Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm
Slutbetänkande Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan (SOU 2013:74)
Sammanfattning
Att skapa bättre förutsättningar för alla unga personer att etablera sig i arbete eller studier bidrar till ett mer inkluderande samhälle. Utredningens förslag är viktiga för att förebygga att unga med funktionsnedsättning beviljas
aktivitetsersättning utifrån att de har sämre förutsättningar att etablera sig i arbetslivet. Andelen med aktivitetsersättning är betydligt högre bland unga som inte fullföljt sin gymnasieutbildning. Om aktörerna kan fånga upp dessa unga tidigt och stödja dem till att antingen fullfölja sina studier eller delta i
arbetslivsinriktade insatser skulle det sannolikt leda till att färre unga beviljas aktivitetsersättning. Utredningen visar att det finns brister i hur insatser samordnas för gruppen unga som varken arbetar eller studerar.
Försäkringskassan anser att utredningen på ett tydligt sätt visar att aktörerna behöver utveckla sitt samarbete kring målgruppen. Försäkringskassan vill bidra till den fortsatta utvecklingen av samarbetet kring unga som varken arbetar eller studerar med målsättningen att unga med funktionsnedsättning ska ges förutsättningar att delta i arbetsliv och samhällsliv.
Försäkringskassan tillstyrker med ett undantag utredningens förslag.
Utredningen föreslår att det ska tillsättas en nationell samordnare för att främja och stödja insatser inom samordningsförbunden riktade till målgruppen.
Försäkringskassan tycker att beskrivningen av den nationella samordnarens funktion behöver utvecklas ytterligare för att kunna ta ställning för eller emot förslaget
Avsnitt 2 Utredningens sammanfattande iakttagelser
Försäkringskassan delar utredningens uppfattning om att det krävs tidiga och förebyggande insatser av aktörerna när de unga går i förskola och skola för att minska inflödet till utredningens målgrupp och i förlängningen ett inflöde till samhällets olika försörjningssystem. Det gäller generellt att aktörerna i samarbete tidigt ska kunna sätta in relevanta resurser och rätt stöd men i synnerhet för unga med funktionsnedsättning som ofta är i behov av parallella stödinsatser.
Försäkringskassan anser att en viktig förutsättning för att förebyggande insatser ska fungera är att behovet av stöd hos den enskilde identifieras.
Försäkringskassan vill i det här sammanhanget särskilt lyfta fram
Hjälpmedelsinstitutets två skolprojekt ”Teknikstöd i skolan” och ”Vägar till arbete”.
Projekten visar på mycket goda erfarenheter av att använda arbetsterapeutens kompetens inom skolan för att kartlägga elevernas behov av anpassningar i skolmiljön och sätta in relevanta hjälpmedel och stödinsatser. Projekten har även mycket goda erfarenheter av att aktörerna deltar i nätverk för att stödet till elever i skolan ska förbättras.
Avsnitt 6 Förslag: Indikatorer och uppföljning
Försäkringskassan tillstyrker förslaget om Statistiska centralbyrån ges i uppdrag att årligen ta fram och publicera en indikator för att mäta antalet unga som varken arbetar eller studerar baserat på Arbetskraftsundersökningarna (AKU). Försäkringkassan anser att det är en fördel att indikatorn definieras i enlighet med EU:s och OECD:s definition av indikatorn NEET (Not in Employment, Education or Training) vilket gör att det möjligt med internationella jämförelser.
I ett samarbete mellan statliga myndigheter och SKL har Temagruppen Unga i arbetslivet utvecklat en analysmodell som ringar in gruppen unga som varken arbetar eller studerar1. Analysmodellen utgår från följande kriterier. Under ett helt kalenderår har individen:
• Inte haft inkomster över ett basbelopp (42 400 kronor 2010)
• Inte haft studiemedel, varit utbildningsregistrerad eller studerat vid SFI mer än 60 timmar
• Inte arbetspendlat till Norge/Danmark
Temagruppen förespråkar att modellen kan användas som en utgångspunkt för forskare, myndigheter, kommuner och andra som arbetar strategiskt kring gruppen. Detta för att analysera trender på nationell, regional och lokal nivå.
Med i analysen finns samtliga unga som är folkbokförda i Sverige.
Temagruppen anser att det ger en fördjupande och kompletterande bild till den officiella statistikens arbetskraftsundersökningar (AKU) där intervjuer görs med ett urval av personer.
Försäkringskassan anser i likhet med temagruppen att analysmodellen bör användas som ett komplement till den föreslagna indikatorn för att ge bättre förutsättningar för det förebyggande arbetet på lokal nivå. Modellen
kompletterar den föreslagna indikatorn och gör det möjligt att identifiera mönster på den lokala nivån till skillnad från uppgifterna från AKU som visar nationella mönster.
1 Temagruppen Unga i arbetslivet, Unga som varken arbetar eller studerar – hur många är de och vad gör de? 2011
Avsnitt 7.3 Försäkringskassans ansvar för unga med aktivitetsersättning Utredningen presenterar på sid. 188 följande statistik hämtad från
Försäkringskassans rapport från år 2012 om personer med aktivitetsersättning.2.
-”Ungdomar med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga är en grupp med mycket stora etableringssvårigheter. Nästan samtliga av de
individer som avslutade en period med aktivitetsersättning vid 29 års ålder övergick till att få sjukersättning, tidigare förtidspension, i stället.”
I utredningens beskrivning framstår det som att nästan samtliga som har aktivitetsersättning övergår till att få sjukersättning vilket är en felaktig tolkning. Försäkringskassan anser att det är viktigt att sätta statistiken i sitt sammanhang för att den inte ska bli missvisande. I Försäkringskassans rapport angavs att det var 61 procent som avslutade perioden med aktivitetsersättning vid 29 års ålder, vilket alltså är de personer som utredningen refererar till. Ett avslut vid 29 års ålder betyder inte nödvändigtvis att arbetsförmågan har återfåtts, utan beror snarare på förmånens konstruktion där det finns en övre åldergräns för vilken ersättningen kan betalas ut. Personer som stannar kvar i ersättningen till den övre åldersgränsen är därmed i hög utsträckning de som har en svårare sjukdomsproblematik och som har svårare att återfå sin arbetsförmåga.
I Försäkringskassans rapport angavs även att resterande 39 %, alltså ungefär 4 av 10 personer, avslutar aktivitetsersättning innan 29 års ålder. En avslutning av aktivitetsersättning innan 29 års ålder indikerar att personen har fått eller återfått arbetsförmåga i sådan utsträckning att den inte längre bedöms vara berättigad till aktivitetsersättning.
Utredningen refererar vidare till rapporten om personer med
aktivitetsersättning där Försäkringskassan har konstaterat brister i sitt och andra aktörers stöd till personer som får aktivitetsersättning. En av rapportens slutsatser var att myndigheten behöver strukturera och effektivisera
handläggningsprocessen på området. Försäkringskassan har under de senaste åren identifierat dessa brister och påbörjat ett omfattande utvecklingsarbete kring personer med aktivitetsersättning.
Sedan rapporten släpptes har Försäkringskassan genomfört flera förbättringar av stödet till handläggarna och bland annat tagit fram en ny
handläggningsprocess specialiserad för handläggningen av aktivitetsersättning och samordningsuppdraget för unga. Försäkringskassan har också en löpande dialog med de andra aktörerna om hur stödet till unga kan förbättras.
2Försäkringskassan (2012) Tio år med aktivitetsersättning – en studie av situationen för unga med
Av utredningen framgår också att Försäkringskassan tidigare föreslagit att myndigheten bör få i uppdrag att genomföra studier i syfte att studera effekter av olika metoder för att öka anställningsbarheten hos unga med
aktivitetsersättning. Försäkringskassan har nu tillsammans med Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att initiera ett projekt för att pröva
arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser i enlighet med metoden Supported Employment. Projektets målgrupp kommer att vara unga med
aktivitetsersättning.3. Myndigheterna lämnade in en gemensam plan för uppdragets genomförande till regeringen den 1 november 2013 och projektet kommer att påbörjas år 2014.
Avsnitt 9 Förslag: Bättre kunskapsutveckling
Försäkringskassan är positiv till samtliga förslag om att få en bättre
kunskapsutveckling. Det behövs mer kunskap om vilka insatser som ger effekt.
Försäkringskassan välkomnar att ett särskilt fokus riktas på de unga som står långt från arbetsmarknaden. Försäkringskassan tycker också att det är mycket positivt att utredningen vill öka kunskapen om de insatser som ges till unga i övergången mellan skola och arbetsliv. Det är en tidpunkt som myndigheten har identifierat som mycket kritisk för den unges framtida möjligheter till utveckling och där det är viktigt med ett samlat stöd från aktörerna för de unga som behöver det.
Avsnitt 11 Förslag: Satsa på unga i samverkan
Försäkringskassan är positiv till förslaget att den befintliga
samverkansstrukturen inom samordningsförbunden används för att stärka stödet till unga som varken arbetar eller studerar istället för att skapa parallella strukturer. I de kommuner där det finns samordningsförbund finns även en samverkansstruktur som samlar fyra aktörer vars stöd till unga som varken arbetar eller studerar är central (Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, kommun och landsting). Dock är det nödvändigt att säkerställa att även
företrädare från skolan finns representerade i förbundens nätverk till exempel i chefsgrupper och handläggarteam. Därmed minskar risken för dubbelarbete och ytterligare behov av samordning. Målgruppen unga som varken arbetar eller studerar befinner sig i målgruppen för finansiell samordning. Att unga är en prioriterad målgrupp märks i uppföljningen av den finansiella
samordningen. Över hälften av deltagarna i insatser finansierade av förbund är under 30 år. Unga är också den enskilda målgrupp som flest insatser riktat sig till.
3S2013/6630/SF.
Avsnitt 11.4.2 En förstärkning kräver utökade resurser
Försäkringskassan anser i likhet med utredningen att det finns allt för många indikationer på att unga som varken arbetar eller studerar riskerar att hamna mellan olika aktörers ansvar. Försäkringskassan är därför positiv till att den befintliga samverkansstrukturen som samordningsförbunden har används för ge stöd till målgruppen. Samordningsförbunden samlar fyra aktörer vars stöd till unga som varken arbetar eller studerar är central. Inom gruppen unga som varken arbetar eller studerar finns enligt utredningen en potentiell målgrupp för samordningsförbunden som omfattar cirka 20 000 till 40 000 unga.
Unga som varken arbetar eller studerar är redan i dag en målgrupp inom samordningsförbunden. Det var dock endast 6 000 unga som berördes av insatser under år 2012. Försäkringskassan är därför positiv till att förstärka den finansiella samordningen för denna grupp. Att genom extra finansiering till samordningsförbunden stimulera till förebyggande insatser framförallt inom utbildningssektorn, insatser som till stor del saknas idag, kommer troligtvis färre unga hamnar i utanförskap och beviljas aktivitetsersättning.
Försäkringskassan är positiv till förslaget under förutsättning att det tillförs extra medel så att inte konsekvensen blir att medel minskas för andra anslagsposter inom Försäkringskassans verksamhetsområde exempelvis anslagsposten för det förstärkta samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.
Utredningen föreslår att den finansiella förstärkningen ska ske genom att tillföra den ordinarie anslagsposten för finansiell samordning 60 miljoner extra under åren 2015-2017. Om medlen särskilt ska tillfalla unga som varken arbetar eller studerar anser Försäkringskassan att det är ett bättre alternativ att förstärka finansieringen genom ett riktat stadsbidrag i storleksordningen 60 miljoner kronor som fördelas till samordningsförbund och kommuner genom ett ansökningsförfarande. På så vis kan medel destineras till en miss målgrupp och ett visst ändamål i motsats till finansiering via den ordinarie anslagsposten där varje enskilt förbund som egen juridisk person beslutar över vilka
målgrupper förbundet ska arbeta med. Försäkringskassan anser att det är viktigt att påpeka att samordningsförbunden även inom ramarna för den ordinarie anslagsposten för finansiell samordning bör arbeta med insatser för unga som varken arbetar eller studerar och unga med aktivitetsersättning utifrån de lokala behoven.
för hur medlen ska användas i likhet med hur regeringen gjorde när
samordningsförbund eller landsting kunde ansöka om medel för att minska kvinnors sjukfrånvaro. Medlen kan då sökas av samordningsförbund i syfte att finansiera projekt för att stödja unga som varken arbetar eller studerar. Förutom förbund bör även skolan (kommunen) kunna ansöka om medel. På så vis får även unga som varken arbetar eller studerar i de 65 kommuner som inte ingår i ett förbund del av den förstärkta medelstilldelningen.
Om insatser genomförs via riktade stadsbidrag kan man åstadkomma mer likvärdiga insatser över hela landet och möjlighet uppföljning och långsiktig kunskapsutveckling på nationell nivå. Försäkringskassan föreslår att tydliga kriterier sätts för vad som ska åstadkommas genom att statsbidraget betingas på ett på förhand väldefinierat resultat. Försäkringskassan föreslår att det görs genom att ta fram en modell för resultatbaserad ersättning på liknande sätt som i tidigare genomförda studier av privata aktörer inom
arbetsmarknadsområdet45. I studierna betalades ersättning till aktörerna enligt en resultatbaserad trappa efter hur väl aktörerna lyckades med att få ut
deltagande individer i anställning. I valet av aktörer utgick man från aktörernas tidigare erfarenhet inom området och planerade arbetsmetoder. Ett riktat stadsbidrag ger också möjlighet att redan från start koppla på en utvärdering av effekter av de specialdestinerade statsbidragen.
Noteras bör att förbunden idag har en del sparat kapital, nästan i
storleksordning med statens årliga medelstilldelning det vill säga 280 miljoner kronor. Sparade medel är dock inte jämt fördelade över alla förbund.
Försäkringskassan är mån om att samordningsförbundens sparade kapital och tilldelade medel i högre utsträckning används för att finansiera insatser till prioriterade målgrupper. Annars är det tveksamt om ytterligare
medelstilldelning verkligen kommer att ge effekt. För att sparade medel ska komma till användning förespråkar Försäkringskassan ett ansökningsförfarande där samordningsförbunden kan ansöka om medel under förutsättning att de förbinder sig att medfinansiera insatser för unga som varken arbetar eller studerar. I de kommuner där det inte finns Samordningsförbund kan kommunen gå in med motsvarade medfinansiering.
4Liljeberg, Linus, Sara Martinsson och Jonas Thelander (2013). Vad innebär det att bli coachad?
En utvärdering av jobbcoachningen vid Arbetsförmedlingen. Rapport 2012:24, Uppsala: IFAU.
5Jönsson, Lisa och Peter Skogman Thoursie (2012b). Kan privatisering av arbetslivsinriktad rehabilitering öka återgång i arbete? Rapport 2012:3, Uppsala: IFAU.
11.5 Förtydliga möjligheten att samordna insatser till ungdomar utanför gymnasieskolan inom samordningsförbunden
Försäkringskassan instämmer i utredningens bild av att kommunens medverkan i samordningsförbund vanligen sker inom ramen för socialtjänstens
verksamhet. Försäkringskassan har i sitt utvecklingsarbete kring unga med aktivitetsersättning identifierat ett behov av att tillsammans med de andra aktörerna utveckla samarbetet med gymnasieskolan. Försäkringskassan ställer sig positiv till att utbildningssektorns roll i den finansiella samordningen förtydligas i skollagen (2010:800). Förbunden kan utgöra ett viktigt stöd för den yngre målgruppen 16 år och uppåt som befinner sig i skolan eller vid övergången från skola till arbetsliv. Inte minst då lagen (2003:1210) om
finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser möjliggör förebyggande arbete.
11.7 Tillsätt en nationell samordnare för att främja samordningsförbundens insatser till unga
Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Sveriges Kommuner och Landsting samt Socialstyrelsen ingår i Nationella rådet för finansiell samordning. Rådet stödjer och stimulerar den finansiella samordningen och har som inriktning att verka för bildandet av nya förbund. Syftet med rådet är bland annat att utgöra ett forum för gemensamma ställningstaganden i strategiska frågor vad gäller finansiell samordning. Rådet har redan idag möjlighet att stimulera ett utökat stöd till unga som varken arbetar eller studerar. Exempelvis gjorde nationella rådet år 2012 ett skriftligt uttalande som uppmuntrade samordningsförbunden att även fortsättningsvis använda samordningsförbundens struktur för att förstärka stödet till unga med funktionsnedsättning.
Försäkringskassan tycker inte att det av utredningens beskrivning framgår tillräckligt tydligt hur den nya funktionen skulle stimulera och stödja insatser riktade till målgruppen och har därför svårt att ta ställning för eller emot förslaget. Försäkringskassan anser att beskrivningen av uppdraget för den nationella samordnaren är otydlig i relation till Nationella rådets funktion. Ett klarläggande av de olika aktörers roller och relation till varandra behövs.
Utifrån nuvarande förslag ser Försäkringskassan inte ett behov av en nationell samordnare.
Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Dan Eliasson i närvaro av försäkringsdirektörerna Birgitta Målsäter, Svante Borg, Bengt Stjärnsten och Laura Hartman, rättschef Eva Nordqvist, verksamhetsområdeschef Therese Karlberg, enhetschef Ingeborg Watz Forslund och verksamhetsutvecklare Johanna Thagemark, den senare som föredragande.
Dan Eliasson
Johanna Thagemark
