KPMG AB 9 juni 2009 Fredrik Ottosson
Olofströms kommun
Granskning av hanteringen av allmänna handlingar
Revisionsrapport
Innehåll
1. Bakgrund 1
2. Syfte, frågeställningar och metod 1
3. Regler som styr hanteringen av allmänna handlingar 2
3.1 Posthantering och ärenderegistrering 2
3.2 Arkivvård 3
4. Iakttagelser från stickprover och intervjuer 4
4.1 Den centrala arkivvården i kommunen 4
4.2 Kommunövergripande stöd i arbetet 4
4.3 Kommunstyrelsens diarium 4
4.3.1 Posthantering 5
4.3.2 Diarieföring 5
4.3.3 Arkivering 6
4.3.4 Utlämnande av allmänna handlingar 6
4.3.5 Kommentarer 6
4.4 Byggnadsnämndens diarium 7
4.4.1 Posthantering 7
4.4.2 Diarieföring 7
4.4.3 Utlämnande av allmänna handlingar 8
4.4.4 Arkivering 8
4.4.5 Kommentarer 8
4.5 Utbildningsnämndens och kultur- och fritidsnämndens gemensamma
diarium 9
4.5.1 Posthantering 9
4.5.2 Diarieföring 9
4.5.3 Arkivering 9
4.5.4 Utlämnande av allmänna handlingar 10
4.5.5 Kommentarer 10
4.6 Socialnämndens diarium 10
4.6.1 Posthantering 10
4.6.2 Diarieföring 11
4.6.3 Utlämnande av allmänna handlingar 11
4.6.4 Arkivering 11
4.6.5 Kommentarer 11
5. Sammanfattade kommentarer 12
1. Bakgrund
Ett av de viktigaste uttrycken för offentlighetsprincipen är rättigheten för alla svenska medborgare att ta del av en myndighets allmänna handlingar. Enligt tryckfrihetsförordningens 2 kap. 1 § är handlingsoffentligheten avsedd att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Ett av syftena med en myndighets registrering av allmänna handlingar är att underlätta för medborgarna att tillämpa offentlighetsprincipen.
Det grundläggande regelverket för hantering av myndighets handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Där återfinns huvuddelen av regelverket för ärenderegistreringen. Därutöver finns också bestämmelser om registrering i arkivlagen.
Även om grunderna för registrering regleras i lagstiftningen, är det till stor del myndighetens eget ansvar att skapa rutiner. Rutiner som uppfyller lagens krav, som är väl förankrade i verksamheten och som alla inom myndigheten känner till, skapar förutsättningar för en funktionell och effektiv ärenderegistrering.
Med en fungerande ärenderegistrering skapas ordning och reda bland myndighetens handlingar.
Detta har myndigheten nytta av vid arbetsplanering, handläggning av ärenden, verksamhetsuppföljning och återsökning av ärenden nu och i framtiden.
Diariet är en av myndighetens viktigare funktioner och dagens IT-miljö ha avsevärt förbättrat möjligheterna för samtliga anställda att ta del av diariet. Många elektroniska diarier möjliggör för alla inom myndigheten att söka efter handlingar och handläggare kan själva göra noteringar i diariet i sina pågående ärenden. De nya möjligheterna kräver dock ökade kunskaper om den offentligrättsliga lagstiftningen hos fler av myndighetens anställda än registrator.
2. Syfte, frågeställningar och metod
KPMG har fått i uppdrag av Olofströms kommuns revisorer att granska kommunens hantering av allmänna handlingar.
Syftet med granskningen är att bedöma om hanteringen av allmänna handlingar lever upp till befintliga regler och är ändamålsenlig. Granskningen omfattar följande nämnder:
kommunstyrelsen, byggnadsnämnden, socialnämnden, utbildningsnämnden samt kultur- och fritidsnämnden. Granskningen avgränsas till de allmänna diarierna, andra register vilka undantas från registreringsskyldigheten i 15 kap. 1 § sekretesslagen, exempelvis socialregistret, har inte granskats.
Följande frågeställningar ingår i granskningen:
Vilka övergripande riktlinjer och policies finns för hantering av allmänna handlingar inom kommunen?
Vilka rutiner finns hos respektive nämnd?
Hur efterlevs dessa rutiner?
Hur fungerar registreringen/diarieföringen?
Hur fungerar hanteringen av sekretesskyddade uppgifter?
Hur fungerar utlämnande av allmän handling?
Säkerhet, dokumentation och behörighet?
Hur fungerar nämndernas arkivhantering?
Granskningen har bestått av dokumentstudier och intervjuer med samtliga granskade nämnders registratorer samt arkivföreståndaren. Därutöver har stickprover genomförts i respektive nämnds diarium. Rapporten har granskats av berörda förvaltningssekreterare och arkivföreståndaren.
3. Regler som styr hanteringen av allmänna handlingar
3.1 Posthantering och ärenderegistrering
Det grundläggande regelverket för hanteringen av kommunens allmänna handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagens regler om allmänna handlingar.
Med handling avses i tryckfrihetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel.
Sekretesslagen slår fast att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål, dvs. samma dag som t.ex. en handling kommer in. Registrering kan ske på olika sätt – såsom diarieföring, objektsregistrering eller systematisk förvaring. Syftet med registreringen är att hålla ordning på myndighetens handlingar för att kunna ge allmänheten möjlighet att ta del av dem. Utan registreringen blir offentlighetsprincipen svår att omsätta i praktiken. Lagen talar endast om att registrera allmänna handlingar. Ofta används ordet diarieföring synonymt med ordet registrera, trots att diarieföring är ett sätt att registrera handlingar på. I praktiken behöver en del av nämndernas allmänna handlingar inte diarieföras eftersom det anges undantag. Exempel på sådana undantag är handlingar av uppenbart ringa betydelse för verksamheten samt handlingar som hålls ordnade så att de utan svårighet kan återfinnas, s.k. systematisk förvaring. Systematiskt förvarade handlingar måste dock hållas så väl ordnade att det utan svårighet går att avgöra vad som har inkommit eller upprättats. Detta innebär att en ovillkorlig registreringsskyldighet endast gäller för handlingar som innehåller sekretesskyddade uppgifter. För att en uppgift ska skyddas av sekretess krävs stöd i lag.
De olika typer av handlingar som återfinns inom myndigheten bör redovisas i en dokumenthanteringsplan. En dokumenthanteringsplan fungerar som en katalog där alla
handlingar som förekommer på ett kontor är medtagna. I lagen finns inga krav på att myndigheten ska ha en dokumenthanteringsplan, men ofta stadgar kommunens arkivreglemente att en dokumenthanteringsplan ska upprättas av varje myndighet. Dokumenthanteringsplanen är en förutsättning för att respektive myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens krav.
3.2 Arkivvård
I arkivlagen fastlås att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltningen samt forskningens behov.
Arkivvården i kommunen är inte enbart en angelägenhet för den centrala arkivfunktionen.
Ansvaret är fördelat mellan kommunfullmäktige, kommunens arkivmyndighet och respektive nämnd eller styrelse. Förutom Arkivlagen (1990:782) är också Arkivförordningen (1991:446) styrande för den kommunala arkivvården. I Riksarkivets författningssamling återfinns också allmänna råd om bevarande och gallring inom kommunal verksamhet.
Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården enligt arkivlagens 16 §.
Kommunfullmäktige anger den ambitionsnivå som kommunen ska ha på arkivområdet. I kommunens arkivreglemente har kommunfullmäktige möjlighet att precisera hur arbetsfördelningen ska vara mellan arkivmyndigheten och kommunens olika myndigheter och bolag.
I arkivlagens 4-6 §§ preciseras myndigheternas ansvar för den kommunala arkivvården. Enligt lagen åligger det de kommunala myndigheterna att vid registrering av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård, vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet.
Dessutom åligger det varje myndighet att dels upprätta en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet organiserat, dels en systematisk arkivförteckning över de handlingar som förvaras i myndighetens arkiv.
För att varje myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens krav, bör det hos varje nämnd finnas en person som är utsedd att vara arkivansvarig samt en eller flera arkivredogörare.
Arkivansvarig är ansvarig för att myndigheten uppfyller de bestämmelser som finns i arkivlagen och i kommunens eget arkivreglemente.
4. Iakttagelser från stickprover och intervjuer
I detta kapitel redogörs det för våra iakttagelser av hanteringen av allmänna handlingar.
4.1 Den centrala arkivvården i kommunen
I detta avsnitt beskrivs endast den centrala, kommungemensamma, arkivvården. Myndigheternas interna arbete redovisas separat under respektive nämnd.
Olofströms kommuns centralarkiv ligger i kommunhusets källare. Centralarkivet sorterar organisatoriskt under kommunledningsförvaltningen. På förvaltningen finns en anställd arkivföreståndare, som bland annat ansvarar för den dagliga tillsynen och skötseln av arkivet.
Centralarkivet är låst och enligt intervjuande släpps inte någon ned utan arkivföreståndarens närvaro. Sekretesshandlingar förvaras i låsbara hyllvagnar.
Det finns en aktuell arkivförteckning för centralarkivets arkivhandlingar. Kommunens gällande arkivreglemente antogs av kommunfullmäktige 1992-06-01. Av reglementet framgår att varje nämnd ska upprätta en dokumenthanteringsplan.
Av intervjuerna framkommer att arkivföreståndaren emellanåt gör besök hos arkivredogörare och går igenom dokumenthanteringsplanen med dem. Besöken utgör inte någon regelrätt kontroll eller tillsyn, och det förs inte protokoll över besöken.
4.2 Kommunövergripande stöd i arbetet
Dagens rutiner och regler för hanteringen av allmänna handlingar är från 1984, då
”Dokumenthantering i Olofströms kommun” antogs. Dokumentet innehåller rutiner för postsortering, privatadresserad post, diarieföring, aktrensning mm, men saknar mål för arbetet med allmänna handlingar. 2001 antog fullmäktige riktlinjer för e-posthantering.
I Olofströms kommun används Tieto Enators ärendehanteringssystem Diabas för diarieföring.
Däremot används inte funktioner som möjliggör för nämndsekreterare att automatiskt ta fram utkast till kallelser och protokoll från ärendehanteringssystemet.
Av våra intervjuer får vi uppfattningen att kommunledningsförvaltningens arbete med att stödja och samordna förvaltningarnas hantering av allmänna handlingar är av ringa omfattning. På kommunledningsförvaltningen finns det vare sig en kanslichef eller en kommunjurist. En av förvaltningssekreterarna som dessutom är samordnare för kansliavdelningen, har istället sett som sin uppgift att samordna gruppen av förvaltningssekreterare. Av intervjuerna framkommer att gruppen varken träffas regelbundet eller särskilt ofta. Samtidigt påtalar flera av de intervjuade behovet av stöd i olika frågor och samordning.
4.3 Kommunstyrelsens diarium
Diariet samlar handlingar från kommunledningsförvaltningen och delar av samhällsbyggnadsförvaltningen.
Kommunstyrelsens diarium hanteras centralt av två förvaltningssekreterare, en på heltid och en på 50 %. Dessa två förvaltningssekreterare har som uppgift att diarieföra, skriva protokoll i KSAU, följa upp verkställighet av fullmäktiges beslut och stödja det nämndsadministrativa arbetet i andra förvaltningar. Den ena förvaltningssekreteraren har fungerat som samordnare för kansliavdelningen. Ytterligare två anställda på kommunledningsförvaltningen är behjälpliga i momentet att registrera handlingar.
Kansliavdelningen har inga av styrelsen fastställda mål för hanteringen av allmänna handlingar.
Det finns rutiner för postöppning men inte för diarieföring. Inom styrelsen interna kontroll för 2009 ska det följas upp om registrering sker inom tre dagar.
Vi har tagit del av gällande dokumenthanteringsplan, vilken fastställdes av styrelsen 1996. Av intervjuerna framgår att planen reviderades 2007 av kommunchefen, dock utan att fastställas av kommunstyrelsen.
4.3.1 Posthantering
Kommunstyrelsens post öppnas och ankomststämplas av vaktmästeriet. Styrelsen har även en central e-postadress, som dagligen gås igenom av förvaltningssekreterarna på kansliet.
Handläggare som får e-post som ska diarieföras ska skicka dessa till styrelsens adress.
Inkommande handlingar läggs i ett fack, som lokalpressen kan gå igenom. Kansliet använder sig inte längre utav skriftliga fullmakter för öppnande av privatadresserad post. De intervjuade menar att personalen vid längre frånvaro aktiverar frånvaroregeln i e-postsystemet. Det skickas då ett svar med hänvisning till den centrala e-postadressen.
4.3.2 Diarieföring
Inkommande handlingar, förutom de som förvaras på annat sätt, diarieförs som handlingar i ärendehanteringssystemet samma dag som de kommer in. Denna del av diarieföringen görs av en assistent vid kansliet. På detta sätt förs handlingen upp på postlistan. Förvaltningssekreterarna kopplar sedan de handlingar som så kräver till ett ärende och ger det en ärendemening. Samtliga ärendemeningar, som har granskats inom kommunstyrelsens diarium, täcker ärendets innehåll på ett bra sätt. Förvaltningssekreterarna har som rutin att låta handläggarna få kopior på handlingarna i akten.
När förvaltningssekreterarna är lediga en längre tid, kallas inte ersättare in som kopplar handlingar till ärenden i systemet, utan handlingar registreras endast. Den senare delen av diarieföringen får alltså vänta till dess att en förvaltningssekreterare är tillbaka.
Protokoll från styrelsen och dess utskott diarieförs i ärendehanteringssystemet om de tillhör ett ärende, däremot läggs inga protokollsutdrag i pappersakten.
I mappen om friskvårdspolicy, som analyserats inom stickprovsgranskningen, finns flera e- postmeddelanden från arbetstagarorganisationer, som inte är diarieförda i ärendehanteringssystemet. I samma ärende tog förvaltningen fram ett förslag. I den politiska behandlingen återremitterades förslaget, varvid det makulerades. I ärendet om ”Maten inom
äldreomsorgen – frågor angående valfrihetssystem” finns ett e-postmeddelande från socialnämnden i mappen som inte är diariefört i ärendehanteringssystemet.
Färdigbehandlade ärenden avslutas löpande. Stickprovsgranskningen vittnar om att diarieföringen i övrigt lever upp till sekretesslagens krav.
4.3.3 Arkivering
Kommunstyrelsen har en odaterad arkivbeskrivning som behandlar omorganisationen från 2007.
Styrelsen saknar arkivförteckning för sitt närarkiv.
Allmänna handlingar i ett ärende samlas, så länge det är pågående, i en plastmapp. Det är först i och med att ärendet avslutas som handlingarna förs över till en pappersakt.
Av dokumenthanteringsplanen framgår att samtliga diarieförda handlingar ska bevaras. I de granskade ärendena finns flera handlingar som inte är arkivbeständiga. I de ärenden vi har granskat förekommer inget arbetsmaterial eller dubbletter, utan endast allmänna handlingar.
4.3.4 Utlämnande av allmänna handlingar
Kommunledningsförvaltningen har inga rutiner för förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar. De intervjuade framhåller att det är sällan som någon nekas att ta del av allmänna handlingar. Det händer att handläggare på kommunlednings vänder sig till förvaltningssekreterarna med frågor om vad som får lämnas ut.
Av kommunstyrelsens delegationsordning framgår under punkt åtta att: ”Utlämnande av allmänna handlingar” är delegerat till förvaltningssekreterare och kommunchefen, personalchefen har liknande delegation för handlingar som rör personalärenden.
4.3.5 Kommentarer
Vi anser att det är viktigt att alla typer av handlingar som finns inom verksamheten finns med i dokumenthanteringsplanen. Det finns annars en risk att anställda inte använder den och planen blir då meningslöst. Det bör sannolikt ha tillkommit många handlingar mellan åren 1996 och 2007. Vi anser att en dokumenthanteringsplan bör revideras oftare än vart tionde år. En lämplig rutin vore att revidera planerna varje mandatperiod. Det är en brist att inte kommunstyrelsen antagit revideringen av dokumenthanteringsplanen. Det är dock positivt att nämnden följer upp diarieföringen inom ramen för den interna kontrollen.
Vi anser att förslag som har tagits fram och som sedan återremitteras inte ska makuleras, utan bevaras som andra handlingar i mappen. Det är en brist att inte handlingar från arbetstagarorganisationer diarieförts i ärendet om friskvårdspolicy. Även sådana handlingar är att se som inkommande och därmed allmänna.
Vi anser att allmänna handlingar inte ska förvaras i plastmappar, eftersom text kan fastna på plasten och sedan falla av från handlingen. Av den anledningen rekommenderar vi att en
pappersmapp läggs upp redan då första handlingen i ett ärende diarieförs. Det är en brist att inte alla handlingar som ska bevaras är av arkivbeständigt material.
Vi anser att det är en brist att delegationsordningen är felaktig, så till vida att utlämnande av allmänna handlingar inte kan delegeras. Enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen är frågan om utlämnande av allmänna handlingar en uppgift för den tjänsteman som förfogar över handlingen, vanligtvis registratorn. Vi tror inte att det endast är de tjänstemän som har delegerats rätten som faktiskt lämnar ut allmänna handlingar. Det skulle vara alltför opraktiskt. Alla tjänstemän inom förvaltningen lämnar nog emellanåt ut allmänna handlingar på olika sätt. Avgörandet att inte lämna ut en handling är däremot ett beslut som går att delegera. Vi rekommenderar att beslutet att avslå begäran om att lämna ut en handling istället förs in i delegationsordningen. Kortfattad information och rutiner för utlämnande av allmänna handlingar bör också tas fram.
Vi anser att stödet till förvaltningssekreterarna på kommunledningsförvaltningen behöver utökas.
4.4 Byggnadsnämndens diarium
Diariet hanteras centralt av en förvaltningssekreterare som även är nämndssekreterare.
Vid tidpunkten för granskningen saknade byggnadsnämnden en aktuell dokumenthanteringsplan, gällande plan var antagen 1996 och beskriver handlingar för dåvarande miljö- och byggnämnden.
Nämnden antog sedan den 15 april en reviderad dokumenthanteringsplan.
4.4.1 Posthantering
Nämndens post öppnas och ankomststämplas av vaktmästeriet. Nämnden har även en central e- postadress, som gås igenom av förvaltningssekreteraren. Handläggare som får e-post som ska diarieföras ska skicka dem till nämndens adress. Inkommande handlingar läggs i ett fack, som lokalpressen kan gå igenom. Förvaltningen använder sig inte längre utav skriftliga fullmakter för öppnande av privatadresserad post.
4.4.2 Diarieföring
Det är endast förvaltningssekreteraren som diarieför. Vid semester anställs inte någon vikarie, vilket medför att diarieföring inte utförs under förvaltningssekreterarens frånvaro.
Nämndsprotokoll som tillhör ett ärende diarieförs i ärendehanteringssystemet, och ett protokollsutdrag läggs i akten. I stickprovsgranskningen fann vi att kundfakturor ibland sparas i akten utan att de först diarieförs. Enligt våra intervjuer rensas heller inte dessa fakturor inför arkivering. Av intervjuerna framkommer att handläggare förvarar originalhandlingar i pågående ärenden på sina rum. Förvaltningssekreteraren upplever att det ibland är svårt att få in alla handlingar när diarieföring ska ske.
Av intervjuerna framgår att det finns en rutin att färdigbehandlade ärenden ska avslutas löpande.
Vid stickprovsgranskningen fanns ett färdigbehandlat ärende (2008.0312/209). Beslut hade fattats 2008-11-12, vid tidpunkten för granskningen var dock inte ärendet avslutat i
ärendehanteringssystemet. Stickprovsgranskningen vittnar om att diarieföringen i övrigt lever upp till sekretesslagens krav.
4.4.3 Utlämnande av allmänna handlingar
Det finns inga rutiner för förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar. De intervjuade framhåller att det är sällan som någon nekas att ta del av allmänna handlingar.
Av delegationsordningen framgår att: ”pröva begäran om att lämna ut allmän handling” är delegerat till förvaltningschef, byggkontorets avdelningschef och förvaltningssekreterare.
4.4.4 Arkivering
Byggnadsnämnden har ingen uppdaterad arkivbeskrivning, nuvarande är antagen 1996 och beskriver arkivet för dåvarande miljö- och byggnämnden. Nämnden saknar arkivförteckning för sitt närarkiv.
Allmänna handlingar i ett ärende samlas, så länge det är pågående, i en plastmapp. Det är först i och med att ärendet avslutas som handlingarna förs över till en pappersakt.
Av dokumenthanteringsplanen framgår att samtliga diarieförda handlingar ska bevaras. I de granskade ärendena finns flera handlingar som inte är arkivbeständiga. I de ärenden vi har granskat förekommer inget arbetsmaterial eller dubbletter, utan endast allmänna handlingar.
4.4.5 Kommentarer
Det är en brist att nämnden inte har en aktuell arkivbeskrivning. Det bör sannolikt ha tillkommit många handlingar mellan åren 1996 och 2009. Vi anser att en dokumenthanteringsplan bör revideras oftare än vart 14 år. En lämplig rutin vore att revidera planerna varje mandatperiod.
Vi anser också att fler bör utbildas till att diarieföra, så att inte registrering stannar upp under tider då förvaltningssekreteraren är frånvarande. Vi bedömer att nämndens förfarande strider mot sekretesslagens regel om att diarieföring ska ske utan dröjsmål. Vidare ska alla allmänna handlingar i ett ärende diarieföras i ärendehanteringssystemet. Vi anser därför att även de fakturor som förvaras i akterna ska diarieföras. Vidare rekommenderar vi att handläggare i större omfattning använder sig utav kopior eller verksamhetssystemet i stället för originalhandlingar.
Vi anser att allmänna handlingar inte ska förvaras i plastmappar, eftersom text kan fastna på plasten och sedan falla av från handlingen. Av den anledningen rekommenderar vi att en pappersmapp läggs upp redan då första handlingen i ett ärende diarieförs. Det är en brist att inte alla handlingar som ska bevaras är av arkivbeständigt material.
Vi råder byggnadsnämnden att ändra sin delegation, så att endast beslutet att lämna avslag på begäran om att ta del av en handling delegeras.
4.5 Utbildningsnämndens och kultur- och fritidsnämndens gemensamma diarium
Fram till och med år 2006 fullgjorde utbildningsnämnden även kommunens uppgifter inom kultur- och fritidsverksamheten. År 2007 inrättades en kultur och fritidsnämnd.
Utbildningsnämnden och kultur- och fritidsnämnden delar idag diarium. Diariet hanteras centralt av en förvaltningssekreterare som även är sekreterare i de båda nämnderna och har hand om skolskjutsfrågor. De både nämndernas dokumenthanteringsplaner antogs 2005.
4.5.1 Posthantering
Posten till kontoret öppnas och ankomststämplas av förvaltningssekreteraren eller den som ersätter henne vid frånfälle. Post som är adresserad till en skola skickas oöppnad direkt till skolan från vaktmästeriet. Det finns även en central e-postadress, som dagligen gås igenom av förvaltningssekreteraren. Handläggare som får e-post som ska diarieföras ska skicka dem till e- postadressen. Skriftliga fullmakter finns för öppnande av privatadresserad post.
Förvaltningssekreteraren har upprättat rutiner för postöppning.
4.5.2 Diarieföring
All inkommande post som diarieförs skannas in i ärendehanteringssystemet. Det är endast förvaltningssekreteraren som diarieför. Vid semester anställs inte någon vikarie, vilket medför att diarieföring inte utförs under förvaltningssekreterarens frånvaro. Det råder god ordning i de granskade ärendena och det går lätt att följa handläggningsprocessen av dokumentationen. I alla de granskade ärendena finns samtliga diarieförda handlingar i pappersmappen. Nämnds- och utskottsprotokoll som tillhör ett ärende diarieförs i ärendehanteringssystemet, och ett protokollsutdrag läggs i pappersakten.
Av intervjuerna och stickprovsgranskningen framgår att när ett ärende är färdigbehandlat skrivs en ärendeförteckning (registerutdrag) ut och läggs i mappen. Av intervjuerna framgår att det finns en rutin att färdigbehandlade ärenden ska avslutas löpande. Ett av de granskade ärendena (2008/064 ) avgjordes 2008-04-28 men hade inte avslutats vid tidpunkten för granskningen. I samma ärende finner vi en tjänsteskrivelse. Det framgår inte vem som upprättat den, och skrivelsen är inte heller undertecknad. Stickprovsgranskningen vittnar om att diarieföringen i övrigt lever upp till sekretesslagens krav.
4.5.3 Arkivering
Utbildningsnämnden har en aktuell arkivbeskrivning från 2008-09-23. Kultur- och fritidsnämnden har ingen av nämnden fastställd arkivbeskrivning, ett förslag har dock tagits fram av förvaltningen. Nämnderna saknar arkivförteckning för sina närarkiv.
Diarieförda handlingar som tillhör ett ärende läggs i en pappersmapp. I de granskade stickproven är samliga diarieförda handlingar av arkivbeständigt material. Även inkommande handlingar som ska bevaras kopieras över till arkivbeständigt papper. I de pappersmappar som vi har granskat
förekommer inget arbetsmaterial eller dubbletter, utan endast allmänna handlingar. Det finns inga gem eller häftklamrar.
4.5.4 Utlämnande av allmänna handlingar
Förvaltningen har inga rutiner för förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar. De intervjuade framhåller att det är sällan som någon nekas att ta del av allmänna handlingar.
I utbildningsnämndens dokument ”Ansvarsområden inom utbildningsförvaltningen”, som även reglerar kultur- och fritidsnämndens verksamhet, har förvaltningssekreteraren givits ett ansvar att lämna ut handlingar. Däremot har varken utbildningsnämnden eller kultur- och fritidsnämnden delegerat beslutet att avslå begäran att lämna ut en handling.
4.5.5 Kommentarer
Vi bedömer att det råder mycket god ordning i diariet och att de allmänna handlingarna hanteras på ett korrekt sätt. Vi anser att kultur- och fritidsnämnden bör ges ett eget diarium. Att ha ett diarium per myndighet underlättar framtagandet av listor, rapporter och ärendebalanser från ärendehanteringssystemet. Vidare underlättas sökandet av handlingar i t.ex. arkivet.
Vi anser dock att fler bör utbildas till att diarieföra, så att inte registrering stannar upp under tider då förvaltningssekreteraren är frånvarande. Vi bedömer att nämndens förfarande strider mot sekretesslagens regel om att diarieföring ska ske utan dröjsmål.
Det är en brist att varken utbildningsnämnden eller kultur- och fritidsnämnden delegerat beslutet att avslå en begäran att lämna ut en handling. Vi rekommenderar att kultur- och fritidsnämnden snarast antar arkivbeskrivningen.
4.6 Socialnämndens diarium
Diariet hanteras centralt av en förvaltningssekreterare som även är nämndssekreterare, personalredogörare och sköter de förtroendevaldas ersättningar. Nämndens dokumenthanteringsplan antogs 1997. Det finns inga förvaltningsspecifika skriftliga rutiner för ärendehanteringen.
4.6.1 Posthantering
Posten kommer först till vaktmästeriet på kommunhuset men öppnas inte där utan skickas vidare till socialförvaltningens kontor. Posten öppnas och ankomststämplas av förvaltningssekreteraren.
Det finns även en central e-postadress, som dagligen gås igenom av förvaltningssekreteraren.
Handläggare som får e-post som ska diarieföras ska skicka dem till e-postadressen. Det finns ingen rutin att personalen ska lämna skriftliga fullmakter för öppnande av privatadresserad post.
4.6.2 Diarieföring
Det är endast förvaltningssekreteraren som diarieför. Vid semester anställs en vikarie för förvaltningssekreteraren.
Även handlingar som inte bedöms bli ett ärende diarieförs, om de anses som viktiga. Även vissa inkommande handlingar i enskilda individärenden diarieförs. Det kan vara anmälningar om barn som far illa och rapporter om omhändertagande av berusade personer enligt LOB. Om ett ärende skapas, överlämnas handlingen till den som registrerar i verksamhetssystemet. Handlingen läggs sedan in i den enskildes personakt. Vi har även i granskningen funnit ett ärende om yttrande till åklagaren om unga lagöverträdare, som diarieförts i ärendehanteringssystemet.
Protokoll från nämnden och dess utskott diarieförs i ärendehanteringssystemet, om de tillhör ett ärende, däremot läggs inga protokollsutdrag i pappersakten. I samtliga ärenden i stickprovsgranskningen förutom ett (2008.421/731) är samtliga handlingar i mappen diarieförda i ärendehanteringssystemet. Av intervjuerna framgår att det finns en rutin att färdigbehandlade ärenden ska avslutas löpande. Bland de ärenden som analyserades i stickprovsgranskningen var dock samtliga färdigbehandlade ärenden (tre) ej avslutade i ärendehanteringssystemet, trots att beslut togs i juni 2008. Mappen förses inte med någon ärendeförteckning, när ärendet avslutas i ärendehanteringssystemet. Stickprovsgranskningen vittnar om att diarieföringen i övrigt lever upp till sekretesslagens krav.
4.6.3 Utlämnande av allmänna handlingar
Förvaltningen har inga rutiner för förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar. Det framgår dock i delegationsordningen att det är den handläggare som har handlingen i sin vård som beslutar att lämna ut en handling. Socialnämnden har delegerat rätten att lämna avslag på begäran att lämna ut en handling.
4.6.4 Arkivering
Socialnämnden saknar arkivbeskrivning. Nämnden saknar arkivförteckning för sitt närarkiv.
Allmänna handlingar i ett ärende samlas i en plastmapp, endast ärenden med mycket stor mängd handlingar läggs i en pappersmapp. När ärendet är avslutas i ärendehanteringssystemet tas handlingarna ur plastmappen och läggs i hängmapp.
Av dokumenthanteringsplanen framgår att samtliga diarieförda handlingar ska bevaras. I de granskade ärendena är handlingarna inte arkivbeständiga. I de ärenden vi har granskat förekommer vare sig arbetsmaterial eller dubbletter, utan endast allmänna handlingar.
4.6.5 Kommentarer
Nämndens dokumenthanteringsplan antogs 1997. Det bör sannolikt ha tillkommit många handlingar sedan 1997. Vi anser därför att dokumenthanteringsplanen är inaktuell, vilket är en brist. Vi rekommenderar att nämnden reviderar sin dokumenthanteringsplan omgående.
Vi anser att registreringsskyldigheten efterlevs även när det gäller individärenden, genom att inkommande handlingar, som inte registratorn med säkerhet kan veta leda till att en utredning inleds, diarieförs i ärendehanteringssystemet. Handlingar som med största sannolikhet kommer att leda till att en utredning inom socialtjänsten inleds, och att ett ärende skapas där, bör inte diarieföras i Diabas, utan direkt överlämnas till respektive verksamhetssystem. Det är nämndens skyldighet att besvara en remiss från åklagaren, vilket tvingar socialtjänsten att öppna en utredning. Inkommande handlingar i dessa ärenden bör därför direkt överlämnas till dem som registrerar i individ- och familjeomsorgens verksamhetssystem.
Vi anser att allmänna handlingar inte ska förvaras i plastmappar, även om så sker under en kortare tid, eftersom text kan fastna på plasten och sedan falla av från handlingen. Av den anledningen rekommenderar vi att en pappersmapp läggs upp redan då första handlingen i ett ärende diarieförs. Det är en brist att inte alla handlingar som ska bevaras är av arkivbeständigt material.
Vi anser att det är positivt att en vikarie sköter diarieföringen vid semester.
5. Sammanfattade kommentarer
Vi bedömer att kommunens hantering av allmänna handlingar i stort sett lever upp till befintliga regler och är tillräckligt ändamålsenligt. Det finns dock ett antal brister och förbättringsområden.
Reglerna kring allmänna handlingar och sekretess är komplicerade och något som många tjänstemän och förtroendevalda inte regelbundet kommer i kontakt med. I Olofström är det förvaltningssekreterarna som främst bär på denna kunskap. De är dock ensamma om sin kompetens ute i förvaltningarna. De får ett begränsat stöd och begränsad samordning från kommunledningsförvaltningen, som idag endast har förvaltningssekreterarresurser med 1,5 tjänst.
Kommunledningsförvaltningen samordnande roll gentemot övriga förvaltningar tillfaller en förvaltningssekreterare. Detta arbete trängs dock ut av den stora mängden löpande arbetsuppgifter. Vi anser därför att stödet och samordningen i dessa frågor behöver utökas.
Genom utökad samordning skulle gemensamma rutiner och mallar för t.ex. protokoll och tjänsteskrivelser kunna tas fram. Arbetet kunde även rikta sig mot de kommunala bolagens hantering av allmänna handlingar.
Vi bedömer flera förvaltningars diarieföring som sårbar, då många förvaltningssekreterare saknar ersättare. Diarieföring sker inte under förvaltningssekreterarnas frånvaro, utan får vänta, vilket strider mot sekretesslagens krav. För att minska sårbarheten skulle det krävas att fler inom förvaltningarna lärde sig att diarieföra och att skriftliga rutiner skulle tas fram.
Ett annat sätt att minska diarieföringens sårbarhet och samtidigt samordna förvaltningssekreterarnas arbete är att centralisera diarieföring och övrig nämndsadministration till en och samma enhet. Genom att förvaltningssekreterarna är anställda i samma organisation skulle de kunna gå in för varandra vid frånvaro. Vi anser att kommunens gällande rutiner för ärendehantering och allmänna handlingar bör revideras. Rutinerna kan med fördel kompletteras med flödesscheman över de viktigare arbetsprocesserna. Sådana ökar insynen över arbetet för t.ex. nyanställda och allmänhet. Vi anser att det är en brist att alla nämnder förutom två nämnder, utbildningsnämnden och kultur- och fritidsnämnden, saknar rutiner för hanteringen av privatadresserad post. Privatadresserad post får inte ligga oöppnad men inte heller öppnas utan
samtycke. Vi rekommenderar alla nämnder att införa rutinen att be personalen om skriftliga samtycken. Vi anser vidare att rutiner bör tas fram på vilket sätt anställda hänvisar e-postadresser under längre frånvaro.
Vi rekommenderar att förvaltningarna i större utsträckning använder sig av ärendehanteringssystemets funktioner, som bland annat möjliggör automatiskt framtagande av utkast till tjänsteskrivelser, kallelser och protokoll. Sådana funktioner minskar den manuella inmatningen av uppgifter och möjliggör framtida publicering av allmänna handlingar på internet.
Vi rekommenderar att fler nämnder gör som styrelsen och genomför uppföljningar av diarieföringen inom ramen för den interna kontrollen.
Vi anser att nämnderna oftare bör revidera sina dokumenthanteringsplaner. Att revidera planerna en gång per mandatperiod, är en lämplig rutin. Vi anser vidare att allt material som ska bevaras i all framtid ska vara arkivbeständigt. Alla diarier förutom utbildningsnämndens och kultur- och fritidsnämndens gemensamma diarium behöver förbättra rutinerna för användandet av arkivbeständigt material. Vidare anser vi att fler förvaltningar bör använda aktomslag av papper (pappersmappar) i stället för plastfickor, eftersom plastfickor riskerar att skada handlingarna. Vi anser att det är en brist att ingen nämnd har en arkivförteckning över handlingar i sitt närarkiv.
Vi bedömer att det råder god ordning i kommunens centrala arkiv och handlingarna där förvaras säkert. Vi anser dock att de olika brister i nämndernas arkivvård, som påtalats tidigare i rapporten, borde ha upptäckts i kommunstyrelsens tillsyn. Vi rekommenderar att tillsynen struktureras, bland annat genom att kontrollerna genomförs utifrån en checklista och att iakttagelser dokumenteras i ett protokoll. Protokollen kan med fördel överlämnas till kommunstyrelsen i egenskap av arkivmyndighet.
KPMG, dag som ovan
Fredrik Ottosson Revisor
