvärdering. Vi kommer därför i denna rapport inte kunna ange en entydig rekommendation utan försöker spegla de olika synsätten.

Diskussionen kring referenser i prövning och utvärdering av anbud kan sammanfattas i två huvudpunk- ter:

Är det överhuvudtaget möjligt att använda referenser i utvärderingsfasen med hänsyn till rätts-

Exempel: SÖRAB:s upphandling av förbränningskapacitet

Det regionala avfallsbolaget SÖRAB genomförde en upphandling av förbränning av hushålls- och grovavfall. För att ta hänsyn till bolagets transportkostnader lades 1,11 kronor till för varje ton och kilometer (enkel resa från omlastningsplatsen till behandlingsanläggningen) till det angivna behandlingspriset.

Bolaget genomförde även en marknadsanalys och såg att en av de saker som skiljde de aktuella anläggningarna åt var möjligheten att mellanlagra avfallet vid driftsstopp, hantera frysta lass och ta emot okrossat grovavfall. Då SÖRAB har möjlighet att lösa dessa problem själva – men till en merkostnad – så ville man ge anbudsgivare möjlighet att optimera sina anbud så man kunde få de totalt sett ekonomiskt mest fördelaktiga.

Bolaget hanterade detta på följande sätt:

Bolagets egen kostnad för att mellanlagra avfall vid driftstopp angavs som en kostnad per ton.

Anbudsgivaren fick i anbudet ange de mellanlagringsbehov som man ville att SÖRAB skulle ta på sig i avtalet.

Om anbudslämnaren inte ansåg sig kunna hantera frusna lass så beräknades merkostnaden

för ökade transporter utifrån en uppskattning om antalet lass (1% totalt) och transportkostna- den för den aktuella anläggningen.

Vid hantering av okrossat grovavfall så minskar kostnaden för SÖRAB:s hantering vid omlast-

ningen med 150 kronor per ton samtidigt som transportkostnaden ökar med 1,32 kr per ton och kilometer. Anbudsgivaren kunde kryssa i huruvida man kunde ta emot grovavfallet okros- sat och själv se hur detta påverkade det justerade anbudspriset just i detta fall.

Samtliga dessa faktorer syftar till att justera det anbudspris som låg till grund för utvärderingen, inte det angivna pris per ton som entreprenören fick betalt enligt kontrakt. I förfrågningsunderla- get presenterades modellen på ett överskådligt sätt så att anbudsgivaren lätt kunde räkna ut vad det justerade anbudspriset blev i deras fall och optimera sitt anbud därefter.

(27)

5.3.1 Kan referenser användas i utvärderingsfasen?

Referenser som underlag vid utvärdering av anbud har de senaste åren varit en av de mest omdebat- terade frågorna inom offentlig upphandling. Utgångspunkten i lagstiftningen är att om referenstag- ningen syftar till att fastställa anbudsgivarens tekniska och yrkesmässiga kapacitet som företag så hör det hemma i kvalificeringsfasen.

Om referenserna däremot kan anses vara kopplade till föremålet för kontraktet och bidrar till att fast- ställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet så kan det användas i utvärderingsfasen. Om denna princip råder det stor enighet, men frågan är om referenser verkligen kan kopplas till föremålet till kontraktet. Vissa experter anser att det är möjligt givet särskilda förutsättningar och beroende på hur referenstagningen genomförts. Andra menar att man aldrig kan göra den kopplingen. Även vid tolk- ningen i enskilda fall går åsikterna isär och rättspraxis är inte helt tydlig. Det är främst i analysen av vad referenstagningen visar som bedömningen har varierat från fall till fall. Omständigheterna har även varit olika i de olika fallen; gjordes en kvalitativ bedömning, vilka frågor analyserades, vad var kontrak- tets karaktär?

Det kanske viktigaste fallet är det så kallade Lianakis-domen i EG-domstolen.15 En kommun i Grekland genomförde en upphandling av fastighetsregister och genomförandeåtgärder för ett bostadsområde.

Efter att tilldelningsbeslutet överklagats vände sig den grekiska domstolen till EG-domstolen för besked om upphandlingen stått i överensstämmelse med artikel 36 i direktiv 92/50/EEG. Tilldelningen i upp- handlingen baserades på ekonomiskt mest fördelaktiga anbud utifrån följande kriterier:

Styrkta erfarenheter av utförda projekt 1.

Personalstyrka och utrustning 2.

Förmåga att utföra projektet inom den fastställda tidsfristen.

3.

Erfarenheten bedömdes utifrån kontraktsvärdet av genomförda projekt. Någon kvalitativ bedömning av referensprojektens genomförande gjordes inte.

EG-domstolen slog fast att även om kontrollen av anbudsgivarens lämplighet och tilldelningsbeslutet kan äga rum samtidigt så är det två skilda moment som omfattas av olika regler. Anbudsgivarens lämp- lighet utgår ifrån företagets ekonomiska och finansiella ställning samt tekniska kapacitet. Tilldelningen däremot utgår ifrån en utvärdering av ekonomiskt mest fördelaktiga anbud. Domstolen konstaterade att detta utgör ett hinder för att man beaktar erfarenheten vid utvärderingen istället för vid kvalifice- ringen.

I ett svenskt fall konstaterar Länsrätten i Stockholm att det inte funnits hinder att använda referenser i utvärderingsskedet då man inte kunnat visa annat än att referenstagningen varit ägnad att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Vid överklagandet bekräftade Kammarrätten i Stockholm16 denna princip. Dock ansåg rätten i det aktuella fallet att de frågor som ställts vid referenstagningen inte kunde hänföras till föremålet för kontraktet utan till anbudsgivarens kvalifikationer.

(28)

I ett rättsfall rörande tilldelning av kontrakt för en renhållningsentreprenad konstaterade Kammarrät- ten i Göteborg i en dom från 200917 att det inte finns något hinder att använda referenser så länge dessa är ägnade att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. De frågor som ställts till referens- personer har avsett den administrativa hanteringen av tjänsten, aktiva arbetet med att förbättra arbets- miljön, leverans av rätt tjänst i rätt tid, service mot abonnenterna samt entreprenadens prisvärdhet.

Kammarrätten menade i sitt domskäl att frågorna var knutna till föremålet för upphandlingen, dvs. den tjänst som anbudsgivaren erbjuder. Därför ansåg domstolen att referenser i detta fall kunde användas i utvärderingsfasen.

Kammarrätten i Göteborg anförde i en annan dom18 att referenser från med upphandlingen likvärdiga uppdrag kan ge relevant information för bedömningen av vilket anbud som med hänsyn till kvalitén är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Kammarrätten kunde av EG-domstolens praxis inte utläsa ett gene- rellt förbud mot att använda referenser som utvärderingskriterium (rätten hänvisade bland annat till Lianakis-domen).

Sammanfattningsvis tolkas Lianakisdomen olika i olika svenska rättsfall. Utgångspunkten i varje dom är en bedömning huruvida den aktuella referenstagningen är ägnad att avgöra det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, dvs. kan hänföras till föremålet för kontraktet och inte företagets kapacitet och kvalifikationer.

Tolkningen av dessa vägledande domar skiljer sig åt bland jurister. På basis av de senaste domarna publicerade två svenska jurister19 en analys med slutsatsen att referenser kan användas i kvalificerings- fasen men inte i utvärderingsfasen. Denna analys har dock fått mothugg. En förbundsjurist vid SKL hävdade i ett svar20 att domen ska tolkas som att man inte kan beakta endast antalet referenser och re- ferensprojektens storlek i utvärderingen. Om däremot ett kvalitativt omdöme görs (vilket inte var fallet i Lianakis-fallet) är det fullt möjligt att använda detta i utvärderingsfasen. Det finns även jurister som hävdar att utrymmet för värdering av referenser vid såväl kvalificering som utvärdering är kringgärdat av flera restriktioner och att referenser bör användas med försiktighet21.

I en relativt försiktig analys från Konkurrensverket22 konstateras att utifrån rättspraxis är det tillåtet att använda referenser i utvärderingsfasen om dessa syftar till att fastställa det ekonomiskt mest fördel- aktiga anbudet. Vid upphandling av tjänster kan det vara svårare att särskilja mellan egenskaper hos föremålet för kontraktet och företagets kapacitet. Konkurrensverket anser att det är svårt att generellt ange vilka typer av referenser som kan användas som utvärderingskriterium. Vilka kriterier som är re- levanta för att fastställa ekonomiskt mest fördelaktiga anbud och kopplade till föremålet för kontraktet måste avgöras från fall till fall. Man betonar att upphandlande myndighet bör vara noggranna i valet av tilldelningskriterier.

Kriterierna ska vara kopplade till kontraktsföremålet, dvs. det uppdrag som ska utföras. Vidare ska kriterierna kunna visa på ett mervärde i den aktuella upphandlingen och bidra till att fastställa det eko-

(29)

5.3.2 Hur kan man gå tillväga när man tar referenser?

Det finns olika sätt att ta referenser i samband med prövning av anbud.

Anbudsgivaren ser själva till att få det erforderliga antalet referenser ifyllda och undertecknade av 1.

tidigare uppdragsgivare och lämnar dessa med anbudet.

Anbudsgivaren anger erforderligt antal referenter i anbudet och kommunen kontaktar dessa och tar 2.

uppgifterna muntligt.

Anbudsgivaren anger referenser som sedan skickar sina svar direkt till upphandlande myndighet.

3.

Var och en av dessa förfaranden har för- och nackdelar.

Några i referensgruppen23 har uppgivit att med modell 1 uppkommer lätt ett problem med att få verk- ligt utslagsgivande resultat eftersom alla entreprenörer förefaller kunna få bra referenser på detta sätt.

En anledning kan vara att en entreprenör kan begära in ett stort antal referenser och välja de bästa.

En annan kan möjligen vara att referenter drar sig mer för att ge negativa omdömen om de skickas till entreprenören.

I den tidigare nämnda domen från Kammarrätten i Stockholm24 hade bolaget även haft synpunkter på kommunens sätt att inhämta referenser. Kammarrätten fann att det inte generellt kan anses strida mot LOU att ta upp referenser per telefon. Kommunen hade till referenten framfört vissa i förväg bestämda påståenden som referenten hade fått ange i vilken mån de instämde med påståenden genom fem i för- väg bestämda nivåer. Kammarrätten menade att utrymmet för ovidkommande hänsyn varit begränsat.

(Däremot kritiserade kammarrätten i samma dom det faktum att anbudsgivare fått ange tre referenser varav endast två kontaktades och låg till grund för utvärderingen. Man ansåg förfarandet att till synes godtyckligt välja ut referenser oförenligt med LOU.)

Det tredje sättet kan sägas minska de eventuella nackdelarna med variant 1 och 2, samtidigt innebär det att utvärderingen av anbud kan kräva mer tid för att få in referenserna.

Synen bland upphandlare på det praktiska värdet av referenser går isär. Det kan förstås finnas skillnader i förutsättningar i olika delar av landet. Om erfarenheterna av anbudsgivarna som verkar i regionen är

Sammanfattning

I kvalificeringsfasen kan referenser användas i enlighet med vad som anges i LOU 11 kap 11 §.

Några säkra rekommendationer beträffande användning av referenser i utvärderingsfasen går inte att ge i dagsläget, därtill är praxis fortfarande för otydlig. En allmän rekommendation är att läsa Konkurrensverkets analys och utforma referenstagningen därefter. Om referenserna ska användas i utvärderingsfasen bör det göras med utgångspunkten att frågorna till referenterna ska tjäna till att fastställa ekonomiskt mest fördelaktiga anbud. Att endast utgå ifrån referensernas antal eller kontraktens storlek torde inte vara tillräckligt, utan någon form av värdering bör göras. Den kva- litativa utvärderingen bör vidare kunna hänföras till föremålet för kontraktet och inte företagens generella kvalifikationer. Vidare bör man se till att det inte sker en sammanblandning mellan kva- lifikations- och utvärderingsfasen.

(30)

5.4 Teknisk prestanda

Minimikraven för teknisk prestanda ska anges i förfrågningsunderlagets tekniska beskrivning. I vissa fall kan dock den upphandlande myndigheten vara osäker på hur högt kraven ska ställas. Det kan finnas osäkerhet kring hur dessa krav kommer att slå på priset, om utrustningen kan göras tillgänglig innan en- treprenadens start eller att kravet kan utestänga flera leverantörer och därmed begränsa konkurrensen.

En intressant aspekt av mervärdesmodellen är att den ger en möjlighet att i absoluta tal ange vad en viss kvalitetsaspekt är värd.

Denna typ av utvärderingskriterier i upphandlingar inom avfallsbranschen inkluderar ökad värdering av anbudets kvalité utifrån till exempel:

Fordonsbränsle och bilars prestanda

Utrustning av bilar

Vågutrustning vid vägning av avfall

För samtliga möjliga utvärderingskriterier så bör den upphandlande myndigheten överväga om det endast ska vara ett krav i den tekniska specifikationen eller om det ska förstärkas som utvärderingskri- terium.

I ”Mall för upphandling av avfallshämtning” finns mer skrivet om krav i tekniska specifikationer.

Exempel: Krav på vågutrustning vid insamlingsentreprenad med vägning

I Danderyds kommun tillämpas vikttaxa. När en entreprenör för insamling skulle handlas upp diskuterades kravet på noggrannhet vid vägning. En större noggrannhet hade ett värde för kom- munen då det skulle bli lättare att fakturera kund även vid små mängder i kärlet. Undersökningar bland leverantörer av vågar till insamlingsfordon visade att utrustning med högre noggrannhet var allmänt tillgänglig på marknaden.

Vid den förberedande marknadsanalysen visade det sig att åsikterna bland entreprenörerna gick isär beträffande hanteringen av den mer noggranna vägningen vad gäller bland annat tiden för en tömningscykel.

Kommunen bestämde sig därför att ha en nivå på noggrannhet i den tekniska specifikationen som grundkrav. Samtidigt angavs en högre nivå för vilken entreprenören fick extrapoäng vid utvärde- ringen. Vikten av dessa poäng var bland annat satta utifrån den bedömda nyttan, men även andra avväganden gjordes.

I förfrågningsunderlaget angavs att anbudsgivaren måste ange tilltänkt leverantör och system samt att leverantörens certifikat som klart uppvisar att dessa krav uppfylls måste bifogas.

(31)

5.5 Genomförandeplaner

Flera kommuner använder olika former av genomförandeplaner som en del av anbudsutvärderingen vid upphandling av insamlingsentreprenader. Anbudsgivaren beskriver hur man avser hantera vissa specifika frågor. Den upphandlande myndigheten betygsätter dessa utifrån en tydligt angiven modell som beskrivs i förfrågningsunderlaget.

En genomförandeplan kan till exempel omfatta:

Verksamhetens organisation av uppdraget: arbetsledning, driftledning, stödfunktioner etc.

Antal personer som kommer att arbeta med insamling

Fordonspark för uppdraget inklusive reservfordon

Tillgång på vikarier och hantering av bemanningsfrågor

Löpande utbildning av personal

Arbetsmiljöarbete inom ramen för uppdraget

Kvalitets- och miljöarbete inom ramen för uppdraget

Plan för förberedelse och uppstart av entreprenaden

Om man använder någon form av genomförandeplan vid utvärderingen så bör man tänka på följande:

Alla efterfrågade punkter i genomförandeplanen ska behandla hur anbudsgivaren avser att hantera 1.

den upphandlande tjänsten och inte företagets organisation i allmänhet. Det senare hör hemma i kvalificeringsfasen och inte i utvärderingen.

Det är viktigt att i förfrågningsunderlaget ange hur man avser att utvärdera planen, med en tydlig 2.

kravbeskrivning för varje nivå.

Varje punkt måste gå att verifiera och följa upp.

3.

Insamlingsentreprenader kan ses som en funktionsupphandling: funktionen är att samla in avfallet på angivet sätt och hur anbudsgivaren löser detta (antalet bilar och personal etc.) lämnas till entrepre nören att optimera. För att kunna ange vad som krävs för varje poängnivå behöver dock den upphandlade myndigheten ta ställning till vad som bra, bättre och maximalt för faktorer som antalet bilar, personal etc. Alla de kriterier som kommer att tillämpas vid utvärderingen bör redovisas i förfrågningsunder- laget. I praktiken kan detta innebära att man för vissa parametrar inte på samma sätt hanterar uppdra- get som en funktionsupphandling.

(32)

5.6 Miljöarbete

Om anbudsgivares systematiska miljöarbete ska beaktas i utvärderingen så bör det vara en miljöplan för det specifika uppdraget. Precis som vid kvalificering bör föremålet för kontraktet handla om tjänster eller byggentreprenader.

Det förekommer i upphandlingar att miljöledningssystem bedöms även i utvärderingsfasen genom att poäng ges för en särskild typ av certifiering eller möjligen särskilda aspekter av miljöledningssystemet.

Konkurrensverket menar25 att detta strider mot upphandlingsreglerna då det i utvärderingsfasen inte är tillåtet att utvärdera befintligt miljöledningssystem eller poängsätta olika bevis för miljöledningssystem.

Skälet skulle enligt Konkurrensverket vara att dessa system inte har koppling till själva föremålet för kontraktet.

Miljöstyrningsrådet tar upp under vilka förhållanden som miljöledningssystem kan användas som kva- lificeringskrav på leverantörer vid upphandling26. Man har även framhållit från Miljöstyrningsrådets sida att utvärderingskriterier kan förstärka ett krav i den tekniska specifikationen men inte i leveran- törskvalificeringen27.

Exempel: Utvärdering av miljöplan vid upphandling av insamlingsentreprenad Lerum, Partille och Härryda kommun

I förfrågningsunderlaget angavs att entreprenören skulle ta fram en miljöplan för uppdraget som visade hur miljöbelastningen skulle minimeras. Planen skulle innehålla en tidsatt handlingsplan som beskriver åtgärder som avsågs att vidtas under avtalstiden. Åtgärdernas miljöeffekt skulle redovisas med särskilt fokus på koldioxidutsläpp.

Miljöplanen bedömdes mellan 1-10 poäng. Vissa särskilda kriterier angavs, bland annat hur olika bränslen skulle bedömas.

Utvärderingen skedde sedan enligt modellen prissättning av kvalité på ett liknande sätt som i ex- emplet från Malmö tidigare. I det här fallet användes dock modellen på tre olika delentreprenader.

Man uppskattade att viktningen av miljöplanen var ca 10%.

Vid utvärderingen av anbuden fick två av anbudsgivarna 1 poäng och två stycken 7 poäng. Skillna- den i utvärdering av miljöplan var alltså relativt stort, men utfallet påverkades inte i slutänden.

References

Related documents

Enligt 16 kap.1 § ska en upphandlande myndighet tilldela den leve- rantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten. I ett nytt andra stycke

De anbud kommer att antas som är för Hjälpmedel Stockholm och Region Gotland ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn tagen till de viktade utvärderingskriterier som framkommer

Under förutsättning av att inkomna anbud uppfyller kraven enligt ovan, kommer det anbud att antas som är det för Norrbottens Läns Landsting, ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn

Region Skåne kommer att anta det anbud som uppfyller ställda krav och som bedöms vara det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till följande omständigheter:. Bedömning

o Kostnader för överkvalitet är hög (osäkerhet om kostnaden för kvalitet, icke- verifierbar kvalitet).. ➢ Öppnar upp för innovationer, informationsbehovet inte

På samma sätt som för kvalitet bör normnivåfunktionen för nätförluster viktas mot kundantal inte mot redovisningsenheter.. Definitionerna i 2 kap 1§ av Andel energi som matas

Skriften ger också information om hur olika beställarkrav som gäller miljöhänsyn och sociala hänsyn kan utformas för att vara förenliga med upphandlingsreglerna samtidigt som de

På detta möte får konstruktion men även alla andra avdelningar veta vad de skall leverera och vill ha levererat till dem för att i olika stadier av deras arbete kunna gå