Svenska Fondhandlareföreningen
G:\REMISS\Departementen-Regeringen\2005\Remissyttrande - Finansiella konglomerat - 0314.doc
REMISSYTTRANDE 2005-04-21
Finansdepartementet
Finansmarknadsavdelningen 103 33 STOCKHOLM
”Finansiella konglomerat” (Ds 2005:1) (Fi2005/571)
Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhandlareföreningen, nedan kallade ”föreningar- na”, avger detta gemensamma remissyttrande.
Sammanfattning av föreningarnas viktigaste synpunkter
Föreningarnas viktigaste synpunkter är följande:
• Införandet av konglomeratdirektivets bestämmelser i Sveriges och övriga EU-länders lagstiftning är ett steg i rätt riktning för att uppnå en samordnad konsoliderad tillsyn över internationellt verksamma finansiella företagsgrupper.
• De flesta företagsgrupper, som enligt den föreslagna lagen kommer att definieras som finansiella konglomerat, står redan under Finansinspektionens konsoliderade tillsyn av bank och försäkringsföretag. Föreningarna anser att den nuvarande svenska tillsynen av dessa företagsgrupper - med utgångspunkt i den existerande rörelselagstiftningen - i
allt väsentligt redan täcker Finansdepartementets förslag om ny ”särskild tillsyn” över finansiella konglomerat.
• Som följer av punkten ovan bör för de grupper, som redan står under konsoliderad till- syn, nya rapporteringskrav införas endast när det kan särskilt motiveras.
• För de grupper som redan står under konsoliderad tillsyn bör inga nya årliga avgifter till Finansinspektionen tillkomma.
• I lagtexten bör de olika metoderna för beräkning av kapitalbas och kapitalkrav be- handlas likvärdigt. Det innebär att ett finansiellt konglomerat, som uppfyller vissa an- givna kriterier, bör få använda även ”konsolideringsmetoden” (metod 1) - och en kombination av denna metod och metod 2 - utan särskilt medgivande av Finansinspek- tionen. Metoderna kan ha olika praktiska konsekvenser för olika företagsgrupper, be- roende på hur verksamheten är organiserad, men ger i normalfallet i stort sett samma effekter för kapitaltäckningen.
• Förutsatt att den nya lagen inte medför någon ökad administrativ belastning på de be- rörda företagen, vilket föreningarna utgår från, kan den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande godtas. Om däremot de nya reglerna tillämpas så att de blir betungande för de institutsgrupper som identifieras som finansiella konglomerat, bör ikraftträdan- det skjutas upp och samordnas med införandet av de nya kapitaltäckningsreglerna (Ba- sel 2 och CAD 3).
- - -
Föreningarnas synpunkter nedan följer numreringen och rubriceringen av promemorians av- snitt.
6.1 Hur bör konglomeratdirektivet genomföras ?
Finansdepartementet föreslår att EU-direktivets bestämmelser tas in i en ny lag som komplet- teras med föreskrifter från Finansinspektionen.
Föreningarna anser att införandet av konglomeratdirektivets bestämmelser i Sveriges och öv- riga EU-länders lagstiftning är ett steg i rätt riktning för att uppnå en samordnad konsoliderad tillsyn över internationellt verksamma finansiella företagsgrupper. Föreningarna vill dock framhålla att de flesta företagsgrupper, som enligt den föreslagna lagen kommer att definieras som finansiella konglomerat i Sverige, redan står under FI:s konsoliderade tillsyn av bank och försäkringsföretag. En motsvarande konsoliderad tillsyn saknas i många andra länder, som ofta inte ens har en gemensam tillsynsmyndighet för bank och försäkringsföretag. Bl.a. finns hos FI särskilda ”koncernansvariga” tillsynstjänstemän som till sin hjälp har riskanalytiker med uppgift att bedöma riskerna i koncernerna. Föreningarna anser att den nuvarande svenska tillsynen av dessa företagsgrupper - med utgångspunkt i den existerande rörelselagstiftningen - i allt väsentligt redan täcker Finansdepartementets förslag om ny ”särskild tillsyn” över fi- nansiella konglomerat. Det är viktigt att det tydligt framhålls i propositionen att detta måste beaktas vid utformningen av nya föreskrifter från FI, så att man där inte tar in sådant som re- dan gäller enligt andra föreskrifter.
Därtill kommer att många av de riskområden som EU:s direktiv om finansiella konglomerat behandlar även kommer att täckas av EU:s kommande kapitaltäckningsdirektiv. En samord- ning av de svenska regelverken som följer av dessa olika direktiv är därför av yttersta vikt.
6.2 Bör de svenska bestämmelserna vara strängare än direktivets ?
Finansdepartementet framhåller att utgångspunkten bör vara att Sverige inte ska införa sträng- are bestämmelser än de som direktivet innehåller men att det kan finnas anledning att
komplettera direktivets reglering i vissa avseenden. Vidare kan det finnas skäl att införa strängare regler än direktivets om det för finansiella företagsgrupper eller för försäkrings- grupper redan gäller mer långtgående bestämmelser i svensk rätt.
Föreningarna vill starkt understryka principen att regleringen av finansiella konglomerat inte ska vara strängare än vad som krävs enligt EU-direktivet. Detta gäller såväl lagbestämmelser- na som Finansinspektionens föreskrifter. Föreningarna anser att detta bör framhållas tydligt i propositionen som vägledning för FI:s kommande föreskrifter.
Vidare vill föreningarna framhålla att Finansdepartementets förslag innebär att återförsäk- ringsföretag omfattas av definitionen av ett finansiellt konglomerat, trots att återförsäkringsfö- retag inte regleras vare sig i direktivet om finansiella konglomerat eller i något annat EU- direktiv. Föreningarna anser att dessa företag inte skall omfattas av den nya svenska lagen förrän EU eventuellt beslutar att de ska regleras. Annars drabbas svenska finansiella konglo- merat av konkurrensnackdelar jämfört med sina konkurrenter i andra EU-länder.
8.2 Särskilda beräkningsgrunder
Finansdepartementet diskuterar i detta avsnitt innebörden av direktivets artikel 3, punkt 4 b) och framhåller att ”Denna bestämmelses innebörd är inte helt klar.”. I promemorian framhålls att Finland har valt tolkningen ”att en grupp inte ska behandlas som ett finansiellt konglome- rat förrän kraven har uppfyllts i 3 år.”. Finansdepartementet föreslår en annan tolkning – näm- ligen att när en grupp som tidigare har identifierats som ett finansiellt konglomerat underskri- der gränsvärdena genom t.ex. en försäljning av ett företag, kan tillsynsmyndigheterna fortsätta att tillämpa den särskildatillsynen under ytterligare två år till dess gruppen inte har varit ett konglomerat under tre år.
Föreningarna förordar att Sverige ska tillämpa den tolkning som Finland gör i stället för den
”hårdare” tolkning som Finansdepartementet föreslår. Såsom framhålls i promemorian (sid 96) kan det i många fall vara svårt att motivera varför en grupp som genomgått väsentliga strukturella förändringar ska fortsätta att stå under särskilt tillsyn trots att gränsvärdena under- skridits och gruppen inte längre definieras som ett finansiellt konglomerat. Detta skulle under flera år medföra onödigt merarbete för gruppen utan att tillsynen över instituten underlättas eller förbättras.
9.1 Beräkning av kapitalbas och kapitalkrav för ett finansiellt konglomerat
Finansdepartementet anger att för beräkningen av kapitalbas och kapitalkrav för ett finansiellt konglomerat, i vars topp finns ett institut eller ett försäkringsföretag, ska ”sammanläggnings- och avräkningsmetoden” användas (metod 2 i direktivets Bilaga I). I ”Förslag till lag om sär- skild tillsyn över finansiella konglomerat”, 5 kap. 4 § första stycket anges: ”Om det finns skäl, får Finansinspektionen tillåta att kapitalbasen och kapitalkravet i stället beräknas enligt en konsolideringsmetod (metod 1 …) eller enligt en kombination av de angivna metoderna.”.
Föreningarna avstyrker Finansdepartementets förslag att metod 1 endast får tillämpas efter särskilt medgivande från Finansinspektionen. EU-direktivet särbehandlar inte metod 1 på det- ta sätt jämfört med metod 2.
Föreningarna anser - av nedan angivna skäl - att de argument, som i promemorian anförs mot att möjligheterna att använda metod 1 och metod 2 ska vara likställda, är svagt underbyggda:
• Det anförs (sid 107) att direktivets tre olika metoder ”ger i normalfallet inte samma resultat”. I promemorians Bilaga 2 (”Beräkningsmetoder för kapitalbas och kapital- krav för ett finansiellt konglomerat”) illustreras genom räkneexempel de tre metoder- nas effekter avseende kapitalöverskott. Föreningarna vill framhålla att de förutsätt- ningar som dessa räkneexempel baseras på inte är typiska för de företagsgrupper som i Sverige kommer att definieras som finansiella konglomerat. I räkneexemplen (sid 216) utgår man från att eget kapital i moderbanken uppgår till 200 och eget kapital i
”intressebanken” (IB 3) till 100, dvs. intressebanken skulle ha ett eget kapital som är så stort som 50 % av moderbankens eget kapital. Ett sådant förhållande kan inte sä- gas vara ett ”normalfall” för de svenska bankkoncernerna, vilkas engagemang i ”in- tressebanker” är av liten omfattning i förhållande till moderbankens storlek. Vidare anges i uppställningen på sid 217 att minoritetsandelen i ett svenskt återförsäkringsfö- retag (DB 2) skulle uppgå till 40, dvs. mer än 10 % av koncernens eget kapital (390).
En så hög andel är inte typisk för de svenska finansiella konglomerat som har en bank i toppen. Räkneexemplen och deras effekter avseende de olika metodernas kapital- överskott blir således missvisande för typiska svenska förhållanden och bör därför, enligt föreningarnas uppfattning, inte användas för att, såsom Finansdepartementet
gjort, dra slutsatsen att de tre olika metoderna ”ger i normalfallet inte samma resul- tat”. För ett finansiellt konglomerat som tillämpar fullständig konsolidering blir det i normalfallet ingen materiell skillnad mellan metod 1 och metod 2. Några av förening- arnas medlemskoncerner kommer att till Finansdepartementet skicka in räkneexempel som belyser förhållandena i deras koncerner.
• Det anförs (sid 107) att metod 1 är mindre lämplig som huvudmetod ”då den bygger på att det finns en koncernredovisning att tillgå”. Föreningarna vill framhålla att för ett finansiellt konglomerat som tillämpar fullständig konsolidering bortfaller givetvis detta argument mot metod 1. I promemorian (sid 106) framhåller Finansdepartemen- tet själv att metod 1 är möjlig att tillämpa ”i det fall konglomeratet upprättar samman- ställd redovisning (i princip koncernredovisning)”. I promemorian (sid 107) anförs vidare flera fördelar med metod 1, exempelvis att ”någon separat redovisning för till- synsändamål inte behöver upprättas om de företag som ingår i konglomeratet sam- manfaller med de företag som ingår i koncernredovisningen … En annan fördel är att den redovisning på vilken beräkningen baseras har revisorsgranskats, vilket bidrar till uppgifternas tillförlitlighet.”.
• Det anförs (sid 108): ”Det kan emellertid vid beräkningen av kapitalbasen och kapi- talkravet på konglomeratnivå även vara motiverat att utgå från befintliga beräkningar för den finansiella företagsgruppen respektive försäkringsgruppen och sedan göra tillägg för försäkringssektorn respektive bank- och värdepapperssektorn. Det kan då i praktiken bli frågan om en kombination av konsolideringsmedtoden och samman- läggnings- och avräkningsmetoden. I syfte att underlätta rapporteringsbördan och göra det möjligt att utnyttja redan framtagen information för i konglomeratet ingående finansiella företagsgrupper och försäkringsgrupper bör även en sådan kombinerad be- räkningsmetod vara möjlig att tillämpa.”. Föreningarna vill framhålla att en kombina- tion av dessa metoder kan vara särskilt lämplig när det i ett finansiellt konglomerat ingår både vinstdrivande och ömsesidigt drivna försäkringsföretag.
Föreningarnas slutsats av ovanstående genomgång av argumenten beträffande konsolide- ringsmetoden (metod 1) är att ett finansiellt konglomerat, som uppfyller vissa angivna kriteri- er (främst fullständig konsolidering) bör få använda även denna metod utan särskilt medgi-
vande av Finansinspektionen. Lagtexten bör därför utformas så att de olika beräkningsmeto- derna – och kombinationer av dem – behandlas på ett likvärdigt sätt och inte så att den ena metoden prioriteras framför den andra. Som jämförelse kan nämnas att i Finland har ett finan- siellt konglomerat frihet att välja vilken av direktivets fyra kapitaltäckningsmetoder man vill använda.
9.2 Betydande riskkoncentration
Finansdepartementet föreslår (förslagsrutan, sid 108): ”Finansinspektionen skall för varje fi- nansiellt konglomerat ange vilka betydande riskkoncentrationer som skall rapporteras.”.
Föreningarna anser att denna formulering lätt kan övertolkas så att effekten blir alltför be- tungande rapportering för ett finansiellt konglomerat. Senare i promemorian (sid 110) anges däremot: ”Om det inte särskilt kan motiveras, bör det därför inte ställas krav på att andra ris- ker än de som redan rapporteras enligt sektorslagstiftningen för finansiella företagsgrupper och försäkringsgrupper skall rapporteras på konglomeratnivå. Detta har dock heller knappast varit avsikten med direktivet.”. Föreningarna anser att det är mycket viktigt att detta påpekan- de särskilt framhålls och blir vägledande för FI:s tillämpning.
Föreningarna vill i detta sammanhang åter erinra om att konsoliderad tillsyn av grupper bestå- ende av bank och försäkringsföretag redan sker hos FI – med bl.a. särskilda ”koncernansvari- ga” tillsynstjänstemän som till sin hjälp har riskanalytiker med uppgift att bedöma riskerna i koncernerna. Det är viktigt att propositionen är tydlig på denna punkt.
Beträffande rapporteringen av betydande riskkoncentration hänvisar föreningarna även till synpunkterna under avsnittet ”Rapportering” nedan.
9.3 Betydande interna transaktioner
Finansdepartementet påpekar (sid 114) att direktivet inte ger någon närmare vägledning om vad som avses med en intern transaktion. I promemorian (sid 113) anges att ”interna transak-
tioner som är betydande och av visst slag” ska rapporteras regelbundet till Finansinspektio- nen.
Föreningarna anser att förslaget till lagtext på denna punkt (5 kap. 9 §) är alltför vagt. Den föreslagna formuleringen – ”Med en intern transaktion avses en transaktion genom vilken ett reglerat företag … anlitar andra företag inom samma grupp … för att uppfylla en skyldig- het, oavsett om den följer av avtal eller förutsätter betalning" – är svår att förstå i praktiken och måste därför förtydligas. Fråga uppkommer t.ex. om formuleringen träffar interna upp- dragsavtal, som numera omfattas av FinansGinspektionens allmänna råd om styrning av fi- nansiella företag.
Beträffande rapporteringen av betydande interna transaktioner hänvisar föreningarna till syn- punkterna under avsnittet ”Rapportering” nedan.
9.4 Intern kontroll och riskhantering
Föreningarna vill framhålla att de lagbestämmelser som Finansdepartementet föreslår i ”För- slag till lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat” 5 kap. 13-15 §§ avseende ”Sy- stem för riskhantering och rutiner för intern kontroll” - liksom Finansinspektionens komman- de föreskrifter beträffande tillsyn av finansiella konglomerat - måste samordnas med redan existerande lagbestämmelser och föreskrifter för dessa aktiviteter, samt med förberedelserna för kommande lagbestämmelser och föreskrifter till följd av Basel 2 och CAD 3, så att inte flera parallella regelverk kommer att gälla för samma tillsynsområde.
14.2 Avräkning från kapitalbasen för institut enligt kapitaltäckningslagen och för försäkringsbolag
Föreningarna tillstyrker Finansdepartementets förslag att avräkning i kapitalbasen inte ska göras för tillskott som belöper på företag som omfattas av den särskilda tillsynen över finansi- ella konglomerat. (Förslag till lag om ändring i kapitaltäckningslagen 2 kap. 7 § fjärde stycket p. 2)
15.1 Stora exponeringar
Föreningarna tillstyrker Finansdepartementets förslag att ett institut vid beräkningen av sina stora exponeringar på individuell nivå får bortse från exponeringar som det har mot ett dotter- företag och ett moderföretag och moderföretagets dotterföretag som ingår i samma finansiella företagsgrupp eller motsvarande utländska företagsgrupp som institutet. (Förslag till lag om ändring i kapitaltäckningslagen 6 kap. 10 §)
Övriga synpunkter beträffande ”Förslag till lag om särskild tillsyn över finansiella kon- glomerat”
5 kap.
Rapportering 10-11 §§
Finansdepartementet föreslår att uppgifter avseende ett finansiellt konglomerats beräkningar av kapitalbas, kapitalkrav, riskkoncentrationer och interna transaktioner enligt den nya lagen ska rapporteras regelbundet till Finansinspektionen. I promemorian framhålls dock (sid 110, avseende rapporteringen av riskkoncentrationer) att det är ”angeläget att nyttan av rapporte- ringen vägs emot de tillkommande kostnaderna för berörda företag. Om det inte särskilt kan motiveras, bör det därför inte ställas krav på att andra risker än de som redan rapporteras en- ligt sektorslagstiftningen för finansiella företagsgrupper och försäkringsgrupper skall rappor- teras på konglomeratnivå. Detta har dock heller knappast varit avsikten med direktivet.”. Lik- nande synpunkter framförs (sid 115) avseende rapporteringen av interna transaktioner.
Föreningarna vill understryka att institut och försäkringsföretag redan rapporterar ovannämn- da uppgifter för FI:s nuvarande konsoliderade tillsyn av grupper i vilka sådana företag ingår.
Det är därför viktigt att hänsyn härtill tas, så att inte onödig rapportering införs på grund av den nya lagen. Exempelvis gör banker redan i dag avräkning för försäkringsrörelsen vid be- räkning av kapitaltäckningen. För många av de företagsgrupper som står under tillsyn bör det endast vara i undantagsfall som ny rapportering måste tillkomma; eventuellt kan mindre ju- steringar i nuvarande rapportering behöva göras. Vidare pågår förberedelsearbetet med de
kommande reglerna avseende kapitaltäckning, inklusive riskkoncentrationer (Basel 2 och CAD 3), vilka får betydande effekter även på rapporteringen till FI. Det är angeläget att allt detta samordnas i syfte att minimera den stora bördan för instituten. Dessa viktiga aspekter avseende rapporteringen bör framhållas tydligt i propositionen.
6 kap.
Avgifter 10 §
Finansdepartementet föreslår i 6 kap. 10 § första stycket att ett institut eller försäkringsföretag som står under tillsyn enligt den nya lagen ska ”bekosta Finansinspektionens verksamhet med årliga avgifter”.
Föreningarna vill framhålla att institut och försäkringsföretag redan betalar årliga avgifter till FI vilka bl.a. ska täcka FI:s nuvarande konsoliderade tillsyn av grupper i vilka ingår bank och försäkringsföretag. Det är därför mindre sannolikt att nya årliga avgifter behöver tillkomma på grund av den nya tillsynen av ett finansiellt konglomerat. Den föreslagna lagbestämmelsen ger dock intrycket av att nya årliga avgifter ska tillkomma per automatik, varför formulering- en bör utgå eller ändras.
Finansdepartementet föreslår vidare (i samma paragrafs andra stycke) att om Finansinspektio- nen för bedömningen av en viss fråga vid tillsynen enligt den nya lagen ”behö-
ver anlita någon med särskild fackkunskap, skall kostnaden för detta betalas av det institut eller försäkringsföretag som tillsynen avser.”. Detta exemplifieras i författningskommentaren (sid 194). Där anges även att det berörda företaget ska få möjlighet att yttra sig och ta del av offerter.
Föreningarna anser att denna lagbestämmelse och författningskommentar ger uttryck för en rimlig princip avseende finansieringen av FI:s tillsynsarbete. Dock bör FI redan nu besitta nödvändiga fackkunskaper för de angivna uppgifterna mot bakgrund av att konsoliderad till- syn - med särskilda ”koncernansvariga” hos FI - har bedrivits under många år.
Vidare vill föreningarna påpeka att Finansdepartementet inte föreslår att avgifter ska tas ut för Finansinspektionens kommande tillsyn av blandade finansiella holdingföretag, vilka för när- varande inte står under tillsyn. Föreningarna anser det självklart att FI:s arbete beträffande nya tillsynsföretag ska bekostas genom avgifter från dessa och inte genom avgifterna från FI:s traditionella tillsynsföretag. Detta bör framhållas i propositionen.
Ikraftträdande av den nya lagen
Föreningarna anser att i det fall kommande föreskrifter om särskild tillsyn över finansiella konglomerat medför nya betungande krav för de institutsgrupper som identifierats som finan- siella konglomerat, bör de föreslagna lagbestämmelserna inte träda ikraft redan 2006-01-01, vilket föreslås i promemorian. Såvitt föreningarna förstår är det sannolikt att Riksdagen inte fattar sitt beslut om de aktuella lagarna förrän under senare delen av hösten 2005. Först när riksdagsbeslut föreligger, kan Finansinspektionen besluta om sina föreskrifter. Om ovanstå- ende scenario blir verklighet, bör ikraftträdande för lag och föreskrifter avseende finansiella konglomerat och lag och föreskrifter avseende kapitaltäckning (Basel 2 och CAD 3) samord- nas för att på så vis minimera risken för överlappning och olikheter.
Om det däremot konstateras att de företagsgrupper som redan idag står under Finansinspek- tionens konsoliderade tillsyn av bank och försäkringsföretag - med utgångspunkt i den existe- rande rörelselagstiftningen - i allt väsentligt redan omfattas av Finansdepartementets förslag om ny ”särskild tillsyn” över finansiella konglomerat, anser föreningarna att lagen och före- skrifterna kan träda ikraft på föreslagen tid. Detta kan godtas, eftersom det i detta fall inte skulle medföra några nya betungande krav med tids- och resurskrävande implementeringsar- bete för instituten.
Synpunkter beträffande ”Förslag till lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepap- persrörelse
2 kap 3 a §
Föreningarna vill påpeka att i förslaget rörande lagen om värdepappersrörelse används be- greppet värdepappersföretag. Skälet till att detta begrepp används - och inte de i den svenska lagen hittills kända begreppen värdepappersbolag eller värdepappersinstitut - torde vara att de senare begreppen relaterar till den svenska lagen, medan det nya begreppet värdepappers- företag kan avse ett utländskt företag av likartat slag, vilket inte faller under den svenska la- gen. Om detta är skälet till att ett nytt begrepp används, bör det förklaras närmare, i vart fall i förarbetena. I den nuvarande lagen talas om utländska företag som i annat land (hemlandet) har tillstånd att driva värdepappersrörelse. Det finns starka skäl att bygga lagstiftningen på enhetliga begrepp utan att onödigtvis införa nya begrepp, såsom begreppet värdepappers- företag, om detta inte är helt nödvändigt. Därför bör de tillägg som nu görs i lagstiftningen så långt möjligt bygga på de begrepp som hittills använts, alltså värdepappersbolag, värdepap- persinstitut och företag som i annat land har tillstånd att driva värdepappersrörelse.
Synpunkter beträffande ”Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapital- täckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag”
7 kap.
12 a §
Föreningarna vill påpeka att i förslaget till 7 kap. 12 a § står ”inte uppfyller de krav som anges i 6 kap. 1 § … ” ; ska vara ”inte uppfyller de krav som anges i 6 kap. 11 § … ”.
SVENSKA BANKFÖRENINGEN
Ulla Lundquist Bengt-Göran Löwenthal
SVENSKA FONDHANDLAREFÖRENINGEN
Per-Ola Jansson Vigg Troedsson
